SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Facturas de servicios públicos domiciliarios: configuración al no recibir comunicación dentro de los 15 días siguientes / FACTURA DE SERVICIO PUBLICO DOMICILIARIO - Silencio administrativo positivo
De acuerdo con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el término que tienen las empresas de servicios públicos domiciliarios para responder las peticiones, quejas y recursos de los usuarios es de 15 días hábiles, so pena de que se entienda configurado el silencio administrativo positivo. Como quiera que la petición de la actora fue presentada el 1º de febrero de 1999, CODENSA S.A. E.S.P. tenía plazo para responderle hasta el 19 de febrero siguiente, plazo dentro del cual es lógico para la Sala que debía emitir su respuesta y dársela a conocer a la interesada, pues proferir una decisión sin que la usuaria la conozca, o dándosela a conocer después del término otorgado, equivale a lo mismo que no haberla proferido. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 142 de 1994, al que se refiere CODENSA S.A. E.S.P., se tiene que como en el expediente consta que la Decisión 97420 de 19 de febrero de 1999 fue introducida al correo en esa misma fecha, se entiende que fue recibida por la actora el 1º de marzo siguiente, es decir, por fuera de los 15 días hábiles de que trata el artículo 158, ibídem, pues la única forma de aceptar que no se configuró el silencio administrativo positivo era demostrando CODENSA S.A. E.S.P. que el mismo 19 de febrero, día en que venció el plazo de 15 días hábiles, la actora recibió la comunicación en cita, cuestión que no hizo, pues expresamente manifestó (oficio 545618 de 15 de octubre de 2003) que no le fue posible ubicar la constancia de notificación de tal Decisión. Fuerza concluir, entonces, que a partir del 20 de febrero se configuró a favor de la actora el silencio administrativo positivo, lo cual significa que su reclamo se atendió en los términos por ella propuestos, es decir, que se le relevó de hacer el pago correspondiente a la factura 199901-28337052-6, correspondiente al inmueble ubicado en la calle 74 # 5-28, NIE 0510781.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil siete (2007)
Radicación número: 25000-23-27-000-2001-00321-01
Actor: CONSUCASA LIMITADA
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS Y OTRA
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS contra la sentencia de 11 de noviembre de 2004, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
I. ANTECEDENTES
I.1. LA DEMANDA
CONSUCASA LIMITADA, a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que acceda a las siguientes
I.1.1. Pretensiones
Que se declare la nulidad de:
1º. La Decisión 97420 de 19 de febrero de 1999, expedida por la Oficina de Peticiones y Recursos de CODENSA S.A. E.S.P., mediante la cual no aceptó el reclamo presentado por la actora el 1º de febrero del mismo año respecto de la factura 199901-28337052-6, por un valor total de $11'250.800, correspondiente al servicio de energía del inmueble ubicado en la calle 74 # 5-28, NIE 0510781.
2º. La Decisión 117997 de 7 de mayo de 1999, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Decisión identificada en el numeral anterior, confirmándola.
3º. La Resolución 7683 de 19 de septiembre de 2000, expedida por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la cual confirmó la Decisión 97420 de 19 de febrero de 1999, al resolver el recurso de apelación.
4º. La Resolución 8230 de 4 de noviembre de 1999, en cuanto el Intendente de Control Social de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios remitió a la Fiscalía General de la Nación copia de los antecedentes, entre otros, de JAIRO A. MOSQUERA, Representante Legal de la actora, por haber declarado mediante escritura pública y bajo la gravedad del juramento no haber recibido respuesta alguna de CODENSA S.A. E.S.P. en los términos de ley, pues dicha dependencia encontró que la citada Empresa sí acreditó la respuesta oportuna.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se le exonere del pago de los consumos de energía de los cuales jamás se benefició, se tenga en cuenta que existió silencio administrativo positivo y, en consecuencia, se tengan como aceptados por CODENSA S.A. E.S.P. cada uno de los reclamos.
