MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCION DE CONFLICTOS - Evolución legislativa; compilación / CONCILIACION - Definición legal
Ahora, la Conciliación como Mecanismo Alternativo de Solución de Conflictos ha sido recogida en nuestra Legislación desde hace mucho tiempo y de ello data el Decreto 2158 de 1948, adoptado como Legislación permanente mediante el Decreto 4133 de 1948, por el cual se expide el Código Procesal del Trabajo, pero sólo se le empieza a dar un impulso efectivo a partir de la reforma al Código de Procedimiento Civil efectuada mediante Decreto 2282 de 1989. Con la expedición de la Ley 23 de 1991 la Conciliación se extendió al Derecho Administrativo; la Ley 446 de 1998 dispuso una reglamentación mucho más amplia sobre la Conciliación y ordenó la compilación de sus normas junto con la de los demás mecanismos, la cual se produjo mediante Decreto 1818 de 1998. La Ley 640 del 2001 le introdujo variadas modificaciones sustanciales a la Conciliación en todas sus modalidades. Así mismo, la Ley 678 de 2001 estableció algunas reglas sobre la Conciliación para efectos del ejercicio de la Acción de Repetición y del Llamamiento en Garantía contra los Agentes del Estado. En este orden, el artículo 1º del Decreto 1818 de 1998, compilador del artículo 64 de la Ley 446 de 1998, define el mecanismo que nos ocupa en los siguientes términos: “La conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador”. Este mecanismo implica el que las partes intervinientes en la operación a resolver, bajo su propia gestión y responsabilidad, tratan de llegar a un acuerdo sobre las diferencias presentadas, con la activa participación y orientación de un tercero denominado Conciliador, que por mandato Legal debe reunir reconocidas condiciones de idoneidad profesional en el conocimiento del tema y al mismo tiempo debe ser garantía de imparcialidad en el estudio y definición del problema.
CONCILIACION - Materias que pueden ser objeto en la jurisdicción contenciosa administrativa / OBJETO DE LA CONCILIACION - Acciones en que procede / CONCILIACION - Clases
Ahora bien, no toda materia puede ser objeto de conciliación, pues de conformidad con lo establecido por el artículo 56 del Decreto 1818 de 1998, compilador del artículo 70 de la Ley 446 de 1998, a su vez subrogatorio del artículo 59 de la Ley 23 de 1991, las Personas Jurídicas de Derecho Público, a través de sus Representantes Legales o por medio de Apoderados, podrán adelantar gestiones con el propósito de conciliar conflictos de carácter particular y contenido económico que se sujeten o se puedan sujetar al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en lo que concierne al objeto de las acciones a que se refiere el Código Contencioso Administrativo en sus artículos 85, Nulidad y Restablecimiento del Derecho; 86, Reparación Directa; y, 87, Contractual, así como en los Procesos Ejecutivos a que se refiere el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, siempre que en ellos se hayan propuesto Excepciones de Mérito. Así mismo, los artículos 12, 13 y 21 de la Ley 678 de 2001 posibilitan la Conciliación de los asuntos relacionados con el objeto de la Acción de Repetición y del Llamamiento en Garantía contra los Agentes Públicos pasibles de tales instrumentos procesales. Pues bien, una vez dilucidado el concepto y la materia objeto de conciliación es menester entrar a estudiar las clases de conciliación que en materia de la jurisdicción contenciosa administrativa se encuentran previstas legalmente: La Conciliación Extrajudicial en Derecho, entendida como aquella que se realiza antes o por fuera de un proceso judicial (Artículo 3º de la Ley 640 de 2001), sobre la cual no se entrará a ahondar pues no es la que se aplica al caso que nos ocupa. También es admisible la llamada Conciliación Judicial, entendida como aquella que se realiza dentro de un proceso judicial de carácter Contencioso Administrativo, según lo dispone el artículo 3º de la Ley 640 de 2001. De conformidad con lo expuesto, en materia Administrativa queda excluida la Conciliación en Equidad a que se refiere el artículo 3º de la Ley 640 de 2001 y la Notarial a que alude el artículo 19 de la misma norma.
CONCILIACION SOBRE LOS EFECTOS ECONOMICOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Requisitos de estar dentro de causales de revocatoria directa / REVOCACION POR CONCILIACION - Requisitos: artículo 71 de la Ley 446 de 1998
El artículo 71 de la Ley 446 de 1998 preceptúa que: “Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, evento en el cual, una vez aprobada la conciliación, se entenderá revocado el acto y sustituido por el acuerdo logrado”. La anterior normativa supone dos requisitos: el primero que la conciliación verse sobre los efectos económicos del acto administrativo controvertido ante esta jurisdicción, y el segundo, que las partes afirmen y demuestren que dicho acto se encuentra dentro de una de las causales de revocatoria directa dispuestas en el artículo 69 del C.C.A, es decir, que el acto debe violar disposiciones constitucionales o legales, no estar conforme con el interés público o social o atentar contra él o, cuando se cause un agravio injustificado a una persona. En ese orden, el primer caso obedece a razones de legalidad, el segundo a razones de conveniencia y el tercero a razones de equidad, pero solo en las precisas circunstancias señaladas por la norma. Así que, cuando existan altas probabilidades de que el acto administrativo sea anulado por el juez natural en sede judicial, la conciliación resultaría oportuna, conveniente y procedente, porque en estos casos de lograrse un acuerdo conciliatorio y luego de ser aprobado por la jurisdicción contenciosa, se entenderá revocado el acto y retirado del ordenamiento jurídico por ilegalidad del mismo, por amenazar el interés público o social o por causar un agravio injustificado a una persona.
