CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Radicación número: 25000-23-24-000-2009-00212-01 Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Actora: CONTROL TOTAL LTDA – EN LIQUIDACIÓN JUDICIAL
TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA QUE DENEGÓ LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA. LA DEMANDANTE NO LOGRÓ DESVIRTUAR LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD QUE AMPARA A LOS ACTOS ACUSADOS. LA SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA ESTÁ FACULTADA, EN EJERCICIO DE LA POSTESTAD DISCRECIONAL, PARA CANCELAR LAS LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO A LAS VIGILADAS, EN CUALQUIER MOMENTO, CUANDO, COMO EN ESTE CASO, VARÍEN LAS CONDICIONES DE SU OTORGAMIENTO. RECTIFICACIÓN CRITERIO.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 16 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.
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ANTECEDENTES
I.1- La sociedad CONTROL TOTAL LTDA., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo CCA, mediante apoderado, presentó demanda contra la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – MINISTERIO DE
DEFENSA, en la que formuló las siguientes pretensiones:
1°. Que se declare la nulidad de las resoluciones 3289 de 25 de agosto de 2008 y 3949 de 1º de octubre de 2008, expedidas por la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD
PRIVADA, mediante las cuales canceló la licencia de funcionamiento de la sociedad CONTROL TOTAL LTDA., y resolvió el recurso de reposición confirmando la primera decisión.
2º. Que, en consecuencia, la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y la NACIÓN-
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL deben restablecer en el derecho a la sociedad demandante, lo que implica el pago de los perjuicios ocasionados con dichas resoluciones, los cuales superan la suma de $57.000.000.000 o la suma mayor o menor que resulte
probada en el proceso, más cualquier perjuicio derivado de la nulidad de dichas resoluciones, principalmente, los relativos a la imposibilidad de recuperar las inversiones y de ejercer su objeto social. La cuantía de los perjuicios debe ser tasada pericialmente y actualizada a la fecha del dictamen y del pago.
3º. Que se condene solidariamente a la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y a la NACIÓN-
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL a reconocer a la sociedad demandante, cualquier perjuicio derivado de la nulidad de las resoluciones mencionadas, incluyéndose la pérdida de oportunidades.
4º. Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el último inciso del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
5°. Que se condene en costas a la parte demandada.
I.2- Como sustento de sus pretensiones, en síntesis, la actora, adujo los siguientes hechos:
La sociedad demandante inició actividades en el año 1995 bajo la denominación de VIGILANTES LTDA.; en el año 1999, cuando la Superintendencia de Vigilancia autorizó la escisión de la compañía y nació la sociedad que hoy demanda, CONTROL TOTAL LTDA., contaba con diferentes clientes que le permitían una facturación mensual promedio de $62.000.000, de los cuales el 22% provenía de centros comerciales, sector en donde se logró consolidar como empresa.
En el mes de diciembre de 2002, la sociedad actora cambió de sede y se instaló en el municipio de Envigado, Antioquia y la nueva infraestructura tanto física como de personal, permitió que fuera creciendo y ampliara su participación en varios sectores, entrando a los hipermercados de grandes superficies de Colombia como Carrefour, en septiembre de 2002.
En marzo de 2007, la sociedad inició operaciones en la ciudad de Bogotá a través de Carrefour, y en virtud del crecimiento en dicha ciudad se solicitó la creación de la agencia correspondiente, la cual fue autorizada el 1º de marzo de 2007.
En el mes de septiembre de 2006, CONTROL TOTAL LTDA. inicia
la prestación de sus servicios al Grupo Éxito en la ciudad de Envigado, concluyendo la entrega de toda la operación del Grupo Éxito en el año 2008, con una facturación mensual de
$1.017.015.255.
En el año 2008 la sociedad actora realizó inversiones por el valor de
$97.360.615, para atender nuevos servicios en la zona norte del país, inversiones que no se pudieron recuperar ante la cancelación de su licencia de funcionamiento. La sociedad demandante también prestó sus servicios en el sector educativo y se consolidó en otros sectores, ingresando al sindicato antioqueño, prestando sus servicios en el sector de la salud, industrial y residencial.
Al momento de la cancelación de la licencia de funcionamiento a la sociedad CONTROL TOTAL LTDA., contaba en Bogotá con 388 empleados (17% de los empleados de la compañía) con una facturación mensual de $498.914.787 que representaban el 15.64% de la facturación de la compañía.
En el año 2006 realizó una negociación con la empresa Jomark Seguridad, comprando las cuentas de monitoreo, lo que permitió su ingreso al mercado de la seguridad electrónica y el fortalecimiento
de dicha área de la compañía; al momento de la cancelación de la licencia, se estimaba una facturación promedio mensual de
$109.293.021,00, inversiones y gastos que no se pudieron recuperar por la decisión de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
En el año 2008 la sociedad actora fue la beneficiaria de la adjudicación del proveedor de los servicios de seguridad de la zona norte de la empresa cementera Argos S.A., lo que implicó cuantiosas inversiones, la apertura de la agencia correspondiente en la ciudad de Barranquilla, la vinculación de 236 empleados, la operación de diferentes plantas, muelles, puertos y minas en diferentes ciudades del norte de Colombia, con una facturación inicial mensual de $491.204.314; este proyecto se vió igualmente truncado por la cancelación de la licencia de funcionamiento, siendo imposible la recuperación de la inversión, teniendo presente que este contrato estaba firmado por tres años.
Al momento de la cancelación de la licencia la sociedad CONTROL TOTAL LTDA. participaba en la adjudicación de distintos proyectos para servicios de seguridad en diferentes sectores de la economía, que le permitirían tener ingresos mensuales adicionales. La
sociedad actora era la principal compañía de seguridad del departamento de Antioquia, con una facturación mensual de
$3.244.670.731, distribuidos así: el 37,39% hipermercados, el 20,03% sector comercial, el 16,42% industrial, el 10,34% al de servicios, y el 15,82% al sector educativo, financiero y propiedad horizontal. Para entonces, contaba con 2.267 empleados, de los cuales la mayoría renunciaron por la cancelación de la licencia, siendo reubicados en otras empresas del sector y, aproximadamente, 100 empleados están en proceso de liquidación con indemnización por decisión del liquidador nombrado por la Superintendencia de Sociedades.
Desde el año 2003 al 2008, las ventas netas, los pasivos, activos, gastos de operación y patrimonio total, siempre fueron positivos, dejando una importante utilidad para la sociedad. Para el año 2009 la sociedad CONTROL TOTAL LTDA. presupuestaba una facturación de $45.790.177.374, teniendo en cuenta que en agosto de 2008, antes de la cancelación de la licencia, tenía proyectado un incremento de la tarifa y crecimiento mínimo conservador para la tendencia progresiva de la compañía, lo que aumenta la magnitud del perjuicio para la sociedad.
En los años 2006, 2007 y 2008 la sociedad actora realizó inversiones en la compra de armas a la Industria Militar (Indumil), las cuales no se pueden recuperar por la ocurrencia de la cancelación de la licencia de funcionamiento. De igual forma, en dichos años celebró contratos de leasing de equipos de cómputo, radio, entre otros por un valor de $1.372.755.408.
Los socios al momento de la cancelación de la licencia de funcionamiento eran:
SOCIO | PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN |
| Juan Felipe Sierra Fernández | 42.5% |
| Ricardo Andrés Sierra Fernández | 5% |
| Ibsen Ochoa Franco | 42.5% |
| Ricardo Sierra Caro | 10% |
La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada mediante Resolución núm. 2376 de 25 de junio de 2008, renovó la licencia de funcionamiento de carácter nacional por el término de 5 años a la empresa de vigilancia y seguridad privada CONTROL TOTAL LTDA., con domicilio en Envigado, Antioquia, en las modalidades de
vigilancia fija y escolta a personas y mercancía, con la utilización de armas de fuego y medio tecnológicos. Durante la vigencia de la Sociedad no le fue impuesta sanción alguna por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Sin existir actuación administrativa alguna, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada expidió la Resolución núm. 3289 de 25 de agosto de 2008, por medio de la cual se canceló la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia y seguridad privada CONTROL TOTAL LTDA., la cual no estaba debidamente motivada, sino únicamente justificada en la competencia discrecional y la arbitrariedad de dicha Superintendencia.
En la mencionada resolución se resolvió cancelar la licencia de funcionamiento de la sociedad actora, situación que no eximió al titular de atender las obligaciones pendientes con la Superintendencia y los terceros de buena fe.
Manifestó que los socios de la empresa de vigilancia y seguridad privada CONTROL TOTAL LTDA. nunca fueron citados a la actuación administrativa que culminó con la resolución que canceló la licencia de funcionamiento, acto administrativo que nunca les fue
notificado por ningún medio, ni personal ni por edicto. No obstante, la procedencia del recurso y la interposición del mismo ante la ausencia de motivación legal del acto era imposible el derecho de defensa de la sociedad demandante.
Que la resolución de cancelación sólo fue notificada a la empresa de vigilancia y seguridad privada CONTROL TOTAL LTDA., no obstante que afecta a terceros, como se concluye de la parte resolutiva de la misma, concretamente a los socios.
El secretario general de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada remitió comunicación al representante legal de la sociedad actora, para efectuar la notificación de la Resolución núm. 3289 de 25 de agosto de 2008, la cual fue recibida el 2 de septiembre de 2008; sin embargo, éste nunca se presentó para realizar la notificación personal, por lo cual fue notificada por edicto fijado el 9 de septiembre de 2008 y desfijado el 22 siguiente.
En la oportunidad procesal correspondiente se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución núm. 3949 de 1º de octubre de 2008, confirmando la anterior decisión de cancelación de la licencia.
Señaló que la Superintendencia estaba en la obligación de manifestar cuáles eran en concreto los motivos que generaban desconfianza o inseguridad o que representaban un posible peligro a la ciudadanía, máxime teniendo en cuenta la trayectoria de la sociedad a la que se le cancelaba la licencia y la incidencia que ello tenía en los socios; que independientemente de ser sanción o decisión administrativa, es imperativo que exista garantía al debido proceso; y, por lo tanto, el ordenamiento jurídico no permite ni sanciones ni decisiones de plano.
Expresó que la Resolución que resolvió el recurso interpuesto sólo se notificó a la sociedad CONTROL TOTAL LTDA., dado que los socios al no ser notificados de la primera resolución no tuvieron la oportunidad para interponer recursos, siendo afectados por el primer acto como se concluye en la parte resolutiva de la misma. El
9 de septiembre de 2008 el secretario general de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada remite comunicación al representante legal de la sociedad actora para que se presente a fin de efectuar la notificación personal de la Resolución núm. 3949 de 1º de octubre de 2008.
La sociedad CONTROL TOTAL LTDA. nunca se presentó para la
notificación personal de la anterior Resolución; y, por ello, la misma fue notificada por edicto fijado el 22 de octubre de 2008 y desfijado el 5 de noviembre de 2008.
La decisión administrativa demandada implica la imposibilidad de ejercer el objeto social y por ello el fin de la sociedad, así como la imposibilidad de recuperar cuantiosas inversiones realizadas bajo el amparo de la legalidad de actos administrativos y de la confianza legitima que ello implica.
Mediante auto 610-001712 de 28 de noviembre de 2008, proferido por la Superintendencia de Sociedades, inscrito el 11 de diciembre del mismo año, se decide la convocatoria a liquidación obligatoria de los bienes que conforman el patrimonio de la empresa de vigilancia y seguridad privada CONTROL TOTAL LTDA., y se nombra liquidador al señor Marco Tulio Zapata Giraldo.
Por último, al momento de la cancelación de la licencia de funcionamiento, la sociedad actora había asumido distintos créditos y celebrados contratos de leasing, siendo imposible su pago por prohibición para ejercer su objeto, lo que demuestra los cuantiosos perjuicios que sufrió la sociedad demandante en virtud de la
expedición de los actos demandados.