I.1.2. Hechos
A CONSUCASA LTDA. le fue adjudicado en diligencia de remate el 19 de junio de 1997, dentro del proceso de quiebra de Félix Isaza, el inmueble ubicado en la calle 74 # 5-28 de Bogotá, razón por la cual antes de la citada fecha no era propietaria, ni usuaria, ni suscriptora de servicio de energía alguno destinado al inmueble, pues empezó a serlo cuando logró que se le entregara el bien rematado, hecho posterior al registro de la matrícula inmobiliaria.
Como en el proceso de quiebra de Félix Isaza había un síndico encargado de la administración de los bienes, y por ser el remate judicial una venta forzada y así sui generis, se estimó que se estaba cumpliendo a cabalidad con todos los compromisos frente a cada uno de los bienes entregados al síndico.
Al enterarse la actora de la situación anómala encontrada, solicitó al Juzgado que requiriera al síndico para que diera cumplimiento a sus deberes, a lo que se le respondió que se había hecho remoción de auxiliares y que el síndico no había entregado al auxiliar entrante el bien en cuestión.
Una vez que la actora registró su nombre como propietaria, procedió a reclamar sobre el cobro que persistía respecto del servicio de energía prestado cuando aún no era ni propietaria, ni suscriptora.
Mediante comunicación 87451 de 8 de enero de 1999, referencia: “Asunto: NIE 05107871”, se dice que el 3 de agosto de 1997 se descontó la suma de $4'130.586.00 por concepto de servicio, y que de acuerdo con la revisión 0715554 de 28 de diciembre de 1998 se efectuaría el ajuste correspondiente por concepto de consumo.
Sin embargo, en la factura de cobro 199901-28337052 6, correspondiente al período comprendido entre el 20 de noviembre de 1998 y el 18 de enero de 1999, se anotó:
“Consumos anteriores no cancelados. $ 183.095
“Comercial sin contador $ 64.885
“Consumos anteriores no cancelados $ 3'111.813
“Refacturado $ 1'624.052
“Cobro IVA $ 51.305
“Cobro recuperación energía $ 217.933
“Recargos por mora en el pago $ 4'680.470
“Reconexión $ 1'317.248
“Ajuste a la decena Res. CREG 108/9 $ 1
“Deuda anterior $11.281.790
“Valor único a pagar inmediato $11'250.800”
La actora se dirigió el 1º de febrero de 1999 a la Oficina de Peticiones, Quejas y Reclamos de CODENSA S.A. E.S.P. con el fin de reclamar por la factura antes descrita, anotando que si bien se había expresado que se había descontado la suma de $4'130.586, tal cantidad no aparecía sustraída de la cuenta de cobro, e insistió en que se estaban cobrando consumos anteriores y recargos por mora sobre tales consumos, sin tener en cuenta que pese a haber transcurrido más de tres meses desde cuando el pretendido consumo se llevó a cabo, sin ser pagado, la Empresa no actuó con diligencia, pues debió suspender el servicio. Además, expresó que no ha usado el servicio de energía y que no solicitó reconexión alguna, por lo que carecían de fundamento los cobros por consumo, refacturaciones, reconexiones y recargos por mora que aparecen en la factura, y pidió entonces cancelar “la totalidad de los cargos en la factura objeto del presente reclamo”, comunicación que fue recibida por la Empresa el 1º de febrero de 1999.
El 15 de marzo de 1999, el representante legal de la actora acudió a la Notaría 18, y mediante Escritura 769 de tal fecha protocolizó la copia del reclamo antes mencionado y declaró bajo la gravedad del juramento que “hasta la fecha de esta comparecencia no he recibido ni he sido notificado de respuesta alguna a su reclamo. 3. Que han transcurrido más de quince (15) días hábiles desde la fecha de radicación de la solicitud aquí protocolizada hasta la fecha. 4. Que en consecuencia de lo anterior invoca el silencio administrativo positivo consagrado en el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 158 de la Ley 142 de 1994. 5. Que se halla en condiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo…”.
Con fundamento, precisamente, en el hecho de no haber recibido respuesta alguna al reclamo y peticiones elevadas el 1º de febrero de 1999, el 8 de marzo siguiente solicitó el reconocimiento del silencio administrativo, comunicación que fue recibida el 9 de marzo, para lo cual anexó copia de la Escritura 769 de la Notaría 18 y expresó lo siguiente: “Con posterioridad a mi protocolización y vencidos los términos legales para su respuesta, se recibió su comunicación 0097420 de 19 de febrero de 1999, pero recibida por el Conserje William Garante, c.c. 15.047.901 en el fin de semana del 6-7 marzo de 1999”.
