NULIDADES PROCESALES - Su regulación corresponde al legislador excepto la nulidad constitucional del artículo 29 de la Carta / NULIDAD PROCESAL CONSTITUCIONAL - La prevista en el artículo 29 de la Carta es nula de pleno derecho la prueba obtenida con violación al debido proceso / TAXATIVIDAD DE LAS CAUSALES DE NULIDAD PROCESAL - Facultad del legislador consagrada por el artículo 29 de la Carta / IRREGULARIDAD QUE NO CONSTITUYE NULIDAD - Puede subsanarse
En relación con la causal que invoca el demandante, la Corte Constitucional en sentencia del 2 de noviembre de 2005, dictada en el expediente N°D-884, por medio de la cual se pronunció sobre la exequibilidad de la palabra “solamente”, prevista en el artículo 140 del C.P.C., precisó: La regulación del régimen de las nulidades, es un asunto que atañe en principio al legislador, el cual puede señalar, con arreglo a dichos criterios y obedeciendo al principio de la proporcionalidad normativa, las causales o motivos que generan nulidad, a efecto de garantizar la regularidad de las actuaciones procesales y consecuentemente el debido proceso. Conforme a lo anterior no corresponde, en principio, al Constituyente señalar las causales de nulidad en los procesos. La aludida nulidad constitucional que consagra el art. 29, constituye una excepción a dicha regla. El Código de Procedimiento Civil que nos rige con un criterio que consulta la moderna técnica del derecho procesal, señala la taxatividad de las causales de nulidad, es decir, de los motivos que dan lugar a invalidar un acto procesal, y el principio de que no toda irregularidad constituye nulidad, pues éstas se entienden subsanadas si oportunamente no se corrigen a través de los recursos. Con fundamento en lo anterior, estima la Corte que se ajusta a los preceptos de la Constitución, porque garantiza el debido proceso, el acceso a la justicia y los derechos procesales de las partes, la expresión "solamente" que emplea el art. 140 del C.P.C., para indicar que en los casos allí previstos es posible declarar la nulidad, previo el trámite incidental correspondiente, pero advirtiendo, que además de dichas causales legales de nulidad es viable y puede ser invocada la consagrada en el art. 29 de la Constitución, según el cual "es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", esto es, sin la observancia de las formalidades legales esenciales requeridas para la producción de la prueba, especialmente en lo que atañe con el derecho de contradicción por la parte a la cual se opone ésta. Por lo tanto, se declarará exequible la expresión demandada, con la referida advertencia. Al mantener la Corte la expresión ´solamente´ dentro de la referida regulación normativa, respeta la voluntad política del legislador, en cuanto reguló de manera taxativa o específicamente las causales legales de nulidad en los procesos civiles, las cuales ahora con el cambio constitucional se encuentran adicionadas con la prevista en la norma del art. 29, a la cual se hizo referencia”. Es claro entonces que las causales de nulidad previstas en el artículo 140 del C.P.C., son taxativas por expreso mandato del legislador, con la única excepción de la causal prevista en el inciso final del artículo 29 de la Constitución Política, que se aduce en esta oportunidad.
NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA EN ACCION POPULAR - En entrega de bienes, en la ejecución de la sentencia o en el recurso de revisión son eventos no previstos en la Ley 472 de 1998
En tales circunstancias es claro que lo que alega el interesado es una nulidad originada en la sentencia, no en el procedimiento. Al respecto, el artículo 142 del C.P.C., establece en lo pertinente que (…) Esta disposición prevé la posibilidad de solicitar la nulidad originada en la sentencia e indica las oportunidades en que puede proponerse. Éstas son: la diligencia de entrega de bienes de que tratan los artículos 337 a 339 del C.P.C., el proceso que se adelante para la ejecución de la sentencia o el recurso de revisión. Pero en este caso no existe oportunidad procesal prevista en la ley para alegar la presunta nulidad originada en la sentencia que alega el actor, pues no hay lugar a diligencias de entrega, ni procesos de ejecución, ni existe posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión porque el mismo no está previsto en la Ley 472 de 1998. En ese orden, con base en las normas de carácter procesal antes citadas y la jurisprudencia transcrita, es claro que no existe una etapa posterior a la sentencia que pone fin al proceso en acción popular, que constituya oportunidad legal para proponer la presunta nulidad originada en la misma y, en consecuencia, el incidente propuesto no tiene vocación de prosperidad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007)
Radicación número: 25000-23-25-000-2002-00186-01(AP)
Actor: MARCELIANO RAFAEL CORRALES LARRARTE
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y EL CONSEJO DE ESTADO
ACCIÓN POPULAR. INCIDENTE DE NULIDAD
Se decide el incidente de nulidad promovido por el actor de la referencia con el fin de que se declare la nulidad de las sentencias del 31 de enero y 31 de julio de 2003 proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, respectivamente.
El incidente de nulidad
Mediante escrito presentado el 3 de febrero de de 2006, el señor Marceliano Rafael Corrales Larrarte promovió incidente de nulidad procesal contra las sentencias citadas, por considerar que se incurrió en la causal de nulidad procesal prevista en el inciso final del artículo 29 de la Constitución Política que reza: “Es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.
Señaló que las providencias a que hace referencia decidieron en primera y segunda instancia la acción popular que promovió con el fin de obtener “que el Estado reclame los dineros que fueron desviados a cuentas bancarias personales identificadas como FONDO OPERACIONAL”. Se refirió a los siguientes aspectos relacionados con dicho asunto: existencia de multas por mora, multas por aspectos técnicos no alcanzados, diferencia de precios de nuevo contrato, diferencia de precios del contrato inicial y depósitos oficiales especiales.
Agregó que muchos de dichos dineros fueron ilegalmente desviados al denominado “Fondo Operacional”.
Afirmó que las irregularidades descritas fueron puestas en conocimiento tanto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como del Consejo de Estado y que, a pesar de ello, la Sección Primera de esta Corporación negó las súplicas de su demanda, en abierta violación del derecho fundamental al debido proceso.
Transcribió apartes del fallo de segunda instancia dictado por esta Corporación en la acción popular de la referencia y manifestó que “es totalmente desacertado” e incongruente con el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal.
Aseveró que la Sección Primera se extralimitó en sus funciones porque dejó de practicar unas pruebas durante el proceso de acción popular.
Hizo un recuento de los hechos que, a su juicio, dan cuenta que efectivamente “hubo un desvío de dinero y que en el Ministerio de Defensa Nacional unos funcionarios están vulnerando el interés colectivo y Público, que están atentando contra la moral administrativa.”
Indicó que mediante el presente incidente de nulidad pretende atacar el fondo de las decisiones adoptadas en primera y segunda instancia, pues considera que la prueba en que se “soportaron las sentencias para negar las súplicas de la demanda de Acción Popular, es ilícita…”. Agregó que la prueba se obtuvo con violación del debido proceso.
Informó que interpuso recurso extraordinario de súplica, acción de tutela, recurso de queja y un incidente de recusación contra los magistrados que participaron en la sentencia del 31 de julio de 2003 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Solicitó que se revoquen las sentencias antes citadas y “se conceda la protección de los derechos colectivos violentados al actor popular”.
Mediante escrito presentado el 24 de agosto de 2006, el actor de la referencia allegó escrito en el que dice modificar el incidente de nulidad anterior. Lo hizo en el sentido de transcribir diversas sentencias de la Corte Constitucional que estimó pertinentes para sustentar su solicitud de nulidad.
Reiteró que en las sentencias acusadas se valoró una prueba ilegal, lo cual violó su derecho al debido proceso.
Trámite
Mediante auto del 5 de marzo de 2007, se corrió traslado del incidente de nulidad promovido por el actor, a las partes para que se pronunciaran al respecto.