I.3- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
La sociedad demandante consideró que los actos acusados violaron las siguientes disposiciones: los artículos 2º, 29 y 38; 2º, 3º y 36 del Código Contencioso Administrativo; 3º, 75 y 76 del Decreto 356 de 1994; Decreto 2355 de 2006 y el artículo 31 del Código Civil. Además, alegó ausencia de motivación, violación al principio de confianza legítima y desviación de poder.
Violación de normas constitucionales
La sociedad actora sostuvo que las resoluciones núms. 3289 de 25 de agosto de 2008 y 3949 de 1º de octubre de 2008, al ser actos administrativos impuestos de plano, sin la observancia mínima de bilateralidad de audiencia ni ofrecer oportunidad alguna de probanza y contradicción, constituyen sin duda alguna, decisiones violatorias al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política.
Manifestó que el núcleo esencial del debido proceso no se agota con la interposición de los recursos de la vía gubernativa, sino que se
convierte en un limitante material a la actuación administrativa pública que le impone, de manera previa, agotar un procedimiento en el que se establezcan oportunidades de contradicción mediante formulación de descargos, así como de pedir practicar los medios probatorios que resulten procedentes.
Indicó que las exigencias derivadas del artículo 29 de la Constitución Política, no pueden ser obviadas ni ignoradas, ni desconocidas aun tratándose de eventuales facultades discrecionales, como erradamente lo entendió la entidad demandada. Que, en efecto, la Superintendencia entendió erradamente que basta invocar su competencia discrecional para omitir la necesidad de una actuación administrativa previa a la resolución de cancelación, en la que se salvaguardan los derechos de probanza y contradicción.
Manifestó que los actos acusados impiden no solo la estructuración de la contradicción por la omisión de motivación en relación con las supuestas conductas graves o peligrosidad social derivada de la actuación de la sociedad CONTROL TOTAL LTDA., sino que omitieron el derecho de probanza, notificación y defensa, aspecto suficiente para concluir su nulidad y restablecer el derecho.
Respecto de los artículos 2º y 38 de la Constitución Política, indicó que el principio de proporcionalidad o prohibición de exceso, previsto en el citado artículo 2º, fue flagrantemente desconocido con la actuación de la entidad demandada, dado que, sin mediar una razón necesaria, útil y proporcionada, se anuló el derecho de libre asociación establecido en el artículo 38 de la Constitución Política.
Señaló que es claro que la cancelación de la licencia de funcionamiento de la sociedad, cuando hacía sólo 2 meses le había sido renovada y sin que mediara falta u omisión grave por parte de la actora, es una actuación que por sí sola carece de toda razonabilidad, resulta una intervención innecesaria y desproporcionada del derecho de libertad de asociación y de presunción de inocencia.
Violación de normas legales
En relación con los artículos 2º y 3º del CCA, manifestó que la actuación de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada evidencia un claro desconocimiento de los principios de efectividad y de los derechos constitucionales y legales que se mencionaron previamente, especialmente el debido proceso, aspecto que afecta
la validez de la actuación administrativa adelantada por la entidad demandada.
Además, las resoluciones demandadas omitieron un procedimiento previo y claro para la imposición de la sanción y el acto administrativo no se encuentra motivado, por lo cual se violaron los principios señalados en el artículo 3º del CCA y se dificulta intencionalmente la defensa de la sociedad demandante.
Manifestó que la entidad demandada desconoce el hecho de que a pesar de que una competencia sea discrecional, no implica que sea arbitraria ni carente de límite alguno, por el contrario, de manera expresa el artículo 36 del CCA establece dos límites claros a las potestades discrecionales: que sea adecuada a los fines que la norma autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.
Indicó que los límites de la potestad de cancelación de licencias de funcionamiento se sobrepasaron y fueron desconocidos por la actuación de la Superintendencia, dado que no se trató de una decisión adecuada a los hechos que supuestamente le sirvieron de causa, por no encontrarse probados ni tener sustento alguno, ni
mucho menos a los fines establecidos en el Decreto 2355 del 20061.
Señaló que, al tenor del artículo 3º del Decreto 2355 de 2006, es falso que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se encuentre facultada discrecionalmente para ejercer en cualquier momento y con una simple alusión al interés general la cancelación de la licencia como si se tratara de una facultad que no conoce de límites y que carece de condicionamientos fácticos, como erradamente lo entendió la entidad demandada; por el contrario, del Decreto 2355 de 2006, es posible concluir que los supuestos de hecho que eventualmente dieran lugar a la potestad discrecional en cabeza de la Superintendencia no se encuentran ni probados ni acreditados.
Adujo que la Superintendencia tiene claras facultades para la cancelación de la licencia, pero en los casos en los cuales encuentre probada la comisión de graves faltas que dan lugar a dicha cancelación como sanción. Además, si eventualmente resultara procedente la facultad discrecional en cabeza de la Superintendencia, ésta violó las exigencias contenidas en el artículo 36 del CCA, por no consultar actuación “injurídica” (sic) en cabeza
1 Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se dictan otras disposiciones.
de la sociedad actora que hiciera procedente la cancelación, ni mucho menos su gravedad, aspecto suficiente para concluir en la nulidad de las resoluciones demandadas.
Manifestó que el artículo 31 del Código Civil establece que lo favorable u odioso de una disposición no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación, la extensión que deba darse a toda ley se determinará por su genuino sentido y según las reglas de interpretación precedentes. En este orden, la actuación de la Superintendencia parte de una interpretación extensiva de las normas que establecen las facultades discrecionales, dado que injustificadamente entendió que tales facultades eran atemporales, ilimitadas y sin que mediara falta alguna por parte de la sociedad actora, aspecto inaceptable, y que constituye una clara ampliación de los supuestos taxativamente señalados en el artículo 76 del Decreto 356 de 1994.
Precisó que en el presente caso la Superintendencia recurrió a una interpretación extensiva de normas sancionatorias y procedió a cancelar la licencia de funcionamiento de la sociedad actora, sin considerar que tal sociedad no incurrió en falta alguna, ni mucho menos existió prueba en relación con este tema, en contravía de lo
establecido en el artículo 76 del Decreto 356 de 1994.
Ausencia de Motivación
En relación con esta causal, la sociedad actora señaló que es claro que las resoluciones demandadas no cumplieron los requisitos establecidos en la ley y desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación, que impone como elemento esencial del acto administrativo la expresión de los motivos de hecho y de derecho que sirven de fundamento para la adopción de la decisión. Además, indicó que este aspecto afecta el elemento formal del acto de adjudicación, en cuanto es claro que cuando se alude a una motivación general por comodín el requisito esencial no se ha satisfecho y la supuesta motivación se considera como inexistente, tal y como ocurre en el presente caso.
Argumentó que en los actos acusados no media ni la más mínima referencia en relación con las supuestas conductas de la demandante que darían lugar a esta circunstancia, aspecto que no es una mera omisión formal, sino que impide estructurar la contradicción en relación con las aparentes razones que tuvo la Superintendencia para adoptar las decisiones impugnadas.
Violación al principio de Confianza Legítima.
Señaló que la confianza legítima es aquella situación jurídica de certeza y seguridad creada de manera justificada en el administrado, debido a la reiterada actuación y trato de la administración pública, frente a unas mismas circunstancias de hecho y de derecho.
Afirmó que la realidad de los hechos y la descripción que de éstos realiza la Superintendencia en la parte motiva de las resoluciones demandadas, demuestra que la sociedad CONTROL TOTAL LTDA. no tenía ningún motivo para considerar que la entidad demandada cancelaría en el intervalo de dos meses la licencia que había renovado por cinco años, por considerar que cumplía con la totalidad de los requisitos legales exigidos por las normas vigentes. Además, no era previsible para la sociedad demandante que el Estado, por un lado, el día 25 de junio de 2008 accediera a la renovación y, por el otro, sin una variación fáctica o normativa, en el término de dos meses cancelara dicha licencia sin justificación o fundamento y trámite administrativo alguno.
Desviación de poder
Por último, señaló que el fin establecido para el ejercicio de la competencia discrecional en cabeza de la Superintendencia es el de salvaguardar la seguridad y convivencia ciudadana; por tanto, la comprobación de dicho fin y de las acciones u omisiones que lo amenacen, se convierte en un límite material para la actuación de la administración, en los términos del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo; que es claro que en virtud del principio de necesidad de prueba, la verificación de tal fin, es condición sine qua non para el ejercicio de la potestad discrecional, debe ser claro, grave y actual, no una simple suposición o afirmación temeraria como erradamente lo establecieron las resoluciones demandadas.
Finalmente, indicó que la doctrina ha manifestado que para que se evidencie desviación de poder no es necesario que el fin perseguido con el acto administrativo sea privado o particular del agente que lo expide, dado que cabe también estimar existente el vicio en los supuestos que dicho fin aun siendo público, es diverso del fin previsto por la norma que atribuye potestad.
I.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD
PRIVADA, por conducto de apoderado, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de esta, en los siguientes términos:
Inició señalando que los actos administrativos demandados no vulneran los artículos de la Constitución Política y del CCA que alega la sociedad demandante, por cuanto la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada no está en el deber de convocar a audiencias previas o a trámites de contradicción para adoptar medidas discrecionales, lo cual no significa que el administrado no tenga acceso a los controles de legalidad de los actos administrativos, como ocurre con la presente demanda que es prueba de su acceso a la justicia.
Argumentó que el Estado cumple con sus funciones ejerciéndolas dentro del marco de la ley como lo hizo en esta oportunidad y nunca ha desconocido el derecho a desarrollar una actividad que autorizó, pero tuvo que ejercer su poder discrecional para evitar abusos del interesado con los cuales se compromete la seguridad pública, la seguridad ciudadana y los intereses del Estado.
Señaló que la discrecionalidad es la expresión de poder o facultad del administrador dentro de un marco cuyo límite es el de no dañar al otro en forma deliberada o con intención nociva, lo cual constituiría un desvió de poder y obrar dentro del marco legal de la discrecionalidad, es la expresión de la legitimidad.
Manifestó que le corresponde a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ejercer la inspección y vigilancia permanente sobre las empresas de vigilancia y seguridad privada, personas naturales y jurídicas, legalmente habilitadas con el fin de que no sólo cumplan eficientemente con sus funciones, sino que también brinden confianza y no generen un peligro para la comunidad.
Sostuvo que la actividad de vigilancia y seguridad privada no constituye una actividad común, dado que se trata de la seguridad ciudadana delegada en los particulares de manera que deben ser personas idóneas sobre las cuales no se vislumbre falta de honestidad ni de reputación, en el sentido de que el Estado a través de una licencia permite el porte de elementos restrictivos como las armas de fuego, elementos que en manos indebidas generan un peligro para el resto de la ciudadanía.
Aseveró que el legislador revistió a dicha Superintendencia de la facultad discrecional con el fin de prevenir y contrarrestar hechos o circunstancias de uno de sus vigilados que pongan en peligro a la comunidad, en este sentido tiene la potestad para cancelar la licencia de funcionamiento que haya otorgado a un particular cuando éste genere desconfianza o inseguridad o represente un posible peligro para la sociedad.
Indicó que, de conformidad con lo anterior, una vez se tuvo conocimiento de la orden de captura de uno de los socios y representante legal de la empresa CONTROL TOTAL LTDA., el señor Juan Felipe Sierra que se encontraba siendo investigado por la Fiscalía General de la Nación por vínculos con grupos al margen de la ley, canceló su licencia de funcionamiento de conformidad con la potestad discrecional que le otorga el artículo 3º del Decreto 356 de 1994 y en las condiciones establecidas en el artículo 36 del CCA.
Agregó que el acto administrativo, emitido por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, no es el resultado de un proceso sancionatorio como mal entiende la parte actora, sino como consecuencia del ejercicio de la facultad discrecional que le otorga la ley al Superintendente y que en virtud de esta facultad no
existen más motivos y razones que la seguridad ciudadana y el interés colectivo de la sociedad; asimismo, la ley no tiene previsto para esta clase de actos administrativos un procedimiento y es de resaltar que según la Jurisprudencia la carga de la prueba la tiene el administrado.