CONCESION PORTUARIA - Requisitos; plazos; garantías; condiciones / ESTATUTO DE PUERTOS MARITIMOS - Reglamentación de la actividad portuaria: uso y tarifas / CONCESION PORTUARIA - Al ser negada la autorización debe pagar tarifas para muelles no homologados
En este sentido, la Resolución No. 003471 del 30 de noviembre de 2000 contiene la decisión definitiva, es decir, aquella que modifica la situación jurídica de un sujeto de derecho llamado Chevron Texaco al negarle la autorización de uso y goce del muelle Mamonal ubicado en el Municipio de Cartagena. En relación con lo anterior debe la Sala precisar que para efectos de concesiones portuarias, el legislador ha dispuesto lineamientos específicos consagrados en la Ley 1ª de 1991 llamada Estatuto de Puertos Marítimos. Igualmente, el Gobierno Nacional se ha encargado de reglamentar la actividad portuaria con la expedición de resoluciones como la 122 de 1995, la 366 de 1998 y la 919 del mismo año. En efecto, el artículo 12 de la citada ley dispone lo siguiente: “Aprobación de la concesión: Dentro de los cinco meses siguientes a la fecha de la solicitud inicial el Superintendente General de Puertos expedirá una resolución en la que indicará los términos en los que se otorgará la concesión. Tales términos incluirán los plazos, las contraprestaciones, las garantías y demás condiciones de conservación sanitaria y ambiental y de operación a que debe someterse la sociedad portuaria a la que haya de otorgarse la concesión. La resolución que aprueba la concesión se comunicará al peticionario, a las autoridades a que se refiere el artículo anterior, y a todos los intervinientes…”. A su turno, los artículos 14 y el 15 se refieren al otorgamiento formal de la concesión y los efectos de la misma expresando que se efectúa a través de acto administrativo motivado. La Resolución 122 de 1995 expedida por el Ministerio de Transporte reglamentó el uso de los puertos y fijó las tarifas de acuerdo con la existencia o no de autorización para ello. La Resolución 919 del 5 de agosto de 1998 prevé, entre otras disposiciones, en su artículo cuarto, que de ser negada la autorización y de continuar las operaciones portuarias, la sociedad beneficiaria de la concesión deberá cancelar las tarifas para muelles no homologados consagradas en el artículo décimo sexto de la resolución mencionada en el párrafo anterior. Al tenor el artículo 4º expresa lo siguiente: (…).
CONCESION PORTUARIA - No autorización al no presentarse con antelación a 2 meses a la expiración del plazo y por falta de otros requisitos / CONCILIACION SOBRE EFECTOS ECONOMICOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Falta del requisito de causal de revocatoria directa
Fue precisamente la anterior normativa la que sustentó la negativa en la autorización de uso del muelle, pues a juicio del Ministerio, la sociedad Chevron Texaco no observó los lineamientos establecidos en la Resolución 919 de 1998 para efectos de la concesión portuaria, y al respecto señaló lo siguiente: “...por haber sido radicada la solicitud de concesión portuaria tan sólo el 6 de diciembre de 1999, es decir faltando seis (6) días para el vencimiento de la autorización otorgada mediante Resolución No. 346 del 2 de abril de 1994, expedida por la Superintendencia General de Puertos sino que además, la solicitud de autorización no se presentó por escrito y en forma personal, ni ante Notario, con una antelación no inferior a dos (2) meses, previos al vencimiento del plazo señalado en la Resolución de homologación de diciembre 12 de 1999, pues fue radicada el 10 de diciembre de 1999, es decir, faltando dos (2) días para la expiración de la vigencia de la homologación ya referida, careciendo, así mismo dicha solicitud de la manifestación sobre el compromiso de constituir garantías”. De manera que, al no cumplir con los anotados requerimientos, el Ministerio dio aplicación a lo previsto en la citada resolución y por ende, además de negar la solicitud de autorización formulada por la Compañía, impuso en uno de los actos demandados (Resolución 003471 de 2000) la obligación de cancelar tarifas de muelle no homologado en aplicación de lo previsto en el artículo 4º de la Resolución 919 de 1998. Pues bien, partiendo de la premisa de que los actos acusados, que como actos administrativos que son, gozan de presunción de legalidad hasta el momento en que el juez contencioso administrativo no declare lo contrario, y teniendo presente la motivación de los mismos, la Sala advierte que de entrada no se vislumbra una manifiesta oposición a la Constitución Política ni a la ley, luego la ocurrencia de la causal de revocatoria directa contenida en el numeral primero del artículo 69 no se observa en el caso concreto, máxime si se tiene en cuenta que las decisiones objeto de la presente litis estuvieron respaldadas por preceptos aplicables al caso. En lo que hace al examen de la segunda causal del artículo 69 del C.C.A., observa la Sala que las partes en el plenario no demostraron que las Resoluciones números 003471 de 2000, la 01289 de 2002 y la 004386 de la misma anualidad, no estén conformes con el interés público o social, correspondiéndoles a ellas hacerlo, razón por la que se desechará esa condición para aprobar el acuerdo conciliatorio ya que según se ha dicho en varios pronunciamientos de esta Corporación son ellas las que deben asumir la carga de demostrar que el acto administrativo objeto de aquel incurre en algunas de las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A., veamos: (…).
CONCILIACION JUDICIAL - Requisitos: probatorio; no violación de la Ley; no lesividad del patrimonio público / REQUISITOS DE LA CONCILIACION - No caducidad; agotamiento vía gubernativa; no lesividad; suficiencia probatoria; competencia
Ahora bien, una vez concluidos los presupuestos de validez de un acuerdo conciliatorio viene la valoración del Juez o Magistrado, frente a lo cual el legislador (Artículo 73 Ley 446 de 199
) también contempló varios requerimientos o exigencias especiales dado el compromiso del patrimonio público, a saber: Debe existir fortaleza probatoria que sustente la aprobación del acuerdo, toda vez que el juez debe llegar a la íntima convicción sobre la fundamentación jurídica del mismo, contando con los elementos de juicio suficientes de modo que existan altas probabilidades de condena en contra de la administración y que la aprobación del acuerdo conciliatorio resulte provechoso para las partes en conflicto. Las partes deben demostrar que el pago a realizarse producto de la conciliación no se hizo por liberalidad de los funcionarios administrativos. El acuerdo no debe ser violatorio de la ley, es decir, el acuerdo debe contemplar a lo menos, la adecuación de materia convenida con respecto a los asuntos objeto de la conciliación, verbigracia, el agotamiento de la vía gubernativa o la inexistencia de caducidad de la acción contenciosa. El acuerdo no debe resultar lesivo para el patrimonio público. Este criterio en últimas previene al juez acerca de la conveniencia de la conciliación.
