TITULO EJECUTIVO PARA COBRO COACTIVO - No lo constituye la Certificación del Administrador de Impuestos basado en los saldos que arroje la Cuenta Corriente del contribuyente / LIQUIDACION PRIVADA - Constituye junto con la Certificación del Administrador un título ejecutivo / LIQUIDACION OFICIAL - Constituye junto con la Certificación del Administrador un título ejecutivo / INCENTIVO POR PRONTO PAGO - Su desconocimiento e imputación en la cuenta corriente no puede convertirse en título ejecutivo / IMPUESTO DISTRITAL DE INDUSTRIA Y COMERCIO
De esta manera, se desvirtúa la afirmación de la demandada referente a que fundamentó el mandamiento de pago en la declaración privada de 1993, pues el análisis de los antecedentes fácticos anteriormente referidos muestran que se baso en las certificaciones sobre el estado de cuenta corriente de la Sociedad Pfizer S.A.. Del contexto del artículo 821 Ibíd es claro que entre la numeración que allí se consagra la certificación del Administrador por sí sola no constituye título ejecutivo. Si bien es cierto que el parágrafo del mismo artículo, otorga al Administrador de Impuestos una facultad de certificación, la misma está limitada por la ley en la medida que sólo puede ejercerse para los efectos previstos en los numerales 1º y 2º, esto es la certificación de la existencia y valor de las liquidaciones privadas u oficiales, que son los títulos ejecutivos. No autoriza entonces la ley los actos de certificación sobre cuenta corriente, con base en los saldos a cargo del contribuyente que arroje el computador, para elaborar títulos ejecutivos con base en tales cifras. A juicio de la Sala, no podía el Administrador de Impuestos a través de un acto de certificación crear un título ejecutivo distinto a los previstos en el artículo 828 del Estatuto Tributario, mediante operaciones teóricas que le permitieran convertir la procedencia de los incentivos fiscales (no controvertidos por la Administración mediante liquidación oficial del impuesto y dando oportunidad al contribuyente de controvertirlo, por los medios establecidos en la ley) en saldo en contra del contribuyente, como en efecto lo hizo. Podía sí, la Administración, con base en un título ejecutivo (en caso de proferir la liquidación oficial del tributo donde constara la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor de la Administración, librar el mandamiento de pago por el valor insoluto de la obligación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente : GERMÁN AYALA MANTILLA
Bogotá, D.C., doce (12) de octubre del año dos mil uno (2001).
Radicación número: 25000-23-27-000-1999-0833-01(12190)
Actor: PFIZER S.A.
Demandado: LA NACIÓN
Referencia: Impuesto de Industria, Comercio y Avisos años gravables de 1992 y 1993. Apelación sentencia del 7 de diciembre de 2000. Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
F A L L O
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 7 de diciembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, parcialmente estimatoria de las súplicas de la demanda instaurada por la sociedad PFIZER S.A. en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los actos administrativos por medio de los cuales la Dirección de Impuestos Distritales de Santafé de Bogotá negó las excepciones de falta de título ejecutivo y de pago propuestas por la contribuyente contra el mandamiento de pago contenido en la Resolución 050 de 1998.
ANTECEDENTES
El artículo 84 del Acuerdo 21 de 1983, expedido por el Concejo de Bogotá, dispone que los contribuyentes que, antes del 15 de mayo de cada año, cancelen el total del Impuesto de Industria, Comercio y avisos que señalen en sus liquidaciones privadas, tendrá derecho a un descuento del Impuesto de Avisos del 11.5% del impuesto de Industria y Comercio.
El artículo primero del Acuerdo 9 de 1992, dictado por el Concejo de Bogotá, estableció que los contribuyentes del Impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros que, antes del 16 de mayo de 1992, hubieran cancelado las obligaciones vigentes a su cargo por concepto de ese gravamen, tendrán derecho por una sola vez, a un descuento adicional del 0.5% sobre el Impuesto de Avisos si, además, cancelan, antes del 16 de mayo de 1993, el total del impuesto que hayan señalado en su liquidación privada del período de 1992.