En la comunicación 97420 de 19 de febrero de 1999, recibida tardíamente, se hizo mención al reclamo, insistiendo CODENSA S.A. E.S.P. en que descontó de la facturación la suma de $4'130.586 e hizo el ajuste correspondiente al NIE 05107871 abonando la suma de $642.726; hizo énfasis en que envió ya corregido el recibo correspondiente por $11'250.800; insistió en que de acuerdo con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 son parte en el contrato de servicios públicos la Empresa y los usuarios, y que de acuerdo con la resolución CREG 108 el usuario “es la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación del servicio público bien como propietario del inmueble donde éste se presta o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor”. De igual manera, sin fundamento alguno hizo énfasis en que quien utiliza el servicio, aun cuando no sea propietario, se encuentra obligado solidariamente a su pago (artículo 130 de la Ley 142 de 1994), en que CODENSA S.A. E.S.P. no está facultada para intervenir en problemas particulares y en que los valores facturados durante el tiempo en que no se prestó el servicio fueron descontados.
Sin embargo, nada dijo CODENSA S.A. E.S.P. porqué razón cobraba consumos anteriores a pesar de haber transcurrido más de tres meses desde cuando el pretendido consumo se llevó a cabo; ni aclaró porqué pese a no haberse pagado el valor de tales consumos no suspendió el servicio; ni porqué cobra al actual propietario reconexiones y recargos no pedidos por él, y simplemente se limitó a señalar que contra tal decisión procedían los recursos de reposición y apelación.
El 8 de marzo de 1999 la actora interpuso los recursos de reposición y apelación contra la comunicación 97420, y argumentó que no se dio respuesta oportuna a las peticiones elevadas el 1º de febrero anterior, puesto que para el día 5 de marzo no se había contestado nada y que sólo el 7 de marzo se recibió la comunicación recurrida; que de conformidad con la Ley 142 de 1994 la empresa de servicios públicos solamente puede cobrar el consumo de cinco meses anteriores; y que el inmueble no tenía desde el 19 de junio de 1997 servicio alguno de energía eléctrica, por lo cual no podía cobrarse. Solicitó que en tales condiciones no podía pedirse al actual propietario el pago de servicios anteriores, y menos reconexiones y recargos
Mediante comunicación de 30 de marzo de 1999, CODENSA S.A. E.S.P., haciendo mención al reclamo sobre el silencio administrativo positivo solicitado en la misma fecha en que se interpusieron los recursos de reposición y apelación contra la comunicación 97420, señaló que no era posible la aplicación de dicho silencio, por cuanto la reclamación del 1º de febrero fue contestada con la comunicación 97420 de 19 de febrero de 1999 “enviada por correo certificado a través de Aeromensajería Guía No 9006389”.
El mismo 30 de marzo de 1999, recibida por la actora el 5 de abril siguiente, se le informó que el recurso de reposición interpuesto contra la comunicación 97420 demoraría en ser respondido, por cuanto debían practicarse algunas pruebas. Mediante comunicación del 7 de mayo de 1999 se decidió “Confirmar en todas y cada una de sus partes la Decisión No. 097420 de 19 de febrero de 1999…”., insistiendo en que la respuesta de CODENSA S.A. E.S.P. a la petición fue oportuna; en que se hicieron descuentos por consumos y por recargos por mora; y en que “consultado nuestro sistema de información comercial se verificó que el servicio era suspendido y el usuario se reconectaba en forma irregular violando el art. 32 del Decreto 1842 de 1991, el Reglamento de Servicios y la Ley 142 de 1994”, para concluir que no es que la Empresa no hubiera suspendido el servicio, sino que el usuario se reconectaba irregularmente, razón por la cual el servicio debe ser cobrado y quien aparezca como suscriptor debe pagarlo. Además, se anotó que desde el 8 de septiembre de 1992 se suspendió el servicio, pero no se precisó desde cuándo fue reconectado en forma irregular, según se afirma. No aceptó CODENSA S.A. E.S.P. la especial situación del propietario actual del inmueble, ni tuvo en cuenta su permanente ánimo conciliatorio, y simplemente consideró en forma escueta confirmar lo decidido.