CONCILIACION JUDICIAL - Requisitos para su aprobación: objeto; soporte probatorio; no lesividad al patrimonio / CONCESION PORTUARIA - Improcedencia de la conciliación de los efectos económicos del acto administrativo: inexistencia de causales de revocabilidad
Estos tres parangones hacen que la valoración del juez contencioso sea determinante al momento de aprobar o no una conciliación judicial. Y es esa precisamente la razón por la que la Sala entrará a estudiar cada uno de ellos, así: En lo referente al apego del acuerdo a las disposiciones legales, debe advertirse que la materia convenida es pasible de acuerdo conciliatorio toda vez que no padece de ningún vicio, ya que existe acomodamiento de la materia convenida con respecto a los asuntos objeto de la conciliación, y contiene todos los requerimientos de forma exigidos legalmente. Respecto del baluarte probatorio a que hace referencia el primer requisito, considera esta Sala que las partes aportaron las pruebas necesarias para concluir que en su sentir era conveniente precaver un conflicto como éste, tales como, la Resolución 122 de 1995 en la que se tasan las tarifas que presuntamente adeudaba Chevron Texaco al Estado por concepto de muelle no homologado, la liquidación efectuada por el Ministerio de Transporte de la suma total a cancelar de parte de la sociedad demandante, y los actos administrativos controvertidos en los que se da cuenta del motivo de la negación de la concesión portuaria y del tiempo que demoró la administración para resolver una situación jurídica. La lesión del patrimonio público es la última de las causales por las cuales un juez puede dejar de aprobar un acuerdo conciliatorio. Pues bien, resulta claro que al existir argumentos de defensa tan consolidados como los que se expresan en la parte motiva de los actos administrativos demandados y en la contestación de la demanda en aras a la preservación de validez de los mismos, debe la Sala concluir que de aprobarse el acuerdo conciliatorio se produciría para la Administración una pérdida económica significativa que desde luego afectaría el patrimonio del Estado. Así las cosas, es claro que al no cumplirse con los requisitos de validez establecidos por la Ley 446 de 1998 para las conciliaciones judiciales, y que además no exista certeza del perjuicio pecuniario que pueda irrogársele al Estado, ésta no puede aprobarse.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil siete (2007)
Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00493-02
Actor: TEXAS PETROLEUM COMPANY
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE
Referencia: APELACION INTERLOCUTORIO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 23 de septiembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”, mediante el cual improbó un acuerdo conciliatorio entre el Ministerio de Transporte y la Compañía Chevron Texaco (antes Texas Petroleum Company) Sucursal Colombia.
I. Los Antecedentes
Mediante Resolución 999 del 12 de diciembre de 1979 la Dirección Marítima concedió a la sociedad Texas Petroleum Company – Sucursal Colombia autorización para explotar el muelle ubicado en el sector de Mamonal, del Municipio de Cartagena, por el término de veinte años.
El 18 de agosto de 1999 la citada sociedad presentó solicitud de autorización para continuar usando y disfrutando del inmueble portuario; sin embargo, en virtud de algunos inconvenientes como la insuficiente delimitación de la zona de uso público pedida en concesión y la incertidumbre acerca de la competencia para conocer de los trámites en las concesiones portuarias, la demandante presentó nuevamente la documentación el 6 de diciembre del mismo año, quedando finalmente radicada el 10 de diciembre de 1999.
El Ministerio de Transporte por medio de Resolución 003471 del 20 de noviembre de 2000 decidió negar la solicitud de autorización y le señaló la obligación a la empresa demandante de cancelar tarifas de muelle no homologado, desde el 13 de diciembre de 1999 hasta el día en que quede perfeccionado el contrato de concesión portuaria.
El 15 de diciembre de 2000 la Compañía interpuso recurso de reposición, el cual complementó mediante memorial de fecha del 30 de octubre de 2001 y solicitó que se revocara la anterior decisión.
El Ministerio de Transporte a través de Resolución No. 001289 del 31 de enero de 2002 confirmó la Resolución No 003471 de 2000 y en el artículo segundo dispuso concederle a la actora treinta (30) días para ponerse al día en el pago de las tarifas fijadas en la Resolución 122 de 1995 de muelles no homologados, que adeuda desde el 13 de diciembre de 1999 hasta el día en que suscriba la correspondiente acta de reversión.
Acto seguido, el 5 de febrero de 2002, el apoderado de la sociedad Chevron Texaco solicitó al Ministerio la aclaración del contenido del artículo segundo del acto que desató el recurso de reposición.
En el entretanto, el Ministerio de Transporte mediante Resolución No. 001950 del 13 de febrero de 2002 otorgó autorización temporal a la Sociedad Texas Petroleum Company para el uso y goce temporal y exclusivo del área de uso público ubicada en la zona industrial de Mamonal del Municipio de Cartagena por el término de un año.
Posteriormente, a través de la Resolución No. 004386 la Administración decidió la solicitud de aclaración modificando el artículo segundo de la Resolución 001289 de 2002, en el sentido de concederle a la sociedad demandante diez (10) días para cancelar el total de las tarifas de muelles no homologados.
I. La actuación procesal
Actuando a través de apoderado, la sociedad Texas Petroleum Company presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por el Ministerio de Transporte: Resolución No. 003741 del 30 de noviembre de 2000, por medio de la cual se negó la solicitud de autorización formulada por la sociedad demandante para continuar con el uso y goce del área de propiedad de la nación y la operación del muelle de servicio privado respectivo, ubicados en el sector de Mamonal, Municipio de Cartagena y se ordenó la cancelación de las tarifas establecidas en el artículo décimo sexto de la Resolución No. 122 de 1995 de la Superintendencia General de Puertos, a partir del 13 de diciembre de 1999 hasta la fecha en que quede perfeccionado el contrato de concesión portuaria. La Resolución No. 001289 del 31 de enero de 2002 por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la sociedad Texas Petroleum Company en el sentido de confirmar la anterior decisión y conceder un plazo de 30 días contados a partir de la ejecutoria de la presente resolución para ponerse al día en el pago de las tarifas fijadas en la Resolución No. 122 de 1995 de no homologados. La Resolución No. 004386 del 3 de abril de 2002 por medio del cual se resolvió una solicitud de aclaración modificando el artículo segundo de la Resolución No. 001289 de 2002 en el sentido de otorgar a la sociedad Texas Petroleum Company diez (10) días hábiles para el pago de las tarifas de no homologados fijadas en el artículo 16 de la Resolución 122 de 1995, que adeuda desde el 13 de diciembre de 1999 hasta el 13 de febrero de 2002, fecha en la cual se notificó la Resolución 1950 del 13 de febrero de 2002 que le otorgó la autorización temporal a dicha sociedad, expedida por la Dirección General de Transporte Marítimo y Puertos.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare que la sociedad demandante no está obligada a realizar pago alguno a tarifa de muelle no homologado por concepto de uso y goce del área de propiedad privada de la Nación y la operación del muelle de servicio privado respectivo, ubicados en el sector de Mamonal del Municipio de Cartagena. Igualmente, solicitó que en el evento de haberse efectuado algún pago con posterioridad a la presentación de la demanda como consecuencia de la ejecución de las resoluciones aquí impugnadas, se ordene la devolución de lo pagado debidamente actualizado, así como el pago de las sumas de dinero que tuvo que sufragar la actora en sede administrativa, judicial y las relacionadas con el desgaste administrativo interno de la empresa.