La sociedad PFIZER S.A., presentó oportunamente su declaración del impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros, correspondiente al período gravable 1991, en la que fijó un total a pagar de $100.971.492, suma que canceló así: el 20 de mayo de 1992 la suma de $33.657.164; el 18 de agosto de 1992 la suma de $33.657.164 y la suma de $33.657.164 el 20 de noviembre de 1992.
La sociedad igualmente presentó su declaración correspondiente al año gravable 1992, en la que señalo un impuesto a cargo por valor de $124.518.000. cantidad esta de la que dedujo los descuentos que prevén los artículos 84 del Acuerdo 21 de 1983 y 1° del Acuerdo 9 de 1992, y de esta manera obtuvo un total a pagar de $111.535.000, el cual canceló el 17 de mayo de 1993.
La sociedad también presentó su declaración del mismo Impuesto, correspondiente al período gravable 1993, en la que señalo un total a pagar de $148.872.000, el cual canceló en varios contados.
El 15 de octubre de 1998 la Dirección de impuestos Distritales profirió la Resolución No. 050 por medio de la cual libró mandamiento de pago contra la demandante, por la suma de $30.520.271 suma que según la Administración adeuda de acuerdo a la declaración privada de Industria, Comercio y Avisos No. 002231 del 11 de abril de 1994, correspondiente al año gravable de 1993 y se decretó el embargo de dineros depositados por la actora en bancos y demás entidades crediticias del país.
La sociedad dentro del término legal, propuso las excepciones de pago y falta absoluta de título ejecutivo.
La Dirección Distrital de Impuestos, expidió la Resolución 01 del 20 de enero de 1999 por medio de la cual rechazó las excepciones propuestas.
Contra la anterior resolución la sociedad interpuso recurso de reposición el cual fue decidido mediante Resolución No. 09 del 14 de mayo de 1999, agotándose así la vía gubernativa.
DEMANDA
La sociedad PFIZER S.A., presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en las que solicitó la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones Nos. 01 del 20 de enero de 1999 y 09 del 14 de mayo de 1999 ambas expedidas por la Dirección de Impuestos Distritales, y como restablecimiento del derecho solicitó que se declararan probadas las excepciones propuestas por PFIZER S.A. en contra del mandamiento de pago contenido en la Resolución 050 de 1998 y en consecuencia que PFIZER S.A. no tiene obligaciones pendientes a favor de la Dirección de Impuestos Distritales, por concepto de Impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros, en relación con el año gravable de 1993.
En la demanda el actor cita como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política; 828 y 831 del Estatuto Tributario y 18 del decreto Distrital 678 de 1998, en síntesis por las siguientes razones:
Afirmó que canceló en su totalidad la obligación que se le imputa en tanto que de acuerdo a las pruebas documentales que anexó con la demanda, no cabe la menor duda que con respecto a los años gravables de 1990, 1991, 1992 y 1993 el demandante no debía suma alguna, para ello elaboró una tabla que comparó con las pruebas antes mencionados y de allí se basó para fundamentar su alegación.
Por otra parte, adujo que si está pagada la liquidación privada de 1993, no es lógico, como lo hace la Administración, proferir el mandamiento de pago basándose en esta liquidación, y ello porque la Administración al haberle imputado al demandante con respecto al año gravable de 1993 sumas adeudadas por el año 1991 no tuvo en cuenta el ordenamiento tributario que para esos fines estableció los mecanismos consistentes en la liquidación oficial de revisión.
Indicó, que en este caso se presenta una falta absoluta de título ejecutivo debido a que la Administración no tomó como base la liquidación privada para dictar el mandamiento ejecutivo sino oficios remitidos por la Administración y el estado de cuenta corriente del contribuyente, y que no se puede basar en esos medios para ejecutar una obligación, discurre que de acuerdo a lo anterior se presenta igualmente una incompetencia porque a la sección de cuentas corrientes no le compete poner en tela de juicio el valor o contenido de la obligación tributaria.
