Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 138 de 2024

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D. C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)

Radicación núm.: 19001 23 33 003 2015 00138 01

Actor: SERVIASEO POPAYÁN S.A. E.S.P.

Demandado: Corporación Autónoma Regional del Cauca

Tesis: Son nulos, por vulnerar el derecho de defensa y debido proceso, los actos administrativos que impusieron una sanción, si el procedimiento administrativo sancionatorio ambiental se adelantó sin aplicar las normas generales dispuestas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo pertinente.

No son nulos los actos que impusieron una sanción ambiental, si al emitir el acto definitivo no existió pronunciamiento sobre la totalidad de los argumentos vertidos en los descargos y ello condujo, a juicio de la demandante, a un error de interpretación en la formulación del cargo.

No es cierto que las Terrazas 2-1 de la Zona 2 y 3-1 de la Zona 3, del relleno Sanitario El Ojito de la ciudad de Popayán, se encontraban en proceso de adecuación.

No son nulos los actos que impusieron una sanción, si no se demostró ni consolidó daño o amenaza ambiental y por ende la sanción a imponer debió ser menos gravosa.

SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia dictada en la audiencia inicial del 24 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la sociedad demandante.

LA DEMANDA

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), SERVIASEO POPAYÁN S.A. E.S.P. (en adelante SERVIASEO), por medio de apoderado judicial, interpuso demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional del Cauca (en adelante CRC)¹, en la que formuló las siguientes:

Pretensiones²

“1. Que el despacho ORDENE a la Corporación Autónoma Regional del Cauca REVOQUE la Resolución No.05238 del 06 de mayo de 2014, por medio de la cual impuso a SERVIASEO POPAYAN S.A. ESP sanción económica por valor de DOSCIENTOS TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS PESOS CON CERO CENTAVOS ($203.834.400,00).

En consecuencia que la Corporación Autónoma Regional del Cauca REVOQUE la Resolución No. 005796 del 22 de agosto de 2014 “POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICION que confirma la sanción económica impuesta a SERVIASEO POPAYAN S.A. E.S.P.

Como restablecimiento del derecho, la Corporación Autónoma Regional del Cauca EXIMA DE PAGAR y/o REEMBOLSE a mi representada SERVIASEO POPAYAN S.A. ESP la suma de DOSCIENTOS TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS PESOS CON

CERO CENTAVOS ($203.834.400,00), con su correspondiente indexación monetaria que a título de sanción le impuso.

De igual forma se retire a SERVIASEO POPAYAN S.A. ESP del Registro de infractores ambientales, el cual fue realizado con ocasión a la decisión adoptada por la Corporación Autónoma Regional del Cauca CRC.

Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos

189 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En consecuencia se condene en costas a la Corporación Autónoma Regional del Cauca CRC.”³.

Actos cuestionados

La Resolución núm. 05238 del 06 de mayo de 2014, que señaló⁴:

¹ El expediente digitalizado se encuentra visible en el índice núm. 23 de Samai.

² El contenido de las pretensiones que se presenta incluye posibles errores y/o imprecisiones del texto original.

³ Visible en el índice núm. 40 de Samai. Folios 1 y 2 del libelo introductorio.

4 Ibidem.

“POR LA CUAL SE IMPONE UNA SANCIÓN

Expediente No. 047- 2013 SERVIASEO POPAYÁN S.A. ESP

El Director General de la Corporación Autónoma Regional, del Cauca, en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 80 de la Constitución Nacional, artículos 29, 31 numerales 2 y 17 de la Ley 99 de 1993, los artículos 1, 5, 17 y 27 de la Ley 1333

de 2009. CONSIDERANDO

COMPETENCIA DE LA CORPORACIÓN

De conformidad con el artículo 80 de la Constitución Nacional, compete al Estado, el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración y sustitución, para cuyo efecto debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, previsión que se halla desarrollada por los artículos 30, 31 numerales 2, 17 de la ley 99 de 1993, el

artículo 1, 5, 17, 27 de la Ley 1333 de 2009.

El procedimiento sancionatorio se halla regulado en el Título IV de la mencionada Ley, en donde se reglan las etapas como las formalidades que debe cumplir, el cual culmina con la determinación de responsabilidad e imposición de sanción al infractor, previa comprobación de las situaciones de hecho que originaron la investigación sancionatoria, en el evento en que tales hechos infrinjan la normatividad en materia ambiental o la exoneración en su caso. Al tenor del parágrafo primero (1) del artículo 5 de la ley 1333 de 2009, en las infracciones ambientales, se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarlos.

Al tenor del artículo 1 de la mencionada ley las Corporaciones Autónomas Regionales, tienen a su cargo la imposición de las sanciones previstas en el artículo 40 ibidem, de acuerdo a la naturaleza de la infracción y gravedad de la misma, ante la violación de las normas sobre protección a través manejo de los recursos naturales renovables, las cuales se adoptan a través de acto administrativo motivado, en los términos del artículo 27 de la Ley 1333 de 2009 (21 de Julio) o exoneración en su caso (parágrafo del artículo 27 de la Ley 1333 de 2009.

LOS HECHOS

Mediante oficios No. 04541 de 20 de mayo con anexo cronograma de actividades (folio 4-8), 04588 del 21 de mayo (folios 1-3), 04754 de 24 de mayo (folio 9), 04756 del 24 de mayo (folio 10) todos de 2013, funcionarios de la Subdirección de Defensa del Patrimonio Ambiental, pusieron en conocimiento de la Corporación, que la Empresa SERVIASEO POPAYAN S.A.E.S.P., ha incumplido la Resolución No. 3442 del 2 de mayo de 2013 en lo siguiente:

La Empresa se encuentra depositando los residuos sólidos en el bloque 2 terraza 4, por fuera de los autorizados en el artículo segundo de la resolución No. 3442 del 2 de mayo de 2013.

Art. 3 de la Resolución 3442 de 02-05-13

Numeral 1. Falta socialización. Parcial

Numeral 2. Falta reporte. Parcial.

Numeral 3. Pendientes anexar registro de piezómetros. Parcial.

Numeral 4. Ya se instalaron mojones, pendiente asegurar anclajes de mojones y presentar planos con seguimiento de control de niveles. Parcial.

Numeral 5. Está construido pero pendiente monitoreo de calidad de agua. Parcial.

Numeral 7. No se estableció dentro del primer mes el registro de dos veces por semana y posteriormente semanal.

Numeral 8. No se ha iniciado ni operación ni adecuación del sitio.

Numeral 9. No se ha iniciado ni operación ni adecuación del sitio.

Numeral 11. No se ha presentado informes, deben presentarse con frecuencia quincenal.

Numeral 12. En el momento de la visita se detectó un paso de lixiviados directos hacia el río sin regresar al sistema de tratamiento. Situación que fue subsanada con el reinicio del bombeo. Se obligó a sellar completamente reboses o Descoles de esta zona. Parcial.

Numeral 16. No se han reportado incidentes.

Numeral 20. Se viene adelantando clausura y restauración de antiguas zonas de operación, mejoramiento paisajístico del sendero parcial.

Numeral 21.1 Se han incorporado nuevos sitios en modificación del POT; pendiente del informe de selección del sitio definitivo Parcial.

Numeral 21.2 Pendiente por entregar.

Mediante auto No. 2692 del 31 de mayo de 2013, la Jefe de la oficina Asesora Jurídica, inicia proceso sancionatorio ambiental a la empresa SERVIASEO POPAYAN S.A. E.S.P., el cual fue notificado a su representante legal, el día 18 de julio de 2013.

Mediante auto No. 2850 del 26 de julio de 2013, la Jefe de la oficina Asesora Jurídica, formula cargos a la empresa SERVIASEO POPAYAN julio de 2013. S.A. E.S.P., el cual fue notificado a su representante legal, el día 29 de julio de 2013.

EL TRÁMITE SURTIDO EN LA INVESTIGACION SANCIONATORIA AMBIENTAL

INICIACION DE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL:

En consideración al informe de visita de verificación No. 04754 del 24 de mayo de 2013 (folios 9-19), recibido por la Oficina Asesora Jurídica, expide el auto de Apertura de Investigación ambiental No. 2692 del 31 de mayo de 2013 (folios 20- 22), debidamente notificado por aviso el día 20 de junio de 2013 (folio38-39).

FORMULACIÓN DE CARGOS: Mediante auto 2850 del 26 de julio de 2013, se formularon cargos al presunto infractor por:

CARGO: El operador del relleno sanitario del Ojito ubicado en la ciudad de Popayán, incumplió el artículo Segundo y el artículo tercero numeral 1, 2, 3, 4,(5) 12, 20, 21.1 (parcial), 7, 8, 9, 11, 6) 21,2 de la Resolución No. 3442 de 2 de mayo de 2013 por la cual se otorga una autorización temporal para la disposición de residuos sólidos de la Corporación Autónoma Regional del Cauca.

Auto Debidamente notificado el día 29 de julio de 2013(folio 47).

INTERVENCION DEL PRESUNTO INFRACTOR

DESCARGOS: Mediante oficio No. 06235 del 13 de agosto de 2013, presenta escrito de descargos, el Representante legal de SERVIASEO POPAYAN

S.A E.S.P., presenta escrito de descargos en los siguientes términos: Manifiesta que desde el inicio del relleno sanitario "El Ojito" a cargo de SERVIASEO POPAYAN S.A E.S.P., se han realizado las intervenciones técnicas y operativas necesarias para garantizar una óptima operación en el sitio, iniciando con un plan de choque el cual fue recibido y aprobado por la Corporación del 23 de marzo de 2011, que arrojó como resultado la ampliación de fecha de cierre del 31 de mayo de 2011.

En la mencionada Resolución la CRC estableció unas obligaciones de tipo técnico plasmadas en el artículo segundo de la misma “Ordenar a la Alcaldía Municipal de Popayán y al operador SERVIASEO que presente en un plazo de 15 días calendario contados desde el 1 de junio de 2011, los soportes correspondientes de vida útil del relleno".

Que la CRC, mediante Resolución 2270 de mayo de 2012 amplió el plazo de cierre del relleno sanitario hasta el 6 de abril del 2013 soportando dicha ampliación en el estudio técnico de consultoría DISEÑO Y OPERACIÓN DE AREAS DISPONIBLES PARA EL RELLENO SANITARIO EL OJITO DE POPAYAN.

SERVIASEO, presenta unas tablas de proyección de residuos sólidos y manifiesta que con estos se puede evidenciar que los residuos sólidos del año 2011 fueron mayores a los ingresos reales de residuos sólidos, lo que significa que, al finalizar la acumulación de residuos al 6 de abril de 2013, se tendría una capacidad tentativa de 1,152.35 toneladas que genera una ocupación de 1,208.4 m3 (folios 50-54).

Manifiesta que de acuerdo al Auto 2692, que cita el informe con número radicado 180.04-04-04541 del 20 de mayo de 2014 correspondiente a la vista realizada por los profesionales de la Subdirección de Patrimonio de Gestión Ambiental de la CRC, en donde manifiestan que "encuentran disponiendo residuos sólidos por fuera de lo autorizado por la Resolución No. 3442 de mayo 2 de 2013, en la denominada Terraza 4 del bloque 2", esta es la misma terraza que se inició a llenar desde el 4 de febrero de 2013 y se interrumpió el 6 de abril de 2013.

Que según lo aprobado mediante la Resolución No. 2270 de mayo de 2012 de la CRC, se contempla que la fecha de cierre era el día 6 de abril de 2013, de acuerdo a los estudios técnicos presentados por SERVIASEO POPAYAN Y EN DONDE SE ENCUENTRA DEFINIDA EL ÁREA EN CUESTIÓN, podemos concluir que si se tenía contemplado (y aprobado por la autoridad ambiental) llenarla de acuerdo a los diseños del plan de cierre, clausura y posclausura revisados y aprobados por la CRC.

