CONTRALORIA DISTRITAL DE BOGOTA - Facultad de recaudar sanciones y multas en juicios de responsabilidad fiscal directamente o por jurisdicción coactiva / PRESUPUESTO ANUAL DE BOGOTA - Nulidad parcial al asignar competencia a la Tesorería para recaudos exclusivos de la Contraloría / REPRODUCCION DE ACTO ADMINISTRATIVO - Nulidad / PRINCIPIO DE LA UNIDAD DE CAJA - Inaplicación del sector central respecto de entes autónomos
Las normas demandadas están prácticamente reproduciendo otra similar que ya fue objeto de demanda en anterior proceso tramitado ante esta misma Sección y fallado en sentencia del 6 de julio de 2000, en el cual se dijo: "Examinadas las normas anteriores ( art. 121,268-5 y 272 de la C. Nal.; 109-5 D.L.1421 de 1993; y 71, 90 y 92 de la ley 42 de 1993), para la Sala no queda duda alguna de que le asiste razón a la demandante cuando afirma que al disponer la norma demandada que corresponde a la Tesorería Distrital recaudar directamente las multas que la Contraloría imponga a los funcionarios o exfuncionarios de la Administración Distrital, contraría lo dispuesto en aquéllas, en la medida de que las mismas asignan a las Contralorías, en su respectiva jurisdicción, la atribución de recaudar las multas impuestas y los alcances deducidos en caso de ejercer la jurisdicción coactiva. Fácil resulta concluir que, con sujeción a las disposiciones de superior jerarquía que se citan en la demanda como conculcadas, es lo cierto que el percibo o recibimiento del valor de las multas o sanciones impuestas por las Contralorías, ya sea directamente o acudiendo al procedimiento de jurisdicción coactiva, constituye una competencia que, de manera expresa e inequívoca, le viene asignada a dichos entes. De ahí que, resulten atendibles las argumentaciones de que echa mano la parte demandante para sustentar la nulidad que depreca en el aspecto precisamente comentado. Consecuente con el anterior razonamiento la Sala únicamente declarará la nulidad parcial de la norma acusada, concretamente, de la expresión "recaudadas directamente por la tesorería distrital e" con lo cual, no solo se actúa en completa consonancia con los precisos cargos de la demanda sino que, además, se preserva el sentido de la disposición respectiva en lo que no fue objeto de reproche.(...) (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. M.. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza. Radicación 5878). Finalmente, no es de recibo el argumento esgrimido por la Alcaldía Distrital cuando afirma que el principio de la "unidad de caja" justifica las normas cuestionadas puesto que, en los términos del artículo 272 de la Carta Política, las contralorías son entidades técnicas, dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, con capacidad y facultades suficientes para recaudar los valores correspondientes a las multas que ellas imponen.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., junio seis (6) del año dos mil tres (2003)
Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00333-02(8420)
Actor: CONTRALORÍA DE BOGOTA
Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTA
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la providencia de fecha veinticinco de julio de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual se declaró no probada la excepción de "inexistencia del demandado" y se declaró la nulidad parcial del artículo 47 del Decreto 1086 de 2000 "por el cual se expide el Presupuesto Anual de Rentas e Ingresos y de Gastos e Inversiones del Distrito Capital para la Vigencia Fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2001 y se dictan otras disposiciones, y del artículo 47 del Decreto 1148 de 2000 "por el cual se liquida el Presupuesto Anual de Rentas e Ingresos y de Gastos e Inversiones del Distrito Capital para la Vigencia Fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del año 2001 y se dictan otras disposiciones".
I.- ANTECEDENTES
La demanda busca la declaratoria de nulidad de los artículos 47 del Decreto 1986 de 2000 y 47 del Decreto 1148 del mismo año, los cuales establecen:
Decreto 1086 de 2000 "Por el cual se expide el Presupuesto Anual de Rentas e Ingresos y de Gastos e Inversiones del Distrito Capital para la Vigencia Fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2001".
