ASOCIACION OBLIGATORIA DE MUNICIPIOS - Creación por ordenanza; costos de afiliación y mensualidades; estatutos; recaudo de recursos por jurisdicción coactiva
La Ordenanza 16 de 1990 (21 de noviembre) creó una asociación obligatoria de municipios permitida para entonces por el artículo 333 del Decreto 1333 de 1986, conformado por los municipios de PUERTO ESCONDIDO, CANALETE, LOS CÓRDOBAS, SAN BERNARDO DEL VIENTO, SAN ANTERO y MOÑITOS. El artículo 8° de esta Ordenanz faculta a ASOMCARIBE para «b) obligar a los municipios asociados a que cooperen a desarrollar los programas y obras de interés regional, no solo con aportes económicos, técnicos y administrativos proporcionales a sus recursos». Y el artículo 11 considera bienes de la asociación «a) Las cuotas de afiliación y mensualidades que cada municipio aportará y que deberá ser prevista en sus respectivos presupuestos Municipales para dada vigencia fiscal por cuantía no menos del 2% del total de su presupuesto». Posteriormente, en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 1° de la Ordenanza 16 de 1990, ASOMCARIBE, por Resolución 001 de 1991 adoptó los estatutos de la entidad. Posteriormente, estos municipios suscribieron la Resolución 001 de 1991, por la cual adoptaron los estatutos de la asociación, otorgando en el artículo 20, literal n) a la Junta Administradora la función de « [...] n) Organizar el recaudo, manejo e inversión de los recursos financieros de la Entidad, inclusive su cobro por jurisdicción coactiva y prever sanciones para posibles evasiones o anomalías al respecto». El artículo 26 detalla las funciones del Director Ejecutivo, entre las cuales se destacan: [...] c) Procurar la efectiva recaudación de las contribuciones a cargo de los municipios socios y la correcta inversión de los fondos de la Asociación. ASOMCARIBE es un entidad territorial, acreedora de una obligación dineraria por parte del MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO, determinada en la Ordenanza 16 de 1990 y la Resolución 001 de 1991. Una vez conformada la asociación obligatoria de municipios sus miembros quedaron obligados a entregar los aportes anuales en cuantía del 2% de su presupuesto anual. A la luz del artículo 488 CPC, título ejecutivo contentivo de una obligación clara, expresa y exigible, pues el artículo 11 de la Ordenanza 16 de 1990 dispone que el patrimonio de la asociación está constituido, entre otros, por «las cuotas de afiliación y mensualidades que cada municipio aportará y que deberá ser prevista en sus respectivos presupuestos municipales para cada vigencia fiscal por cuantía no menor de el 2% del total de su presupuesto».
ASOCIACION DE MUNICIPIOS ASOMCARIBE - Cobro por jurisdicción coactiva de aportes: competencia del Director Ejecutivo
Para la Sala la obligación exigida emana, en efecto, de una título ejecutivo, susceptible de cobro por vía de jurisdicción coactiva, según lo dispone el artículo 68 CCA en concordancia con los artículos 20, numeral n) de la Resolución 1 de 1991 (Estatutos de ASOMCARIBE) y 488 CPC. Prueba de dicha obligación constituye el pago de una parte de los aportes a que estaba obligado el municipio entre los años 1991 a 1995, según consta en el Estado de cuentas del MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO expedido por el Tesorero de ASOMCARIBE y que el actor nunca controvirtió. La Sala encuentra, además, que por Acta 048 de 1996 (6 de diciembre) la Junta Administradora de ASOMCARIBE autorizó expresamente a MANUEL ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVARRO como director ejecutivo «para que haga el cobro judicial o coactivo, a los municipios que no están a paz y salvo con la Asociación», luego éste sí estaba, en efecto, facultado para expedir el acto de reconocimiento de la deuda. No asiste, entonces, razón al actor pues entre las potestades concedidas es claro que se encuentra la de procurar la efectiva recaudación de las contribuciones y el cobro por vía coactiva de las mismas.