Adicionalmente NO ES CIERTO QUE SE HAYA DISPUESTO EN UN SITIO NO APTO PARA ELLO, DADO QUE LA TERRAZA 4 DEL BLOQUE A CUENTA CON TODAS LAS ADECUACIONES TECNICAS PARA GARANTIZAR LA CORRECTA DISPOSICION DE RESIDUOS SOLIDOS.

Manifiesta el infractor que con lo que se expuso en el oficio de descargos queda parciamente desvirtuado el cargo formulado y que respecto al incumplimiento del artículo tercero de la Resolución No. 3442 de 2018 deben decir que cualquier demora de las actividades a cargo de SERVIASEO DE POPAYAN, no obedecen a culpa o dolo de la empresa, sino a la dinámica de cumplimiento de la misma

dentro de la adecuación técnica del sitio de disposición final de residuos sólidos del ojito.

Solicitan que se exonere de toda responsabilidad a la empresa SERVIASEO S.A. E.S.P, de acuerdo a los fundamentos de hecho y de derecho que se expusieron.

PRUEBAS:

Oficio 04588 del 21 de mayo de 2013, en donde el Ingeniero Fernando Penagos, solicita se realice proceso sancionatorio a la Empresa SERVIASEO S.A. E.S.P, por disponer residuos sólidos en zona no autorizada (folios 1-3).

Informe de visita No. 04541 del 20 de mayo de 2013 (folios 4-8).

Informe de visita No. 04754 de 24 de mayo de 2013, dirigido al Director General de la CRC (folios 9-19).

Descargos mediante oficio NO. 06235 DEL 13 DE AGOSTO DE 2013 del 13 de septiembre de 2011. (sic).

4. LO PROBADO EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA AMBIENTAL

Con las pruebas anteriormente señaladas, queda demostrado el daño ambiental en forma flagrante, al disponer la empresa SERVIASEO S.A. E.S.P., residuos sólidos en un sitio no autorizado desde el 7 de mayo de 2013 hasta el 22 de mayo de 2013.

Así las cosas, la Resolución No. 3442 del 2 de mayo de 2013, establece autorizar a la empresa SERVIASEO DE POPAYAN S.A. E.S.P., el depósito de los residuos sólidos generados en la ciudad de Popayán en las siguientes zonas: ZONA 2: Terraza 2-1 y terrazas 2-2; ZONA 3: Terraza 2-2, sin embargo, SERVIASEO S.A.

E.S.P. dispuso los residuos en una zona no autorizada Bloque 2 terraza 4.

Al analizar el escrito de descargos del infractor empresa SERVIASEO, se deduce que ellos reconocen la infracción realizada y son conscientes de haberla cometido tan así es, que en el escrito de descargos expresa que con toda la explicación técnica dada "el cargo queda parcialmente desvirtuado”, dando la razón a la Corporación Autónoma Regional del Cauca, y, por consiguiente, esto es mérito suficiente para imponer sanción (folio 55).

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Imponer a la EMPRESA SERVIASEO POPAYAN S.A.

E.S.P., con Nit. No. 0900418571-4, representada legalmente por el señor JUAN JOSE BECERRA FLOREZ -, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.789.396, una sanción económica por valor de DOSCIENTOS TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS

PESOS M/L ($203.834.400.00), por los motivos expuestos en la parte considerativa de la presente resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO: Notificar el acto administrativo por intermedio de Secretaría General al señor JUAN JOSE BECERRA FLOREZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.789.396, quien se puede ubicar en la calle 3 No. 8 -

39 de la ciudad de Popayán de acuerdo con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo y en los términos que establece la Ley 1333 de 2009 y hágase entrega de una copia de la misma, dejando la constancia de rigor.

ARTICULO TERCERO: Contra la presente providencia procede el recurso de reposición ante el Director General de la C.R.C., del cual podrá hacer uso dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación personal o aviso.

ARTICULO CUARTO: Publíquese en los términos del artículo 29 de la Ley 1333 de 2009 y repórtese al Registro Único de Infractores ambientales RUIA, indicando el tipo de falta por la cual se sanciona, el lugar de ocurrencia de los hechos, la sanción impuesta, el número de la presente resolución, la fecha de ejecutoria de la presente decisión, conforme a los artículos 57 a 59 de la Ley 1333 de 2009.

ARTÍCULO QUINTO: Comuníquese la presente decisión al señor Procurador Judicial para asuntos Ambientales y Agrarios del Cauca conforme a las previsiones del artículo 56 ley 1333 de 2009.

ARTICULO SEXTO: Ejecutoriada la presente decisión, archívese el expediente.”.

La Resolución núm. 005796 del 22 de agosto de 2014, que dispuso⁵:

“POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN

Expediente No. 047-2013

Infractor: SERVIASEO POPAYÁN S.A. E.S.P.

La Directora General (E) de la Corporación Autónoma Regional del Cauca - C.R.C. en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 80 de la Constitución Política, los artículos 29, 31 numerales 2 y 17 de la ley 99 de 1993, el titulo V de la ley 1333

de 2009 y la ley 1437 del 2011, CONSIDERANDO

COMPETENCIA

La ley 1333 de 2009 establece en su artículo 30 que "Contra el acto administrativo que ponga fin a una investigación sancionatoria ambiental procede el recurso de reposición (...)". así mismo el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 del 2011) en adelante CPACA, establece en su artículo 74 como regla general, la procedencia del recurso de reposición contra los actos administrativos definitivos ante el mismo funcionario que expidió la decisión con el objeto de que se aclare, modifique, adicione o revoque, disposiciones aplicables al presente asunto toda vez que la resolución recurrida fue proferida por la Dirección General de la C.R.C., razón por la que conforme al artículo 79 del CPAC se procede a resolver de plano.

LA DECISION IMPUGNADA

Se trata de la resolución 05238 del 06 de mayo del 2014, por medio de la cual esta autoridad ambiental resolvió imponer a la empresa SERVIASEO POPAYAN S.A.

E.S.P. una sanción de tipo económica por valor de DOSCIENTOS TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS

5 Ibidem.

PESOS M/L ($203.834.400.00), por los motivos expuestos en la parte considerativa de dicho acto administrativo.

LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REPOSICIÓN Y SU OPORTUNIDAD

La resolución 05238 del 06 de mayo del 2014 fue notificada mediante aviso Nro. 2976, recibido en las instalaciones de SERVIASEO POPAYAN S.A. E.S.P. el 02 de julio del 2014, notificación que se entendió surtida el 03 de julio de los cursantes de conformidad con lo establecido en el artículo 69 del CPACA ante la imposibilidad de realizar la notificación personal, la cual se intentó mediante citación efectivamente recibida en la empresa sancionada el 13 de mayo del 2014.

Dentro del término legal pertinente la empresa SERVIASEO S.A. E.S.P., mediante escrito allegado el 17 de julio del 2014, según radicación interna No. 05856 (fls. 70 a 94), presentó recurso de reposición contra la resolución 05238 del 06 de mayo del 2014, en los siguientes términos.

LAS RAZONES DE INCONFORMIDAD:

La Empresa SERVIASEO POPAYAN S.A. ESP, aduce lo siguiente:

4.1.- "(...) la CRC calificó de infractor ambiental a SERVIASEO Popayán S.A.

E.S.P. por incumplimiento de los numerales 2 y 3 de la resolución 3442 de 2013 antes de que se aprobara por ella misma el cronograma presentado para dar cumplimiento a dichas obligaciones conforme el mandato de la tan mencionada Resolución 3442-2013 (...)".

4.2.- "Para la fecha de las inspecciones de seguimiento al cumplimiento de las actividades de la resolución 3442 del 2013, realizada por los funcionarios de la CRC, se encontraban en ejecución y no cumplidas como se afirmó en los oficios que dieron origen al sancionatorio. En otras palabras, las fechas de control para verificar el cumplimiento final no habían concluido y por esta razón no se podría predicar la procedencia de la infracción ambiental (...)

4.3.- "En lo que respecta al otro cargo de infracción "Disponer en zona no autorizada por la Resolución 3442-2013", ratifico lo dicho en el escrito de descargos que se presentó en el desarrollo de este proceso, concretando mi posición a que la zona Terraza 4, bloque 2 no podía estar autorizada por la Resolución 3442-2013 porque esta no era objeto de estudio de la misma, pero si venía autorizada por que se encontraba contemplada en los diseños aprobados por la autoridad ambiental en la Resolución 2270 de 29 de mayo del 2012, adicional a ello era necesario que antes de disponer en la zona 2 y 3 autorizada por la Resolución 3442-2013 fueran adecuadas, y en el interregno de dichas obras, lo ajustado para precisamente proteger la normatividad ambiental y el recurso como tal era disponer temporalmente en las zonas que previamente estuvieran habilitadas tanto técnicamente como ambiental para recibir residuos sólidos."

4.4.- "En definitiva, en la resolución acusada, no aparece prueba del daño o de la lesión generada al medio ambiente, de la evaluación cualitativa de la afectación ambiental, así como del riesgo derivado de la infracción, la gravedad de la misma, tal como lo establece la ley; generada a partir de la conducta infractora de SERVIASEO S.A. E.S.P. que le permita a la autoridad ambiental sancionar al operador. Es claro también, que en las actuaciones del operador no hay ni dolo ni culpa; en el primer grado cuando nunca actuó motivado por la intención de proferir un daño al medio ambiente o de infringir el acto administrativo expedido por la

CRC, por el contrario las actuaciones estuvieron amparados en el marco de la normatividad ambiental (zona previamente habilitada y actividades respecto a la resolución 3442 en ejecución), y también fue diligente en la medida en que acató la totalidad de las recomendaciones y observaciones hechas por la CRC en ejecución de la resolución 3442-2013 con el fin de disminuir o mitigar cualquier afectación o riesgo ambiental. (...)"

4.5.- (..) No aparece en la resolución objeto de este recurso indicación de ninguno de los elementos que se tuvieron en cuenta para la dosimetría de la sanción, en este caso de la multa; (sic) por lo que es clara la violación a la legalidad del acto y del derecho de defensa del operador"

Conforme a los anteriores argumentos solicita el recurrente como pretensión principal, la revocatoria total de la resolución 5238 de 06 de mayo del 2014, el cierre de la investigación y posterior archivo del expediente. En subsidio solicita la disminución de la multa conforme a los criterios de dosimetría aplicables al caso.

CONSIDERACIONES

Sea lo primero poner de presente que la resolución 05238 del 06 de mayo del 2014 resolvió sancionar a SERVIASEO S.A. E.S.P. por infringir en forma flagrante el numeral 2 de la resolución 3442-2013, al disponer los residuos sólidos generados en el municipio de Popayán desde el 7 de mayo del 2013 hasta el 22 de mayo del 2013 en el Bloque 2 Terraza 4 del relleno sanitario "El Ojito", zona no autorizada por la referida resolución, conducta que quedó evidenciada dentro del procedimiento conforme a los informes de visita No. 04541 del 20 de mayo de 2013 (fls. 4 a 8) y No. 04754 del 24 de mayo de 2013 (fls, 9 a 19) y, el oficio 04588 del 21 de mayo del 2013 en donde se solicita la apertura de procedimiento sancionatorio por disposición de residuos sólidos en zona no autorizada (fls. 1 a 3), medios de conocimiento que de manera inequívoca demuestran la infracción. En el mismo sentido en su escrito de descargos la empresa acepta expresamente haber depositado los residuos sólidos en dicha zona.