OPOSICIÓN
La Nación a través de apoderado judicial, presentó los escritos de oposición a la demanda y esgrimió en síntesis los siguientes argumentos con el fin de defender la legalidad de los actos administrativos acusados:
Manifestó en primer lugar para tener derecho al descuento adicional del 0.5%, en la declaración de 1992, que se efectuaba en 1993, era necesario estar a paz y salvo por concepto del Impuesto de ICA antes del 16 de mayo de 1992, para lo que respecto al año de 1991, y en este caso la actora empezó a pagar el 20 de mayo de 1992 y concluyó su pago el 20 de noviembre de 1992, y por tanto perdió el incentivo fiscal del 11.5% sobre el valor del Impuesto del ICA, contenido en el artículo 84 del acuerdo 21 de 1983 y de esta forma se originó la deuda por el año gravable de 1993.
Por otro lado afirmó que la Administración fundamentó el título ejecutivo en la declaración privada de 1993, a la cual se le imputo la suma debida antes mencionada, y de esta forma se cumplió con el artículo 828 del Estatuto Tributario.
LA SENTENCIA APELADA
Mediante la sentencia de fecha 7 de diciembre de 2000, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió a declarar la nulidad de los actos acusados.
Consideró el Tribunal que el título ejecutivo se originó al desconocer la Administración el descuento del Impuesto por pronto pago.
Debido a que el Tribunal ya se había pronunciado sobre el asunto objeto de controversia en la sentencia de fecha 24 de agosto de 2000, expediente No. 99-0330, se remitió a lo que allí se dijo sobre el particular así:
"La sala observa que la actora, como se verá más adelante, cumplió con el pago del gravamen oportunamente para beneficiarse con el descuento tributario por valor de $11.872.000.oo, por lo que en este aspecto tiene razón; sin embargo, deja en claro que contrario a lo sostenido por la parte opositora y por el Señor Procurador, el incentivo tributario de descuento por pronto pago, forma parte de la liquidación privada de los contribuyentes, porque es uno de los factores que sirven para determinar el impuesto a cargo, como se deriva del artículo 84 del Acuerdo 21 de 1983, que estableció el descuento del Impuesto de Industria, Comercio y Avisos para quienes pagarán la liquidación privada antes del 15 de mayo de cada año, y en el formulario de la declaración en liquidación privada que efectúa el contribuyente, contiene un renglón para ese efecto, y al anotarlo disminuye el impuesto a cargo, luego es una cifra determinante para liquidar el valor de los impuestos de los contribuyentes".
De otra parte, el Tribunal agrega que si la Administración tenía bases para reformar la liquidación privada que sirvió de base para dictar el mandamiento de pago, lo podía hacer mediante liquidación de revisión, siguiendo el procedimiento establecido por la ley para estos casos.
Para terminar considera que habiendo cancelado la actora oportunamente la liquidación privada de 1992, se había hecho acreedora al incentivo tributario, y respecto de la declaración de 1993 el Tribunal considera que al probarse el pago, carece de fundamento el mandamiento de pago librado por la Administración Distrital.
RECURSO DE APELACIÓN
Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada, interpuso recurso de apelación, en el cual indicó que el descuento solicitado únicamente tenía que ver con el valor del tributo a cancelar efectivamente y no con el gravamen que estuviere obligado a liquidar el declarante conforme la base gravable y tarifas correspondientes entre otros.
Adujo, que el incentivo fiscal no debe tenerse como un factor determinante del impuesto a cargo por cuanto el descuento solo se realizaba una vez se había conocido el gravamen liquidado conforme a los factores que lo determinan legalmente e indicados anteriormente.
Por último consideró que el incentivo fiscal, al no formar parte de la liquidación privada, hace que la Administración no deba adelantar proceso de revisión alguno, ya que para el efecto se dispone del sistema de la cuenta corriente.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte actora indicó que los descuentos tributarios deben restarse del impuesto a cargo liquidado por PFIZER S.A. para determinar el valor que la compañía debe cancelar efectivamente por concepto de Impuesto de Industria, Comercio y Avisos correspondiente al año gravable 1992, vigencia fiscal 1993.
De otra parte adujo que el sistema de cuenta corriente es un instrumento para verificar el cumplimiento de obligaciones por parte de los contribuyentes, pero por sí solo no es suficiente para establecer definitivamente su cumplimiento ni la procedencia de incentivos fiscales.