Una vez interpuesta la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por Texaco Company contra el Ministerio de Transporte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca asumió el conocimiento del asunto tramitándolo hasta la etapa probatoria, momento para el cual las partes decidieron dirimir su controversia a través de la conciliación judicial.
En efecto, suscribieron Acuerdo Conciliatorio en el que identificaron como problema jurídico fundamental la aplicación de las normas en el tiempo, por lo que ninguno de ellos tiene certidumbre respecto del éxito de su posición en atención a que existen comportamientos atribuibles a ambas partes que van en detrimento de su posición jurídica al interior del proceso.
Consideraron entonces que el demandante debía cancelar el cincuenta por ciento (50%) de las sumas pretendidas por el Ministerio como pago total y definitivo de la obligación.
No obstante, una vez sometido el citado acuerdo a la aprobación del Tribunal, esa Corporación decidió improbarlo mediante el auto que es objeto de apelación en esta instancia.
I.2. El auto recurrido
Mediante el auto apelado el a quo adoptó la decisión de improbar el acuerdo conciliatorio el 23 de septiembre de 2004, considerando que si bien es cierto se daban algunas de las condiciones que hacían procedente la aprobación del mismo, existían otras que impedían que tal asunto fuere viable.
En efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca estudió cada uno de los presupuestos exigidos por el ordenamiento jurídico para que la conciliación judicial produzca efectos, tales como la procedencia de la misma por parte del Comité de Conciliación, la capacidad de las partes para conciliar, el carácter particular del conflicto y su contenido económico, y la posibilidad de que dicho litigio fuere ventilado ante la jurisdicción contenciosa a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, concluyendo que tales condicionamientos estaban dados en el caso que nos ocupa.
Sin embargo, estimó que no había suficiente respaldo probatorio que determinara que el acuerdo se ajustaba a una de las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A., dado que de la disposición contenida en el artículo segundo de las resoluciones acusadas relacionada con la imposición a la Texas de la obligación de pagar las tarifas establecidas para muelle no homologado, no se deduce violación de la ley, máxime si se tienen en cuenta los serios cuestionamientos expresados por el Ministerio en la contestación a la demanda en orden a defender la legalidad de las mismas. Adujo que tampoco existe plena prueba de que los actos administrativos objeto de la litis no se encuentren conforme con el interés público, o que con ellas se cause un agravio injustificado a la empresa demandante.
Ahora bien, el juzgador de primera instancia precisó que en el plenario no obraban los siguientes documentos y pruebas, evaluadas como necesarias para establecer si la cuantía conciliada no resultaba lesiva para el patrimonio público:
- Las Resoluciones proferidas por el Ministerio de Transporte, en las que se determinan las tarifas para muelles homologados o no homologados de conformidad con lo establecido en la Resolución No. 122 de 1995.
- La liquidación de las tarifas efectuada por el Ministerio de Transporte a la empresa Chevron Texaco (Texas Petroleum Company) de conformidad con las resoluciones expedidas al efecto.
El a quo no desconoce que exista prueba de un cobro coactivo del Ministerio por concepto de liquidación de tarifas ($ 1.987.227.692.68), lo que reclama es que no exista ni explicación ni soporte de dicha liquidación. En tal sentido, los anteriores documentos hubiesen sido útiles a fin de dilucidar si la liquidación efectuada por el Ministerio, es en términos matemáticos y de factores, ajustada a la ley, y si la suma conciliada es representativa del derecho discutido por la demandante.
Indicó, que al momento de conciliar el ente público debe tener certeza sobre los derechos discutidos, especialmente cuando a través suyo se comprometen recursos del erario público, cuestión esta que no fue aplicada al aceptar reducir en un cincuenta por ciento (50%) la suma liquidada en los actos administrativos demandados, bajo el entendido de que no existe grado de certeza que le permita garantizar el resultado integral favorable a sus intereses.
II. El recurso de apelación
El Ministerio de Transporte y el apoderado de la Sociedad Chevron Texaco (Texas Petroleum Company) en escritos separados solicitaron que se revocara el auto mediante el cual se improbó el acuerdo conciliatorio y, en su lugar, se aprobara tal acuerdo.
Ministerio de Transporte:
El apoderado del Ministerio de Transporte controvirtió la legalidad de la providencia apelada considerando en primer lugar que no es cierto que las partes en un acuerdo conciliatorio deban tener certeza sobre los derechos en litigio, ya que de ser así perdería valor la institución jurídica de la conciliación.
En segundo lugar, afirmó que la razón por la cual se llegó al acuerdo conciliatorio fue la de precaver un eventual menoscabo en las finanzas del sector público, toda vez que ante una condena en su contra tendría que reponer los dineros pagados con su respectiva depreciación monetaria e intereses, lo cual resultaría lesivo para los intereses del Estado.
En el mismo orden, adujo que al debatirse la aplicación de normas en el tiempo, la aplicación de sanciones y el monto de las mismas, y al no existir en el momento línea jurisprudencial alguna que sirva de directriz para dirimir este conflicto, la medida que debía tomarse era la de conciliar, como en efecto sucedió.
A renglón seguido, manifestó que si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resaltó la falta de dos pruebas, a saber: La Resolución 122 de 1995, la cual se encuentra aportada en el expediente tanto por el actor como por ésta entidad, y la liquidación oficial elaborada por el Ministerio, la que no se aportó por considerar que no es materia de esta litis, pero que adjuntó al escrito de sustentación del recurso de apelación.
Chevron Texaco Petroleum Company (antes Texas Petroleum Company)
El apoderado de esta sociedad precisó que era importante tener en cuenta que los acuerdos conciliatorios no versan sobre la legalidad del acto administrativo sino exclusivamente sobre sus efectos económicos, contrario a lo que expresó el a quo en el auto objeto de la presente impugnación. Lo anterior encuentra aún más respaldo si se analizan los escritos tanto de demanda como de contestación a la misma, pues en aquella se expresó que los actos están viciados de ilegalidad, y en ésta el Ministerio de Transporte consideró que se encuentran en estricto apego al ordenamiento jurídico, demostrando con ello que el acuerdo de conciliación no se relaciona en lo más mínimo con la validez de los actos enjuiciados.