CADUCIDAD ESPECIAL DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Cuatro meses a la notificación del fallo de tutela / ASOCIACION DE MUNICIPIOS ASOMCARIBE - Caducidad especial de la acción por fallo de tutela
El acto acusado fue expedido el 14 de mayo de 1999 y notificado al Alcalde el 27 del mismo mes. En la notificación no se le informaron al interesado los recursos que procedían contra el acto, luego al tenor del artículo 48 CCA la notificación se tiene por no hecha y el acto no produce efectos legales. Así, pues, el actor quedaba habilitado para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa en cualquier tiempo. En el caso presente el MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO interpuso acción de tutela con el fin de que se desembargaran las cuentas de su propiedad. Por fallo de 11 de noviembre de 1999, el Tribunal concedió la tutela, como mecanismo transitorio para evitar el perjuicio irremediable alegado por el actor, ordenando el levantamiento de la medida cautelar de embargo. Adicionalmente, en la parte resolutiva del fallo se ordenó: «Concédase (sic) al accionante, a partir de la fecha de esta providencia, un término de cuatro meses para que proceda a instaurar las acciones ordinarias procedentes conforme a esta materia, para que el juez competente resuelva en definitiva la controversia». El municipio tutelado quedó, entonces, con la carga de interponer la acción contenciosa dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del fallo, por disponerlo así el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Bien es verdad que el fallo de tutela fue impugnado, pero según la norma transcrita la impugnación no suspende su cumplimiento; y visto que el tutelado debía concurrir a la protección de su derecho interponiendo la demanda, el término de caducidad corrió desde la notificación del fallo. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada el 19 de mayo de 2000, cuando ya habían transcurrido los cuatro meses fijados al actor para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa, según lo ordenado en el fallo de tutela. Por lo anterior, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, declarando la caducidad de la acción impetrada.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007)
Radicación número: 23001-2331-000-2000-02537-01
Actor: MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO
Demandado: ASOMCARIBE
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO contra la sentencia de 12 de diciembre de 2002, por la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró caducada la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto por el cual la ASOCIACIÓN OBLIGATORIA DE MUNICIPIOS DEL CARIBE (en adelante ASOMCARIBE) reconoce a su favor un crédito en contra del municipio.
I. ANTECEDENTES
LA DEMANDA
El MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó el 19 de mayo de 2000 la siguiente demanda:
1.1. Pretensiones
- Que se declare nulo el acto de 14 de mayo de 1999, por el cual ASOMCARIBE reconoce a su favor un crédito a cargo del MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO por la cantidad de $178.592.930.92 correspondiente a las cuotas mensuales de aportes de los años 1991 a 31 de diciembre de 1998 más sus intereses, liquidados a la tasa legalmente aplicable.
- Que se declaren nulas todas las actuaciones posteriores adelantadas por ASOMCARIBE en el proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva contra el MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO.
- Que se condene en costas a la demandada.
- Hechos
- LA CONTESTACIÓN
Por Ordenanza 16 de 1990 (21 de noviembre) de la Asamblea Departamental de Córdoba se creó ASOMCARIBE como entidad administrativa de derecho público con personería jurídica, patrimonio autónomo e independiente, conformada por los municipios de PUERTO ESCONDIDO, CANALETE, LOS CÓRDOBAS, SAN BERNARDO DEL VIENTO, SAN ANTERO y MOÑITOS.
De acuerdo con sus estatutos, la dirección y administración de la entidad se ejerce por la Asamblea General de Socios, la Junta Administrativa y el Director Ejecutivo, designado por la Junta y representante legal de la Asociación.
El patrimonio de ASOMCARIBE está integrado por las cuotas de afiliación aportadas y las mensualidades que cada municipio miembro deberá apropiar en cada vigencia fiscal, en cuantía no inferior al 2% de su presupuesto anual.
Por Resolución 001 de 1991 de la Asamblea General de Socios de ASOMCARIBE se adoptaron sus estatutos como contrato social de la entidad.
El artículo 20 establece como funciones de la Junta Administradora «organizar el recaudo, manejo e inversión de los recursos financieros de la entidad, inclusive su cobro por jurisdicción coactiva y prever sanciones para posibles evasiones o anomalías». Asimismo, el artículo 26 detalla las funciones del Director Ejecutivo, entre las cuales no está la de adelantar cobros por jurisdicción coactiva.