Durante el término del traslado el actor solicitó por escrito del 13 de marzo de 2007, que se allegue al presente incidente el expediente No. 2002-00186-01 de la acción popular, para que se tenga como prueba de sus aseveraciones, las cuales reiteró.
Para resolver se considera:
El actor invoca como causal de nulidad procesal, la prevista en el inciso final del artículo 29 de la Constitución Política según el cual “Es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. Pretende que como consecuencia de la declaración de nulidad, se dejen sin efectos las sentencias del 31 de enero y 31 de julio de 2003, dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, en primera y segunda instancia, en la acción popular de la referencia. Dichas sentencia negaron las súplicas de su demanda.
En relación con la causal que invoca el demandante, la Corte Constitucional en sentencia del 2 de noviembre de 2005, dictada en el expediente N°D-884, por medio de la cual se pronunció sobre la exequibilidad de la palabra “solamente”, prevista en el artículo 140 del C.P.C., precisó:
“(…)La Constitución en el art. 29 señala los fundamentos básicos que rigen el debido proceso; pero corresponde al legislador dentro de su facultad discrecional, aunque con arreglo a criterios objetivos, razonables y racionales, desarrollar a través de las correspondientes fórmulas normativas las formas o actos procesales que deben ser cumplidos para asegurar su vigencia y respeto. En tal virtud, la regulación del régimen de las nulidades, es un asunto que atañe en principio al legislador, el cual puede señalar, con arreglo a dichos criterios y obedeciendo al principio de la proporcionalidad normativa, las causales o motivos que generan nulidad, a efecto de garantizar la regularidad de las actuaciones procesales y consecuentemente el debido proceso.
Conforme a lo anterior no corresponde, en principio, al Constituyente señalar las causales de nulidad en los procesos. La aludida nulidad constitucional que consagra el art. 29, constituye una excepción a dicha regla.
En la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, antes citada, se expusieron los siguientes argumentos que sustentan la competencia del legislador para regular el régimen de nulidades:
´La ritualidad o formalidad de los actos procesales y el procedimiento a recorrer para la realización del proceso, no constituyen simplemente un capricho del legislador sino una garantía constitucional o derecho fundamental de los ciudadanos, en la medida en que éstos de antemano deben conocer las reglas que han de ser observadas por el juez, y las partes en desarrollo del proceso, a fin de que el juez ejerza cumplidamente sus funciones y las partes hagan lo propio con sus derechos. La inobservancia de una de ellas, el cambio de cauce que la ley ha dado al procedimiento, constituyen indudablemente una violación de la garantía constitucional del debido proceso.
La ley ha regulado las formalidades de los actos procesales y ha fijado la sanción que debe imponerse cuando no se produce su observancia
(....)
La ley es la que ha establecido qué defectos en los actos procesales constituyen nulidad procesal. A contrario sensu la misma ley dispuso que el defecto que no constituye nulidad es simplemente irregularidad, toda vez que se utiliza la frase ´Las demás irregularidades´ ha de considerarse que toda irregularidad en los actos procesales, cualquiera que sea su nombre, está al alcance de los correctivos que la ley ha dispuesto para ellos.´
Es el legislador, como se advirtió antes, quien tiene la facultad para determinar los casos en los cuales un acto procesal es nulo por carencia de los requisitos formales y sustanciales requeridos para su formación o constitución. Por consiguiente, es válido, siempre que se respete la Constitución, el señalamiento taxativo de las nulidades por el legislador.
Las atribuciones del legislador en la materia contribuyen a la realización jurídica y material del debido proceso y a la seguridad jurídica, en lo atinente al desarrollo de las actuaciones procesales, en cuanto presume, acorde con los principios de legalidad y de buena fe que rigen las actuaciones de las autoridades públicas, la validez de los actos procesales, mientras no se declare su nulidad con arreglo a la invocación de una de las causales específicamente previstas en la ley. De este modo, se evita la proliferación de incidentes de nulidad, sin fundamento alguno, y se contribuye a la tramitación regular y a la celeridad de las actuaciones judiciales, lo cual realiza el postulado del debido proceso, sin dilaciones injustificadas.