Artículo 47. Las multas que la Contraloría y Personería Distritales impongan o hayan impuesto a funcionarios o exfuncionarios de la Administración Distrital, así como las sumas que determine la Contraloría Distrital debido a fallos por responsabilidad fiscal, serán recaudados directamente por la Secretaría de Hacienda- Dirección Distrital de Tesorería."
Decreto 1148 de 2000 "por el cual se liquida el Presupuesto Anual de Rentas e Ingresos y Gastos e Inversiones del Distrito Capital para la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del año 2001 y se dictan otras disposiciones, expedido mediante Decreto 1086 de 2000".
"Artículo 47. Las multas que la Contraloría y Personería Distritales impongan o hayan impuesto a funcionarios o exfuncionarios de la Administración Distrital, así como las sumas que determine la Contraloría Distrital debido a fallos por responsabilidad fiscal, serán recaudados directamente por la Secretaría de Hacienda –Dirección de Tesorería".
b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
Se consideran violadas las siguientes disposiciones:
Artículos 1, 4, 121, 268,numeral 5, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 272 de la misma.
Igualmente se consideran desconocidos el artículo 109, numeral 5, del Decreto 1421 de 1993, los artículos 71, 90 y 92 de la Ley 42 de 1993, el artículo 12 del Acuerdo 16 de 1993 y el artículo 158 del C.C.A.
Concepto de la Violación:
El Alcalde Mayor, mediante una disposición de carácter local, ha desconocido la competencia que constitucional y legalmente le ha sido asignada a la Contraloría de Bogotá para recaudar el monto de las multas y responsabilidades fiscales que le compete establecer. Es taxativa la disposición constitucional contenida en el artículo 268, numeral 5, cuando prescribe que la competencia para recaudar el monto de las multas impuestas por la Contraloría y los detrimentos fiscales determinados por ella, corresponde a dicho organismo de control de manera exclusiva.
También por expresa disposición constitucional, los Contralores departamentales, municipales y distritales, tienen las mismas atribuciones y competencias asignadas por el artículo 268 al Contralor General de la república, lo cual permite inferir que la competencia para recaudar el monto de las multas y de los detrimentos cuantificados corresponde en forma exclusiva a las contralorías territoriales dentro del ámbito de su jurisdicción.
Mediante normas de alcance distrital se ha pretendido modificar la competencia que constitucionalmente se le ha asignado a la Contraloría de Bogotá.
Con las normas acusadas, no solamente se han desconocido principios constitucionales y jurisprudencia proferida en la materia, sino adicionalmente disposiciones de orden legal que han reiterado que es competencia de la Contraloría de Bogotá establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso y recaudar su monto, para lo cual puede ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos.
Con la expedición de los Decretos 1986 y 1148 de 2000, fue reproducida una norma declarada nula por el Consejo de Estado por lo cual se incurrió en flagrante violación del artículo 158 del C.C.A.
Existió incompetencia de parte del funcionario que expidió el acto puesto que al Alcalde Mayor de Bogotá no se le han reconocido atribuciones que permitan inferir que cuenta con la competencia para modificar disposiciones de carácter constitucional o legal.
c. La defensa del acto acusado
El apoderado del Distrito Capital respondió la demanda en los siguientes términos:
En virtud de facultades especiales consagradas en el artículo 41 transitorio de la Constitución Política, se expidió el Decreto Ley 1421 de 1993 que contiene un régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá. El artículo 136 de este decreto señala que corresponde al Concejo Distrital por iniciativa del Alcalde Mayor, regular los aspectos correspondientes a la programación, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto distrital.
El artículo 55, ibídem, consagra que corresponde al Alcalde Mayor distribuír los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades entre las Secretarías, los Departamentos Administrativos y las entidades descentralizadas. Ante la inexistencia de una infraestructura por parte de la Contraloría Distrital que permitiera el recaudo, se procedió a dejar en cabeza de la Secretaría de Hacienda el recaudo de los valores establecidos en los procesos de responsabilidad fiscal así como las multas fijadas por la Contraloría.