Explicó que las resoluciones núms. 3289 de 25 de agosto de 2008 y 3949 de 1º de octubre de 2008 tienen una sólida legitimidad y una clara argumentación jurídica que no tiene que estar reglada como bien lo dispone la Corte Constitucional, dado que la decisión de carácter particular se encuentra adecuada a los preceptos constitucionales en el sentido de cumplir con la finalidad del Estado en el aseguramiento de los integrantes de la nación, en la vida, convivencia, libertad y la paz dentro de un marco democrático y participativo que garanticen un orden político económico y social justo y además de no pasar por alto que el interés general prima sobre el particular, preceptos previstos en la Constitución Política.
Afirmó que, según jurisprudencia de esta Corporación, la discrecionalidad en cuanto a potestad abierta se caracteriza precisamente por esa cobertura de actuación o margen de mayor o menor amplitud para la realización de los objetivos trazados por el
legislador, en algunos casos, podrá consistir en el análisis de la oportunidad para decidir facultarla o abstenerse según las circunstancias, entre otros, la norma podrá otorgar opción para escoger alternadamente entre varias formas de decisión, asimismo la ley podrá fijar los presupuestos para poner en ejercicio la atribución de que se trate, dándole al órgano la potestad para adelantar la decisión que más convenga a los administrados.
Enfatizó en que en ningún momento la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ha sido arbitraria, por el contrario, la intención del legislador es facultar al ente controlador para utilizar la potestad discrecional de otorgar, suspender o cancelar la licencia de funcionamiento teniendo como base fundamental el bienestar y la seguridad de los ciudadanos.
Agregó que se encuentra en el ejercicio legítimo de una actividad que no requiere para su cumplimiento o validez de un conjunto de instancias judiciales previamente determinadas, como sería el caso del régimen sancionatorio, el cual establece un régimen y un trámite correspondiente a la imposición de sanciones, dado que el principio de discrecionalidad únicamente se encuentra limitado dentro de los parámetros de las normas legales y constitucionales
descritas que autorizan dicha decisión.
Adujo que el artículo 3º del Decreto 356 de 19942 encuentra toda justificación en el hecho de que la licencia de funcionamiento que expide la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada es la expresión de la entrega de confianza pública del Estado a un particular, para que preste los servicios de seguridad y vigilancia a los ciudadanos, y en este sentido, indica la norma, que con el fin de proteger la seguridad ciudadana esta licencia se puede otorgar o cancelar de manera discrecional; y que si el legislador hubiera querido que dicha facultad discrecional encontrara sus fuentes en razones diferentes a la misma, lo habría dispuesto en la norma.
Precisó que la cancelación de la licencia de funcionamiento de la sociedad CONTROL TOTAL LTDA., cumple con todos los presupuestos legales establecidos; i) el fin perseguido por la Superintendencia fue el de proteger la seguridad ciudadana, cancelando la licencia de funcionamiento de un servicio en el cual no se tiene la confianza para entregar la seguridad de sus asociados, ii) la decisión adoptada se encuentra expresamente establecida en la norma y por tanto cumple con la proporcionalidad
2 Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada
dispuesta por el legislador y iii) precepto Contencioso Administrativo que rige el actuar del Estado, el cual es la cancelación de la licencia de funcionamiento (sic).
Indicó que el artículo 106 del Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada, establece que dicha Superintendencia podrá en todo momento consultar los archivos de los organismos de seguridad del Estado, así como los de la Policía Nacional, con el fin de tomar las medidas que considere necesarias, cuando se establezca que los hechos y demás circunstancias que dieron lugar a la expedición de la licencia de funcionamiento o credencial hubieren variado.
Finalmente, sostuvo que el acto administrativo expedido por la Superintendencia tiene una sólida legitimidad, una clara argumentación jurídica y se encuentra debidamente motivado como bien lo señala la Corte Constitucional, dado que la decisión de carácter particular se encuentra adecuada a los preceptos constitucionales, toda vez que la facultad discrecional, motivación misma, se deriva de la necesidad del legislador de otorgar facultad a los entes estatales para realizar juicios de valor y apreciaciones con el objeto de cumplir las obligaciones estatales, el bien común y el interés general, todo de acuerdo con los hechos concretos que se
presentan de un momento a otro.
FALLO IMPUGNADO
Para denegar las pretensiones de la demanda, el Tribunal a quo
razonó, así:
En cuanto al cargo relacionado con la violación de los artículos de la Constitución Política, adujo que no se evidencia vulneración a los fines del Estado que desarrollan dichos artículos superiores, dado que en la actuación administrativa adelantada por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se respetaron el debido proceso y el principio de proporcionalidad.
Señaló que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada expidió los actos administrativos demandados en ejercicio de las facultades que le confirieron las normas del Decreto 356 del año 1994, por el cual se expidió el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada; el Decreto 2187 de 2001, por el cual se reglamentó el citado Estatuto; y el Decreto 2355 de 2006, por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Fundamentado en jurisprudencia de esta Sección, argumentó que el ejercicio de la facultad discrecional no corresponde a un proceso sancionatorio por lo cual no está sujeto a un procedimiento previo, por lo que la Superintendencia está facultada para intervenir en cualquier momento respecto de la actividad de vigilancia y seguridad privada, con fundamento en el riesgo social que genera la prestación de este servicio público y en ejercicio del principio de precaución.
En este orden, señaló que se puede concluir que las resoluciones demandadas, mediante las cuales se le cancela la licencia de funcionamiento a la empresa demandante y confirma su decisión al resolver el recurso de reposición, se expidieron en ejercicio de la potestad discrecional de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en desarrollo de la obligación del Estado de preservar la seguridad y confianza ciudadana.
Argumentó que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ostenta la potestad discrecional para otorgar, modificar, suspender o cancelar licencias de funcionamiento a los establecimientos vigilados, de conformidad con las normas de los decretos 356 de 1994, 2187 de 2001 y 2355 de 2006, con el fin de
garantizar la seguridad y confianza ciudadanas en desarrollo de lo establecido por los artículos 2º y 223 de la Constitución Política, contrario a lo manifestado por la demandante.
En relación con el cargo de ausencia de motivación, el Tribunal manifestó que de la motivación del acto administrativo de cancelación de la licencia de funcionamiento se puede establecer que una vez consultados los archivos de la Policía Nacional y de otros organismos de seguridad del Estado, la Superintendencia advirtió un cambio de las circunstancias que dieron lugar a la concesión del permiso de funcionamiento y procedió a su cancelación. Que de la indagación realizada se pudo establecer que la empresa demandante hizo mal uso del permiso de funcionamiento dado que mediante sus actuaciones ha violado la convivencia y atentado contra el justo orden social, político y económico, en detrimento de la seguridad y confianza de la comunidad.
De lo anterior, sostuvo que los actos administrativos fueron emitidos en ejercicio de la facultad discrecional de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, la cual no es absoluta, estando sustentada en la competencia otorgada por la
Constitución y la Ley, y con el fin de garantizar la seguridad y confianza ciudadana.
En relación con la vulneración del derecho de asociación, indicó que de la lectura de los actos administrativos demandados no se evidencia comoquiera que no se mencionan restricciones al derecho de creación, vinculación, retiro o participación de algún tipo de organizaciones privadas o públicas.
Respecto de la violación de los artículos del CCA y del Código Civil, sostuvo que la Superintendencia demandada goza de potestad discrecional para el otorgamiento de permisos, para la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada, orientada a proteger la seguridad ciudadana, potestad de que goza, igualmente, para renovar o no las licencias o credenciales expedidas con el objeto antes mencionado, facultad que debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, proporcional a los hechos que le sirven de causa y supeditada a los postulados del buen servicio para adoptar una u otra decisión.
Afirmó que los hechos que le sirvieron de causa a la cancelación de la licencia, consistieron en que una vez consultados los archivos de
la Policía Nacional y de otros organismos de seguridad del Estado, la Superintendencia advirtió un cambio en las circunstancia que dieron lugar a la concesión del permiso de funcionamiento, concretamente que la empresa hizo mal uso del permiso, dado que mediante sus actuaciones violó la convivencia y atentó contra el justo orden social, político y económico, en detrimento de la seguridad y confianza de la comunidad.
Manifestó que de las pruebas aportadas al expediente no encontró demostrado que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, mediante el acto administrativo que canceló la licencia de funcionamiento de la sociedad CONTROL TOTAL LTDA., haya actuado bajo motivaciones diferentes al buen servicio, por lo que no se desvirtuó la presunción frente a la cual los actos expedidos en desarrollo de facultades discrecionales son dictados en ejercicio del buen servicio y la garantía de la seguridad y confianza ciudadanas.
Respecto de la violación del artículo 31 del Código Civil, el Tribunal señaló que, contrario a lo manifestado por la demandante, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, no excedió su facultad al no encontrarse en ejercicio de funciones sancionatorias.
Seguidamente, argumentó que no es aceptable la presunta falsa motivación. Que el hecho de invocar en los considerandos el propósito de evitar el desarrollo de una actividad que genere desconfianza o inseguridad o represente un posible peligro a la ciudadanía, encaja en la facultad y cometidos invocados, como son los de ejercer la supervisión y control de los servicios de vigilancia y seguridad privada, y consecuentemente, velar por el mantenimiento de proteger la seguridad ciudadana. En este orden, concluyó que no se demostró que la facultad discrecional ejercida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se desarrolló con fines ajenos al buen servicio y, en consecuencia, no existe falsa motivación.
Respecto de la violación del principio de la confianza legitima, consideró que de las pruebas allegadas al proceso no se puede determinar que, efectivamente, se hayan violado los principios de buena fe y confianza legitima, comoquiera que la decisión administrativa adoptada por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada por las acciones del administrado, se dio por la modificación de las situaciones de hecho, generando la consecuente cancelación del permiso para la sociedad CONTROL TOTAL LTDA., ya que al evidenciarse un cambio en las condiciones de la sociedad,
la Superintendencia se encontraba facultada para evaluar la continuidad de la licencia de funcionamiento otorgada, en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control.
Agregó que pese a haberse renovado la licencia en junio de 2008, las circunstancias sobrevinientes, que fueron plasmadas en el acta de análisis del estado de la información de la empresa demandante, del día 25 de agosto de ese año, fueron la causa por las que se evidenció la motivación que conllevó la cancelación de la licencia de funcionamiento.
Finalmente, respecto del cargo de desviación de poder adujo que no encontró prueba que lo demostrara, comoquiera que las resoluciones núms. 3289 de 25 de agosto de 2008 y 3949 de 1º de octubre de ese año, están debidamente sustentadas en la protección a la seguridad ciudadana, justificando el buen servicio y la confianza en las actividades comerciales de vigilancia y seguridad privada, tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros, conforme se establece en el inciso 1º del artículo 2º del Decreto 356 de 1994, actividades que son privativas del Estado.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN
En memorial visible a folio 576 del cuaderno núm. 2, la sociedad CONTROL TOTAL LTDA. solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, declarar la nulidad de las resoluciones 3289 de 25 de agosto de 2008 y 3949 de 1º de octubre de 2008; y que, como consecuencia de ello, se proceda al restablecimiento del derecho indemnizando perjuicios acreditados dentro del proceso por la suma de $37.142.780.287, con fundamento en lo siguiente:
Señaló que el a quo comete el yerro de no declarar la nulidad de las resoluciones demandadas a pesar de que su argumentación en la parte motiva evidencian las mismas inconsistencias y, en la parte resolutiva, de manera contradictoria, resuelve no declarar la nulidad que resulta incluso sustentada en su parte motiva.
Que el Tribunal desconoció que las resoluciones demandadas al ser actos administrativos impuestos de plano, sin observancia mínima de bilateralidad de audiencia ni oportunidad de probanza y contradicción, constituyen decisiones violatorias al debido proceso, aspecto suficiente para concluir su nulidad.