Por acto administrativo de 14 de mayo de 1999, el Director Ejecutivo de ASOMCARIBE reconoció la existencia de una deuda del MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO a favor de ASOMCARIBE por la suma de $178'592.930.92 «desde el año 1991 hasta el día 31 de diciembre de 1998 y los intereses liquidados a la tasa que legalmente sea aplicable».
El 19 de mayo de 1999, el Director Ejecutivo notificó al Alcalde de Puerto Escondido el acto administrativo de reconocimiento de deuda, advirtiéndole que por este acto, equivalente a un título ejecutivo en la jurisdicción ordinaria, requería el pago de la suma adeudada para evitar el cobro por jurisdicción coercitiva.
Por auto de 10 de junio de 1999, el Director Ejecutivo libró mandamiento de pago contra el Municipio de Puerto Escondido a favor de ASOMCARIBE, por la suma de $178'592.930.92 más sus intereses a la tasa legalmente aplicable.
El 11 de agosto de 1999 el Director Ejecutivo profirió auto de embargo por valor de $267'889'395 y ordenó oficiar a las entidades bancarias donde se verificó que el municipio tenía cuentas corrientes.
El MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO entabló acción de tutela contra ASOMCARIBE para obtener la protección del derecho al debido proceso, y solicitó el desembargo de sus cuentas corrientes por considerar que esta medida cautelar causaba un perjuicio irremediable a todos sus habitantes.
En fallo de 11 de noviembre de 1999, el Tribunal Administrativo de Córdoba tuteló el derecho al debido proceso por falta de jurisdicción de ASOMCARIBE; ordenó el levantamiento de las medidas cautelares y la suspensión total del procedimiento de cobro coactivo, y concedió al Municipio un término de 4 meses contados a partir de su ejecutoria para acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Impugnado por ASOMCARIBE el fallo de tutela, fue confirmado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 20 de enero de 2000.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
Para el actor, los actos acusados violan los artículos 29, 116, 150-12 y 338 de la Constitución Política; 68 del Código Contencioso Administrativo; 61 de la Ley 383 de 1997; 100 de la Ley 6ª de 1992; 488, 561 y 562 del Código de Procedimiento Civil; 730 del Estatuto Tributario; 20 de la Resolución 01 de 1991 y la Ordenanza 16 de 1990.
El artículo 338 CP dispone que los elementos de la obligación tributaria deben ser fijados por la ley de manera expresa; y de acuerdo con la Ordenanza 16 de 1990 los municipios socios en ASOMCARIBE deben pagar una cuota de afiliación y una mensualidad, que no corresponden propiamente a un tributo.
Conforme al artículo 150-12 CP, el Congreso de la República es la autoridad encargada de expedir leyes en materia tributaria, es decir, de crear impuestos, tasas y contribuciones fiscales y parafiscales.
Según el artículo 116 CP la ley señalará expresamente los casos en que las autoridades administrativas ejercerán funciones jurisdiccionales, luego los actos proferidos por ASOMCARIBE no son de aquellos que pueden hacerse efectivos por jurisdicción coactiva.
El proceso administrativo de jurisdicción coactiva es de creación exclusiva de la constitución o la ley; los funcionarios que la ejercen están taxativamente señalados en ellas, los acreedores solo pueden ser entidades de derecho público de creación constitucional o legal y las obligaciones que se hacen efectivas en esta jurisdicción son las que provienen de tributos y, en general, las originadas en causas distintas de los contratos estatales.
El artículo 488 CPC dispone que pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles que consten en documento que provenga del deudor y constituyan plena prueba contra él, y de acuerdo con los hechos expuestos, todos los documentos emanaron del acreedor, y no existe el título complejo de que trata el artículo citado.
ASOMCARIBE, notificada del auto admisorio de la demanda el 21 de febrero de 2001, no la contestó.
II. LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal declaró la caducidad de la acción y denegó las pretensiones de la demanda. Estimó que de conformidad con el artículo 136 CCA, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca a los 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según sea el caso. Por lo tanto, si bien el acto demandado fue expedido el 14 de mayo de 1999, el MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO interpuso una acción de tutela contra ASOMCARIBE en procura del levantamiento de las medidas cautelares ordenadas por esta entidad a las cuentas corrientes a nombre del municipio. Mediante fallo de 11 de noviembre de 1999, confirmado por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 20 de enero de 2000, se tuteló transitoriamente el derecho al debido proceso del Municipio de Puerto Escondido, decretando el levantamiento de las medidas cautelares sobre sus cuentas corrientes y ordenando la suspensión del procedimiento coactivo adelantado en su contra.
El fallo de tutela señaló un término de 4 meses a partir de su fecha para que el actor incoara las acciones contencioso-administrativas procedentes, a fin de que el juez resolviera en definitiva la controversia.
La demanda fue presentada el 19 de mayo de 2000, cuando ya habían transcurrido los 4 meses que dispuso el fallo de tutela proferido el 11 de noviembre de 1999.
III. EL RECURSO
Para sustentar su recurso el actor alega que la sentencia de tutela del Tribunal Administrativo de Córdoba del 11 de diciembre de 1999 quedó en firme a partir de la ejecutoria de la sentencia confirmatoria dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 20 de enero de 2000, luego es desde esa fecha como se debe contar el término de caducidad fijado en el artículo 136 CCA.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
LAS ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS
El Decreto 1333 de 1986 definió las asociaciones de municipios como «entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente del de los municipios que las constituyen; se rigen por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objeto de los mismos derechos, privilegios, exenciones y prerrogativas acordados por la ley a los municipios».
«ARTICULO 325. Dos o más municipios aunque pertenezcan a distintas entidades territoriales, pueden asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, procurando el desarrollo integral de la región comprendida en sus términos territoriales.
ARTICULO 326. Las asociaciones de municipios pueden limitar su objeto a un determinado servicio u obra de interés común, o extenderlo a varios servicios municipales. También pueden pactarse para planear, financiar y ejecutar las obras para la prestación de tales servicios, para prestar o administrar los servicios mismos o comprender solamente cualquiera de tales actividades.
El artículo 330 determina que esta asociación será voluntaria y se concertará mediante acuerdos expedidos por los respectivos concejos municipales, en los cuales se aprobarán sus estatutos, determinarán su organización, la forma de administración de sus bienes y servicios y la representación de los municipios asociados en los órganos de administración.
Sin embargo, el artículo 331 faculta a las asambleas departamentales para constituir asociaciones de municipios de carácter obligatorio «por disposición de las asambleas departamentales a iniciativa del gobernador respectivo, cuando la más eficiente y económica prestación de los servicios públicos así lo requiera». Adicionalmente, dispone este artículo que «las asambleas, en el mismo acto que ordene la asociación, determinarán la forma de administrar los bienes y servicios que se le adscriban, la representación de los municipios asociados en sus órganos de administración y las medidas tendientes a hacer efectiva la orden de asociación, pudiendo para tal efecto, aplicar a favor de la entidad los auxilios o aportes con que el departamento contribuya a financiar las obras y servicios públicos que constituyan su objeto».
Respecto del objeto de la asociación, el artículo 8° dispone:
«ARTICULO 8o. Para cumplir su objeto, las asociaciones de municipios estarán facultadas:
a) Para elaborar planes, programas y estudios técnicos de los servicios públicos de interés intermunicipal y de las obras necesarias para desarrollarlos, en coordinación con los Concejos de los Municipios;
b) Para decidir cuáles de los servicios u obras realizadas deben ser retribuidos por medio de tasas o cuotas de reembolso por los beneficiarios directos, y para liquidar la cuantía y establecer la forma de pago de los tributos correspondientes;
c) Para promover obras de fomento municipal que beneficien a los Municipios asociados, de preferencia aquellas que por su naturaleza y extensión respondan a las necesidades colectivas y que puedan realizarse o explotarse en forma conjunta para el mejor aprovechamiento de los recursos;
d) Para organizar la prestación de servicios públicos de los Municipios asociadas, integrándolos, o para crear los organismos y realizar las obras necesarias para su adecuado funcionamiento o para asumir la prestación de nuevos servicios;
e) Para orientar la tecnificación de las administraciones municipales y prestarles asesoría técnica, administrativa y jurídica a los Municipios que se la soliciten;.