A renglón seguido, analizó el tema de la determinación de una de las causales de revocatoria directa como requisito para que pueda entrar a operar la conciliación, manifestando que en el caso que nos ocupa existe prueba del agravio injustificado que se causó a la sociedad demandante, como quiera que el término que se tomó el Ministerio para resolver sobre la solicitud de autorización temporal y sobre el recurso interpuesto superó los veinticinco (25) meses, cuando sólo debía tomar quince (15) días hábiles según lo preceptúa el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo.
Señaló que el agravio injustificado causado a la sociedad Chevron Texaco (en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 446 de 1998 y de lo establecido en el numeral 3 del artículo 69) consistió en que debió asumir las consecuencias de la demora injustificada de la administración en dar respuesta a una solicitud, respecto de la cual, le había informado que estaba amparado por el efecto suspensivo del recurso interpuesto en vía gubernativa, en contravía de los principios de celeridad y economía propios de toda actuación administrativa. En este sentido expresó lo siguiente:
“…mientras el Ministerio de Transporte resolvía sobre la petición de mi poderdante, se cobraron tarifas de muelle homologado por parte de la entidad. Sin embargo una vez concluye el demorado trámite, y a pesar de que se le había informado tanto a la DIAN como a la empresa demandante que la duración del trámite no le generaría consecuencia alguna, en razón al efecto suspensivo del recurso, se desconoce esta comunicación y se pretende cobrar tarifa de muelle no homologado (manifiestamente superior a la que cobraba como muelle homologado).”
Adicionalmente, afirmó que debía tenerse presente que el ente demandado en oficio dirigido a la Subdirección de Comercio Exterior de la DIAN con radicación No. 018620 del 20 de marzo de 2001, le informó que para esa fecha existía recurso de reposición contra la Resolución 3471, que aún no había sido resuelto, por lo que la actuación no se encontraba en firme, ya que esto sólo ocurriría cuando se notificara el acto administrativo mediante el cual se resolvía dicho recurso. Con ello, de una parte el Ministerio reconoció que la actora conservaba el uso, goce y operación del muelle, por lo que el pago de las tarifas de muelle homologado era el aplicable, y de otra se cobijó a Chevron Texaco del principio de confianza legítima.
A la par, trajo a colación el tema de la normatividad aplicable arguyendo que está demostrado que las decisiones aquí atacadas fueron tomadas con base en una ley, que para la época en que se resolvió la petición se encontraba derogada.
Igualmente, coincidió con el argumento presentado por el apoderado del Ministerio de Transporte al expresar que no puede exigirse que en una conciliación existe certeza total de las partes a cerca de las resultas del proceso, dado que de aceptarse tal posición éstas no accederían a renunciar en parte a sus intereses.
Señaló que en el expediente obran los documentos que echó de menos el Tribunal, tales como la Resolución 122 de 1995, acto administrativo éste expedido por la Superintendencia de Puertos en la cual se fijan las tarifas para muelles homologados y no homologados.
Finalmente, consideró necesario aclarar que no se está discutiendo el método de fijación de tarifas por concepto de muelle no homologado, sino que lo discutido tiene que ver con la aplicación de tarifas durante el término que se tomó el Ministerio de Transporte para decidir sobre la petición de autorización de uso temporal del muelle.
III. Las Consideraciones
En orden a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido el 23 de septiembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”, mediante el cual improbó un acuerdo conciliatorio entre el Ministerio de Transporte y la Compañía Chevron Texaco (antes Texas Petroleum Company) Sucursal Colombia, la Sala entrará a hacer las siguientes consideraciones:
Si bien la función pública de administrar justicia es propia de la Rama Judicial representada por los órganos y funcionarios que la conforman, tal es el caso de lo Contencioso Administrativo, debe entenderse que tal consideración no implica exclusivismo ni exclusión en cuanto al ejercicio de la Jurisdicción, por cuanto constitucionalmente es permisible el cumplimiento de la función jurisdiccional por parte de otros sujetos jurídicos, como por ejemplo, el Congreso de la República y la Administración Pública, bajo los términos señalados por el inciso segundo del artículo 116 Constituciona.
Pero, además, nuestro Ordenamiento Jurídico ha recogido la evolución de una opción en virtud de la cual se ha elevado a rango Constitucional la regla que le permite a los particulares desempeñar temporalmente determinadas Funciones Públicas (artículo 123) bajo la regulación que para su ejercicio señale la Ley, posibilidad que en el ámbito de la justicia ha sustentado el establecimiento de algunos de los llamados Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, entre los cuales se encuentra la Conciliació.
Al respecto, el inciso cuarto del artículo 116 Constitucional señala:
“Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”.
Ahora, la Conciliación como Mecanismo Alternativo de Solución de Conflictos ha sido recogida en nuestra Legislación desde hace mucho tiempo y de ello data el Decreto 2158 de 1948, adoptado como Legislación permanente mediante el Decreto 4133 de 1948, por el cual se expide el Código Procesal del Trabajo, pero sólo se le empieza a dar un impulso efectivo a partir de la reforma al Código de Procedimiento Civil efectuada mediante Decreto 2282 de 198.
Con la expedición de la Ley 23 de 1991 la Conciliación se extendió al Derecho Administrativo; la Ley 446 de 1998 dispuso una reglamentación mucho más amplia sobre la Conciliación y ordenó la compilación de sus normas junto con la de los demás mecanismos, la cual se produjo mediante Decreto 1818 de 1998. La Ley 640 del 2001 le introdujo variadas modificaciones sustanciales a la Conciliación en todas sus modalidades. Así mismo, la Ley 678 de 2001 estableció algunas reglas sobre la Conciliación para efectos del ejercicio de la Acción de Repetición y del Llamamiento en Garantía contra los Agentes del Estad.
En este orden, el artículo 1º del Decreto 1818 de 1998, compilador del artículo 64 de la Ley 446 de 1998, define el mecanismo que nos ocupa en los siguientes términos: “La conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador.
Este mecanismo implica el que las partes intervinientes en la operación a resolver, bajo su propia gestión y responsabilidad, tratan de llegar a un acuerdo sobre las diferencias presentadas, con la activa participación y orientación de un tercero denominado Conciliador, que por mandato Legal debe reunir reconocidas condiciones de idoneidad profesional en el conocimiento del tema y al mismo tiempo debe ser garantía de imparcialidad en el estudio y definición del problema.