Que lamentablemente el a quo entendió que con la abstracción y formalidad excesiva de los actos demandados y la mención de poder interponer los recursos de vía gubernativa, la garantía del debido proceso quedaba incólume, desconociendo las garantías fundamentales a favor de la desidia de la administración, olvidando que los recursos en vía gubernativa están instituidos a favor de la administración para darle la ocasión de enmendar errores con la virtualidad de desencadenar la responsabilidad patrimonial del Estado y no son propiamente una oportunidad imparcial y previa para el ejercicio del derecho de defensa, como garantía también iusfundamental.
Que si bien puede no tratarse de un procedimiento sancionatorio como lo aduce el a quo, se está frente a una actuación administrativa en la que debe respetarse el derecho al debido proceso, con las garantías y principios que ello implica.
Sostuvo que el a quo desconoció la jurisprudencia de esta Corporación, la cual ha considerado que la administración, dentro de lo reglado de las potestades que admiten un margen discrecional, debe respetar la proporcionalidad como límite para la arbitrariedad proscrita en el estado de derecho. Que, en este orden,
la administración se encuentra con la posibilidad de aplicar la sanción de cancelación de la licencia o, sin considerarlo sanción, simplemente el ejercicio de dicha potestad, que debe atender a la proporcionalidad o gradualidad de los daños efectivamente sufridos por la sociedad o el atentado contra la seguridad pública, y los hechos generadores, que se considere por ella, dando aplicación plena e irrestricta a lo preceptuado en el artículo 36 del CCA.
Consideró que si bien la Constitución Política y la Ley han autorizado la existencia de facultades discrecionales en casos específicos, también éstas han limitado el uso de dichas potestades, dado que nunca pueden ser de carácter absoluto y además deben ser acordes con los fines de las normas que las crean.
Indicó que aunque se encuentre frente a facultades o potestades discrecionales y se atenúa la exigencia de motivación de ciertos actos, jamás se libera al funcionario del deber de obrar conforme a los principios constitucionales y legales que rigen la función administrativa y podrían dar lugar a la nulidad de actos por las causales previstas en la ley; y, finalmente, por la comprobación de que los actos se alejaron completamente de los límites a las potestades discrecionales, lo que permitiría declarar la desviación
de poder.
Señaló que, si se observan con atención las normas contenidas en el Decreto 2355 de 2006, es posible concluir, sin lugar a duda, que los supuestos de hecho que eventualmente dieron lugar a la potestad discrecional en cabeza de la Superintendencia no se encuentran probados ni acreditados.
Adujo que la sociedad CONTROL TOTAL LTDA. no fue escuchada y sus conductas no fueron establecidas de manera clara y expresa en las resoluciones demandadas y tampoco se hizo uso de medio probatorio alguno de manera previa a la decisión demandada, lo que dejó en evidencia que en este proceso no existe prueba de los fundamentos fácticos con base en los cuales se decidió cancelar la licencia de funcionamiento. En pocas palabras, la ausencia de medios probatorios que den lugar a la cancelación de la licencia y sin la acreditación de las condiciones establecidas en el artículo 75 del Decreto 2355 de 2006, fueron “la gran estrella” dentro de la actuación administrativa impugnada.
Sostuvo que es claro que las resoluciones demandadas no cumplieron con los requisitos exigidos en la ley, que impone como
elemento esencial del acto administrativo la expresión de los motivos que le sirven de fundamento para la adopción de la decisión; que cuando se alude a una motivación general, es decir, argumentos genéricos susceptibles de aplicarse a todos los casos, se está en presencia de una motivación por comodín y en consecuencia, la motivación es inexistente, dado que para el caso en concreto la Superintendencia debía explicar cuáles eran las razones de orden público y seguridad ciudadana que hacía imperiosa la cancelación de la licencia de funcionamiento de la sociedad CONTROL TOTAL LTDA., cosa que brillo por su ausencia.
Manifestó que hay una indebida valoración de la prueba documental obrante en el expediente, respecto de la motivación de los actos administrativos demandados, pues no basta que la entidad demandada enunciara la potestad discrecional para cancelar la licencia de funcionamiento cuando existen situaciones que vulneren la convivencia, atenten contra el justo orden social, político y económico en detrimento de la seguridad y confianza de la comunidad, sino que debía poner de manifiesto al administrado cuáles eran dichas situaciones en concreto. Que, en este orden, no existe motivación en los actos administrativos demandados y los argumentos expuestos no constituyen motivación y no suplen el
deber de motivar en forma clara, precisa y suficiente la decisión administrativa.
Agregó que la cancelación de la licencia de funcionamiento debería tener una motivación que implicara simplemente explicar las razones por las cuales dicha sociedad generó desconfianza o inseguridad o representó un posible peligro para la ciudadanía, explicación que brilla por su ausencia en el caso en concreto.
Insistió en que no hubo variación normativa, ni antecedentes fácticos nuevos que justificaran el cambio incomprendido e inesperado de la entidad demandada; en ese orden, no era previsible que el Estado por un lado, accediera a la renovación y por el otro, que la misma entidad, sin que mediara variación fáctica o normativa, en el término de dos meses decidiera cancelar dicha licencia sin justificación o fundamento y sin trámite administrativo alguno.
Indicó que con base en el artículo 83 de la Constitución Política las actuaciones de la administración deben ceñirse a la buena fe, como lo desarrollaron las sentencias de la Corte Constitucional y de esta Corporación, T-827 de 1999, T-475 de 1992, T-295 de 1999 y
sentencia de 13 de agosto de 1992 de la Sección Tercera del Consejo de Estado (Expediente núm. 15596, C.P. Mauricio Fajardo Gómez), en la que se desarrolló el principio de la buena fe con relación al acto propio, estableciendo que si una entidad reconoce una situación jurídica dicho acto produce efectos y no puede ser desconocido unilateralmente sin justificación alguna, como ocurrió en el caso en concreto. Lo anterior, implica que se está no sólo en presencia de una violación al principio de confianza legitima, sino de la teoría de los actos propios.
Por último, argumentó que la desviación de poder en el presente caso se materializa en la utilización del aparato del Estado para la consecución de unos fines distintos a los designados por la ley para su competencia, dado que del supuesto fáctico de la norma se desprende que la misma le atribuye la discrecionalidad para efectos de garantizar la seguridad de los ciudadanos, elemento fáctico que brilla por su ausencia en el presente proceso. Por lo tanto, no existe un solo insumo probatorio que demuestre que se puso en riesgo la seguridad ciudadana.
ALEGATOS DE CONCLUSION
La parte actora, en la oportunidad pertinente, presentó alegatos de conclusión en los cuales, en síntesis, reitera los cargos de anulación de los actos administrativos demandados invocados en la demanda.
IV. 2. La parte demandada presentó alegatos de conclusión en los cuales reiteró los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda.
IV. 3. El Ministerio Público, en memorial obrante a folio 67 del cuaderno núm. 3 del expediente, consideró que debe ser confirmada la sentencia de primera instancia, de conformidad con los siguientes argumentos:
Inició señalando que, en relación con el cargo de la violación al debido proceso, de la confrontación realizada de los actos administrativos demandados, las normas aplicables y la jurisprudencia, no se tienen elementos que constituyan vulneración al debido proceso como lo señala la sociedad actora, teniendo en cuenta que en el caso en concreto, los actos administrativos fueron
comunicados y notificados por edicto en la oportunidad procesal correspondiente; y que la misma Resolución 3289 de 25 de agosto de 2008, previó la procedencia de interponer recurso de reposición ante el Superintendente, recurso que fue resuelto por medio de la Resolución 3949 de 1º de octubre de 2008.
En lo que respecta al cargo de la falta de motivación, argumentó que observando la Resolución 3289 de 2008 la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada tuvo en cuenta la consulta realizada a los archivos de la Policía Nacional y de otros organismos de seguridad del Estado, como la Fiscalía, para adoptar las medidas necesarias cuando determinó que las circunstancias que dieron lugar a la concesión de la licencia de funcionamiento habían variado.
Además, señaló que la motivación de cada uno de los actos demandados estuvo basada en la facultad discrecional y el respaldo probatorio para llevar a la certeza incontrovertible que los motivos que la administración tuvo para expedir los actos enjuiciados son aquellos que la ley señala para tal efecto, por lo que la falta de motivación no tiene vocación de prosperar, toda vez que los actos demandados contaban con los requisitos legales de hecho y de
derecho que permitían expedir las resoluciones cuestionadas.
En cuanto a la vulneración del principio de confianza legitima, observó que bajo los preceptos fácticos y normativos la entidad tenía la facultad de cancelar la licencia de funcionamiento de la empresa demandante, así esta se hubiese renovado con anterioridad. Además, porque en el caso en concreto, el administrado no es titular de un derecho adquirido sino que simplemente tiene una expectativa, es decir, que una determinada situación de hecho no será modificada intempestivamente, pero su situación jurídica sí puede ser modificada por la administración en cualquier momento, más aún cuando variaron las circunstancias que dieron lugar a la concesión, por lo que de acuerdo con la facultad discrecional la entidad procedió a cancelar la licencia de funcionamiento.
Por último, en lo que tiene que ver con el cargo de la desviación de poder, señaló que no tiene vocación de prosperar, toda vez que los actos demandados son consecuentes con el fin que persigue la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, como lo es adoptar las medidas necesarias que conduzcan a la protección de la seguridad ciudadana, debido a que en el caso bajo estudio la
empresa de seguridad privada CONTROL TOTAL LTDA., generó desconfianza e inseguridad en los administrados, con hechos que produjeron la cancelación de la licencia de funcionamiento por parte de dicha Superintendencia.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Los actos administrativos demandados
Se transcriben las resoluciones objeto de nulidad, así:
- Resolución núm. 003289 de 25 de agosto de 2008, expedida por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, “Por la cual se cancela la licencia de funcionamientos de la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CONTROL TOTAL LTDA.”
“[…] EL SUPERINTENDENTE DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
En ejercicio de las facultades que le confieren en el Decreto Ley 356 de 1994 y Decreto Reglamentario 2187 de
2001, el Decreto 2355 de 2006 y,
CONSIDERANDO
Que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada mediante Resolución No 2376 del 25 de Junio de 2008, le renovó licencia de funcionamiento de carácter nacional por el término de cinco (5) años, a la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CONTROL TOTAL LTDA, con
NIT. 811.016.051-8 con domicilio en la Carrera 45 No 23 A SUR- 32 Envigado -Antioquia, en las modalidades de vigilancia fija y escolta a personas, y mercancías, con la utilización de armas de fuego y medios tecnológicos.
Que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada como organismo del orden nacional, de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, con autonomía administrativa y financiera, le corresponde ejercer el control, inspección y vigilancia sobre la industria y los servicios de vigilancia y seguridad privada.
Que en ejercicio de la potestad discrecional, consagrada en el artículo tercero del Decreto Ley 356 de 1994, ésta Superintendencia decide sobre la cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia y seguridad privada CONTROL TOTAL LTDA., con el NIT. 811.016.051-8 y
aplica el precepto más adecuado y justo a la situación concreta, ateniéndose a los objetivos fijados por la Constitución y la ley, ajenos a su libre capricho, en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como sus derechos y libertades.
Lo anterior teniendo en cuenta que los servidores públicos cuentan con un margen de apreciación importante que les confiere movilidad en el juicio para adoptar una decisión determinada, sin que ello comporte arbitrariedad ni subjetividad, toda vez que la arbitrariedad hace caso omiso de los fines de la ley para evadirlos o contrariarlo, lo cual no se aplica en el presente caso.