La autorización otorgada a la empresa SERVIASEO S.A. E.S.P mediante resolución 3442 del 2 de mayo del 2013 se concedió previa evaluación de la información consignada en el "proyecto de estudio de verificación de áreas disponibles en el relleno sanitario el Ojito de la Ciudad de Popayán* presentado por SERVIASEO el día 5 de abril de 2013, mediante oficio No. 02042 con las correcciones e información complementaria solicitada por la C.R.C. mediante oficio No. 03376 de 17 de abril del 2013, autorización que conforme a lo expuesto en la parte motiva y resolutiva de dicho acto administrativo, fue limitada en el espacio y el tiempo de conformidad con la verificación de áreas disponibles, estudios a partir de los cuales se estableció específicamente las zonas en que debía realizarse la disposición final de los residuos, previos los conceptos técnicos Fue así como en el numeral segundo de la parte resolutiva de dicho acto administrativo se estableció expresamente lo siguiente:

ARTICULO SEGUNDO. El periodo de duración de la presente autorización es de 4 meses para las zonas 2 y 3 así:

Respecto de las Zonas 2 y 3 se autoriza el depósito de residuos sólidos a partir de la fecha de ejecutoria de la presente resolución y hasta el día 31 de agosto de 2013, en los siguientes sitios:

ZONA 2: Terraza 2-1 para un Volumen de 8300 M3 por 1,60 mes Terraza 2-2 para un Volumen de 8294 M3 por 1.59 mes

ZONA 3: Terraza 3-1 para un Volumen de 4100 M3 por 0.79 mes

Respecto de la Zona 1 (cancha de fútbol), se podrá prorrogar la duración de la autorización en esta zona, por cuatro meses más, después de concluido el plazo anterior, condicionado a que la CRC analice la instalación y el comportamiento de los datos obtenidos de las redes de monitoreo, revise los comportamientos de las masas depositadas, los niveles de lixiviados, las cargas en el sitio y en laboratorio, y los registros de los pozos de monitoreos de los dos últimos años, emitiendo su viabilidad antes del vencimiento del plazo otorgado a las zonas 2 y 3, para lo cual SERVIASEO S.A. ESP debe presentar a la CRC, en un plazo no mayor a 8 días calendario, un programa de trabajo que incluya los diferentes ítems a desarrollar y que serán objeto de evaluación, incluidos la adquisición del lote y el trámite de la licencia ambiental.

Obsérvese entonces que la autorización se concedió a partir de la fecha de ejecutoria de la resolución (2 de mayo del 2014 dado que el representante legal renunció al mismo) hasta el 31 de agosto del 2013, únicamente para la disposición de residuos sólidos en las zonas 2 y 3, en las terrazas claramente determinadas, para un volumen y por un tiempo definido, autorización que no se supeditó en modo alguno a un cronograma de actividades. Situación diferente es que en el segundo inciso se haya contemplado la posibilidad de prorrogar por 4 meses más la autorización para la Zona 1 después de acaecido el plazo del 31 de agosto del 2013, decisión condicionada a una serie de requerimientos técnicos sujetos al análisis de la CRC, para lo cual se debía presentar un cronograma de actividades dentro de los 8 días siguientes, cronograma que no guardaba relación ni supeditaba en modo alguno la autorización para las zonas 2 y 3.

Entonces no son ciertos los argumentos esgrimidos por el recurrente, en el sentido que "(...) la CRC calificó de infractor ambiental a SERVIASEO POPAYAN S.A.

E.S.P. por incumplimiento de los numerales 2 y 3 de la resolución 3442 de 2013 antes de que se aprobara por ella misma el cronograma presentado para dar cumplimiento a dichas obligaciones conforme el mandato de la tan mencionada Resolución 3442-2013", por cuanto la autorización temporal otorgada por ésta Corporación le permitía a SERVIASEO S.A. E.S.P. depositar los residuos sólidos únicamente en las zonas claramente delimitadas a partir de la fecha de ejecutoria de la resolución (02 de mayo del 2013) por lo que carecen de asidero las razones en que el recurrente pretende justificar su conducta. Debe tenerse de presente que el Decreto 2811 de 1974 en su artículo 35 establece que "se prohíbe descargar, sin autorización, los residuos, basuras y desperdicios y en general desechos que deterioren los suelos o que causen molestia al individuo o núcleos humanos".

Ahora bien, nótese también que la sanción establecida mediante la resolución objeto de recurso en ningún modo fue impuesta por infracción a las obligaciones establecidas en el artículo 3 de la resolución 3442 de 2013, si bien es cierto la formulación de cargos endilga el incumplimiento de éstas, la resolución sancionatoria no se expide en consideración de ello, razón por la que no es pertinente que el recurrente alegue como razón de inconformidad que la CRC impuso la sanción por el incumplimiento de las obligaciones sometidas al cronograma de actividades.

Tampoco es aceptable que el recurrente sostenga "(...) la zona Terraza bloque 2 no podía estar autorizada por la Resolución 3442-2013 porque esta no era objeto

de estudio de la misma, pero si venia autorizada por que se encontraba contemplada en los diseños aprobados por la autoridad ambiental en la Resolución 2270 de 29 de mayo del 2012 (...)", por cuanto la autorización se otorgó previa la evaluación por parte de la CRC del "proyecto de estudio de verificación de áreas disponibles en el relleno sanitario el Ojito de la Ciudad de Popayán" presentado por la misma empresa, y a partir de allí se estableció con claridad el ámbito de aplicación de la autorización el cual fue claramente delimitado, por lo que no puede aducirse que era dado al administrado actuar por fuera de los parámetros establecidos, máxime cuando el estudio versó sobre las áreas que podían habilitarse para la disposición final de residuos en la totalidad del relleno y resolver autorizar la disposición de residuos únicamente en la zonas 2 y 3, no en otras.

Así mismo no es un hecho justificativo de la conducta que la resolución 2270 del 29 de mayo del 2012, haya autorizado el depósito de residuos sólidos en la zona Terraza 4, bloque 2. Revisada la resolución 2270 de 2012 se tiene que ésta tuvo por objeto modificar el parágrafo tercero del artículo 1 de la resolución 212 del 4 de mayo de la misma anualidad con el fin de establecer que el tiempo de clausura, cierre y sellado del relleno sanitario El Ojito, no podría pasar del el 6 de abril del 2013 y aclarar que la aprobación de la celda de contingencia debía estar inmersa en el procedimiento de aprobación de la licencia ambiental del nuevo relleno sanitario, razón por la que a partir de esta no se evidencia autorización para el depósito de residuos en la zona Terraza 4, bloque 2 del relleno El Ojito, al tratar un tema diferente relacionado con el cierre del mismo y sobre el nuevo relleno sanitario de Popayán.

De otro lado, debe recordarse que el artículo 1 de la ley 1333 de 2009 establece en materia ambiental una presunción de culpa o dolo en cabeza del infractor, la cual si no es desvirtuada por él mismo a partir de pruebas legal y oportunamente allegadas al procedimiento, da lugar a su sanción definitiva. Conforme a lo anterior y dado que la infracción cometida por SERVIASEO S.A. E.S.P. quedó plenamente evidenciada en los informes de visita No. 04541 del 20 de mayo de 2013 (fls. 4 a 8) y No. 04754 del 24 de mayo de 2013 (fls. 9 a 19) y, el oficio 04588 del 21 de mayo del 2013, sin que la empresa hubiera aportado prueba en contrario teniendo la carga de hacerlo, el presente procedimiento debe terminar con un acto administrativo de contenido sancionatorio.

Finalmente es menester aclarar que la tasación de la multa se estableció conforme a lo establecido en la resolución 2086 del 2010 expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, por la cual se adopta la metodología para efectos de la tasación de multas consagradas en el numeral 1 del artículo 40 de la ley 1333 del 2009, tasación que en el presente asunto se efectuó conforme al criterio de evaluación del riesgo consagrado en el artículo 8 de la referida resolución, el cual se calculó en función de una probabilidad de ocurrencia de afectación moderada (0.6) y una magnitud potencial de afectación moderada (50), teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la conducta desplegada por SERVIASEO S.A. E.S.P., riesgo que resultó en un valor de (30) que monetizado de acuerdo al Salario Mínimo Legal Mensual Vigente arrojó como resultado una multa de DOSCIENTOS TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS PESOS M/L ($203.834.400.00),

dosificación que de ningún modo se encuentran bajo la decisión discrecional de ésta corporación sino que se calcula a partir del aplicativo que para tales efectos ha desarrollado el Ministerio de Ambiente.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: CONFIRMAR EN TODAS SUS PARTES la resolución

05238 del 06 de mayo del 2014, por los motivos expuestos en la parte considerativa de este acto administrativo.

ARTICULO SEGUNDO: Contra la presente decisión no procede recurso alguno.

ARTÍCULO TERCERO: Por Secretaría General notifíquese la presente decisión de manera personal o en subsidio por aviso de conformidad con los artículos 67, 68 y 69 de la ley 1437 del 2011, al Señor JUAN JOSE BECERRA FLOREZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.789.396 expedida en Bogotá, en calidad de Representante Legal de la SERVIASEO POPAYAN S.A. E.S.P (NIT No. 900.418,571-4), quien para tales efectos puede ser ubicado en la Calle 3 No. 8-39 de ésta ciudad (Tel. 8206217 - 8206233), Entréguesele copia integra de la presente Resolución, dejando la constancia de rigor”.

Normas violadas y concepto de violación

La parte actora invocó los artículos 137 y 138 del CPACA; así mismo, el numeral 1 del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 y el artículo 8 de la Resolución núm. 2086 de 25 de octubre de 2010, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

En el capítulo correspondiente a los hechos de la demanda, indicó que, por Resolución núm. 3442 del 2 de mayo de 2013, la CRC autorizó temporalmente a SERVIASEO la disposición de residuos sólidos en el relleno sanitario El Ojito, en la Zona 2: Terraza 2-1 y en la Zona 3: Terraza 3-1, por un término de cuatro (4) meses.

Comentó que el 15 de mayo de 2013 la CRC efectuó una visita técnica al mencionado relleno sanitario y constató que: (i) el depósito de residuos sólidos no se realizaba en los sitios autorizados, por el contrario, se efectuaba en el Bloque 2, Terraza 4, que no se encontraba en proceso de acondicionamiento; (ii) las zonas 1, 2 y 3 no se estaban impermeabilizadas; (iii) la electrobomba para la recolección de los lixiviados no se encontraba en funcionamiento y el tanque de depósito estaba rebosado, y (iv) el cronograma de trabajo debía ser ajustado. Dichas situaciones las consideró contrarias a la Resolución núm. 3442 del 2 de mayo de 2013.

Puso de presente que, con fundamento en el anterior informe técnico, por auto núm. 2692 del 31 de mayo de 2013, la CRC dispuso la apertura del procedimiento sancionatorio ambiental en contra de SERVIASEO.

Señaló que, por auto núm. 2850 del 26 de julio de 2013, la entidad demandada le formuló un cargo por infracción a las normas ambientales, el cual consistió en el incumplimiento del artículo segundo y del artículo tercero, numerales 1 a 5, 12, 20, 21.1, 7 a 9, 11, 16 y 21.2 de la Resolución núm. 3442 del 2 de mayo de 2013.

Afirmó que presentó sus descargos y que, por Resolución núm. 5238 del 6 de mayo de 2014, la CRC le impuso sanción económica por valor de DOS CIENTOS TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS PESOS

(203´834.400). En síntesis, el acto se fundamentó en que SERVIASEO cometió daño ambiental al disponer los residuos sólidos en un sitio no autorizado, desde el 7 de mayo hasta el 22 de mayo de 2013.

Expresó que interpuso recurso de reposición, resuelto mediante la Resolución núm. 5796 del 22 de agosto de 2014, en el sentido de confirmar la decisión inicialmente adoptada.

Finalmente, aseguró que solicitó la revocatoria directa de los anteriores actos administrativos sancionatorios, la cual fue negada por la Resolución núm. 6867 del 18 de marzo de 2015.

En el acápite del concepto de la violación, alegó que la autoridad ambiental incurrió en violación de norma superior, falsa motivación y desviación de poder.

Explicó que la conducta que le fue endilgada era propia de aspectos técnicos de la operación del relleno sanitario que no ocasionaron afectación al medio ambiente ni configuraban incumplimiento de la Resolución núm. 3442 de 2013.

Expuso que no se observaron las etapas del procedimiento sancionatorio previsto en el CPACA. En particular, el pliego de cargos no indicó las sanciones procedentes y a lo largo del proceso no se alegaron ni se solicitaron pruebas para su imposición. No se abrió la etapa probatoria, no se incorporaron las pruebas aportadas y no se abrió la etapa de alegatos de conclusión. Consecuentemente, no logró controvertir los informes de la CRC.