Mediante Resolución de 19 de septiembre de 1999, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios confirmó la Decisión 97420 de 19 de febrero del mismo año, pues consideró que el recorte de cuenta sí se había hecho mediante ajuste 9955414 de 3 de agosto de 1997, y que con ajuste 257947 de 22 de enero de 1999 se ordenó descontar los valores que se facturaron cuando el predio no contaba con el servicio de energía.
I.1.3. Normas violadas y concepto de la violación
El apoderado de la actora estructuró las siguientes censuras, a efecto de obtener la nulidad de los actos acusados:
PRIMER CARGO.- Los actos administrativos acusados violaron el artículo 2º del C.C.A., puesto que las demandadas no tuvieron en cuenta que las actuaciones administrativas deben buscar “la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados reconocidos por la ley”, no obstante lo cual aquellas desatendieron los derechos e intereses de la actora cuando acudió en busca de defensa.
SEGUNDO CARGO.- Fue violado el artículo 3º del C.C.A., dado que las demandadas desconocieron el principio de imparcialidad, pues no aseguraron ni garantizaron los derechos de la actora dando el tratamiento igualitario que se les pidió frente a decisiones tomadas por las Cortes en situaciones similares.
TERCER CARGO.- El artículo 35 del C.C.A. fue desconocido, pues no se notificó lo decidido por tales entidades a quienes al momento de presentarse la reinstalación del servicio de energía en forma fraudulenta eran los titulares del derecho de dominio o eran los consumidores o usuarios del mismo servicio, como se solicitó indicándose inclusive el juzgado donde reposaba toda la documentación necesaria para dar cumplimiento a esta norma.
CUARTO CARGO.- El artículo 38 del .C.C.A. dispone que “Salvo disposición especial en contrario la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”, norma que fue violada, ya que se impuso a la actora el pago de un servicio originado en situaciones creadas desde 1992, cuando ella adquirió el predio a mediados de 1997.
QUINTO CARGO.- Los actos acusados infringieron los artículos 43 a 48 del C.C.A., pues se tuvo como notificada oportunamente la decisión contenida en la comunicación, cuando no lo fue.
SEXTO CARGO.- Se violó el artículo 41 del C.C.A., pues pese a que no se notificó lo decidido en relación con la petición elevada por la actora el 1º de febrero de 1999 en la oportunidad señalada en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, no se dio efectividad a esta norma por parte de CODENSA S.A., determinación que confirmó la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
SÉPTIMO CARGO.- Se violó el artículo 42 del C.C.A., ya que se negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo invocado por la actora.
OCTAVO CARGO.- Los actos acusados violaron el artículo 11 de la Ley 142 de 1994, pues las entidades demandadas desconocieron que dicha norma establece que los servicios públicos deben prestarse “sin abuso de la posición dominante que la entidad pueda tener frente al usuario o a terceros”.
NOVENO CARGO.- El artículo 34 de la Ley 142 de 1994 señala que se prohíben determinadas prácticas a las empresas de servicios públicos en todos sus actos y contratos, y que se consideran restricciones indebidas, entre otras, el cobro de tarifas que no cubran los gastos de operación de un servicio, no obstante lo cual a la actora se le está cobrando una tarifa que no corresponde al servicio prestado por CODENSA S.A. E.S.P.
DÉCIMO CARGO.- Se violaron los artículos 86, 87, 89 y 90 de la Ley 142 de 1994, por cuanto en la actuación de la actora no se respetaron los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, simplicidad y transparencia, como tampoco el principio de solidaridad y redistribución de ingresos, que en aquellos se predica, al igual que no se tuvieron en cuenta los elementos de las tarifas a que se refiere el último de los preceptos citados.
UNDÉCIMO CARGO.- Los actos acusados consideraron como propietaria del inmueble a la actora, desde antes de que de acuerdo con la legislación civil la actora lo adquiriera, razón por la cual fue desconocido el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, al igual que el artículo 132, ibídem, puesto que la situación de la actora no se ha regido por lo previsto en esta Ley.