Ahora bien, no toda materia puede ser objeto de conciliación, pues de conformidad con lo establecido por el artículo 56 del Decreto 1818 de 1998, compilador del artículo 70 de la Ley 446 de 1998, a su vez subrogatorio del artículo 59 de la Ley 23 de 1991, las Personas Jurídicas de Derecho Público, a través de sus Representantes Legales o por medio de Apoderados, podrán adelantar gestiones con el propósito de conciliar conflictos de carácter particular y contenido económico que se sujeten o se puedan sujetar al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en lo que concierne al objeto de las acciones a que se refiere el Código Contencioso Administrativo en sus artículos 85, Nulidad y Restablecimiento del Derecho; 86, Reparación Directa; y, 87, Contractual, así como en los Procesos Ejecutivos a que se refiere el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, siempre que en ellos se hayan propuesto Excepciones de Mérit
.
Así mismo, los artículos 12, 13 y 21 de la Ley 678 de 2001 posibilitan la Conciliación de los asuntos relacionados con el objeto de la Acción de Repetición y del Llamamiento en Garantía contra los Agentes Públicos pasibles de tales instrumentos procesale.
Pues bien, una vez dilucidado el concepto y la materia objeto de conciliación es menester entrar a estudiar las clases de conciliación que en materia de la jurisdicción contenciosa administrativa se encuentran previstas legalmente: La Conciliación Extrajudicial en Derecho, entendida como aquella que se realiza antes o por fuera de un proceso judicial (Artículo 3º de la Ley 640 de 2001), sobre la cual no se entrará a ahondar pues no es la que se aplica al caso que nos ocupa.
También es admisible la llamada Conciliación Judicial, entendida como aquella que se realiza dentro de un proceso judicial de carácter Contencioso Administrativo, según lo dispone el artículo 3º de la Ley 640 de 2001.
De conformidad con lo expuesto, en materia Administrativa queda excluida la Conciliación en Equidad a que se refiere el artículo 3º de la Ley 640 de 2001 y la Notarial a que alude el artículo 19 de la misma norma.
II.- En este sentido, según lo expuesto en los antecedentes de esta providencia lo que se trata de valorar en el caso sub iudice es la no aprobación de un acuerdo conciliatorio judicial, razón por la que la Sala entrará a analizar los requerimientos legales para esta clase de conciliación:
Capacidad de los conciliadores y debida representación de las personas que están conciliando. Como ya se expresó en líneas precedentes, las personas jurídicas de derecho público podrán conciliar solamente sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Oportunidad: El artículo 66 del Decreto 1818 de 1998, compilador del artículo 104 de la Ley 446 de 1998, dispone que la audiencia de Conciliación Judicial procederá a solicitud del Juez o Magistrado, una vez concluida la etapa probatoria, dejando igualmente la posibilidad de que las mismas puedan solicitarla en cualquier momento, inclusive en la segunda instancia, hasta antes de que se profiera fallo definitivo.
Solicitud de la audiencia: La iniciativa en la solicitud de la audiencia de conciliación puede ser tanto de las partes como del juez, dado que el artículo 66 anteriormente descrito dispone que las partes están facultadas para tal efecto en la oportunidad precisada.
El artículo 71 de la Ley 446 de 1998 preceptúa que: “Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, evento en el cual, una vez aprobada la conciliación, se entenderá revocado el acto y sustituido por el acuerdo logrado”.
La anterior normativa supone dos requisitos: el primero que la conciliación verse sobre los efectos económicos del acto administrativo controvertido ante esta jurisdicción, y el segundo, que las partes afirmen y demuestren que dicho acto se encuentra dentro de una de las causales de revocatoria directa dispuestas en el artículo 69 del C.C.A, es decir, que el acto debe violar disposiciones constitucionales o legales, no estar conforme con el interés público o social o atentar contra él o, cuando se cause un agravio injustificado a una persona. En ese orden, el primer caso obedece a razones de legalidad, el segundo a razones de conveniencia y el tercero a razones de equidad, pero solo en las precisas circunstancias señaladas por la norma.
Así que, cuando existan altas probabilidades de que el acto administrativo sea anulado por el juez natural en sede judicial, la conciliación resultaría oportuna, conveniente y procedente, porque en estos casos de lograrse un acuerdo conciliatorio y luego de ser aprobado por la jurisdicción contenciosa, se entenderá revocado el acto y retirado del ordenamiento jurídico por ilegalidad del mismo, por amenazar el interés público o social o por causar un agravio injustificado a una persona
Por lo anterior, es preciso analizar los presupuestos de validez del acuerdo conciliatorio celebrado entre Texaco Petroleum y el Ministerio de Transporte:
La competencia tanto del ente conciliador como del ente público para lograr la composición de este litigio resulta clara, razón por la que no se profundizará al respecto.
La jurisdicción competente es la Contencioso Administrativa, como quiera que la sociedad demandante instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho en aras de obtener la nulidad de unos actos administrativos expedidos por una entidad pública, el Ministerio de Transporte.
La iniciativa en la celebración de la conciliación provino de las partes una vez concluido el periodo probatorio, es decir, que se produjo en la oportunidad señalada en la ley.
De otro lado, debe aclararse que se trata de dirimir un conflicto de carácter particular dado que las resoluciones demandadas tienen la misma naturaleza, pues modifican y transforman la condición jurídica de un sujeto de derecho. Además, tal afectación es de contenido económico, toda vez que radica en cabeza de Chevron Texaco la obligación de cancelar una suma de dinero al Estado a título de sanción por ocupar, usar y disfrutar bienes inmuebles de la Nación sin su autorización.
Ahora bien, como se dijo anteriormente no basta con que se cumplan los citados requerimientos sino que además los actos administrativos objeto del acuerdo deben estar incursas en las causales dispuestas en el artículo 69 del C.C.A., esto es, que violen disposiciones legales, o no estén conformes al interés público o que con su vigencia se cause un agravio injustificado a una persona.
En lo que hace a la legalidad de los actos denunciados debe tenerse presente la posición jurisprudencial del Consejo de Estad
, toda vez que en múltiples pronunciamientos ha manifestado que lo primero que el juez debe observar es que el acuerdo este justificado en las normas jurídicas aplicables al caso concreto o en suficientes razones jurídicas, de manera que la transacción beneficie a la Administración; en todo caso la conciliación debe ser fundamentalmente legal.
En este sentido, la Resolución No. 003471 del 30 de noviembre de 2000 contiene la decisión definitiva, es decir, aquella que modifica la situación jurídica de un sujeto de derecho llamado Chevron Texaco al negarle la autorización de uso y goce del muelle Mamonal ubicado en el Municipio de Cartagena.