Uno de los postulados constitucionales resalta como finalidad del Estado el aseguramiento de los integrantes de la Nación "(...) en la vida, convivencia, el trabajo la justicia, la igualdad, el conocimiento la libertad y la paz dentro de un marco democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo.", y como fines esenciales de Estado "(...) servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrado en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten y en la vida económica, política y administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia Nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo. Las autoridades de la Republica están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida honra, bienes, creencia y
demás derechos (...)". En este sentido, fue creada la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y como tal, le corresponde ejercer el control, inspección y vigilancia sobre la industria y servicios de vigilancia y seguridad privada con el f in de alcanzar los siguientes objetivos: (a) Mejorar los niveles de seguridad y confianza pública mediante la acción coordinada con las diferentes entidades y organismos estatales; (b) Asegurar que en desarrollo de las actividades de vigilancia y seguridad privada se respeten los derechos y libertades de la comunidad; c) Proveer información confiable, oportuna y en tiempo real para que el Estado tome las decisiones de formulación de política, regulación e inspección, vigilancia y control relacionadas con los servicios de vigilancia y seguridad privada; (d) Proveer información, confiable, oportuna y en tiempo real para los usuarios de los servicios de vigilancia y seguridad privada, relacionada con la legalidad, idoneidad y capacidades técnicas de los prestadores de dichos servicios; (e) Brindar una adecuada protección a los usuarios de servicios de vigilancia y seguridad privada.
Bajo esta perspectiva le corresponde a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad ejercer la inspección y vigilancia permanente sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada, legalmente habilitados con el fin de que no solo cumplan eficientemente con sus funciones sino que también brinden confianza y no generen un peligro para la comunidad.
La actividad de la vigilancia y seguridad privada no constituye una actividad común, ya que se trata de la seguridad ciudadana delegada en los particulares (personas jurídicas o naturales), toda vez que a ellos el Estado les permite el porte de elementos restrictivos (como son las armas de fuego) a través de una licencia. En este sentido, resulta claro que no debe existir ninguna duda sobre la idoneidad de dichas personas, y en tal sentido no ha de vislumbrarse falta alguna de los mismos, siempre que elementos que en manos indebidas pueden generar un riesgo que esta Entidad se encuentra en la obligación de minimizar.
El legislador, con el fin de conjurar de una manera pronta y eficaz una situación que ponga en peligro o vulnere derechos constitucionales jurídicamente tutelados, revistió a la Administración de una facultad o potestad discrecional, en virtud de la cual sin salirse de lo preceptuado en la norma- principio de legalidad- le permite moverse con el fin de conjurar o prevenir dicha situación.
En este sentido tiene potestad para cancelar o negar la licencia de funcionamiento que haya otorgado a un particular (bien sea persona natural o jurídica) cuando este genere desconfianza o inseguridad o represente un posible peligro a la ciudadanía.
Por una parte, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo señala: "En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular, sea discrecional debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que el sirven de causa", y por otra, el artículo 3° del Decreto 356 de 1994 establece que: "Los servicios de vigilancia y seguridad privada solamente podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con base en la potestad discrecional orientada a proteger la seguridad ciudadana"(subrayado fuera de texto).
Que el artículo 106 de Decreto Ley 356 de 1994, faculta a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada reconsultar en todo momento los archivos de la Policía Nacional y de otros organismos de seguridad del Estado y adoptar las medidas necesarias, cuando se determine que las circunstancias que dieron lugar a la concesión de la licencia de funcionamiento o credencial hubieren variado. (Subraya fuera de texto).
Que con fundamento en la potestad discrecional que le asiste a esta Superintendencia, este Despacho,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Cancelar la licencia de funcionamiento de la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CONTROL TOTAL LTDA con NIT. 811.016.051-8 con domicilio en la Carrera 45 N° 23 A SUR - 32 Envigado- Antioquia, en las modalidades de vigilancia fija y escolta a personas, y mercancías, con la utilización de armas de fuego y medios tecnológicos, por las razones expuestas en la parte considerativa del presente acto administrativo.
PARÁGRAFO: La cancelación de la licencia de funcionamiento de la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CONTROL TOTAL LTDA, con NIT. 811.016.051-8, no exime a su titular de atender obligaciones pendientes, con la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada y con terceros de buena fé.
ARTÍCULO SEGUNDO: La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se abstendrá de expedir licencia de funcionamiento o credenciales a servicios de vigilancia y seguridad privada cuyos socios hubieran pertenecido a la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CONTROL TOTAL LTDA, con NIT. 811.016.051-8, en los
términos establecidos en el artículo 79 del Decreto 356 de 1994.
ARTÍCULO TERCERO: Una vez en firme el presente acto administrativo, el representante legal de la empresa de vigilancia y seguridad privada denominada CONTROL TOTAL LTOA, con NIT. 811.016.051-8, deberá dar cumplimiento inmediato a lo dispuesto en el Parágrafo del Artículo 94 del Decreto 356 de 1994, en lo referente a la devolución de las credenciales del personal operativo y directivo, quienes deberán cesar en forma inmediata sus actividades relacionadas con la vigilancia y seguridad privada.
ARTÍCULO CUARTO: Una vez se encuentre en firme el presente acto administrativo, por Secretaria General se dará cumplimiento a lo ordenado en el artículo 102 del Decreto
356 de 1994, en relación con la solicitud del retiro del armamento al Comando General de las Fuerzas Militares y la información al Ministerio de la Protección Social.
ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente Resolución procede el recurso de reposición ante el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, en los términos de los artículos 50 y
s.s. del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación.
ARTICULO SEXTO: Notifíquese el presente proveído de conformidad con lo establecido en los Artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.
ARTICULO SÉPTIMO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Dada en Bogotá D.C., […]”.
- Resolución núm. 003949 de 1º de octubre de 2008,
proferida por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición a la Empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CONTROL TOTAL LTDA.”
“[…]EL SUPERINTENDENTE DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
En ejercicio de las facultades legales en especial de las conferidas por los Decretos 2355 de 2006 y 356 de 1994 y,
CONSIDERANDO
Que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada mediante Resolución No 02376 del 25 de junio de 2008, concedió la renovación de licencia de funcionamiento de carácter nacional a la empresa de Vigilancia y seguridad privada CONTROL TOTAL LTDA., identificada con Nit 811.016.051-8, domiciliada en la carrera 45 No. 23 A SUR- 32 de la ciudad de Envigado- Antioquia en la modalidad de vigilancia fija y escolta a personas y mercancías, con la utilización de armas de fuego y medios tecnológicos.
Que mediante Resolución No 03289 de 25 de agosto de 2008 la Superintendencia de Vigilancia y seguridad Privada, con base en la potestad discrecional orientada a proteger la seguridad ciudadana, resolvió cancelar la licencia de funcionamiento de la sociedad denominada CONTROL TOTAL LTDA., identificada con Nit 811.016.051-8.
Que en escrito presentado ante esta Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada el 26 de septiembre de 2008, el señor Jorge Alonso Botero Mesa, identificado con cedula de ciudadanía No. 71.649.198, actuando como Representante Legal de la empresa CONTROL TOTAL LTDA., Interpuso Recurso de Reposición en contra de la resolución No 3389 del 25 de agosto de 2008 bajo los siguientes argumentos.
ARGUMENTOS DEL RECURRENTE
Manifiesta el recurrente, que la resolución por medio de la cual se cancela la licencia de Funcionamiento a la empresa CONTROL TOTAL LTOA., constituye un acto administrativo de plano, ya que no está antecedido de una actuación
administrativa en la cual la sociedad afectada con el acto hubiera tenido oportunidad de ejercer su derecho de defensa, limitando de esta manera el debido proceso.
Que la decisión de cancelar la licencia de funcionamiento a la Sociedad CONTROL TOTAL LTDA., debería ser motivada de forma seria y clara, no siendo así en el caso que nos ocupa, ya que los considerandos de la resolución son generales y se refieren al fundamento normativo y conceptual de la competencia para cancelar la licencia y no explican los motivos concretos para la adopción de dicha decisión.
Señala el recurrente que un estudio cuidadoso de la motivación aducida por la Superintendencia para cancelar la licencia a la empresa CONTROL TOTAL LTDA., permite apreciar, que dicha decisión carece de fundamentación fáctica sólida, que es el resultado de una reacción emotiva y ligera, frente a una serie de hechos que apenas se encuentran en la primera etapa de investigación y que no guarda la debida y equitativa proporción entre los hechos que le sirven de causa y los fines de la normas legales que la autorizan.
Que el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo consagra esa adecuación para los actos discrecionales de las autoridades públicas, a fin que estas acaten los principios que rigen el estado de derecho y no incurran en vías de hecho, en arbitrariedades y el abuso del poder en sus variadas manifestaciones y que ese precepto no fue el que rigió la actuación de la Superintendencia cuando expidió la Resolución 03289 del 25 de agosto del 2008.
Adicionalmente, aduce el Representante Legal de la empresa en comento que sin en defensa de la convivencia pacífica la Superintendencia resuelve cancelar la licencia de CONTROL TOTAL LTDA, es porque administrativamente se encuentra demostrado que la empresa hizo mal uso del permiso de funcionamiento, ya que mediante sus actuaciones, debidamente comprobadas, ha violado dicha convivencia y ha atentando contra el justo orden social y político y económico, en detrimento de los intereses de la comunidad. Que así debería ser, tratándose de un estado de derecho como es el nuestro, pero llama la atención que en la resolución 03289 ya referida no se aducen los hechos imputables a Control Total Ltda, susceptibles de ser calificados como contrarios o atentatorios contra la convivencia pacífica.
En resumen, el señor Jorge Alonso Botero Mesa, aduce como motivos de inconformidad, la violación al debido proceso, la ausencia de motivación, la vulneración al principio de proporcionalidad, la ausencia de presupuestos fácticos, falsa motivación, responsabilidad objetiva y abuso de poder por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, al expedir la cancelación de la Licencia de Funcionamiento de la empresa que él representa.
Que como consecuencia de lo anterior solicita el recurrente se revoque la resolución No. 03289 del 25 de agosto del 2008 y se mantenga la licencia de funcionamiento a la empresa de Vigilancia y Seguridad Privada CONTROL TOTAL LTDA
CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
Procede el Despacho a resolver el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución número 03289 del 25 de agosto del 2008, asistiéndole competencia en los términos previstos en el Decreto 2355 de 2006 y 356 de 1994, y no advirtiendo causal que la invalide.
Que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada mediante Resolución No.03289 de 25 de agosto de 2008 canceló la licencia de funcionamiento de la empresa de Vigilancia y Seguridad Privada denominada CONTROL TOTAL LTDA, en virtud del artículo 3° del Decreto Ley 356 de 1994.
Que una vez analizados los argumentos presentados por el recurrente, se puede establecer que aduce como motivos de inconformidad el hecho que la resolución No.03289 del 25 de agosto del 2008 no atiende una actuación administrativa donde se respete el derecho de defensa por un lado y de otra parte aduce ser un acto donde no existe motivación alguna soportada en fundamentos de hecho. Aunado a lo anterior el Representante Legal de la sociedad en comento alega falsa motivación, vulneración del principio de proporcionalidad, abuso de poder y responsabilidad objetiva, aduciendo que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ha incurrido en las mencionadas irregularidades con ocasión de la cancelación de la licencia de Funcionamiento de la empresa CONTROL TOTAL LTDA.
Al respecto, éste Despacho aclarará que ésta Superintendencia de Vigilancia y seguridad privada no ha incurrido en ninguna de las irregularidades mencionadas por el recurrente y por lo tanto no hay lugar a ninguna de las
causales de anulación del acto administrativo enunciadas en el recurso de reposición interpuesto.
En primer lugar con relación a la falta de motivación y ausencia de presupuestos fácticos esta no se configura en el caso que nos ocupa, toda vez que esta causal procede en los casos de competencia reglada pero no en los de poder discrecional y en este sentido es de vital importancia resaltar que las licencias de funcionamiento otorgadas por esta Superintendencia, son expedidas en virtud del poder Discrecional otorgado por el artículo 3° del Decreto 356 de 1994, en consecuencia por la naturaleza del acto administrativo que concede la licencia de funcionamiento, el cual es discrecional y no reglado, no procede la aplicación de falta de motivación, como causal de anulación del acto administrativo que la cancela. Cabe recordar que la facultad discrecional se deriva de la necesidad del legislador de otorgar facultad a los entes estatales para realizar juicios de valor y apreciaciones con el objeto de cumplir con las obligaciones estatales, el bien común y el interés general, todo de acuerdo a hechos concretos que se presentan de un momento a otro.