Aseveró que, para la graduación de la sanción, no se valoró que actuó de manera diligente y con cuidado.

Señaló que en el acto que impuso la sanción solamente se emitió pronunciamiento respecto a la infracción del numeral 2 de la Resolución núm. 3442 de 2013, sin que se indicara la lesión o el daño causado al medio ambiente. Además, resaltó que no se valoraron los aspectos técnicos expuestos en el escrito de descargos y que se generó un entendimiento equivocado en relación con la aceptación del cargo.

Argumentó que se desconoció que la “Terraza 2 Bloque 4” tenía las condiciones técnicas para el depósito de los residuos sólidos y que no se podía realizar el depósito de los residuos sólidos en las zonas autorizadas porque no estaban adecuadas técnicamente. De haberlo hecho, se habría afectado el medio ambiente.

Manifestó que, para la imposición de la sanción y la tasación del valor de la multa, la CRC asumió como probado el impacto ambiental. Además, no consideró aspectos técnicos que eran fácilmente accesibles y que no se pudieron contradecir durante el proceso.

Por último, reveló que, para la tasación de la sanción, la CRC utilizó un fundamento contrario a lo dispuesto en el artículo 8 de la Resolución núm. 2086 del 25 de octubre de 2010, pues desconoció la forma de evaluación del riesgo para calcular las multas impuestas por “infracciones administrativas sin impacto ambiental”.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La CRC contestó la demanda manifestando su oposición a todas y cada una de las pretensiones del libelo introductorio.

Informó que las resoluciones cuestionadas fundamentan su decisión en la infracción cometida por SERVIASEO, consistente en la disposición de residuos sólidos en una zona no autorizada, situación que no fue controvertida por la sociedad sancionada, que siempre admitió que efectivamente estaba depositando las basuras en dicha zona. Por

tanto, no podía considerarse configurada la falsa la motivación, toda vez que la sanción se respaldó en un hecho que la parte actora reconoció como cierto tanto en el procedimiento sancionatorio como en el presente litigio.

Indicó que, bajo la lógica del principio de precaución, carecía de importancia que el riesgo no se hubiese concretado, pues bastaba con haber expuesto a la comunidad a éste para que se constituyera un daño. Por esta razón, el sancionado no podía alegar que, a pesar de haber infringido lo ordenado, no merecía la multa debido a que no causó daño ambiental alguno. Así, cuando la CRC autorizó a SERVIASEO para disponer de los residuos sólidos únicamente en determinadas zonas del relleno sanitario El Ojito, lo hizo aplicando el mencionado principio.

En lo que se refiere a la supuesta desviación de poder, defendió que esa causal de nulidad se configura únicamente cuando se evidencia de manera clara y grosera que el acto cuestionado fue expedido con fines ajenos al servicio, como rencillas personales, desavenencias políticas o religiosas, lo cual SERVIASEO no acreditó. Por ello, señaló que el cargo era infundado y que debía ser desechado de plano.

Aseveró que, si bien la utilización de las zonas 2 y 3 del relleno sanitario no estaba supeditada a la aprobación de un cronograma ni de un plan de trabajo, lo cierto era que la Resolución núm. 3442 buscaba determinar la viabilidad del uso de dichas zonas. Y, en virtud del principio de precaución, solamente hasta que se determinara dicha viabilidad, resultaba procedente iniciar las actividades de disposición de residuos sólidos en esas zonas. Además, dijo que el punto central por el cual sancionó a los demandantes no tenía que ver con el depósito de los residuos sólidos en las zonas autorizadas antes de los análisis, sino con haber hecho uso de una zona no autorizada.

Aseguró que SERVIASEO no tiene razón al decir que debió aplicarse lo dispuesto en el CPACA en materia de procedimiento sancionatorio, comoquiera que la Ley 1333 de 2009 es una norma especial que prima sobre la general. Agregó que el Consejo de Estado ha sido claro al considerar que no es necesario establecer etapas procedimentales adicionales que la ley especial no contempla y que, de cualquier forma, garantizó el derecho de defensa del sancionado con la notificación de la apertura del proceso, la formulación de cargos y la recepción de los descargos.

En cuanto al aspecto probatorio, precisó que la Ley 1333 de 2009 sí contempla una etapa probatoria expresa y el momento para presentar pruebas y solicitar la práctica de las necesarias durante los descargos, momento en que el sancionado debe pedir aclaraciones y complementaciones a los informes técnicos, así como presentar objeciones contra ellos.

Enfatizó en que la sanción se impuso únicamente por la disposición de residuos sólidos en una zona no autorizada por la Resolución núm. 3442, hecho que fue admitido por SERVIASEO en sus descargos, motivo por el cual no podía considerarse que la falta de prohibición expresa de la disposición de residuos sólidos en la terraza 4 del bloque 2 constituyera una autorización tácita.

En lo relacionado con la graduación de la sanción, declaró que la conducta consistió en la violación de lo dispuesto en la Resolución núm. 3442 de mayo 2 de 2013 y en la creación de un riesgo. Si bien el daño ambiental no era cuantificable, debía aplicarse el principio de precaución, que busca evitar el mismo.

Con todo, concluyó que no omitió etapas procedimentales en detrimento de los derechos de SERVIASEO y que los actos demandados se ajustaban a derecho, especialmente, porque la parte actora nunca discutió el uso de una zona no autorizada para la disposición de los residuos sólidos.

Propuso como excepción: “AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD”.

LA SENTENCIA APELADA

En la audiencia inicial del 24 de febrero de 2017⁶, el Tribunal Administrativo del Cauca profirió sentencia por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la sociedad demandante, con base en los siguientes argumentos:

Con el propósito de resolver el primer cargo que denominó: “De la integración normativa del procedimiento administrativo sancionatorio de la Ley 1333 del año 2009

6 Ibidem.

con el CPACA”, indicó que del auto de inicio de la investigación se desprendía que la CRC aplicó el trámite previsto en la Ley 1333 de 2009 en contra de SERVIASEO, por la presunta comisión de una infracción ambiental consistente en el desconocimiento de un acto expedido por esa autoridad ambiental, esto es, la Resolución núm. 3442 de 2013, que autorizó a la sociedad demandante el depósito temporal de residuos sólidos en una zona de relleno sanitario El Ojito.

Por ello, comoquiera que la Ley 1333 de 2009 regulaba específicamente el procedimiento sancionatorio en materia ambiental, manifestó que no había lugar a su integración con las disposiciones del CPACA, debido a que el artículo 47 de la codificación era claro en señalar que aplicaría de manera subsidiaria en caso de vacíos o aspectos no regulados por la legislación especializada. Agregó que, en el concepto núm. 2159⁷, la Sala de Consulta y Servicio Civil afirmó que el procedimiento sancionatorio de carácter general contenido en el CPACA no derogó las leyes especiales preexistentes, por lo cual las normas particulares mantenían vigencia y continuaban aplicándose.

Así, el Tribunal señaló que, toda vez que la Ley 1333 de 2009 regulaba el trámite sancionatorio ambiental sin vacíos relevantes, el trámite seguido en contra de SERVIASEO no era susceptible de ser adicionado o modificado en sus etapas con las disposiciones del CPACA.

En cuanto al auto núm. 2850 del 26 de julio de 2013, evidenció que estaba debidamente motivado, y que atribuyó el cargo de incumplimiento del artículo segundo y no del tercero de la Resolución núm. 3442 de 2013. Además, resaltó que esa decisión concedió a la empresa demandante un plazo de diez (10) días para rendir descargos por escrito y aportar las pruebas que considerara pertinentes, ajustándose a los artículos 24 a 27 de la Ley 1333 de 2009.

De la revisión de los descargos presentados, observó que SERVIASEO no solicitó pruebas, por lo que era razonable inferir que no había necesidad de apertura de la etapa probatoria. Añadió que la Ley 1333 de 2009 no prevé una etapa de alegatos después de los descargos, lo cual, a su juicio, no constituía un vacío, sino la

⁷ Consejero Ponente: Álvaro Namen Vargas. Concepto del 30 de octubre de 2013. Rad. No. 11001-03- 06-000-2013-00392-00.

manifestación de la voluntad del legislador respecto de la estructura del procedimiento.

Posteriormente, para desatar lo relacionado con el cargo que llamó: “De la existencia del daño ambiental”, el Tribunal mencionó que el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 establece que constituye una infracción ambiental cualquier acción u omisión que vulnere las disposiciones ambientales, incluida la Ley 99 de 1993, el Código de Recursos Naturales y los actos expedidos por las autoridades ambientales competentes.

Precisó que en el procedimiento sancionatorio seguido a SERVIASEO la CRC estableció que dicha empresa incurrió en una infracción ambiental al colocar residuos sólidos en una zona no autorizada del relleno sanitario, incumpliendo la Resolución núm. 3442 de 2013. Esto se corroboró con la visita técnica del 15 de mayo de 2013, efectuada por funcionarios de la entidad demandada, quienes verificaron la disposición de residuos en el bloque 2, terraza 4.

Afirmó que los argumentos de SERVIASEO sobre la existencia de capacidad y completa adecuación técnica de la zona no autorizada no la exoneraban de la configuración de la infracción ambiental y que la tesis respecto de la imposibilidad de depositar residuos en las zonas autorizadas por encontrarse en acondicionamiento o adaptación, según el cronograma de trabajo, no era justificable para eludir la sanción.

Sostuvo que, como fue expuesto en la demanda y en el escrito de descargos presentado en el trámite administrativo, el relleno sanitario fue cerrado a partir del 6 de abril del año 2013, es decir, que no era viable el depósito de residuos sólidos. Por lo cual, la Resolución núm. 3442, que no era objeto de juzgamiento, autorizó el depósito de residuos sólidos únicamente en las zonas 2 y 3. Todo ello demostraba con suficiencia que para el año 2013 no había autorización alguna para que SERVIASEO colocara residuos sólidos en el relleno sanitario, salvo lo determinado para las zonas 2 y 3, que en todo caso se limitó en el tiempo a cuatro (4) meses. Por lo cual la disposición de los residuos sólidos en un área diferente y no autorizada constituyó mérito para considerar la existencia de una infracción ambiental.

En lo que tiene que ver con los reparos de imposición y graduación de la sanción, el juez de primera instancia insistió en que estaba demostrado que SERVIASEO cometió una infracción ambiental al transgredir la disposición contenida en la Resolución núm. 3442 de 2013.

En ese orden, explicó que, aunque en el proceso sancionatorio ambiental la CRC afirmó que no era posible técnicamente “valorar de manera cuantitativa la afectación ambiental”, ello no significaba que no se hubiese cometido la infracción y mucho menos que el cálculo de la multa careciera de sustento, pues se realizó con base en la estimación del riesgo, conforme a la Resolución núm. 2086 de 2010.

De esa forma, reiteró que no eran aplicables las previsiones del CPACA para la graduación de las sanciones porque el aspecto se encontraba regulado íntegramente en la Ley 1333 del año 2009 y desarrollado en la precitada resolución.

Finalmente, bajo los presupuestos de hecho de la derrota de la parte actora y la gestión adelantada por el apoderado de la entidad demandada, con sustento en las disposiciones que regulan la condena en costas, fijó como agencias en derecho la suma equivalente al cero punto cinco (0.5) porciento (%) del valor de las pretensiones de la demanda.

El RECURSO DE APELACIÓN

La parte actora⁸, por intermedio de apoderado judicial, interpuso oportunamente recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, utilizando los siguientes argumentos:

1. Repitió que la falta de integración normativa del procedimiento sancionatorio ambiental previsto en la Ley 1333 de 2009 con las disposiciones del CPACA vulneró sus derechos al debido proceso y de defensa. Este aspecto lo concretó en la inclusión de etapas como: la comunicación al interesado, la inclusión en la formulación de cargos del aviso de las sanciones que podrían resultar procedentes, la notificación de

8 Ibidem.

cargos por aviso y no por edicto, el traslado de las pruebas aportadas con el recurso, el traslado para alegar, el uso de medios electrónicos, la notificación electrónica, en estrados y por aviso, la inclusión de un nuevo elemento para la graduación de las sanciones (grado de prudencia o diligencia con que el procesado haya atendido los deberes o haya aplicado las normas pertinentes).