En relación con lo anterior debe la Sala precisar que para efectos de concesiones portuarias, el legislador ha dispuesto lineamientos específicos consagrados en la Ley 1ª de 1991 llamada Estatuto de Puertos Marítimos. Igualmente, el Gobierno Nacional se ha encargado de reglamentar la actividad portuaria con la expedición de resoluciones como la 122 de 1995, la 366 de 1998 y la 919 del mismo año.
En efecto, el artículo 12 de la citada ley dispone lo siguiente:
“Aprobación de la concesión: Dentro de los cinco meses siguientes a la fecha de la solicitud inicial el Superintendente General de Puertos expedirá una resolución en la que indicará los términos en los que se otorgará la concesión. Tales términos incluirán los plazos, las contraprestaciones, las garantías y demás condiciones de conservación sanitaria y ambiental y de operación a que debe someterse la sociedad portuaria a la que haya de otorgarse la concesión. La resolución que aprueba la concesión se comunicará al peticionario, a las autoridades a que se refiere el artículo anterior, y a todos los intervinientes…”
A su turno, los artículos 14 y el 15 se refieren al otorgamiento formal de la concesión y los efectos de la misma expresando que se efectúa a través de acto administrativo motivado.
La Resolución 122 de 1995 expedida por el Ministerio de Transporte reglamentó el uso de los puertos y fijó las tarifas de acuerdo con la existencia o no de autorización para ello.
La Resolución 919 del 5 de agosto de 1998 prevé, entre otras disposiciones, en su artículo cuarto, que de ser negada la autorización y de continuar las operaciones portuarias, la sociedad beneficiaria de la concesión deberá cancelar las tarifas para muelles no homologados consagradas en el artículo décimo sexto de la resolución mencionada en el párrafo anterior. Al tenor el artículo 4º expresa lo siguiente:
“Artículo cuarto: Las solicitudes que no se presenten dentro de los términos establecidos y con los requisitos exigidos, serán negadas por la Superintendencia General de Puertos, y de continuar operaciones sin la autorización correspondiente, deberán cancelar las tarifas establecidas para no homologados en el artículo décimo sexto de la resolución No. 122 de 1995 o la que sobre la materia se encuentre vigente en ese momento, sin perjuicio de las investigaciones administrativas que por violación al Estatuto General de Puertos, pueda adelantar la Superintendencia”
Fue precisamente la anterior normativa la que sustentó la negativa en la autorización de uso del muelle, pues a juicio del Ministerio, la sociedad Chevron Texaco no observó los lineamientos establecidos en la Resolución 919 de 1998 para efectos de la concesión portuaria, y al respecto señaló lo siguiente: “...por haber sido radicada la solicitud de concesión portuaria tan sólo el 6 de diciembre de 1999, es decir faltando seis (6) días para el vencimiento de la autorización otorgada mediante Resolución No. 346 del 2 de abril de 1994, expedida por la Superintendencia General de Puertos sino que además, la solicitud de autorización no se presentó por escrito y en forma personal, ni ante Notario, con una antelación no inferior a dos (2) meses, previos al vencimiento del plazo señalado en la Resolución de homologación de diciembre 12 de 1999, pues fue radicada el 10 de diciembre de 1999, es decir, faltando dos (2) días para la expiración de la vigencia de la homologación ya referida, careciendo, así mismo dicha solicitud de la manifestación sobre el compromiso de constituir garantías.
De manera que, al no cumplir con los anotados requerimientos, el Ministerio dio aplicación a lo previsto en la citada resolución y por ende, además de negar la solicitud de autorización formulada por la Compañía, impuso en uno de los actos demandados (Resolución 003471 de 2000) la obligación de cancelar tarifas de muelle no homologado en aplicación de lo previsto en el artículo 4º de la Resolución 919 de 1998.
Pues bien, partiendo de la premisa de que los actos acusados, que como actos administrativos que son, gozan de presunción de legalidad hasta el momento en que el juez contencioso administrativo no declare lo contrario, y teniendo presente la motivación de los mismos, la Sala advierte que de entrada no se vislumbra una manifiesta oposición a la Constitución Política ni a la ley, luego la ocurrencia de la causal de revocatoria directa contenida en el numeral primero del artículo 69 no se observa en el caso concreto, máxime si se tiene en cuenta que las decisiones objeto de la presente litis estuvieron respaldadas por preceptos aplicables al caso.
En lo que hace al examen de la segunda causal del artículo 69 del C.C.A., observa la Sala que las partes en el plenario no demostraron que las Resoluciones números 003471 de 2000, la 01289 de 2002 y la 004386 de la misma anualidad, no estén conformes con el interés público o social, correspondiéndoles a ellas hacerlo, razón por la que se desechará esa condición para aprobar el acuerdo conciliatorio ya que según se ha dicho en varios pronunciamientos de esta Corporación son ellas las que deben asumir la carga de demostrar que el acto administrativo objeto de aquel incurre en algunas de las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A., veamos:
““Cuando el precepto reseñado hace un reenvío al artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que se ocupa de regular las causales de procedencia de la revocatoria directa, no restringe las funciones de control de legalidad a cargo del juez administrativo. A pesar de que la norma transcrita remita a las causales del 69 del Código Contencioso Administrativo, que usualmente se han distinguido entre las relativas a la conveniencia y a las atinentes a la legalidad, lo cierto es que está regulando una figura distinta a la revocatoria directa consagrada en ese artículo: la simple remisión legislativa, con miras a establecer causales para su procedencia, no hace equiparable exactamente la revocatoria que directamente profiere la administración con la figura de la revocación del acto que se entiende como producto del acuerdo conciliatorio sobre sus efectos.
(....)
“En contraste, tratándose de acuerdos conciliatorios, no obstante la remisión a las causales contenidas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, la situación es enteramente distinta, justamente por que la ley exigió un control previo de legalidad a cargo del juez administrativo. Si la ley le otorgó la competencia de revisar el acuerdo- que como se dijo es por definición una revisión de legalidad -, corresponde a las partes del acuerdo que se somete a examen de legalidad judicial no solo afirmar, como sucede en la revocatoria, sino demostrar la existencia de la causal”
Así las cosas, queda por considerar el numeral tercero del mencionado artículo, es decir, verificar si con los actos acusados se causa un agravio injustificado a una persona, frente a lo cual es necesario traer a colación los argumentos esbozados en la demanda:
A la sociedad Chevron Texaco le fue concedida autorización para construir un muelle petrolero y usufructuarlo por medio de la Resolución No. 00999 del 12 de diciembre de 1979 por el término de veinte (20) años. Dicha sociedad decidió presentar solicitud de concesión el 18 de agosto de 1999, no obstante advirtió algunos errores en el procedimiento razón por la que decidió retirar la solicitud para radicarla el 6 de diciembre del mismo año, quedando formalizada el 10 de diciembre de la misma anualidad.