El Código de Procedimiento Civil que nos rige con un criterio que consulta la moderna técnica del derecho procesal, señala la taxatividad de las causales de nulidad, es decir, de los motivos que dan lugar a invalidar un acto procesal, y el principio de que no toda irregularidad constituye nulidad, pues éstas se entienden subsanadas si oportunamente no se corrigen a través de los recursos.
Con fundamento en lo anterior, estima la Corte que se ajusta a los preceptos de la Constitución, porque garantiza el debido proceso, el acceso a la justicia y los derechos procesales de las partes, la expresión "solamente" que emplea el art. 140 del C.P.C., para indicar que en los casos allí previstos es posible declarar la nulidad, previo el trámite incidental correspondiente, pero advirtiendo, que además de dichas causales legales de nulidad es viable y puede ser invocada la consagrada en el art. 29 de la Constitución, según el cual "es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", esto es, sin la observancia de las formalidades legales esenciales requeridas para la producción de la prueba, especialmente en lo que atañe con el derecho de contradicción por la parte a la cual se opone ésta. Por lo tanto, se declarará exequible la expresión demandada, con la referida advertencia.
Al mantener la Corte la expresión ´solamente´ dentro de la referida regulación normativa, respeta la voluntad política del legislador, en cuanto reguló de manera taxativa o específicamente las causales legales de nulidad en los procesos civiles, las cuales ahora con el cambio constitucional se encuentran adicionadas con la prevista en la norma del art. 29, a la cual se hizo referencia”.
Es claro entonces que las causales de nulidad previstas en el artículo 140 del C.P.C., son taxativas por expreso mandato del legislador, con la única excepción de la causal prevista en el inciso final del artículo 29 de la Constitución Política, que se aduce en esta oportunidad.
Ahora bien, en los escritos que contienen el incidente de nulidad y sus reformas, el demandante asevera que durante el proceso de acción popular de la referencia se omitió la práctica de pruebas. Sin embargo, de la lectura coherente de dichos escritos se advierte que el argumento central del actor, fundamento de la solicitud de nulidad procesal, consiste a su juicio en que las pruebas recabadas no se apreciaron correctamente por los jueces de instancia.
En efecto, el demandante indica “estoy cuestionando el fondo sobre el que específicamente versó el asunto tratado en el fallo del proceso llevado por las Salas Contenciosas, es decir la situación que originó el proceso, toda vez que para el actor de la demanda de Acción popular, después de colocar todos sus esfuerzos tanto en la práctica de las pruebas como en el análisis de las mismas, se le ha convertido en un martirio su intento por buscar que se beneficiara, en sus pretensiones.”
Por lo tanto, pese a que agrega que “la prueba con que se soportaron las sentencias para negar las súplicas de la demanda de Acción Popular, es ilícita…” , lo cierto es que la causal de la nulidad invocada se funda en que en la sentencia del 31 de julio de 2003, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, se falseó la verdad.
En tales circunstancias es claro que lo que alega el interesado es una nulidad originada en la sentencia, no en el procedimiento. Al respecto, el artículo 142 del C.P.C., establece en lo pertinente que:
“ART. 142. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a ésta si ocurrieron en ella.
…podrá también alegarse durante la diligencia de que tratan los artículos 337 a 339, o como excepción en el proceso que se adelante para la ejecución de la sentencia, o mediante el recurso de revisión si no se alegó por la parte en las anteriores oportunidades.
…
La nulidad originaria en la sentencia que ponga fin al proceso, contra la cual no procede recurso, podrá alegarse también en la oportunidad y forma consagradas en el inciso 3°.” (las negrillas y subrayas no son del texto original).
Esta disposición prevé la posibilidad de solicitar la nulidad originada en la sentencia e indica las oportunidades en que puede proponerse. Éstas son: la diligencia de entrega de bienes de que tratan los artículos 337 a 339 del C.P.C., el proceso que se adelante para la ejecución de la sentencia o el recurso de revisión.