En virtud del principio de unidad de caja consagrado en el artículo 13 del Decreto 714 de 1996, se consideró acertado el recaudo de los dineros correspondientes a las multas por parte de la Tesorería Distrital.
No existe ninguna vulneración del artículo 272 de la Carta Política pues no se observa que los preceptos acusados limiten sin autorización constitucional, la programación y aprobación de los presupuestos de gastos de las contralorías y personerías territoriales, pues tal restricción tiene fundamento en el artículo 352 de la Carta.
En virtud de lo contenido en los artículos 54 y 55 de la Ley 617 de 2000, el presupuesto de la Contraloría, no puede sobrepasar el límite establecido para los gastos, puesto que al recaudar ella sumas de dinero por los conceptos previstos en los numerales que son sujetos de suspensión provisional, tendría que adicionar el presupuesto de la vigencia, lo cual conllevaría a un desbordamiento del tope previsto en la ley de ajuste fiscal.
La Contraloría ha recibido las respectivas transferencias por ella presupuestadas, donde se reflejan los posibles ingresos obtenidos por concepto de multas, toda vez que en el rubro de ingresos corrientes y recursos de capital, no fue previsto ingreso alguno.
II.- FALLO IMPUGNADO
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca sustentó así su fallo:
En cuanto a la excepción propuesta de "inexistencia de demandado", por considerar que la demanda se interpone contra la Alcaldía Mayor de Bogotá que no es una persona jurídica con capacidad para comparecer por sí misma al proceso ni para demandar o ser demandada, la excepción no está llamada a prosperar.
Las normas demandadas hacen parte de los decretos por medio de los cuales se expide y liquida el presupuesto anual de rentas e ingresos y de gastos e inversiones del Distrito Capital de Bogotá, por lo que es claro debe notificarse al Distrito Capital a través del Alcalde Mayor de Bogotá, quien de acuerdo con el artículo 35 del Decreto 1421 de 1993 tiene su representación judicial y extrajudicial.
No obstante que los actos acusados ya perdieron su vigencia, se impone un pronunciamiento de fondo pues la presunción de legalidad de ellos permanece incólume.
Mediante las normas demandadas se regula lo atinente a las multas que impone la Contraloría de Bogotá a los funcionarios y exfuncionarios del Distrito cuyo recaudo, según las normas demandadas, corresponde a la Tesorería Distrital.
Al analizar las normas que se invocan como demandadas, advierte el a quo que le asiste razón al demandante cuando afirma que al disponer la norma demandada que corresponde a la Tesorería Distrital recaudar directamente las multas que la Contraloría imponga a los funcionarios o exfuncionarios de la administración distrital y las sumas de dinero que se establezcan por el ente de control con motivo de los fallos de responsabilidad fiscal que profiera, contraría lo dispuesto en aquellas, en la medida en que las mismas asignan a las Contralorías, en su respectiva jurisdicción la atribución de recaudar las multas impuestas por ellas.
El Consejo de Estado, en fallo del 6 de julio de 2000 en el cual declaró la nulidad parcial del artículo 16 del Decreto 1257 de 1997, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, norma que establecía igualmente que las multas que la Contraloría de Bogotá impusiera a los funcionarios y exfuncionarios de la Administración Distrital serían recaudadas directamente por la Tesorería Distrital, preciso que el recaudo del valor de las multas o sanciones impuestas por las Contralorías, ya sea directamente o mediante el procedimiento de jurisdicción coactiva, constituye una competencia que, de manera expresa e inequívoca le ha sido asignada a dichos entes.