La parte demandada no alegó de conclusión.
MINISTERIO PÚBLICO
Representado por la señora Procuradora Primera Delegada en lo contencioso ante la Corporación, rindió concepto desfavorable al recurso de apelación y solicitó confirmar la sentencia impugnada.
Observó que la Administración al afirmar que la sociedad no tenía derecho al descuento del 0.5% sobre el impuesto de avisos que efectuó en la declaración tributaria correspondiente a un año distinto, es decir, 1991, del que es objeto del cobro coactivo, es decir el de 1993, y que esa circunstancia la obligo a tomar una parte del valor pagado por la liquidación privada de este ultimo año y aplicarla al primer período, razón por la cual la sociedad quedó adeudándole a la Administración por el año de 1993 la cantidad de $30.520.271.
Advierte, que la legalidad o exactitud de la declaración del año 1991 no puede discutirse en el proceso de cobro coactivo que la Administración adelanta respecto de la declaración del período 1993 y, por otra parte, si la Administración no modificó o no demostró que había modificado, la declaración de 1991 mediante una liquidación oficial de revisión, expedida dentro del término legal, ésta quedó en firme y es inmodificable de acuerdo con los artículos 24 y 96 del Decreto Distrital 807 de 1993 y, en estas condiciones, la discutida imputación que supuestamente hizo a la obligación del período 1991 es ineficaz y carece de validez.
Al ser ineficaz la supuesta imputación, se debe concluir que la liquidación privada de 1993, fue cancelada en su totalidad.
CONSIDERACIONES
Se discute en esta instancia la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Dirección de Impuestos Distritales inició el proceso de cobro coactivo a la sociedad actora, con relación al impuesto de industria y comercio vigencias 1992 y 1993.
La controversia planteada se centra en establecer si tienen prosperidad las excepciones de falta de título ejecutivo y pago propuestas por la sociedad actora contra el mandamiento de pago.
Para resolver se considera:
El proceso de cobro coactivo parte del supuesto de un título en firme en el cual consta una obligación clara, expresa y actualmente exigible. conforme al artículo 828 del Estatuto Tributario, "Prestan mérito ejecutivo:
"1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.
"2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.
"3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.
"4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.
"5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección de Impuestos Nacionales.
"Parágrafo: Para efectos de los numerales 1º y 2º del presente artículo, bastará con la certificación del Administrador de Impuesto o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales.
"Para el cobro de los intereses será suficiente la liquidación que de ellos haya efectuado el funcionario competente". (Subraya la Sala).
Si bien es cierto que la liquidación privada al tenor de la norma transcrita constituye título ejecutivo, en el sublite, la Administración, a juicio de la Sala, aunque afirma que para proferir el mandamiento de pago tomó como base dicho denuncio, fundamentó su actuación en unos oficios y en la certificación del estado de cuenta corriente de la sociedad contribuyente (v.fls 63 a 122).
Cuentan los antecedentes fácticos que la sociedad actora presentó su declaración del impuesto de industria y comercio correspondiente al periodo de 1992 el día 23 de abril de 1993 determinando, después de aplicar los incentivos tributarios, un total a pagar de $111.535.000, suma que según recibo de pago No. 04239-1 fue cancelada en el Banco Sudameris Colombia el 17 de mayo de 1993 (fl 61).
El 11 de 1994 la demandante presentó su declaración de industria y comercio correspondiente a 1993, determinando, un total a pagar $148.872.000 suma cancelada en 12 pagos (v. fls 231 a 237).
La Administración Distrital en aplicación del Programa Especial de Cobro detectó incumplimiento en el pago del impuesto de industria y comercio, al desconocer el derecho a los incentivos fiscales (art.1° Acuerdo 01/1992) correspondientes a la anualidad de 1991 por valor de $12.983.000, toda vez que la sociedad actora no cumplió con el presupuesto de encontrarse a paz y salvo por ese concepto antes de la fecha de mayo 16 de 1992, dado que canceló la última cuota del impuesto el día 20 de noviembre de 1992. (Ver Oficio D.C.C.T.-A003 FL 68).