2. Señaló que el Tribunal no valoró el escrito de descargos que presentó ante la CRC, el cual acreditaba que obró amparado en la legalidad y bajo el principio de confianza legítima que le brindó la autoridad ambiental, toda vez que la entidad acompañó el proceso de cierre de algunas celdas del relleno sanitario, lo que implicaba que “tenía conocimiento de dicha actividad sin que se hubiera pronunciado oportunamente o en las mesas de trabajo respecto de su eventual ilegalidad y que por lo tanto no podía alegar su propia incuria e inefectividad”⁹.
3. Seguidamente, reiteró que su acción no generó daño ni impacto o afectación ambiental y que tampoco ocasionó riesgo de ocurrencia de éste porque la zona donde depositó los residuos contaba con aptitud técnica y ambiental. En ese orden, alegó que su conducta siempre estuvo orientada a garantizar el efectivo cumplimiento del deber constitucional de protección y respeto al medio ambiente y el derecho al goce de un ambiente sano, lo que implicaba necesariamente en una valoración menos gravosa de la sanción.
4. Luego, apuntó que en los procedimientos sancionatorios se encontraba proscrita la responsabilidad objetiva y que se debía probar la culpa o el dolo. Añadió que los parámetros legales a tener en cuenta para dosificar la sanción eran la afectación del servicio y la reincidencia en la conducta y que ninguno de ellos se encontraba presente en los hechos que sustentaron la expedición de los actos demandados. Arguyó que el a quo se equivocó al considerar que bastaba con que se presentara el incumplimiento de la norma ambiental para entender que existía infracción ambiental y, por ende, responsabilidad, pues esa lectura era inconstitucional. En este aspecto, citó de forma extensa diferentes apartes de sentencias de la Corte Constitucional, como la C-506 de 2002, C-595 de 2010 y la C-089 de 2011.

⁹ Folio 7 del recurso de apelación.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

5.1. Mediante auto del 12 de febrero de 2018¹⁰, el Despacho Sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte actora en contra de la sentencia proferida en la audiencia inicial del 24 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cauca.

Con auto del 30 de abril de 2018¹¹, se corrió el traslado para alegar de conclusión y se otorgó el término correspondiente al Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, presentara su intervención.

La parte actora¹², por intermedio de apoderado judicial, en el término para presentar alegatos de conclusión, replicó los argumentos propuestos en el recurso de apelación.

La entidad demandada¹³, por intermedio de apoderado judicial, en el término para presentar alegatos de conclusión envió escrito en el cual reiteró los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos a lo largo del proceso.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Agente del Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto.

DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

10 Ibidem.

11 Ibidem.

¹² Ibidem.

13 Ibidem.

CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 150 del CPACA y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

Hechos

Mediante la Resolución núm. 3442 de 2 de mayo de 2013, “Por la cual se otorga una autorización temporal para la disposición de residuos sólidos”, la autoridad ambiental demandada autorizó temporalmente a la empresa SERVIASEO la disposición de residuos sólidos, por el término de cuatro (4) meses, en las zonas 2 y 3 del relleno sanitario El Ojito de la ciudad de Popayán.

Por medio de auto núm. 2692 de 31 de mayo de 2013, la CRC inició un procedimiento sancionatorio ambiental, expediente núm. 047-2013, para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción de las normas ambientales y la responsabilidad de SERVIASEO, consignados en el informe técnico del 20 de mayo de 2013, según el cual: “En visita realizada el 15 de mayo de 2013, al relleno sanitario El Ojito de la Ciudad de Popayán, se observó que se están depositando los residuos sólidos en un sitio identificado como bloque 2, terraza 4, por fuera de lo autorizado en la Resolución núm. 3442”.

Con auto núm. 2850 de 26 de julio de 2013, la CRC formuló un único cargo a SERVIASEO, así: “CARGO ÚNICO: El operador del relleno sanitario El Ojito ubicado en la ciudad de Popayán, incumplió el artículo segundo y el artículo tercero (…) de la Resolución núm. 3442 de 2 de mayo de 2013, por la cual se otorga una autorización temporal para la disposición de residuos sólidos”.

A través de oficio del 13 de agosto de 2013, SERVIASEO rindió descargos.

Mediante la Resolución núm. 05238 del 6 de mayo de 2014, “Por la cual se impone una sanción”, la CRC sancionó a SERVIASEO con multa de DOSCIENTOS TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS PESOS ($203.834.400).

Por Resolución núm. 05796 de 22 de agosto de 2014, la entidad demandada resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar la anterior determinación.

La parte actora instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los dos (2) últimos actos administrativos mencionados.

Con sentencia dictada en la audiencia inicial del 24 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la sociedad demandante.

SERVIASEO interpuso recurso de apelación en contra del referido fallo.

Planteamiento

Para resolver el recurso de apelación, la Sala advierte que las partes discuten cuatro

(4) aspectos. El primero, la vulneración de los derechos al debido proceso y de defensa por la falta de integración normativa del CPACA con la Ley 1333 de 2009. El segundo, la omisión del Tribunal en la valoración del escrito de descargos que la sociedad demandante radicó en el procedimiento sancionatorio ambiental. El tercero, la inexistencia de lesión, afectación o riesgo ocasionado con la infracción cometida. El cuarto, la proscripción de la responsabilidad objetiva, y el quinto, el atinente a la falta de parámetros legales para la dosificación de la sanción.

Respecto del primer punto, la recurrente es del criterio que en el trámite referido la CRC debió aplicar de forma conjunta las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 y de la legislación especializada en la materia. Mientras que el Tribunal considera que, toda vez que las reglas del procedimiento sancionatorio ambiental se encuentran completas, esto es, que no tienen vacíos y tampoco muestran puntos carentes de regulación, no es posible que la actuación comprenda el uso de los dos (2) regímenes.

En otras palabras, que no resulta necesario que se acuda a las normas generales para impulsar el curso de la investigación que tiene un marco jurídico especial.

En cuanto a lo segundo, SERVIASEO entiende que el estudio de la contestación al pliego de cargos probaba que la entidad demandada conocía y validaba su actuación. Por su parte, el Tribunal argumenta que la defensa expuesta por la empresa prestadora del servicio público de aseo al interior de la diligencia no impide que se configure la infracción ambiental y tampoco justifica que no se le imponga la sanción correspondiente.

Frente al tercero de los aludidos reproches, la apelante refiere que por el hecho de no dar estricto cumplimiento a la autorización temporal para la disposición de residuos sólidos en el relleno sanitario El Ojito, no se consolidó daño ambiental alguno o configuró un escenario de amenaza del medio ambiente, por lo que la sanción debió ser menos gravosa en atención a que su intención fue proteger el entorno dado que las Terrazas de disposición autorizadas estaban en proceso de adecuación. A su turno, el Tribunal juzga que la circunstancia de desconocimiento de lo dispuesto en la Resolución núm. 3242 de 2013, por sí sola, permitía entender que SERVIASEO incurrió en una infracción prevista por las normas ambientales.

En relación con el cuarto cargo, la recurrente es del criterio que es inconstitucional la aplicación de la responsabilidad objetiva en los procedimientos sancionatorios en la medida en que era necesario demostrar la culpa o el dolo del presunto infractor. Sobre el particular, el Tribunal no profirió consideración alguna en razón a que no se formuló como un cargo de la demanda.

Cuestión previa

Antes de abordar los problemas que emergen del anterior planteamiento, la Sala advierte que el apoderado SERVIASEO introdujo una nueva razón de inconformidad de legalidad de los actos que cuestiona en el recurso de alzada relativa a la proscripción de responsabilidad objetiva en procedimientos sancionatorios y la necesidad de que se valore el dolo y culpa del investigado.

Al respecto, es necesario precisar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 162 del CPACA¹⁴, la oportunidad que tiene el extremo activo de la litis para exponer los puntos de hecho y de derecho que considera pertinentes para atacar la validez del(os) acto(s) que se cuestiona(n) ante el Juez de lo Contencioso Administrativo es en la demanda. Siendo ello así, y habida cuenta de que el cargo a que se ha hecho referencia no fue formulado en el momento procesal oportuno, esto es, en el libelo introductorio¹⁵, no puede la Sala abordarlos, so pena de desconocer el derecho al debido proceso, de contradicción y de defensa de que es titular la parte demandada.

Tal ha sido la postura pacífica, reiterada y uniforme de esta Corporación al indicar que las providencias judiciales deben observar con rigor el principio de congruencia entre el petitum (pretensiones de la demanda), lo expuesto en la contestación y el decisum, de modo que exista una total correspondencia; veamos:

“Según lo previsto por el artículo 281 del Código General del Proceso, “[l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”. De acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional, el de congruencia constituye “un concepto nuclear dentro del derecho procesal civil, en virtud del cual, el juez, en su sentencia, no puede reconocer lo que no se le ha pedido (extra petita) ni más de lo pedido (ultra petita); de no ser así, con su actuación estaría desbordando, positiva o negativamente, los límites de su potestad”¹⁶. En últimas, representa “un principio general, en materia de procedimiento, por estar directamente relacionado con el debido proceso y el derecho de defensa, que exista la debida coherencia, en todas las sentencias, entre los hechos, las pretensiones y la decisión”¹⁷.

Como puede apreciarse, de su caracterización legal y jurisprudencial el principio de congruencia exige consonancia entre lo pedido por las partes (petitum) y lo resuelto por el tribunal (decisum), entendiéndose que se atentará contra él allí

¹⁴ “Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

La designación de las partes y de sus representantes.

Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones.

Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados.

 Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder.

La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.

El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica”. (Subrayas de la Sala).

¹⁵ Según consta en auto de 15 de septiembre de 2009.

¹⁶ Sentencia T-450 de 2001.

17 Sentencia T-592 de 2000.

donde el juez concede más o algo distinto de lo que le fue demandado por la parte actora (ultra o extra petita). En consecuencia, la verificación de la congruencia de un fallo exige hacer una comparación entre lo decidido con lo reclamado por las partes. En materia de contencioso de anulación de actos administrativos, dado el carácter rogado de la jurisdicción y las formalidades que la ley plantea a la demanda, que exigen la formulación de los cargos de invalidación propuestos y el señalamiento expreso de su fundamento normativo (artículo 162.4 del CPACA), ello implica que el juez no puede fallar lo pedido desbordando los cargos formulados por la parte actora”¹⁸. (Subrayas de la Sala).

De la integración normativa CPACA y Ley 1333 de 2009

La Sala tendrá que definir si son nulos, por vulnerar el derecho de defensa y debido proceso, los actos administrativos que impusieron una sanción, si el procedimiento administrativo sancionatorio ambiental se adelantó sin aplicar las normas generales dispuestas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Sobre el particular es menester indicar que la Ley 1437 de 2011, según expreso mandato del artículo 47, ha previsto que las disposiciones atinentes al procedimiento administrativo sancionatorio a que allí se alude, se aplicarán en lo no previsto por las leyes especiales que los regulen; veamos:

“Artículo 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.

Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado.

Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o

¹⁸ Sección Primera. Sentencia del 11 de agosto de 2016, proferida en el proceso número 25000-23- 41-000-2013-00855-01. Tal razonamiento ha sido expuesto también en sentencias del 3 de noviembre de 2016 proferida en el proceso número 13001-23-31-000-2001-02023-01; Fallo del 8 de junio de 2016 expedido en el expediente 25000-23-24-000-2005-00270-01; Providencia del 7 de mayo de 2015 dictada en el proceso 41001-23-31-000-2006-00234-01; Sentencia del 20 de noviembre de 2014 expedida en el asunto identificado con el número 25000-23-27-000-2006-00705-01.

medidas que serian procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso.

Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.

Parágrafo. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia.” (Subrayas de la Sala).

Se trata de una reiteración, pero ahora enfocada en este tipo de procedimientos, de la ya definida en el artículo 2 ibidem¹⁹, que busca la integración y coherencia normativa y por supuesto, que la garantía del debido proceso sea una realidad en todas aquellas intervenciones de la Administración.

Pues bien, como ha quedado explicado, de conformidad con lo expuesto en la Ley 1333 de 2009, hacen parte del procedimiento sancionatorio ambiental las siguientes etapas: (i) la indagación preliminar (Art. 17 ibidem), (ii) iniciación del procedimiento sancionatorio (Art. 18 ibidem), formulación de cargos (Art. 24 ibidem), descargos (Art. 25 ibidem), práctica de pruebas (Art. 26 ibidem) y la determinación de responsabilidad ambiental y sanción (Art. 27 Ibidem). Igualmente, debe resaltarse que, durante el citado procedimiento, la autoridad ambiental puede adoptar las medidas preventivas que considere, con el fin de impedir la ocurrencia de un hecho que atente en contra del medio ambiente (Art. 12 Ibidem).

Se observa hasta aquí que el Legislador no previó una etapa de alegatos de conclusión y que tal consideración condujo a que SERVIASEO Popayán indicara que resultaba no sólo violatorio de lo dispuesto en el citado artículo 47 del CPACA, sino de derechos

¹⁹ “Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.

Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.

Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código”. (Subrayas de la Sala).

de raigambre fundamental como el debido proceso, pues el inciso segundo del artículo 48 del CPACA expresamente reconoce tal fase así:

“Artículo 48. Período probatorio. Cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a treinta (30) días. Cuando sean tres (3) o más investigados o se deban practicar en el exterior el término probatorio podrá ser hasta de sesenta

(60) días.

Vencido el período probatorio se dará traslado al investigado por diez (10) días para que presente los alegatos respectivos.” (Subrayas de la Sala).

Ante tal panorama, vale la pena recordar la posición de esta Sección en torno a un problema jurídico idéntico ventilado en auto del 17 de noviembre de 2017, en el proceso número 23001 23 33 000 2014 00188 01²⁰, en el cual se suspendieron provisionalmente los actos por medio de los cuales una autoridad ambiental había sancionado a particulares, por haber omitido la etapa de alegaciones finales, esgrimiendo los argumentos que pasan a sintetizarse:

Para el análisis de este cargo formulado por el apelante, la Sala estima pertinente referirse a la importancia de los alegatos de conclusión dentro del trámite de procesos judiciales y de procedimientos administrativos, para lo cual hacemos nuestras las reflexiones esgrimidas por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-

107 de 2004, Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería, expresadas en la siguiente forma:

«[…] En este contexto, sobre la base de las pruebas incorporadas al proceso, los alegatos de conclusión juegan un destacado papel en orden al mejor entendimiento de los hechos, de los intereses en conflicto, de la forma en que cada extremo asume los motivos de hecho y de derecho –a favor y en contra -, y por tanto, en lo concerniente a la mejor comprensión del universo jurídico y probatorio que ampara los intereses en conflicto. Por consiguiente, de una parte, la dinámica de los alegatos de conclusión tiene la virtualidad de facilitarle a los interesados o contendientes la oportunidad para esgrimir sus argumentos culminantes en procura de sus propios derechos e intereses; y de otra, tal dinámica se ofrece a los ojos de la autoridad administrativa o del juez correspondiente como un conjunto de razonamientos que a manera de referente interpretativo les permite examinar retrospectivamente todas y cada una de las actuaciones surtidas. Lo cual, sin duda alguna, se constituye en hito procesal de significativa importancia para la salvaguarda de la postulación y la excepción, al propio tiempo que se atiende a la depuración de la certeza jurídica que requiere el fallador para decir el derecho […]».

En vista de la importancia que para el ejercicio del derecho de defensa revisten los alegatos de conclusión en cualquier tipo de proceso, la CVS no puede pretender que se siga en forma irreflexiva «[…] el principio de legalidad en materia de procedimiento sancionatorio […]», para dejar de aplicar una disposición legal

²⁰ Con Ponencia del Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés.

protectora de garantías integrantes del debido proceso administrativo, como lo son, en este caso «[…] (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico […] (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción […]»²¹.

La Sala resalta que las garantías integrantes del debido proceso administrativo imponen, ante el vacío que existe en la Ley 1333 frente a la etapa de alegatos de conclusión, la aplicación del artículo 47 del CPACA que al tenor indica que «[…] ARTÍCULO 47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. Los

procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes […]», haciendo a su vez aplicable el artículo 48 del CPACA que contempla la etapa de alegatos de conclusión en la siguiente forma: «[…] ARTÍCULO 48. PERÍODO PROBATORIO. Cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a treinta (30) días. Cuando sean tres (3) o más investigados o se deban practicar en el exterior el término probatorio podrá ser hasta de sesenta (60) días […] Vencido el período probatorio se dará traslado al investigado por diez (10) días para que presente los alegatos respectivos […]».

El vacío legal expuesto ya ha sido estudiado por la doctrina, la cual es partidaria de la aplicación del artículo 48 del CPACA, en la siguiente forma:

«[…] Una enorme falencia de la Ley 1333 de 2009 es el silencio guardado en relación con la etapa de alegatos de conclusión, una etapa que se considera fundamental en este tipo de procesos, pues allí se permite a las partes hacer una valoración de todo lo actuado, antes de que la autoridad proceda a tomar una determinación sobre el particular. Aun así, se entiende que dicha omisión ha sido suplida por la norma general, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, pues en su artículo 48, aplicable a falta de mandato especial, se establece que una vez vencido el período probatorio es obligación de la autoridad dar traslado al investigado por el término de diez días para que presente los alegatos respectivos […]»²²

De esta forma, le asistía razón al Tribunal Administrativo de Córdoba al encontrar en esta omisión una grave violación del debido proceso administrativo por parte de la CVS en contra de la Reforestadora del Sinú, no asistiéndole razón al apelante por los motivos expuestos anteriormente.” (Negritas y subrayas del original).

Vistas así las cosas, lo que constata la Sala es que la integración normativa que echó de menos la recurrente, específicamente, sobre la etapa de alegaciones para efectos del adelantamiento de procedimientos administrativos sancionatorios ambientales, es del todo ajustada a derecho, ya que, a tono con lo expresado por esta

21 Corte Constitucional, Sentencia T-051 de 2016. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

²² ÁLVAREZ PINZÓN, Gloria Lucía. Los vacíos de la Ley 1333 de 2009 que regula el Régimen Sancionatorio Ambiental y la forma adecuada de llenarlos. Página 379. En GARCÍA PACHÓN, María del Pilar y AMAYA NAVAS, Oscar Darío (compiladores). DERECHO PROCESAL AMBIENTAL, Bogotá: UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA. Primera Edición: 2014.

Jurisdicción, tal fase resulta cardinal para habilitar el pronunciamiento del investigado de cara a todos los elementos que ya reposan en esa instancia de la actuación administrativa y que posibilitan el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, lo mismo que un entendimiento global de la problemática, pues ofrecen un discernimiento fáctico y jurídico que también facilita la adopción de la decisión.

De otra parte, también se evidencian reparos de la actora en lo que hace al pliego de cargos, por cuanto allí no se indicó la sanción procedente; punto sobre el cual reclama la anotada integración.

En efecto, al revisar lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1333 de 2009, lo que encuentra la Sala es que el Legislador previó que, cuando la autoridad ambiental determine que existe mérito para continuar con la investigación, esto es, luego de verificar los hechos u omisiones que dieron lugar a la apertura de la misma y a la determinación de la conducta objeto de reproche, a través de acto administrativo motivado, debe formular cargos en contra del presunto infractor o causante del daño ambiental:

“Artículo 24. Formulación de cargos. Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental. En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado. El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor en forma personal o mediante edicto. Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificación personal dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación del pliego de cargos, procederá de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. El edicto permanecerá fijado en la Secretaría Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el término de cinco (5) días calendario. Si el presunto infractor se presentare a notificarse personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le entregará copia simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento del término anterior. Este último aspecto deberá ser cumplido para todos los efectos en que se efectúe notificación por edicto dentro del proceso sancionatorio ambiental.

Para todos los efectos, el recurso de reposición dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto devolutivo”. (Subrayas de la Sala).

De lo anterior se desprende que, a efectos de formular cargos, es necesario que exista “mérito” para ello, lo cual indica que el presupuesto exigido por la norma es que se

encuentren verificados los hechos u omisiones que dieron lugar a esa actuación administrativa y que ellos queden plasmados debidamente en el respectivo acto, lo cual se traduce, nuevamente, en el deber de motivar la decisión, dando cuenta además las normas ambientales trasgredidas.

Nótese que la normativa no alude a la necesidad de incluir las sanciones en que podría incurrir de advertirse que se ha infringido el orden jurídico en la materia.

Mientras tanto, la Ley 1437 de 2011

“Artículo 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.

Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado.

Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes. Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso”. (Subrayas y negritas de la Sala).

En esa línea, también resulta procedente advertir que en los procedimientos sancionatorios ambientales es pertinente la aplicación de lo definido en el CPACA, puntualmente la indicación de las sanciones viables ante la atribución de una infracción definida también en el pliego de cargos, habida cuenta de que se trata de un vacío de la Ley 1333 de 2009, que sí se haya regulado en la Ley 1437 de 2011 y que por demás, tiene una carga axiológica constitucional relevante, en tanto que permite al investigado tener certeza del orden sancionatorio concreto del que puede ser destinatario y en esa medida, enfilar su defensa sobre argumentos sólidos, sobre todo en materia de dosificación y proporcionalidad. Esa óptica también fue fijada por esta Sección en el mencionado auto del 17 de noviembre de 2017, en los términos que se anuncian a continuación:

“De otro lado y en relación con la formulación de cargos realizada en el auto 4398 de 3 de abril de 2013, cabe indicar que la CVS lo hizo de la siguiente manera:

«[…] ARTÍCULO SEGUNDO: Formular el siguiente cargo a la empresa Reforestadora del Sinú sucursal Colombia, representada legalmente por el señor José Miguel Echeverría Vergara, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva del presente auto […] Presuntamente responsable de por haber realizado y/o impartido orden de tala ilegal en un área (sic) de 222 ha sin permiso de aprovechamiento forestal único y de incendio forestal en la Hacienda La Siria, de propiedad de la empresa Reforestadora del Sinú sucursal Colombia, de las cuales unas 100 ha corresponden al área directamente afectada por la conflagración […] Con las anteriores conductas se vulnera los artículos 55, 56, 57 y 58 del Decreto 1791 de 1791 (sic), la Ley 890 de 2004 […]»

Tal y como lo indicó el Tribunal Administrativo de Córdoba, la aplicación del artículo 47 del CPACA permite proteger las garantías del debido proceso administrativo ante el vacío de la Ley 1333, en particular aquellas referidas a: «[…]

(vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción […]»²³, el cual no se encuentra plenamente protegido al no establecerse, con precisión y claridad, las sanciones o medidas que serían procedentes dentro del catálogo previsto en el artículo 40 de la Ley 1333 puesto que, como lo señaló la primera instancia, esto impide al presunto infractor «[…] tener la información suficiente para planificar su defensa jurídica y examinar si puede existir visos de proporcionalidad y razonabilidad en las consideraciones iniciales que hagan la autoridad ambiental […]».

La interpretación prohijada por la Sala lo único que hace es aplicar una regla de reenvío que se encuentra en el CPACA que tiene como único objetivo completar los vacíos existentes en la Ley 1333, sin quebrantar de modo alguno la naturaleza especial del procedimiento sancionatorio ambiental, como lo sugiere el actor.” (Subrayas y negrita del original).