Mediante una disposición de carácter local se desconocen de manera directa claras y expresas disposiciones de carácter superior, contrariando la prevalencia de las normas que aseguran la existencia de seguridad en el ordenamiento jurídico.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN
La apoderada del Distrito Capital, presentó recurso de apelación contra el anterior fallo, el cual sustentó en la siguiente forma:
A las autoridades distritales les corresponde garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del distrito. De conformidad con el artículo 136 del Decreto 1421 de 1993, corresponde al Concejo Distrital y a iniciativa del Alcalde Mayor, regular los aspectos correspondientes a la programación, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto distrital.
Igualmente el artículo 55 del citado Decreto 1421, señala que corresponde al Alcalde Mayor distribuír los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades entre las Secretarías, los Departamentos Administrativos y las entidades descentralizadas. Ante la inexistencia de una infraestructura por parte de la Contraloría Distrital que permitiera adelantar el recaudo, se procedió a dejar en cabeza de la Secretaría de Hacienda el recaudo de los valores establecidos en los procesos de responsabilidad fiscal así como las multas fijadas por la Contraloría.
En guarda del principio de unidad de caja desarrollado en el artículo 13 del Decreto 1421 de 1993, cuya prevalencia frente a otras disposiciones es incuestionable, se consideró acertado el recaudo de los dineros correspondientes a las multas por la Tesorería Distrital.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Alcaldía Distrital, en el recurso de apelación interpuesto contra el anterior fallo, insiste en sus argumentos manifestando que en virtud del principio de unidad de Caja, debía ser la Secretaría de Hacienda Distrital la que recaudara el valor correspondiente a las multas que impusiera la Contraloría de Bogotá.
Insiste la Sala en la afirmación acerca de que la derogatoria o pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo solo afecta la vigencia del mismo más no los efectos que hubiera podido producir frente a los cuales se proyecta la presunción de legalidad que lo ampara. Y es en relación con tales efectos que se justifica el correspondiente pronunciamiento judicial.
Entra la Sala al estudio de los puntos expuestos en el recurso de apelación que conducen básicamente al esclarecimiento acerca de quién debía recaudar los valores correspondientes a las multas que imponga la Contraloría de Bogotá.
Las normas demandadas son del siguiente tenor:
"Decreto 1086 de 2000.
Por el cual se expide el presupuesto Anual de Rentas e ingresos y de Gastos e inversiones del Distrito Capital para la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del año 2001 y se dictan otras disposiciones.
(...)
Artículo 47. Las multas que la Contraloría y Personería Distritales impongan o hayan impuesto a funcionarios o exfuncionarios de la administración Distrital, así como las sumas que determine la Contraloría Distrital debido a fallos por responsabilidad fiscal, serán recaudados directamente por la Secretaría de Hacienda- Dirección Distrital de Tesorería".
Decreto 1148 de 2000.
Por el cual se expide el presupuesto Anual de Rentas e Ingresos y de Gastos e Inversiones del Distrito Capital para la Vigencia Fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del año 2001 y se dictan otras disposiciones.
(...)
"Artículo 47. Las multas que la Contraloría y Personería Distritales impongan o hayan impuesto a funcionarios o exfuncionarios de la administración Distrital, así como las sumas que determine la Contraloría Distrital debido a fallos por responsabilidad fiscal, serán recaudados directamente por la Secretaría de Hacienda- Dirección Distrital de Tesorería".
La Constitución Política, al señalar las atribuciones del Contralor General de la República, en el artículo 268 dispone:
"Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones:
(...)
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma".
Así lo prevé también la Constitución Política en el artículo 272 cuando dice:
"Artículo 272.
(....)
Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuídas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal
(...)".
Por su parte, el Decreto 1421 de 1993 "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá", establece en el artículo 109:
"Artículo 109. Atribuciones. Además de las establecidas en la Constitución, el contralor tendrá las siguientes atribuciones:
(...)
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso y recaudar su monto, para lo cual podrá ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos".