Con ese fundamento imputó en la cuenta corriente de dicho impuesto, los pagos realizados por PFIZER SA correspondientes a las vigencias de 1992 y 1993 a la deuda más antigua, para finalmente proferir, mediante Resolución 050 de octubre 15 de 1998 mandamiento de pago por la suma de $30.520.271 como capital, más los intereses moratorios que se causen hasta la fecha de la cancelación total de la obligación liquidados a la tasa anual vigente, correspondiente al año gravable de 1993, más las costas y expensas del proceso, si hay lugar a ellas.
Decretó además el embargo y retención de dineros depositados en Bancos y demás entidades crediticias del país por la suma de $99.039.561, y de la razón social de la sociedad ejecutada.
Un análisis de los oficios proferidos por la Administración y de la Resolución 050 de 1998, permite inferir que no fueron las declaración privadas correspondiente a 1992 o 1993, periodos por los cuales se ejecuta, las que fundamentaron el proceder de la Administración sino que al rechazar los incentivos fiscales prescritos en la normatividad municipal (Acuerdos 21/83 y 9/92), y atendiendo a la certificación sobre el estado de cuenta corriente de la sociedad contribuyente, determinó un saldo por pagar, por el cual inició el proceso de ejecución coactiva.
De esta manera, se desvirtúa la afirmación de la demandada referente a que fundamentó el mandamiento de pago en la declaración privada de 1993, pues el análisis de los antecedentes fácticos anteriormente referidos muestran que se baso en las certificaciones sobre el estado de cuenta corriente de la Sociedad Pfizer S.A..
Del contexto del artículo 821 Ibíd es claro que entre la numeración que allí se consagra la certificación del Administrador por sí sola no constituye título ejecutivo.
Si bien es cierto que el parágrafo del mismo artículo, otorga al Administrador de Impuestos una facultad de certificación, la misma está limitada por la ley en la medida que sólo puede ejercerse para los efectos previstos en los numerales 1º y 2º, esto es la certificación de la existencia y valor de las liquidaciones privadas u oficiales, que son los títulos ejecutivos.
No autoriza entonces la ley los actos de certificación sobre cuenta corriente, con base en los saldos a cargo del contribuyente que arroje el computador, para elaborar títulos ejecutivos con base en tales cifras. En este sentido se ha pronunciado la Sección en sentencia del 19 de octubre de 1995, Consejero Ponente Dr. Julio Correa Restrepo, expediente No. 7547.
A juicio de la Sala, no podía el Administrador de Impuestos a través de un acto de certificación crear un título ejecutivo distinto a los previstos en el artículo 828 del Estatuto Tributario, mediante operaciones teóricas que le permitieran convertir la procedencia de los incentivos fiscales (no controvertidos por la Administración mediante liquidación oficial del impuesto y dando oportunidad al contribuyente de controvertirlo, por los medios establecidos en la ley) en saldo en contra del contribuyente, como en efecto lo hizo.
Podía sí, la Administración, con base en un título ejecutivo (en caso de proferir la liquidación oficial del tributo donde constara la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor de la Administración, librar el mandamiento de pago por el valor insoluto de la obligación.
En este orden de ideas, demostrada como está la inexistencia de título, la Sala no dará prosperidad al recurso interpuesto por la demandada, en consecuencia, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia.
De otro lado, la Magistrada María Inés Ortíz Barbosa manifiesta estar impedida para conocer del presente proceso por hallarse incursa en la causal 2º del artículo 150 del C.P.C. Se le acepta dicho impedimento pero no se procede a sortear conjuez por no desintegrarse la mayoría exigida para la aprobación de la sentencia.
Por lo expuesto, el Concejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
- CONFÍRMASE la providencia recurrida, por las razones expuestas en esta providencia.
- ACÉPTASE el impedimento manifestado por el Dra. MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA.
- DECLÁRASE separada del conocimiento del proceso de la referencia a la Dra. MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA.
- Se dará aplicación a lo previsto en el artículo 54 de la Ley 270 de 1996.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
LIGIA LÓPEZ DÍAZ
RAÚL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