En segundo lugar, la afirmación del recurrente en cuanto a que existió desviación de poder en la expedición de la Resolución recurrida no es aplicable al caso que nos ocupa, debido a que solo puede hablarse de desvío de poder cuando se emplea una facultad otorgada por la ley con un fin distinto del que la ley quería otorgarla, entonces es preciso buscar la intención que tuvo la ley al crear una competencia y el fin que ha querido el funcionario al dictar el acto.
En este sentido, el mismo artículo 3° del Decreto 356 de 1994 nos señala que los permisos del estado para prestar los servicios de vigilancia y seguridad privada, tienen como fin proteger la seguridad ciudadana, y como quedo plasmado en la Resolución 03289 del 25 de agosto del 2008, la licencia de funcionamiento de la empresa CONTROL TOTAL LTDA., fue cancelada teniendo en cuenta éste mismo fin, toda vez que cuando la persona natural o jurídica a quien en algún momento se le ha otorgado un permiso para operar, genere desconfianza o inseguridad o represente un posible peligro a la ciudadanía, éste permiso que una vez fue otorgado debe ser retirado en aras de la seguridad ciudadana. Así las cosas de lo anteriormente mencionado se evidencia que no se empleó una facultad en interés personal cuando quiera que no se obró buscando un fin distinto que la seguridad ciudadana y por tanto no hay lugar a que se
configure la desviación de poder argumentada por el recurrente.
En tercer lugar, no es de recibo por esta entidad el argumento del recurrente en el cual indica que existió vulneración al debido proceso en la expedición de la resolución recurrida, toda vez que la cancelación de la licencia para operar como servicio de vigilancia y seguridad privada no es una sanción, sino una decisión administrativa, por tanto no podría seguirse un proceso previo, administrativo y sancionatorio, debido a que lo que se buscaba no era imponer una sanción a la empresa CONTROL TOTAL LTDA., sino tomar una decisión administrativa en ejercicio de la potestad discrecional aplicando el precepto más adecuado y justo a la situación concreta, ateniéndose a los objetivos fijados por la Constitución y la ley, ajenos a su libre capricho, en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como sus derechos y libertades.
Lo anterior teniendo en cuenta que como fue mencionado en la resolución número 03289 del 25 de agosto del 2008, los servidores públicos cuentan con un margen de apreciación importante que les confiere movilidad en el juicio para adoptar una decisión determinada, sin que ello comporte arbitrariedad ni subjetividad, toda vez que la arbitrariedad hace caso omiso de los fines de la ley para evadirlos o contrariarlo, Jo cual no se aplica en el presente caso.
Finalmente, es importante resaltar que contrario a lo señalado por él recurrente, en la decisión tomada mediante resolución No.03289 del 25 de agosto del 2008; no existió vulneración al principio de proporcionalidad, toda vez que éste principio, corresponde sencillamente a que en todo acto administrativo que afecte libertades, garantías individuales y derechos particulares, debe existir tres elementos: (1) La adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido; (2) La necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin, esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por uso de esos medios y (3) la proporcionalidad en sentido estricto, entre medios y fin, es decir que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes.
Contrario a lo señalado por el recurrente existió
proporcionalidad entre el fin perseguido, que para el caso que nos ocupa corresponde a la seguridad ciudadana y al interés general, y el medio utilizado, el cual corresponde a la decisión administrativa de cancelar la licencia de funcionamiento otorgada a la empresa CONTROL TOTAL LTDA.
Lo anterior en virtud de conjurar de manera pronta y eficaz una situación que ponga en peligro o vulnere derechos constitucionales jurídicamente tutelados, cuando la persona natural o jurídica a quien se le haya otorgado un permiso o licencia para operar como empresa prestadora de los servicios de vigilancia y seguridad privada, generen desconfianza o inseguridad o represente un posible peligro a la ciudadanía.
De esta manera resulta evidente que el acto administrativo emitido por esta Superintendencia, tiene una sólida legitimidad y una clara argumentación jurídica, que no tiene que estar reglada, como bien lo dispone la Corte Constitucional, pues la decisión de carácter particular objeto del presente recurso se encuentra adecuada a los preceptos constitucionales en el sentido cumplir con la finalidad del Estado en el aseguramiento de los integrantes de la nación en la vida, convivencia, libertad y paz dentro de un marco democrático y participativo que garantice un orden político económico y social justo, además de no pasar por alto que el interés general prima sobre el particular preceptos consagrado en la Constitución Política Nacional.
Partiendo del hecho que la Potestad Discrecional no nace ante la ausencia de ley o de derecho que la sustente sino de la existencia de una norma que la atribuya se entiende que el acto Administrativo recurrido da estricto cumplimiento a la ley.
Que en mérito a lo anteriormente expuesto, este Despacho
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar la Resolución No 03289 del 25 de agosto de 2008. mediante la cual se cancela la licencia de funcionamiento a la empresa de Vigilancia y seguridad privada CONTROL TOTAL LTDA., identificada con Nit 811.016.051-8, domiciliada en la carrera 45 No. 23 A SUR- 32 la ciudad de envigado- Antioquia, en la modalidad de vigilancia fija y escolta a personas y mercancías, con la utilización de armas de fuego y medios tecnológicos, por las
razones expuestas en la parte considerativa de este acto administrativo.
PARAGRAFO: La cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa de Vigilancia y seguridad privada CONTROL TOTAL LTDA, identificada con Nit. 811.016.051- 8, no exime a su titular de atender obligaciones pendientes, con la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
ARTÍCULO SEGUNDO: La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se abstendrá de expedir licencia de funcionamiento o credenciales a servicios de vigilancia y seguridad privada cuyos socios hubieran pertenecido a la empresa de vigilancia y seguridad privada CONTROL TOTAL LTDA., identificada con Nit. 811.016.051-8, en los términos establecidos en el artículo 79 del Decreto 356 de 1994.
ARTÍCULO TERCERO: Una vez en firme el presente acto administrativo, el Representante Legal de la empresa CONTROL TOTAL LTDA., identificada con Nit.811.016.051-8, deberá dar cumplimiento inmediato a Jo dispuesto en el Parágrafo del Artículo 94 del Decreto 356 de 1994, en lo referente a la devolución de las credenciales del personal operativo y directivo, quienes deberán cesar en forma inmediata sus actividades relacionadas con la vigilancia y seguridad privada.
ARTÍCULO CUARTO: Una vez se encuentre en firme el presente acto administrativo, por secretaria general se dará cumplimiento a lo ordenado en el artículo 102 del Decreto
356 de 1994, en relación con la solicitud del retiro del armamento al Comando General de las Fuerzas Militares y la información al Ministerio de Protección Social.
ARTICULO QUINTO: Notifíquese el presente proveído de conformidad con lo establecido en los artículos 44 y 45 del CCA, al señor Jorge Alonso Botero Mesa, identificado con la cédula de ciudadanía No 71.649.198 de Bogotá, en calidad de Representante Legal de la Empresa denominada CONTROL TOTAL LTDA., identificada con Nit. 811.016.051-8, con dirección de notificación en la ciudad de Envigado- Antioquia., en la carrera 45 No. 23 A sur- 32.
ARTÍCULO SEXTO: El presente acto administrativo rige a partir de la fecha de su expedición y contra ella no procede recurso alguno, quedando agotada la vía gubernativa en los términos previstos en el artículo 51 del CCA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Dada en Bogotá, D.C., […]”.
Problema Jurídico
Aclarado lo anterior, corresponde a esta Sala con fundamento en los reproches planteados por el apoderado de la sociedad apelante, determinar si, revoca, modifica o confirma la providencia de 16 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, para lo cual resulta necesario establecer si los actos administrativos acusados, por medio de los cuales la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada canceló la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia CONTROL TOTAL LTDA., están viciados o no de nulidad por la violación del debido proceso, la violación de los artículos 2º y 38 de la Constitución Política; 2º, 3º y 36 del C.C.A.; los decretos 356 de 1994 y 2355 de 2006; artículo 32 del Código Civil, la ausencia de motivación de los actos, la violación al principio de confianza legítima y la desviación de poder en la expedición de los mismos.
Antecedentes normativos frente a la cancelación de las licencias de funcionamiento de las empresas de vigilancia y seguridad privada
Según el artículo 189, núm. 22, de la Constitución Política, respecto de la función de inspección, vigilancia y control asignada al Presidente de la República en materia de la prestación de los servicios públicos, entre los que se encuentran los servicios de vigilancia y seguridad privada, se considera la misma como una manifestación del intervencionismo propio del Estado Social de Derecho y del Poder de Policía -de reglamentación y vigilancia- que le corresponde ejercer, sobre los servicios públicos que afectan directamente a los asociados en su diario vivir, y con miras a la protección de sus derechos y a garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales constitucionalmente establecidos y dirigidos básicamente a la satisfacción del interés general.
Ahora, el artículo 7º del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 19943, establece que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada ejercerá control, inspección y vigilancia sobre todas las
3 “Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada”
personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades de vigilancia y seguridad privada y sus usuarios, de conformidad con lo establecido en la ley, facultades estas que le permiten verificar, en cualquier momento, que las empresas que prestan el servicio de vigilancia y seguridad privada desarrollen sus funciones teniendo en cuenta los principios, deberes y obligaciones establecidos en el artículo 74 de dicho estatuto.
Por su parte, el parágrafo inciso 2º del artículo 39 de la misma normatividad autoriza a la Superintendencia para ejercer un control permanente al vigilado; y, a su vez, en el artículo 136 se le faculta a esta última para RECONSULTAR, en todo momento, los archivos de la Policía Nacional y de otros organismos de seguridad del Estado, con miras a garantizar que las circunstancias que dieron lugar a la concesión de la licencia de funcionamiento del vigilado no hubieren variado.
En ese sentido, si la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada verifica el incumplimiento de los principios, deberes y obligaciones previstos en la ley, por parte de las empresas que prestan dichos servicios, puede imponer las medidas cautelares o sanciones a que haya lugar, de conformidad con los artículos 75 y
76 del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994, dentro de las cuales se encuentra la suspensión o cancelación de la licencia, entre otros.
Conforme a lo anterior y atendiendo la naturaleza de los servicios que prestan las empresas privadas de vigilancia y seguridad privada a la ciudadanía, los permisos, la suspensión y cancelación de las licencias de funcionamiento, se deciden con base en la facultad discrecional.
Ahora, para que una empresa de vigilancia y seguridad privada obtenga una licencia de funcionamiento, deberá cumplir con los requisitos descritos en el artículo 114 del Decreto Ley 356 de 11 de febrero de 1994.
4 ARTÍCULO 11.- Licencia de funcionamiento. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, podrá expedir licencia de funcionamiento, de carácter nacional, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos por parte del solicitante:
Solicitud dirigida a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, suscrita por el Representante Legal, en la cual se informe:
Sede principal, sucursales o agencias que pretende establecer.
Modalidad del servicio que pretende ofrecer.
Medios que pretende utilizar para la prestación del servicio, con sus características técnicas, si es del caso.
Adjuntar los siguientes documentos:
Copia de la escritura de constitución y reformas de la misma.
Póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual, que cubra los riesgos de uso indebido de armas de fuego u otros elementos de vigilancia y seguridad privada, no inferior a 400 salarios mínimos legales mensuales vigentes, expedida por una compañía de seguros legalmente autorizada.
Solicitud de aprobación de instalaciones y medios por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
El otorgamiento de la licencia de funcionamiento es una decisión fundada en la potestad discrecional del Estado, que está dirigida a la protección de la seguridad ciudadana (artículo 3° del Decreto Ley 356 de 1994), de tal suerte que el sólo cumplimiento de los requisitos formales que debe contener toda petición que se eleve en tal sentido no resulta suficiente para obtener en forma automática la licencia respectiva, consideración esta aplicable también tratándose de la renovación de la misma.