f) Para coordinar, mediante planos reguladores, el desarrollo urbano de los Municipios asociados;
g) Para hacer los estudios de costos y tarifas de los servicios que presten y obtener su aprobación, cuando ésta se requiera;
h) Para realizar los programas y ejecutar las obras de interés común que convengan a la preservación y sanidad del medio ambiente, así como a la defensa y conservación de los recursos naturales de la región, con sujeción a las leyes y ordenanzas que rijan esta materia;
i) Para elaborar y adoptar su presupuesto, y para ejecutar u ordenar la ejecución de las obras proyectadas, controlando su correcta realización; y
j))Para celebrar contratos y negociar los empréstitos necesarios para el cumplimiento adecuado de sus fines.»
Respecto de los estatutos, el artículo 338 ordena que contengan al menos: el nombre de los municipios asociados, el domicilio de la asociación y su dirección; los servicios públicos constituyen su objeto; los aportes de los municipios asociados y los demás bienes que formen su patrimonio; el tiempo de asociación, la competencias de sus órganos de administración y la representación que tendrán en ellos los asociados; el procedimiento para reformar los estatutos; modo de resolver las diferencias que ocurran entre los asociados, y lo relativo a la disolución y liquidación de la asociación, y el régimen Interno de administración.
ARTICULO 339. Cada asociación de municipios tendrá los siguientes órganos de administración:
Asamblea General de Socios;
Junta Administradora, elegida por aquella y
Director Ejecutivo, nombrado por la Junta, que será el representante legal de la asociación.
ARTICULO 342. Cada asociación de municipios, ciñéndose a su propia organización estatutaria, podrá administrar y disponer de su patrimonio, integrado por:
a). Los bienes, auxilios, rentas, participaciones, situados fiscales o contribuciones que le cedan o aporten, total o parcialmente, la Nación, los Departamentos o los municipios y los establecimientos públicos descentralizados.
b). Las donaciones, legados o suministros gratuitos, de cualquier índole que le hagan instituciones privadas o personas particulares.
c). El producto de las tarifas de sus servicios de las sobretasas que le autorice la ley, y de los gravámenes o contribuciones que cobre por valorización, y
d). Los demás bienes que adquiera como persona jurídica y el producto de los ingresos o aprovechamiento que obtenga por cualquier otro concepto.
ARTICULO 343. Los bienes y, en general, los recursos de las asociaciones de municipios solo podrán destinarse a la creación, mejoras y sostenimiento de sus servicios o a obras de interés colectivo. La responsabilidad de los municipios que se asocien estará limitada a sus respectivos aportes patrimoniales.»
EL CASO CONCRETO
El acto administrativo demandado es del siguiente tenor:
«Montería, Mayo 14 de 1999
Por el presente reconocimiento se declara que: El municipio de Puerto Escondido (Córdoba), adeuda a la Asociación Obligatoria de Municipios del caribe ASOMCARIBE la suma de CIENTO SETENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS TREINTA PERSOS CON 92/100 CVOS. MCTE. ($178'592.930.92) desde el año de 1991 hasta el día treinta y uno (31) de diciembre de 1998 y los intereses liquidados a la tasa que legalmente sea aplicable.
La causa de la deuda por concepto del 2% del presupuesto general del municipio, de acuerdo a la Ordenanza No. 16 de noviembre 21 de 1990.
Se firma en Montería a los catorce (14) días del mes de mayo de 1999.
MANUEL ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVARRO.
Director Ejecutivo».
Se trata, entonces, de un acto de contenido particular, justiciable ante jurisdicción contencioso-administrativa por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercida por el municipio interesado.
La Ordenanza 16 de 1990 (21 de noviembre) creó una asociación obligatoria de municipios permitida para entonces por el artículo 333 del Decreto 1333 de 1986, conformado por los municipios de PUERTO ESCONDIDO, CANALETE, LOS CÓRDOBAS, SAN BERNARDO DEL VIENTO, SAN ANTERO y MOÑITOS.