Pero en este caso no existe oportunidad procesal prevista en la ley para alegar la presunta nulidad originada en la sentencia que alega el actor, pues no hay lugar a diligencias de entrega, ni procesos de ejecución, ni existe posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión porque el mismo no está previsto en la Ley 472 de 1998.
La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que son improcedentes los recursos extraordinarios contra las sentencias dictadas en procesos de acción popular. Ha dicho:
“La Ley 472 de 1998, desarrolló todo el trámite de las Acciones Populares y de Grupo y señaló el procedimiento, la competencia, los recursos procedentes y las sanciones en caso de desacato. El propósito del legislador era agotar toda la materia en relación con las Acciones Populares y de Grupo, pero en este procedimiento no se encuentra contemplado ningún recurso de naturaleza extraordinaria. Si bien la ley remite en los aspectos no regulados, al Código Contencioso Administrativo, se refiere al trámite que se adelanta en primera y segunda instancia y en lo que tiene que ver con recursos ordinarios. Si el legislador hubiera considerado la anterior posibilidad, así debía quedar regulado, como en efecto lo hizo frente a las acciones de grupo, para las que previó expresamente la procedencia de los recursos de revisión o casación, según el caso. (art. 67 de la Ley 472 de 1998). Lo anterior quiere decir que dentro del trámite de la acción popular, resuelto el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal de instancia, no cabe ningún recurso de naturaleza extraordinaria y la providencia hace tránsito a cosa juzgada.
En sentido similar esta Sala señaló:
“El recurso extraordinario de súplica está previsto sólo respecto de “ las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, y, como es obvio, proferidas en relación con las acciones consagradas para el ejercicio del control de la actividad administrativa del Estado, dentro de las respectivas competencias, y conforme a los procedimientos, señalados en el Código de la materia. No se trata, de establecer una dicotomía entre acciones constitucionales y acciones administrativas. Debe distinguirse que para las acciones consagradas en la Constitución (tutela, cumplimiento, populares y de grupo) la ley ha señalado completos procedimientos especiales, aunque, en cada caso, reenvían a los procedimientos más afines: la tutela y las acciones populares y de grupo, al Código de Procedimiento Civil, y la de cumplimiento, al Código Contencioso Administrativo. Y dada la naturaleza del recurso que se ha impetrado, que es “extraordinario”, éste solo puede tener cabida en la medida de que la ley lo consagre, precisamente, por no ser ordinario
Inclusive la Sección Tercera de esta Corporación, al resolver sobre la admisión de un recurso extraordinario de súplica interpuesto por el actor de la referencia, precisó lo antes dicho, que los recursos extraordinarios son improcedentes en los procesos de acción popular. Dijo la citada Sala:
“Si bien el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 (194 del C.C.A.), establece que el recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, a juicio de la Sala, contra las sentencias proferidas en materia de acciones de populares dicho recurso no procede. La falta de consagración del recurso extraordinario de súplica en la Ley 472 de 1998, implica per se su improcedencia en el trámite de la acción popular; en el mismo sólo pueden interponerse los recursos expresamente consagrados por dicha disposición. Es decir, que dada la naturaleza del recurso que se ha impetrado, que es “extraordinario”, éste solo puede tener cabida en la medida en que la ley lo consagre, precisamente, por su propia naturaleza.
En ese orden, con base en las normas de carácter procesal antes citadas y la jurisprudencia transcrita, es claro que no existe una etapa posterior a la sentencia que pone fin al proceso en acción popular, que constituya oportunidad legal para proponer la presunta nulidad originada en la misma y, en consecuencia, el incidente propuesto no tiene vocación de prosperidad.
Por lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: NIÉGASE la solicitud de nulidad procesal presentada por el actor por las razones expuestas en la parte motiva de este auto.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en sesión de la fecha.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidenta
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