En cuanto a la suspensión y a la cancelación de la licencia de funcionamiento, el artículo 3º del citado Decreto Ley 356 señala que podrá disponerse una u otra medida por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con fundamento en la potestad discrecional, que se orienta a la protección de la seguridad ciudadana.
Frente a la cancelación de la licencia de funcionamiento del vigilado, sus sucursales o agencias, o de las credenciales respectivas, el artículo 765 ibidem establece, igualmente, que la cancelación
5 ARTÍCULO 76.- Sanciones. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada impondrá a los vigilados que infrinjan lo dispuesto en este Decreto t en especial lo dispuesto en los títulos V y VII de este Decreto, las siguientes sanciones:
Amonestación y plazo perentorio para corregir las irregularidades.
Multas sucesivas en cuantía de 5 hasta 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Suspensión de la licencia de funcionamiento o credencial hasta por seis meses.
constituye una sanción, que se impondrá por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada a los vigilados que, por ejemplo, infrinjan los principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada.
En ese sentido, por disposición del Legislador, es claro que la suspensión y la cancelación de las licencias de funcionamiento de las empresas de vigilancia y seguridad privada son decisiones o medidas que puede adoptar la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en ejercicio de su potestad discrecional.
Descendiendo al caso concreto, como ya se dijo, el Tribunal denegó las pretensiones de la demanda al no hallar demostrados los cargos de violación endilgados.
La recurrente insiste en las censuras planteadas en la demanda, para lo cual la Sala precisa lo siguiente:
Cancelación de la licencia de funcionamiento del vigilado, sus sucursales o agencias, o de las credenciales respectivas.
Mediante los actos acusados la entidad demandada canceló la licencia de funcionamiento de la actora.
En la parte motiva de los mencionados actos, se expresó que sus facultades propician el cumplimiento de un deber o imperativo categórico establecido para los servicios de seguridad privada, como es el de actuar de manera que fortalezca la confianza pública en la prestación de tales servicios. Se puso de presente, igualmente, que la potestad discrecional fue ejercida con el objeto de prevenir y contrarrestar hechos o circunstancias que puedan presentar en la comunidad una situación que ponga en peligro o vulnere derechos constitucionales jurídicamente tutelados.
Concretamente, en la Resolución núm. 3289 de 25 de agosto de 2008, se lee que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada hizo uso de la facultad prevista en el artículo 106 del Decreto Ley 356 de 1994, particularmente, lo relacionado con RECONSULTAR los archivos de los organismos del Estado y en virtud de ello encontró, según se extrae del texto del acta de 25 de agosto de 2008, visible a folios 1 y 2 del cuaderno de antecedentes administrativos, que, conforme a publicaciones de prensa y del informe de la Fiscalía General de la Nación, se tuvo conocimiento de
que uno de los socios de la actora (JUAN FELIPE SIERRA) fue detenido con medida de aseguramiento, por los punibles de concierto para delinquir en concurso con homicidio agravado, por supuestos vínculos con actividades delictivas de narcotráfico, hechos que, por lo demás, posteriormente, fueron aceptados por el incriminado al acogerse a sentencia anticipada, según se expresó en los alegatos de conclusión por parte de la entidad demandada.
En efecto, en la citada acta de 25 de agosto de 2008 consta lo siguiente:
“[…] Sobre el particular, los presentes analizan los
siguientes documentos:
Sobre el particular, los presentes se refieren a la información publicada en la Revista Semana del día 8 de agosto de 2008, bajo el título de “Los infiltrados” en la cual se hace mención al señor Juan Felipe Sierra, quien fuera detenido por vínculos con actividades delictivas con el narcotráfico.
El oficio remitido por la Fiscalía General de la Nación bajo el número 436 D- 22 UNAIM de fecha 20 de agosto de 2008, suscrito por la Asistente de Fiscalía DAYANNE GARCÍA GÓMEZ, en la que nos informa que mediante resolución del
12 de agosto de la corriente anualidad se le resolvió situación jurídica imponiéndosele medida de aseguramiento por los punibles de Concierto para delinquir en concurso con homicidio agravado.
El Delegado para la Operación, en virtud de las atribuciones concedidas por el decreto 2355 de 2006 en su artículo 11, adjunta los informes ejecutivos que ilustran sobre la situación actual de los servicios de vigilancia y seguridad privada CONTROL TOTAL LTDA […].
Adicionalmente, la Delegatura para el Control, actuando dentro de su competencia y de conformidad con el decreto 2355 de 2006 en su artículo 12, mediante Memorando 159 de fecha 22 de agosto del año en curso, remitió al Asesor de Despacho, doctor Christian Kruger Sarmiento la documentación relacionada con la empresa CONTROL TOTAL, a saber:
1.“Antecedentes de:
. SIERRA FERNÁNDEZ JUAN FELIPE
[…]
También se allegó el oficio número 2000/0739/2008 con radicado 1697 de fecha 25 de agosto de 2008, suscrito por el Asesor Teniente coronel Fernando Augusto Torres Guzmán y la Intendente Jefe Alba Ruth Álvarez Ortiz, en el cual se remiten las respuestas de las bases de datos de la DIJIN, de la Fiscalía General de la Nación y el DAS de las personas vinculadas con los servicios de vigilancia y seguridad privada antes mencionados.
En virtud de lo anterior, se llegó a concluir en aras de asegurar la confianza pública y protegiendo el interés general en cumplimiento de las funciones de esta Superintendencia, se recomendó cancelar la licencia de funcionamiento de las empresas de vigilancia y seguridad denominada CONTROL TOTAL LTDA. y […]” (Destacado fuera de texto).
Lo expuesto en líneas anteriores descarta la censura consistente en la falta de motivación, e igualmente la desviación de poder, por cuanto no existe prueba alguna en el expediente que demuestre que con la expedición de los actos acusados se hubieran pretendido finalidades distintas a las de asegurar la confianza pública y proteger el interés general.
Ahora, la decisión de cancelar la licencia de funcionamiento a la actora resulta proporcional a los hechos que sirven de causa, toda vez que la actividad de vigilancia y seguridad privada, mediante la utilización de las armas, requiere un control permanente y estricto por parte de las autoridades, en este caso, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, por el riesgo que dicha actividad conlleva.
De ahí que sea susceptible de revisión continua, para garantizar que no varíen las circunstancias que acompañaron la concesión de la licencia y su posterior renovación.
Cabe señalar que en sentencia de 9 de mayo de 20196, al decidir un asunto similar, la Sección consideró que los actos administrativos acusados estaban viciados de nulidad por falta de motivación, toda vez que en los mismos no se señalaron los fundamentos fácticos que manifestó la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en el escrito de contestación de la demanda, consistentes en que para la fecha en que se profirieron esos actos existía una orden de captura dictada por la Fiscalía General de la Nación contra un socio de la empresa demandante, -el señor JUAN FELIPE
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 mayo de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 2009- 00199-01.
SIERRA-, por tener vínculos con grupos al margen de la ley, quien además estuvo privado de la libertad por estos mismos hechos y se encontraba prófugo de la justicia, en los siguientes términos:
“[…] La Sala encuentra que, en la citada sentencia, se considera que los referidos actos administrativos discrecionales deben estar motivados tanto jurídica como fácticamente y que dicha motivación debe estar contenida en el texto de respectivo acto administrativo, así los puestos(sic) fácticos que sirven de fundamento a la decisión estén contenidos en documentos que, por mandato de la Constitución Política o de la ley, que tengan carácter de reservados.
122. Esta Corporación, en el mencionado pronunciamiento sostuvo que más allá de que la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada fundamente jurídicamente su decisión administrativa con la potestad discrecional de la cual es titular debe existir siquiera sumariamente una referencia que permita poner en evidencia los hechos que le sirvieron de causa para ejercerla, con lo cual resultaría posible determinar si la medida adoptada fue proporcional a los mismos.
[…]
En ese orden de ideas, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en el escrito de contestación de demanda señala que, en el presente caso, los actos administrativos acusados tuvieron como fundamento el hecho consistente en que, para la fecha en que se profirieron esos actos, existía una orden de captura contra un socio de la empresa demandante por tener vínculos con grupos al margen de la ley, quien además estuvo privado de la libertad por estos mismos hechos y se encontraba prófugo de la justicia, motivo por el cual la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, en ejercicio de la facultad discrecional, procedió a cancelar la licencia de funcionamiento que se le había otorgado a la demandante, debido a que esta circunstancia representaba un peligro e inseguridad para la comunidad en la prestación del servicio de seguridad privada. En este sentido, para la Sala, estos fundamentos fácticos que manifestó la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en el escrito de contestación
de demanda, no se encuentran contenidos en los actos administrativos demandados.
- Contrario a lo anterior, para el demandante y apelante, los actos administrativos acusados fueron expedidos de plano por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada sin mediar procedimiento administrativo alguno, presupuesto indispensable del derecho al debido proceso.
- En ese sentido, resalta la Sala, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada debió sustentar los actos acusados en la información reservada que conocía en materia de seguridad ciudadana y, hacerlos saber en esos términos al implicado o a los implicados, para que tuvieran la oportunidad, en el evento de ser pertinente, de oponerse en su momento a dicha información objeto de reserva. No obstante, siendo esto lo que determinó el sentido de las decisiones enjuiciadas, ello no fue lo que ocurrió en el presente caso.
- Por lo anteriormente expuesto, la Sala considera que los actos administrativos acusados están viciados de nulidad a causa de la falta de motivación de la que adolecen y así se declarará. En consecuencia, se ordenará el restablecimiento del derecho, tal y como pasa a exponerse. […]” (Destacado fuera de texto).
Ahora, si bien es cierto que se está frente a un asunto similar, la Sala en esta oportunidad considera que debe rectificarse dicha posición, para, en su lugar, señalar que los actos acusados no están viciados de nulidad por falta de motivación, pues pese a que, en el caso bajo examen, las resoluciones acusadas no se encuentran contenidos los hechos relativos a que uno de los socios de la actora (JUAN FELIPE SIERRA) fue detenido con medida de aseguramiento, por los punibles de concierto para delinquir en
concurso con homicidio agravado, por supuestos vínculos con actividades delictivas de narcotráfico, también lo es que dicha circunstancia de hecho existió y se encuentra demostrada,
conforme consta en el texto del acta de 25 de agosto de 2008, que precedió los actos acusados, visible a folios 1 y 2 del cuaderno de antecedentes administrativos, y que sí se hizo alusión a razones de protección a la seguridad ciudadana, en dichos actos.
Ciertamente, se hizo referencia a esas razones de protección a la seguridad ciudadana en la Resolución núm. 3289 de 25 de agosto de 2008, acusada, cuando se indicó:
“[…] La actividad de la vigilancia y seguridad privada no constituye una actividad común, ya que se trata de la seguridad ciudadana delegada en los particulares (personas jurídicas o naturales), toda vez que a ellos el Estado les permite el porte de elementos restrictivos (como son las armas de fuego) a través de una licencia. En este sentido, resulta claro que no debe existir ninguna duda sobre la idoneidad de dichas personas, y en tal sentido no ha de vislumbrarse falta alguna de los mismos, siempre que elementos que en manos indebidas pueden generar un riesgo que esta Entidad se encuentra en la obligación de minimizar.
[…]
En este sentido tiene potestad para cancelar o negar la licencia de funcionamiento que haya otorgado a un particular (bien sea persona natural o jurídica) cuando este genere desconfianza o inseguridad o represente un posible peligro a la ciudadanía.
Por una parte, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo señala: "En la medida en que el contenido de
una decisión de carácter general o particular, sea discrecional debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que el sirven de causa", y por otra, el artículo 3° del Decreto 356 de 1994 establece que: "Los servicios de vigilancia y seguridad privada solamente podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con base en la potestad discrecional orientada a proteger la seguridad ciudadana"(subrayado fuera de texto).