La Ley 42 de 1993 relativa a la organización del sistema de control fiscal, financiero y los organismos que lo ejercen, prescribe que las contralorías departamentales, distritales y municipales ejercerán la jurisdicción coactiva de acuerdo con lo previsto en la presente ley dentro de su jurisdicción".
El Acuerdo 16 de 1993 expedido por el Concejo de Bogotá, Por el cual se organiza la Contraloría de Santafé de Bogota, D.C., se determinan las funciones por dependencias, se establece su planta de personal y se dictan otras disposiciones, señaló también en el artículo 12:
"Artículo 12. De las funciones y atribuciones del Contralor de Santafé de Bogotá, D.C:
(...)
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la Gestión Fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso y recaudar su monto, para lo cual podrá ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos. Estos recursos ingresarán a la Tesorería de la Contraloría cuando se trate de multas o alcances a favor de la entidad".
Las normas demandadas están prácticamente reproduciendo otra similar que ya fue objeto de demanda en anterior proceso tramitado ante esta misma Sección y fallado en sentencia del 6 de julio de 2000, en el cual se dijo:
"Examinadas las normas anteriores ( art. 121,268-5 y 272 de la C. Nal; 109-5 D.L.1421 de 1993; y 71, 90 y 92 de la ley 42 de 1993), para la Sala no queda duda alguna de que le asiste razón a la demandante cuando afirma que al disponer la norma demandada que corresponde a la Tesorería Distrital recaudar directamente las multas que la Contraloría imponga a los funcionarios o exfuncionarios de la Administración Distrital, contraría lo dispuesto en aquéllas, en la medida de que las mismas asignan a las Contralorías, en su respectiva jurisdicción, la atribución de recaudar las multas impuestas y los alcances deducidos en caso de ejercer la jurisdicción coactiva. Fácil resulta concluir que, con sujeción a las disposiciones de superior jerarquía que se citan en la demanda como conculcadas, es lo cierto que el percibo o recibimiento del valor de las multas o sanciones impuestas por las Contralorías, ya sea directamente o acudiendo al procedimiento de jurisdicción coactiva, constituye una competencia que, de manera expresa e inequívoca, le viene asignada a dichos entes. De ahí que, resulten atendibles las argumentaciones de que echa mano la parte demandante para sustentar la nulidad que depreca en el aspecto precisamente comentado. Consecuente con el anterior razonamiento la Sala únicamente declarará la nulidad parcial de la norma acusada, concretamente, de la expresión "recaudadas directamente por la tesorería distrital e" con lo cual, no solo se actúa en completa consonancia con los precisos cargos de la demanda sino que, además, se preserva el sentido de la disposición respectiva en lo que no fue objeto de reproche.
(...)
En efecto, si se tiene en cuenta que la expresión "recaudar", conforme con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa: "cobrar o percibir caudales o efectos", así mismo, "asegurar, poner o tener en custodia, guardar", fácil resulta concluir que, con sujeción a las disposiciones de superior jerarquía que se citan en la demanda como conculcadas, es lo cierto que el percibo o recibimiento del valor de las multas o sanciones impuestas por las Contralorías, ya sea directamente o acudiendo al procedimiento de jurisdicción coactiva, constituye una competencia que, de manera expresa e inequívoca, le viene asignada a dichos entes. De ahí que, resulten atendibles las argumentaciones de que echa mano la parte demandante para sustentar la nulidad que depreca en el aspecto precisamente comentado". (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. M.. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza. Radicación 58
Finalmente, no es de recibo el argumento esgrimido por la Alcaldía Distrital cuando afirma que el principio de la "unidad de caja" justifica las normas cuestionadas puesto que, en los términos del artículo 272 de la Carta Política, las contralorías son entidades técnicas, dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, con capacidad y facultades suficientes para recaudar los valores correspondientes a las multas que ellas imponen.
Se confirmará el fallo del Tribunal.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
FALLA
CONFÍRMASE el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha seis (6) de junio del año 2003.
MANUEL S. URUETA AYOLA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