Tales reflexiones llevan a la Sala a estimar el cargo de nulidad por las razones ya expuestas, no siendo procedente analizar la inconformidad de falta de integración normativa a que alude en la alzada sobre la comunicación al interesado, la notificación del pliego de cargos por aviso y no por edicto, el uso de medios electrónicos, la notificación electrónica, en estrados y por aviso, la inclusión de un nuevo elemento para la graduación de las sanciones (grado de prudencia o diligencia con que el procesado haya atendido los deberes o haya aplicado las normas pertinentes), toda vez que no fue desarrollada con el grado de rigurosidad que se exige y, por ende, siendo carga del usuario del servicio de administración de justicia indicar las razones de disenso en cuanto la validez de los actos, no es viable que la Sala los aborde sin un sustento claro, so pena de reemplazar a los sujetos que intervienen en el proceso y trasgredir el derecho de contradicción de la contraparte.

23 Corte Constitucional, Sentencia T-051 de 2016. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

No valoración del escrito de descargos

Se definirá si son nulos los actos que impusieron una sanción ambiental, si al emitir el acto definitivo no existió pronunciamiento sobre la totalidad de los argumentos vertidos en los descargos y ello condujo, a juicio de la demandante, a un error de interpretación en la formulación del cargo.

Lo expuesto conduce a la Sala a precisar si es cierto que no hubo pronunciamiento sobre la totalidad de los descargos, y si ello es así, determinar si tal condición se tradujo en un error de interpretación en la formulación del cargo.

De lo descrito en la Resolución 5238 de 2014, mediante el cual se impuso la multa impugnada, advierte la Sala que sí dio cuenta de los argumentos sobre el cumplimiento de la Resolución 3442, pues, al resumir la respuesta a los cargos, señaló:

“3.3. INTERVENCION DEL PRESUNTO INFRACTOR

3.3.1. DESCARGOS: Mediante oficio No. 06235 del 13 de agosto de 2013, presenta escrito de descargos, el Representante legal de SERVIASEO POPAYAN

S.A E.S.P., presenta escrito de descargos en los siguientes términos: Manifiesta que desde el inicio del relleno sanitario "El Ojito" a cargo de SERVIASEO POPAYAN S.A E.S.P., se han realizado las intervenciones técnicas y operativas necesarias para garantizar una óptima operación en el sitio, iniciando con un plan de choque el cual fue recibido y aprobado por la Corporación del 23 de marzo de 2011, que arrojó como resultado la ampliación de fecha de cierre del 31 de mayo de 2011.

En la mencionada Resolución la CRC estableció unas obligaciones de tipo técnico plasmadas en el artículo segundo de la misma “Ordenar a la Alcaldía Municipal de Popayán y al operador SERVIASEO que presente en un plazo de 15 días calendario contados desde el 1 de junio de 2011, los soportes correspondientes de vida útil del relleno".

Que la CRC, mediante Resolución 2270 de mayo de 2012 amplió el plazo de cierre del relleno sanitario hasta el 6 de abril del 2013 soportando dicha ampliación en el estudio técnico de consultoría DISEÑO Y OPERACIÓN DE AREAS DISPONIBLES PARA EL RELLENO SANITARIO EL OJITO DE POPAYAN.

SERVIASEO, presenta unas tablas de proyección de residuos sólidos y manifiesta que con estos se puede evidenciar que los residuos sólidos del año 2011 fueron mayores a los ingresos reales de residuos sólidos, lo que significa que, al finalizar la acumulación de residuos al 6 de abril de 2013, se tendría una capacidad tentativa de 1,152.35 toneladas que genera una ocupación de 1,208.4 m3 (folios 50-54).

Manifiesta que de acuerdo al Auto 2692, que cita el informe con número radicado 180.04-04-04541 del 20 de mayo de 2014 correspondiente a la vista realizada por los profesionales de la Subdirección de Patrimonio de Gestión Ambiental de la CRC, en donde manifiestan que "encuentran disponiendo residuos sólidos por fuera de lo autorizado por la Resolución No. 3442 de mayo 2 de 2013, en la denominada Terraza 4 del bloque 2", esta es la misma terraza que se inició a llenar desde el 4 de febrero de 2013 y se interrumpió el 6 de abril de 2013.

Que según lo aprobado mediante la Resolución No. 2270 de mayo de 2012 de la CRC, se contempla que la fecha de cierre era el día 6 de abril de 2013, de acuerdo a los estudios técnicos presentados por SERVIASEO POPAYAN Y EN DONDE SE ENCUENTRA DEFINIDA EL ÁREA EN CUESTIÓN, podemos concluir que si se tenía contemplado (y aprobado por la autoridad ambiental) llenarla de acuerdo a los diseños del plan de cierre, clausura y posclausura revisados y aprobados por la CRC.

Adicionalmente NO ES CIERTO QUE SE HAYA DISPUESTO EN UN SITIO NO APTO PARA ELLO, DADO QUE LA TERRAZA 4 DEL BLOQUE A CUENTA CON TODAS LAS ADECUACIONES TECNICAS PARA GARANTIZAR LA CORRECTA DISPOSICION DE RESIDUOS SOLIDOS.

Manifiesta el infractor que con lo que se expuso en el oficio de descargos queda parciamente desvirtuado el cargo formulado y que respecto al incumplimiento del artículo tercero de la Resolución No. 3442 de 2018 deben decir que cualquier demora de las actividades a cargo de SERVIASEO DE POPAYAN, no obedecen a culpa o dolo de la empresa, sino a la dinámica de cumplimiento de la misma dentro de la adecuación técnica del sitio de disposición final de residuos sólidos del ojito.

Solicitan que se exonere de toda responsabilidad a la empresa SERVIASEO S.A. E.S.P, de acuerdo a los fundamentos de hecho y de derecho que se expusieron”²⁴. (Subrayas de la Sala).

Tras aludir a las pruebas, indicó que era evidente el daño ambiental, no siendo relevante el argumento relacionado con la Terraza 4 del Bloque 2 y el proceso de adecuación del que estaba siendo objeto:

“Con las pruebas anteriormente señaladas, queda demostrado el daño ambiental en forma flagrante, al disponer la empresa SERVIASEO S.A. E.S.P., residuos sólidos en un sitio no autorizado desde el 7 de mayo de 2013 hasta el 22 de mayo de 2013.

Así las cosas, la Resolución No. 3442 del 2 de mayo de 2013, establece autorizar a la empresa SERVIASEO DE POPAYAN S.A. E.S.P., el depósito de los residuos sólidos generados en la ciudad de Popayán en las siguientes zonas: ZONA 2: Terraza 2-1 y terrazas 2-2; ZONA 3: Terraza 2-2, sin embargo, SERVIASEO S.A.

E.S.P. dispuso los residuos en una zona no autorizada Bloque 2 terraza 4.

Al analizar el escrito de descargos del infractor empresa SERVIASEO, se deduce que ellos reconocen la infracción realizada y son conscientes de haberla cometido

²⁴ Folios 118 a 124 del Cuaderno número 1.

tan así es, que en el escrito de descargos expresa que con toda la explicación técnica dada "el cargo queda parcialmente desvirtuado”, dando la razón a la Corporación Autónoma Regional del Cauca, y, por consiguiente, esto es mérito suficiente para imponer sanción (folio 55).”²⁵

Al desatar el recurso de reposición impetrado, indicó que lo allí expresado sobre la Terraza 4 del Bloque 2 no era en nada pertinente al caso bajo examen, pues precisamente se encontraba en proceso de autorización y por ende no había una habilitación expresa para su uso:

“Obsérvese entonces que la autorización se concedió a partir de la fecha de ejecutoria de la resolución (2 de mayo del 2014 dado que el representante legal renunció al mismo) hasta el 31 de agosto del 2013, únicamente para la disposición de residuos sólidos en las zonas 2 y 3, en las terrazas claramente determinadas, para un volumen y por un tiempo definido, autorización que no se supeditó en modo alguno a un cronograma de actividades. Situación diferente es que en el segundo inciso se haya contemplado la posibilidad de prorrogar por 4 meses más la autorización para la Zona 1 después de acaecido el plazo del 31 de agosto del 2013, decisión condicionada a una serie de requerimientos técnicos sujetos al análisis de la CRC, para lo cual se debía presentar un cronograma de actividades dentro de los 8 días siguientes, cronograma que no guardaba relación ni supeditaba en modo alguno la autorización para las zonas 2 y 3.

Entonces no son ciertos los argumentos esgrimidos por el recurrente, en el sentido que "(...) la CRC calificó de infractor ambiental a SERVIASEO POPAYAN S.A.

E.S.P. por incumplimiento de los numerales 2 y 3 de la resolución 3442 de 2013 antes de que se aprobara por ella misma el cronograma presentado para dar cumplimiento a dichas obligaciones conforme el mandato de la tan mencionada Resolución 3442-2013", por cuanto la autorización temporal otorgada por ésta Corporación le permitía a SERVIASEO S.A. E.S.P. depositar los residuos sólidos únicamente en las zonas claramente delimitadas a partir de la fecha de ejecutoria de la resolución (02 de mayo del 2013) por lo que carecen de asidero las razones en que el recurrente pretende justificar su conducta. Debe tenerse de presente que el Decreto 2811 de 1974 en su artículo 35 establece que "se prohíbe descargar, sin autorización, los residuos, basuras y desperdicios y en general desechos que deterioren los suelos o que causen molestia al individuo o núcleos humanos".

Ahora bien, nótese también que la sanción establecida mediante la resolución objeto de recurso en ningún modo fue impuesta por infracción a las obligaciones establecidas en el artículo 3 de la resolución 3442 de 2013, si bien es cierto la formulación de cargos endilga el incumplimiento de éstas, la resolución sancionatoria no se expide en consideración de ello, razón por la que no es pertinente que el recurrente alegue como razón de inconformidad que la CRC impuso la sanción por el incumplimiento de las obligaciones sometidas al cronograma de actividades.

Tampoco es aceptable que el recurrente sostenga "(...) la zona Terraza bloque 2 no podía estar autorizada por la Resolución 3442-2013 porque esta no era objeto de estudio de la misma, pero si venia autorizada por que se encontraba contemplada en los diseños aprobados por la autoridad ambiental en la

²⁵ Ibídem.

Resolución 2270 de 29 de mayo del 2012 (...)", por cuanto la autorización se otorgó previa la evaluación por parte de la CRC del "proyecto de estudio de verificación de áreas disponibles en el relleno sanitario el Ojito de la Ciudad de Popayán" presentado por la misma empresa, y a partir de allí se estableció con claridad el ámbito de aplicación de la autorización el cual fue claramente delimitado, por lo que no puede aducirse que era dado al administrado actuar por fuera de los parámetros establecidos, máxime cuando el estudio versó sobre las áreas que podían habilitarse para la disposición final de residuos en la totalidad del relleno y resolver autorizar la disposición de residuos únicamente en la zonas 2 y 3, no en otras.

Así mismo no es un hecho justificativo de la conducta que la resolución 2270 del 29 de mayo del 2012, haya autorizado el depósito de residuos sólidos en la zona Terraza 4, bloque 2. Revisada la resolución 2270 de 2012 se tiene que ésta tuvo por objeto modificar el parágrafo tercero del artículo 1 de la resolución 212 del 4 de mayo de la misma anualidad con el fin de establecer que el tiempo de clausura, cierre y sellado del relleno sanitario El Ojito, no podría pasar del el 6 de abril del 2013 y aclarar que la aprobación de la celda de contingencia debía estar inmersa en el procedimiento de aprobación de la licencia ambiental del nuevo relleno sanitario, razón por la que a partir de esta no se evidencia autorización para el depósito de residuos en la zona Terraza 4, bloque 2 del relleno El Ojito, al tratar un tema diferente relacionado con el cierre del mismo y sobre el nuevo relleno sanitario de Popayán.”²⁶ (Subrayas de la Sala).

En esa perspectiva, como no es cierto que los actos carecieran de pronunciamiento sobre la totalidad de la contestación al pliego de cargos, no halla la Sala asidero a la sindicación de un error de interpretación en la formulación que hiciera la CRC de la accionante como infractora, lo que redunda en que no se advierta mérito para reprochar la legalidad de los actos que se censuran.