Que el artículo 106 de Decreto Ley 356 de 1994, faculta a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada reconsultar en todo momento los archivos de la Policía Nacional y de otros organismos de seguridad del Estado y adoptar las medidas necesarias, cuando se determine que las circunstancias que dieron lugar a la concesión de la licencia de funcionamiento o credencial hubieren variado. […]” (Destacado fuera de texto).
En igual sentido, también se hizo referencia en la Resolución núm. 0039493289 de 1º de octubre de 2008, demandada, cuando se señaló:
“[…] En este sentido, el mismo artículo 3° del Decreto 356 de 1994 nos señala que los permisos del estado para prestar los servicios de vigilancia y seguridad privada, tienen como fin proteger la seguridad ciudadana, y como quedo plasmado en la Resolución 03289 del 25 de agosto del 2008, la licencia de funcionamiento de la empresa CONTROL TOTAL LTDA., fue cancelada teniendo en cuenta éste mismo fin, toda vez que cuando la persona natural o jurídica a quien en algún momento se le ha otorgado un permiso para operar, genere desconfianza o inseguridad o represente un posible peligro a la ciudadanía, éste permiso que una vez fue otorgado debe ser retirado en aras de la seguridad ciudadana. Así las cosas de lo anteriormente mencionado se evidencia que no se empleó una facultad en interés personal cuando quiera que no se obró buscando un fin distinto que la seguridad ciudadana y por tanto no hay lugar a que se configure la desviación de poder argumentada por el
recurrente.
[…]
Contrario a lo señalado por el recurrente existió proporcionalidad entre el fin perseguido, que para el caso que nos ocupa corresponde a la seguridad ciudadana y al interés general, y el medio utilizado, el cual corresponde a la decisión administrativa de cancelar la licencia de funcionamiento otorgada a la empresa CONTROL TOTAL LTDA.
Lo anterior en virtud de conjurar de manera pronta y eficaz una situación que ponga en peligro o vulnere derechos constitucionales jurídicamente tutelados, cuando la persona natural o jurídica a quien se le haya otorgado un permiso o licencia para operar como empresa prestadora de los servicios de vigilancia y seguridad privada, generen desconfianza o inseguridad o represente un posible peligro a la ciudadanía […]” (Destacado fuera de texto).
Por lo tanto, la Sala considera que la decisión de cancelar la licencia de funcionamiento, señalada en los actos acusados, sí se encuentra motivada, habida cuenta que además de que en los mismos se hizo alusión a los hechos o razones de protección de seguridad ciudadana, que deben servir de sustento para hacer uso de la
potestad discrecional, estos quedaron debidamente acreditados.
Asimismo, se observa que la referida decisión se fundamentó en la facultad prevista en el artículo 106 del Decreto Ley 356 de 1994, de RECONSULTAR los archivos de los organismos del Estado para garantizar que las circunstancias que dieron lugar a la concesión de
la licencia de funcionamiento no hubieren variado; y que las razones o fundamentos señalados en dichos actos permiten determinar que la medida de cancelación de la licencia de funcionamiento adoptada es:
(i) razonable y proporcional a los hechos que le sirvieron de causa, en tanto que la actividad de vigilancia y seguridad privada requiere un control permanente y estricto por parte de las autoridades, por el riesgo que dicha actividad conlleva;
(iii) responde a los fines de asegurar la confianza pública y proteger el interés general; y
(iii) se adecua al fin de la protección de la seguridad ciudadana, esto es, preservar el orden público evitando que mediante la actividad de vigilancia privada personas vinculadas directa o indirectamente a grupos delictivos obtengan licencia para portar armas7.
7 Al respecto ver sentencia de 27 de abril 1994, (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Miguel González Rodríguez, núm. único de radicación 2723), en la que se consideró:
“[…] La actora se limita a afirmar: que hubo extralimitación de funciones por falta de motivación, lo cual no acontece en este caso dado que la decisión se fundamentó en el Oficio mencionado y en la facultad que le otorga al Ministerio de Defensa Nacional el artículo 4o. del Decreto 334 de 1988; que la motivación es falsa y las pruebas no son veraces, pero no demuestra que la empresa de seguridad "EXPRESS" y los usuarios que recibió de ésta no tienen vinculación directa o indirecta con actividades de narcotráfico.
En tal sentido, la Sala debe modificar la posición, para en su lugar señalar que la medida de cancelación de la licencia de funcionamiento no adolece de falta de motivación, cuando en la misma se alude al ejercicio de la potestad discrecional y a la facultad prevista en el artículo 106 del Decreto Ley 356 de 1994 de RECONSULTAR los archivos de los organismos del Estado para determinar que las circunstancias que dieron lugar a la concesión de la licencia de funcionamiento variaron, y además lo hace a partir de la consideración de unos hechos bajo la óptica de la protección a
la seguridad ciudadana, que logran ser demostrados por el juez y le permiten verificar que la medida es razonable y proporcional a los hechos que le sirvieron de causa, responde a los fines de asegurar la confianza pública y proteger el interés general y se adecua al fin de la protección de la seguridad ciudadana.
Siendo el Oficio referido un medio probatorio apto para demostrar el acaecimiento de una de las causales que prevé el artículo 4o. del Decreto Legislativo 334 de 1988, en este caso, prestar el servicio de vigilancia a personas vinculadas directa o indirectamente con el tráfico de estupefacientes, no encuentra la Sala la transgresión del artículo 36 del C.C.A., toda vez que la medida de cancelación de la licencia de funcionamiento de la actora se adecua a los fines de la norma que la autoriza, cuales son preservar el orden público evitando que a través de la actividad de vigilancia privada personas vinculadas directa o indirectamente a grupos delictivos obtengan licencia para portar armas; y es proporcional a los hechos que te sirven de causa, hechos estos que, como ya se dijo, no fueron controvertidos por la demandante. […]” (Destacado fuera de texto).
Al respecto, cabe mencionar que en sentencia de 22 de marzo de 20128, esta Sección precisó que la cancelación de la licencia de funcionamiento es una decisión discrecional, que debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa y que puede tomarse a partir de la consideración de unos hechos bajo la óptica de la protección a la seguridad ciudadana.
Así discurrió la Sala en dicha oportunidad:
“[…] Según se examinó previamente en esta providencia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3º del Decreto Ley 356 de 1994, los servicios de vigilancia y seguridad privada solo podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con base en potestad discrecional, orientada a proteger la seguridad ciudadana, potestad con fundamento en la cual también se podrá suspender o cancelar las licencias o credenciales expedidas.
Esta potestad discrecional, se reitera, no es en todo caso una potestad absoluta, sino una discrecionalidad relativa, que le permite a la Administración apreciar las circunstancias de hecho y las de oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la decisión, concediéndole la posibilidad de actuar o de no hacerlo, o de escoger el contenido de su determinación, siempre dentro del marco
8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de marzo de 2012, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, núm. único de radicación 25000-23-24-000-2004- 00325-02
de las finalidades generales inherentes a la función pública (el interés general, el interés público, el bien común, etc.) y las particulares implícitas en la norma que autoriza la decisión discrecional. En este caso, valga recodar, dicha finalidad particular se concreta en un interés público como lo es la protección de la seguridad ciudadana, la cual, como supuesto del orden y de la paz social y del disfrute de los derechos y libertades de las personas, constituye un fin esencial dentro de nuestro Estado.
La cancelación de la licencia de funcionamiento, por ser una decisión discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa. Por ende, cuando la Administración en el ejercicio de esta potestad discrecional decide cancelar la licencia de funcionamiento de una empresa de vigilancia y seguridad privada, lo hace a partir de la consideración de unos hechos bajo la óptica de la protección a la seguridad ciudadana y aplicando criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
En la presente actuación, en criterio de la Sala, no existió violación a las normas invocadas por la demandante, puesto que la decisión discrecional de cancelación de su licencia de funcionamiento se ajustó a los fines de la norma que la autoriza y fue proporcional a los hechos que le sirvieron de causa.
[….]
En este contexto, reitera la Sala, no se advierte que en la decisión discrecional de cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa SERES LTDA. haya existido violación de las normas invocadas en la demanda, en cuanto que se trató de una medida que respondió a la finalidad superior de protección de la seguridad ciudadana. […]”.
Posteriormente, en sentencia de 24 de mayo de 20129, la Sala sostuvo que la Superintendencia en mención puede, en ejercicio de
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de mayo de 2012, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 25000-23-24-000- 2006-00169-01.
la facultad discrecional, que le otorga expresamente la Ley para conceder, negar o suspender licencias para prestar los servicios de vigilancia y seguridad privada, decidir libremente entre “la acción o la abstención”, sin más límites que la finalidad de “proteger la seguridad ciudadana”.
Asimismo, puntualizó que la circunstancia que se tuvo en cuenta, en el caso analizado en dicha oportunidad, relativa a la sindicación de homicidio a un miembro de la Junta Directiva de la sociedad actora, implicó considerar la misma como una situación que era razonablemente valorable frente al principio de protección de la seguridad ciudadana que subyace en la actividad vigilada, así como proporcional del riesgo que implica que uno de sus miembros, quien ostentaba el permiso para prestar los servicios de vigilancia y seguridad privada, se encuentre procesado por el delito de homicidio, de la siguiente manera:
“[…] Para la Sala, se encuentra plenamente demostrado que la entidad demandada, Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, expidió el acto administrativo acusado en ejercicio de la facultad discrecional que le otorga expresamente la Ley para conceder, negar o
suspender licencias para prestar los servicios de vigilancia y seguridad privada.
En virtud de dicha facultad, la entidad demandada puede decidir libremente entre “la acción o la abstención”, sin más límites que la finalidad de “proteger la seguridad ciudadana”, objetivo éste que, como quedó visto en los apartes transcritos, sirvió de sustento jurídico a la Resolución acusada, ante la valoración subjetiva, pero razonable y proporcional, del riesgo que implica que uno de los miembros de la Junta Directiva de APSMAR LTDA, quien ostentaba el permiso para prestar los servicios de vigilancia y seguridad privada, se encuentre procesado por el delito de homicidio, hecho que, dicho sea de paso, no fue desvirtuado por la actora.
[…] esta entidad ejerció su facultad discrecional de negar la renovación de la licencia de funcionamiento del Departamento de Seguridad de APOSMAR LTDA., con observancia de los fines de la norma que le otorga dicha facultad; y la circunstancia que tuvo en cuenta, relativa a la sindicación de homicidio a un miembro de la Junta Directiva de la actora, no implicó considerar la misma como un antecedente judicial, sino una situación que era razonablemente valorable frente al principio de protección de la seguridad ciudadana que subyace en la actividad vigilada.
Lo anterior, conduce a la Sala a confirmar el fallo apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. […]” (Destacado fuera de texto).
En lo que respecta al cargo de violación de la confianza legítima, el mismo tampoco tiene vocación de prosperidad, toda vez que los permisos o licencias de funcionamiento para las actividades de vigilancia y seguridad privada no pueden ser inmodificables. Todo lo contrario, están sujetos al continuo y permanente escrutinio de la entidad vigilante y cuando varíen las condiciones de su
otorgamiento, como en este caso, no queda camino distinto que la cancelación o suspensión, según corresponda.
Finalmente, en lo que toca con el cargo relativo a la violación del artículo 38 de la Constitución Política, que garantiza el derecho a la libre asociación, de los actos acusados y de sus antecedentes no se infiere la prohibición o coacción de vinculación a organizaciones sindicales o de índole similar, de ahí que tampoco tenga vocación de prosperidad.
Por lo precedente, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Ahora, en cuanto a la condena en costas, la Sala considera que de conformidad con el artículo 171 del CCA y atendiendo la conducta asumida por las partes no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, razón por la cual no hay lugar a ello.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 16 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de abril de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidenta Aclara voto
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Salva voto
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