El artículo 8° de esta Ordenanz faculta a ASOMCARIBE para «b) obligar a los municipios asociados a que cooperen a desarrollar los programas y obras de interés regional, no solo con aportes económicos, técnicos y administrativos proporcionales a sus recursos». Y el artículo 11 considera bienes de la asociación «a) Las cuotas de afiliación y mensualidades que cada municipio aportará y que deberá ser prevista en sus respectivos presupuestos Municipales para dada vigencia fiscal por cuantía no menos del 2% del total de su presupuesto».
Posteriormente, en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 1° de la Ordenanza 16 de 1990, ASOMCARIBE, por Resolución 001 de 1991 adoptó los estatutos de la entidad. En esta se establecen el nombre, composición, domicilio, duración, objeto, órganos de administración y sus facultades, y patrimonio. Sobre este último, dispuso:
«Artículo 29.
[...]
e). Las contribuciones que deben cubrir los municipios socios»
Adicionalmente, los artículos siguientes señalan:
«Artículo 30.- Los bienes y en general los recursos de la Asociación solo podrán destinarse a la creación, mejoras y sostenimiento de sus servicios. En consecuencia, todo municipio que se retire durante la vigencia de la Asociación perderá a favor de ésta cualquier derecho o interés patrimonial que pudiera corresponderle en los bienes de la entidad. La responsabilidad de los municipios socios estará limitada a su respectivo aporte.
CAPÍTULO VIII
SOCIOS, CUOTAS Y RETIRO
Artículo 32.- Si un Municipio socio se atrasare en el pago de sus contribuciones en un trimestre o más, o no cumpliere con sus obligaciones estatutarias, no tendrá derecho a la prestación de ningún servicio por parte de la Asociación, hasta que se ponga a paz y salvo con ella dicho concepto o cumpla cabalmente sus obligaciones, así lo dispondrá la Junta en resolución motivada.»
El asunto se contrae a establecer si ASOMCARIBE estaba facultada para expedir reconocimiento de las deudas por concepto de aportes de sus asociados y para cobrarlos por jurisdicción coactiva.
Posteriormente, estos municipios suscribieron la Resolución 001 de 1991, por la cual adoptaron los estatutos de la asociación, otorgando en el artículo 20, literal n) a la Junta Administradora la función de « [...] n) Organizar el recaudo, manejo e inversión de los recursos financieros de la Entidad, inclusive su cobro por jurisdicción coactiva y prever sanciones para posibles evasiones o anomalías al respecto».
El artículo 26 detalla las funciones del Director Ejecutivo, entre las cuales se destacan:
«a) Cumplir y hacer cumplir los estatutos, reglamentos, acuerdos, órdenes y resoluciones de los diversos órganos de administración
[...]
c) Procurar la efectiva recaudación de las contribuciones a cargo de los municipios socios y la correcta inversión de los fondos de la Asociación.
[...]
i) Cumplir las demás funciones que le designe la Junta y Asamblea y las que por la naturaleza de su cargo le correspondan».
El actor alega que el Director Ejecutivo no estaba facultado para ordenar el cobro por jurisdicción coactiva, pues los estatutos no lo autorizaban.
El artículo 68 CCA dispone:
«Artículo 68. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible los siguientes documentos:
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero.
3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria.
4. Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso.
5. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.
6. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor.»
ASOMCARIBE es un entidad territorial, acreedora de una obligación dineraria por parte del MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO, determinada en la Ordenanza 16 de 1990 y la Resolución 001 de 1991.
Una vez conformada la asociación obligatoria de municipios sus miembros quedaron obligados a entregar los aportes anuales en cuantía del 2% de su presupuesto anual. A la luz del artículo 488 CPC, título ejecutivo contentivo de una obligación clara, expresa y exigible, pues el artículo 11 de la Ordenanza 16 de 1990 dispone que el patrimonio de la asociación está constituido, entre otros, por «las cuotas de afiliación y mensualidades que cada municipio aportará y que deberá ser prevista en sus respectivos presupuestos municipales para cada vigencia fiscal por cuantía no menor de el 2% del total de su presupuesto».