Sanción sin prueba de daño o afectación ambiental

La Sala se ocupará de establecer si son nulos los actos que impusieron una sanción, si, a juicio de la memorialista, no se demostró ni consolidó daño o amenaza ambiental y por ende la sanción a imponer debió ser menos gravosa, sobre todo porque las Terrazas autorizadas para la disposición de residuos se encontraban en proceso de adecuación.

De un lado, es oportuno indicar primeramente que el fundamento del cargo relacionado con el proceso de adecuación de las Terrazas 2-1 de la Zona 2 y 3-1 de la Zona 3, no se acreditó en el plenario, razón que conduce a desechar tal aserto.

²⁶ Folios 163 a 165 del Cuaderno número 1.

De otro, desatar el problema con base en el primer fundamento supone determinar si es necesario demostrar daño o amenaza al medio ambiente para imponer una sanción, y si habiendo respondido afirmativamente lo anterior, ello incide en la ponderación de la sanción.

Para ello, el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 es altamente útil:

“Artículo 5º. Infracciones. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994, las demás normas ambientales vigentes y en los actos administrativos con contenido ambiental expedidos por la autoridad ambiental competente. Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.

Parágrafo 1º. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla, en los términos establecidos en la presente Ley.

Parágrafo 2º. El infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión.

Parágrafo 3. Será también constitutivo de infracción ambiental el tráfico ilegal, maltrato, introducción y trasplante ilegal de animales silvestres, entre otras conductas que causen un darlo al medio ambiente.

Parágrafo 4. El incumplimiento de las obligaciones o condiciones previstas en actos administrativos sin contenido ambiental expedidos por la autoridad ambiental competente será objeto de aplicación del artículo 90 de la Ley 1437 de 2011. Se entenderá por obligaciones o condiciones sin contenido ambiental, aquellas cuyo incumplimiento no afecten conocimiento, educación, seguimiento, planificación y control ambiental, las que no hayan sido emitidas para evitar el daño o afectación ambiental, y/o aquellas que no hayan sido impuestas para mitigarlos, compensarlos y restaurarlos.

Parágrafo 5. Los actos administrativos con contenido ambiental expedidos por la autoridad ambiental competente como las licencias ambientales, o permisos ambientales, incluye también los planes de contingencia para la mitigación del riesgo y el control de las contingencias ambientales.” (Subrayas de la Sala).

Se colige de lo expuesto, y en lo atinente al cargo relatado, que se incurre en infracción en el evento en que se quebranten las disposiciones contendidas en un acto

administrativo que tenga contenido ambiental y sea expedido por autoridad competente.

La Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad de dicha norma, afirmó lo que sigue:

“4.4. Conforme a lo anterior la ley prevé como infracción en materia ambiental no solo la acción u omisión que desconozca la legislación ambiental vigente sino también la resultante de los actos administrativos proferidos por autoridades ambientales, además de los daños que se generan al medio ambiente.

Como se aprecia de la lectura del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, la normatividad a la cual remite contiene diversas disposiciones que en muchos casos no establecen mandatos susceptibles de ser infringidos por sus destinatarios, como es el caso de la Ley 165 de 1994, al limitarse a contener atribuciones y obligaciones para los Estados miembros del Convenio sobre Diversidad Biológica. Por tanto, el operador administrativo debe soportarse en aquellas normas que impongan prohibiciones, condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus destinatarios, para el aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos naturales. Tanto el Código de Recursos Naturales Renovables (Decreto-Ley 2811 de 1974) como la Ley 99 de 1993 establecen mandatos de las características anotadas, cuya violación, por tipificación indirecta²⁷, daría lugar a la imposición de sanciones.

(…)

4.6. Ha de señalarse que los actos administrativos de alcance particular y emanados por las autoridades ambientales competentes en el que se impongan a cargo de los usuarios del medio ambiente o los recursos naturales las obligaciones, condiciones o prohibiciones previstas en la ley, pueden dar lugar a la imposición de sanciones ante su desconocimiento. Es el caso de los incumplimientos a las condiciones impuestas o acordadas en el otorgamiento de licencias ambientales, concesiones de aguas, permisos de vertimientos, de emisiones, de ocupación de cauces, de tala o poda de árboles, de investigación científica en diversidad biológica, de tenencia y reubicación de fauna silvestre, entre otros.

(…)

7. Conclusiones.

La Sala concluye, conforme los argumentos expuestos, que (i) el legislador ya estableció las conductas sancionables en materia ambiental en el Decreto-Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes, previendo las obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben ser respetadas por sus destinatarios, razón por la que el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 hizo un reenvío a estas; (ii) con la expresión demandada el legislador de manera alguna desconoce los principios de legalidad

²⁷ En sentencia C-564 de 2000 la Corte señaló que la tipificación indirecta “presupone la existencia de un precepto que establece un mandato, una prohibición, y otro que establece que el incumplimiento de éstas, será objeto de sanción”.

y tipicidad, en la medida que el aparte demandado no faculta a la administración para crear infracciones administrativas, pues ellas se encuentran establecidas en el sistema de leyes, sino que lo previsto en el artículo 5° donde se incorpora la expresión acusada, alude a las distintas maneras de infracción en materia ambiental, que resulta del desconocimiento de la legislación, de los actos administrativos y de la comisión de un daño ambiental; (iii) los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, bien sean de carácter general como los reglamentos o de índole particular como las licencias, concesiones y permisos otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administración crea la conducta sino que esta se deriva de la propia norma legal; (iv) estos actos administrativos lo que pretenden es coadyuvar a la materialización de los fines de la administración de preservar el medio ambiente respecto a variables de tiempo, modo y lugar que no podía el legislador prever.”²⁸ (Subrayas y negrita de la Sala).

Bajo esas premisas, es posible concluir que no sólo se incurre en infracción ambiental cuando se genera un daño o riesgo de impacto negativo al medio ambiente, sino que también puede connotarse como infracción toda acción u omisión que quebrante las condiciones expuestas en actos administrativos de contenido ambiental y proferidos por autoridad competente.

Siendo ello así, resalta la Sala que no es punto de controversia que en el asunto media un acto administrativo de claro contenido ambiental proferido por la CRC (autoridad competente), visto en la Resolución 3442 del 2 de mayo de 2013, a través de la cual se fijaron las reglas de disposición de la empresa SERVIASEO POPAYÁN en el relleno Sanitario El Ojito, indicándole que debía utilizar la Zona 2: Terraza 2-1- y Zona 3: Terraza 3-1, y que tampoco lo es que la memorialista utilizó la Terraza 2 del Bloque 4, lo que supuso un desconocimiento de los lineamientos del mencionado acto.

En consecuencia, siendo que se constató la vulneración a la Resolución 3442 de 2013 expedida por la CRC, es manifiesta la infracción ambiental, para lo cual, se reitera, no es realmente sustancial que se acredite el daño ocasionado con tal actuación, motivo por el que no es procedente despachar favorablemente este cargo.

Del restablecimiento del derecho

28 Sentencia C-219 de 2017.

Visto que la Sala acogió como procedente el cargo de nulidad por vulneración del derecho de defensa y debido proceso, es imperioso revocar la sentencia apelada y en su lugar analizar la viabilidad de la petición de restablecimiento del derecho, que se trae a colación:

“3. Como restablecimiento del derecho, la Corporación Autónoma Regional del Cauca EXIMA DE PAGAR y/o REEMBOLSE a mi representada SERVIASEO POPAYAN S.A. ESP la suma de DOSCIENTOS TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS PESOS CON

CERO CENTAVOS ($203.834.400,00), con su correspondiente indexación monetaria que a título de sanción le impuso.

4. De igual forma se retire a SERVIASEO POPAYAN S.A. ESP del Registro de infractores ambientales, el cual fue realizado con ocasión a la decisión adoptada por la Corporación Autónoma Regional del Cauca CRC.”²⁹

Producto de lo anterior, la Sala accederá a la tercera pretensión de la demanda, en el sentido de declarar que la sociedad actora no estaba obligada a cancelar las sumas exigidas por parte de la entidad demandada producto de los actos enjuiciados. Por ende, en caso de que las mismas hubieran sido canceladas por parte de SERVIASEO a la CRC, esta última deberá restituirlas, debidamente indexadas, a la empresa demandante. Lo anterior teniendo en cuenta la variación de los índices de precios al consumidor fijados por el DANE, de acuerdo con la siguiente fórmula:

De donde:

-Rh: es el valor histórico a actualizar

-Índice Final: Es el índice de precios a la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

-Índice Inicial: es el índice de precios al consumidor de la fecha en la cual Triple A realizó el pago de la sanción impuesta en los actos enjuiciados.

²⁹ Folios 2 y 3 del Cuaderno número 1.

También acogerá la cuarta petición y en consecuencia se ordenará a la CRC la eliminación del registro de infractores ambientales de SERVIASEO, en atención a los registros efectuados con ocasión de los actos administrativos que aquí se declaran nulos.

Costas

Es importante tener en cuenta que el Consejo de Estado ha señalado que el criterio objetivo valorativo de la condena en costas implica³⁰: i) objetivo porque no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que hay interpuesto³¹ y ii) valorativo porque se requiere en el expediente que el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad que el abogado efectivamente realizada dentro del proceso³².

En ese orden, vistos los artículos 188 del CPACA³³ y 365 del CGP³⁴, en especial su numeral 8 y a lo expuesto sobre el punto por esta Corporación, la Sala considera que

³⁰ Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sección Primera. Providencia del 13 de septiembre de 2018,

C.P. Oswaldo Giraldo López, número de radicación 11001-03-24-000-2016-00162-01; ii) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, Consejero Ponente William Hernández Gómez, Expediente número 15001-23-33-000-2012-00509-00; iii) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de diciembre de 2018, Magistrado Ponente Milton Chaves García, número de radiación 25000-23-37-0000-2014-01115-01.

³¹ Corte Constitucional. Sentencia C-157 del 21 de marzo de 2013.

³² Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 7 de abril de 2016. Consejero Ponente William Hernández Gómez. Número del expediente 15001-23-33-000-2012-00162-01.

³³ “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”

³⁴ “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.

Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.

La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.

Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos.

hay lugar a imponer condena en costas por concepto de agencias en derecho, en la medida que, si bien se revocará la sentencia apelada en cuanto que negó las súplicas de la demanda, a este respecto se comprueba que la accionante compareció a este proceso en las dos (2) instancias, por conducto de apoderado debidamente constituido; por lo tanto, se dará aplicación al Acuerdo nro. PSAA 16- 10554 del 5 de agosto de 2016³⁵, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, y se impondrá a su favor y a cargo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

Ahora, en lo que hace a los gastos y expensas, no se procederá a condenar por ese concepto, toda vez que no se acreditó probatoriamente su causación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: REVOCAR la sentencia dictada en la audiencia inicial del 24 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la sociedad demandante, y en su lugar, DECRETAR la nulidad de la Resolución núm. 05238 del 06 de mayo de 2014 y de la Resolución núm. 005796 del 22 de agosto de 2014, emitidas por la Corporación Autónoma Regional del Cauca, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de la decisión anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Cauca que, en caso de haber sido cancelada la multa impuesta a título de sanción por los actos declarados nulos, sea devuelta a la empresa demandante debidamente indexada. Ahora, de no

Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.

Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción”.

³⁵ “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.

haber sido cancelada, se ordena a la accionada suspender los trámites que se hayan adelantado en orden a obtener el pago de la sanción.

TERCERO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Cauca la eliminación del registro de infractores ambientales de SERVIASEO, en atención a los registros efectuado con ocasión de los actos administrativos que aquí se declaran nulos.

CUARTO: Ordenar la Corporación Autónoma Regional del Cauca pagar por concepto de agencias en derecho en favor de SERVIASEO POPAYÁN SA. ESP., la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, según lo explicado en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase,

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 12 de septiembre de 2024.

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente Consejero de Estado

Consejero de Estado Aclaro Voto

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado Aclaro voto Aclaro Voto

La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.