El Ministerio resolvió la solicitud casi un año después a través de la Resolución No. 03471 el 30 de noviembre de 2000 en el sentido de negar la continuación de uso y goce temporal del muelle.
No conforme con lo anterior, la actora interpuso recurso de reposición el 15 de diciembre de 2000, el cual fue resuelto mediante acto administrativo identificado con el número 001289 del 31 de enero de 2002, es decir, más de doce meses después, confirmando la decisión objeto de impugnación y concediendo un plazo de treinta (30) días para ponerse al día en el pago de las tarifas fijadas en la Resolución No. 122 de 1995 de no homologados que adeudaba desde el 13 de diciembre de 1999, hasta el día en que se suscribiera el acta de reversión de las zonas de uso público que estaba usufructuando.
Con lo anterior, a juicio del apoderado de la demandante se le causó un agravio injustificado representado en la suma de dinero que tuvo que cancelar por concepto de la ocupación de un muelle que la Administración no había autorizado para tal efecto, suma ésta que corresponde al pago de cuotas de muelle no homologado causadas en el periodo comprendido entre el 13 de diciembre de 1999 hasta cuando sea suscrita el acta de reversión del inmueble, periodo que por supuesto incluye el término que la Administración demoró para adoptar las decisiones contenidas en las Resoluciones 03471 de 2000 y 001289 de 2002, mediante las cuales en su orden, no dio respuesta oportuna a la solicitud de licencia de ocupación de un muelle para su explotación, y tampoco decidió oportunamente el recurso de reposición interpuesto frente a la declaratoria de muelle no homologado.
Pues bien, esta Corporación ha realizado un basto análisis de la causal tercera de revocatoria directa estableciendo que “…se trata en realidad de una hipótesis que involucra una valoración estrictamente jurídica en tanto que exige la presencia de un perjuicio sin motivo, razón o fundamento a una persona, el cual sólo puede darse cuando medie la ilegalidad del acto, o cuando se rompe el postulado de la igualdad ante las cargas públicas, principio que, a su vez, retoma lo dispuesto por el artículo 13 Superior., concepto éste que no se ajusta a las condiciones fácticas que se nos ponen de presente, pues en líneas anteriores se dijo que no se notaba de entrada que los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Transporte fuesen contrarios a la Ley o a la Constitución, máxime si se tiene en cuenta que gozan de presunción de legalidad y además que la motivación resulta suficiente para que el Ministerio le hubiese impuesto a la Texas un gravamen por virtud de usufructuar un muelle sin su autorización o permiso.
Tampoco se vislumbra un rompimiento de las cargas públicas a las que se encuentran sujetos los administrados, en el caso sub examine, pues de los actos censurados se colige que la actuación del Ministerio de Transporte acogió la normativa que para el caso concreto previene el Ordenamiento Jurídico sin hacerle más gravosa su situación en relación con otra persona situada en las mismas condiciones de hecho, sino que simplemente acogió la reglamentación pertinente y la aplicó.
II.- Ahora bien, una vez concluidos los presupuestos de validez de un acuerdo conciliatorio viene la valoración del Juez o Magistrado, frente a lo cual el legislador (Artículo 73 Ley 446 de 199
) también contempló varios requerimientos o exigencias especiales dado el compromiso del patrimonio público, a saber:
Debe existir fortaleza probatoria que sustente la aprobación del acuerdo, toda vez que el juez debe llegar a la íntima convicción sobre la fundamentación jurídica del mismo, contando con los elementos de juicio suficientes de modo que existan altas probabilidades de condena en contra de la administración y que la aprobación del acuerdo conciliatorio resulte provechoso para las partes en conflicto. Las partes deben demostrar que el pago a realizarse producto de la conciliación no se hizo por liberalidad de los funcionarios administrativos.
El acuerdo no debe ser violatorio de la ley, es decir, el acuerdo debe contemplar a lo menos, la adecuación de materia convenida con respecto a los asuntos objeto de la conciliación, verbigracia, el agotamiento de la vía gubernativa o la inexistencia de caducidad de la acción contenciosa.
El acuerdo no debe resultar lesivo para el patrimonio público. Este criterio en últimas previene al juez acerca de la conveniencia de la conciliación.
Estos tres parangones hacen que la valoración del juez contencioso sea determinante al momento de aprobar o no una conciliación judicial. Y es esa precisamente la razón por la que la Sala entrará a estudiar cada uno de ellos, así:
En lo referente al apego del acuerdo a las disposiciones legales, debe advertirse que la materia convenida es pasible de acuerdo conciliatorio toda vez que no padece de ningún vicio, ya que existe acomodamiento de la materia convenida con respecto a los asuntos objeto de la conciliación, y contiene todos los requerimientos de forma exigidos legalmente.
Respecto del baluarte probatorio a que hace referencia el primer requisito, considera esta Sala que las partes aportaron las pruebas necesarias para concluir que en su sentir era conveniente precaver un conflicto como éste, tales como, la Resolución 122 de 1995 en la que se tasan las tarifas que presuntamente adeudaba Chevron Texaco al Estado por concepto de muelle no homologado, la liquidación efectuada por el Ministerio de Transporte de la suma total a cancelar de parte de la sociedad demandante, y los actos administrativos controvertidos en los que se da cuenta del motivo de la negación de la concesión portuaria y del tiempo que demoró la administración para resolver una situación jurídica.
La lesión del patrimonio público es la última de las causales por las cuales un juez puede dejar de aprobar un acuerdo conciliatorio. Pues bien, resulta claro que al existir argumentos de defensa tan consolidados como los que se expresan en la parte motiva de los actos administrativos demandados y en la contestación de la demanda en aras a la preservación de validez de los mismos, debe la Sala concluir que de aprobarse el acuerdo conciliatorio se produciría para la Administración una pérdida económica significativa que desde luego afectaría el patrimonio del Estado.
Así las cosas, es claro que al no cumplirse con los requisitos de validez establecidos por la Ley 446 de 1998 para las conciliaciones judiciales, y que además no exista certeza del perjuicio pecuniario que pueda irrogársele al Estado, ésta no puede aprobarse.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado.
En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 30 de agosto de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
Presidenta
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA M.