Respecto de los títulos ejecutivos, ha sostenido el Consejo de Estado:
« Las obligaciones ejecutables, según la ley procesal civil, artículo 488 del C. P. C., requieren de demostración documental en la cual se advierta la satisfacción de las condiciones tanto formales, como de fondo. Las primeras miran, a que se trate de documento o documentos que conformen unidad jurídica; que emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez, o por árbitro etc. Las segundas condiciones, de fondo, atañen a que de ese o esos documentos, con alguno de los orígenes indicados, aparezca a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado, una “obligación clara, expresa y exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero”. Frente a esas calificaciones, ha señalado la doctrina, que por expresa debe entenderse cuando la obligación aparece manifiesta en la redacción misma del título, es decir que en el documento (s) que contiene la obligación debe constar en forma nítida el “crédito - deuda” sin que para ello haya que acudir a elucubraciones o suposiciones; por ello, como lo ha dicho la doctrina procesal colombiana, “Faltará este requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógico jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación personal indirecta”.Otra de las cualidades necesarias para que una obligación contractual sea ejecutable es la claridad, lo que significa que debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido. La última cualidad para que la obligación sea ejecutable es la de que sea exigible lo que se traduce en que puede demandarse su cumplimiento por no estar pendiente de un plazo o una condición. Dicho de otra forma la exigibilidad de la obligación se debe, a la que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acontecida, o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento.»
Para la Sala la obligación exigida emana, en efecto, de una título ejecutivo, susceptible de cobro por vía de jurisdicción coactiva, según lo dispone el artículo 68 CCA en concordancia con los artículos 20, numeral n) de la Resolución 1ª de 1991 (Estatutos de ASOMCARIBE) y 488 CPC.
Prueba de dicha obligación constituye el pago de una parte de los aportes a que estaba obligado el municipio entre los años 1991 a 1995, según consta en el Estado de cuentas del MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO expedido por el Tesorero de ASOMCARIBE y que el actor nunca controvirtió.
La Sala encuentra, además, que por Acta 048 de 1996 (6 de diciembre) la Junta Administradora de ASOMCARIBE autorizó expresamente a MANUEL ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVARRO como director ejecutivo «para que haga el cobro judicial o coactivo, a los municipios que no están a paz y salvo con la Asociación», luego éste sí estaba, en efecto, facultado para expedir el acto de reconocimiento de la deuda.
No asiste, entonces, razón al actor pues entre las potestades concedidas es claro que se encuentra la de procurar la efectiva recaudación de las contribuciones y el cobro por vía coactiva de las mismas.
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN
El acto acusado fue expedido el 14 de mayo de 1999 y notificado al Alcalde el 27 del mismo mes.
En la notificación no se le informaron al interesado los recursos que procedían contra el acto, luego al tenor del artículo 48 CCA la notificación se tiene por no hecha y el acto no produce efectos legales.
Así, pues, el actor quedaba habilitado para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa en cualquier tiempo.
En el caso presente el MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO interpuso acción de tutela con el fin de que se desembargaran las cuentas de su propiedad.
Por fallo de 11 de noviembre de 1999, el Tribunal concedió la tutela, como mecanismo transitorio para evitar el perjuicio irremediable alegado por el actor, ordenando el levantamiento de la medida cautelar de embargo.
Adicionalmente, en la parte resolutiva del fallo se ordenó:
«Concédase (sic) al accionante, a partir de la fecha de esta providencia, un término de cuatro meses para que proceda a instaurar las acciones ordinarias procedentes conforme a esta materia, para que el juez competente resuelva en definitiva la controversia».
El municipio tutelado quedó, entonces, con la carga de interponer la acción contenciosa dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del fallo, por disponerlo así el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991:
«ARTICULO 31. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.
Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión
[...]».
Bien es verdad que el fallo de tutela fue impugnado, pero según la norma transcrita la impugnación no suspende su cumplimiento; y visto que el tutelado debía concurrir a la protección de su derecho interponiendo la demanda, el término de caducidad corrió desde la notificación del fallo.
La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada el 19 de mayo de 2000, cuando ya habían transcurrido los cuatro meses fijados al actor para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa, según lo ordenado en el fallo de tutela.
Por lo anterior, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, declarando la caducidad de la acción impetrada.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 25 de octubre de 2007.
MARTHA SOFÍA SÁNZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