DUODÉCIMO CARGO.- Se violaron los numerales 16 y 20 de la Ley 142 de 1994, por cuanto se otorgó a CODENSA S.A. E.S.P. la facultad de modificar su obligación de vigilar cómo se ha prestado o se está prestando el servicio, en beneficio sólo de la misma Empresa, y por considerar que la renovación tácita del contrato de prestación del servicio se extendió en este caso por un período superior a un año.
DÉCIMO TERCER CARGO.- Se violó el artículo 134 de la Ley 142 de 1994, puesto que CODENSA S.A. E.S.P. no tuvo en cuenta, como se le ha demostrado, que la actora no era usuaria del inmueble respecto del cual se le cobra el servicio de energía prestado en fechas anteriores al día en el cual aquella lo recibió.
DÉCIMO CUARTO CARGO.- El artículo 141 de la Ley 142 de 1994 fue desconocido, ya que CODENSA S.A. E.S.P. ignoró que se hizo uso de una acometida fraudulenta y, por tanto, no denunció a la autoridad competente tal hecho, pretendiendo obtener un beneficio económico a costa de la actora, actual propietaria del inmueble.
DÉCIMO QUINTO CARGO.- Se violó el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, pues desde que el inmueble fue adquirido por la actora ha permanecido desocupado, en él sólo se guardan elementos de construcción, y sin tener el servicio de energía el mismo es cobrado.
DÉCIMO SEXTO CARGO.- Se violó el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, ya que se le indicó a la actora que debió hacer uso de los recursos de la vía gubernativa, cuando no tenía ni siquiera idea de la existencia del bien al cual se le cobra el servicio de energía. Entonces, mal podría haber adivinado CONSUCASA LTDA. la situación del inmueble frente a CODENSA S.A. E.S.P. Los recursos debieron ser propuestos por el entonces propietario del predio, representado por el síndico de la quiebra) o por el usuario del mismo, sin que pueda exigirse su pago a un extraño a los acontecimientos y menos aún que hubiera interpuesto los recursos.
DÉCIMO SÉPTIMO CARGO.- La petición presentada por la actora el 1º de febrero de 1999 no fue respondida dentro del término a que alude el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, pues si bien se dice haber dado respuesta el 19 de febrero siguiente, lo cierto es que no se acreditó cuándo se envió y cuándo se entregó a la actora, por lo cual, precisamente, ésta se vio obligada a elevar a escritura pública el silencio administrativo positivo. Se violó entonces, también, el artículo 159, ibídem.
DÉCIMO OCTAVO CARGO.- La Superintendencia de Servicios Públicos violó los artículos 2º, literal a), y 3º, literal b), del Decreto 548 de 1995, por cuanto no ejerció la defensa de la actora, pues consideró que ésta era usuaria del servicio, sin serlo.
DÉCIMO NOVENO CARGO.- Se violó el artículo 6º, numeral 6.1., literal a), del Decreto 548 de 1995, ya que la Superintendencia no vigiló el cumplimiento de las leyes y de los actos administrativos, al no tener en cuenta que con las reconexiones fraudulentas se causó un perjuicio a la actora, persona ajena a tales hechos.
VIGÉSIMO CARGO.- Se violó el artículo 740 del Código Civil, dado que CODENSA S.A. E.S.P. no aceptó la tradición forzada que otorgó a la actora el derecho de dominio sobre el inmueble y sobre el cual le están cobrando situaciones anteriores a su recibo, además de que no aceptó que la actora entró a ejercer actos de dueño sobre el inmueble solamente hasta que se le hizo entrega del mismo.
VIGÉSIMO PRIMERO.- Al no tenerse en cuenta la fecha en la cual se llevó a cabo el registro del remate en el cual le fue adjudicado a la actora el inmueble, se desconocieron los artículos 2º del Decreto 1250 de 1979 y 527, 529 y 530 del C. de P.C.
I. 2. Contestación de la demanda
1.2.1. CODENSA S.A. E.S.P., al contestar la demanda manifestó que la reclamación presentada por la actora el 1º de febrero de 1999 pretendía que CODENSA S.A. E.S.P. descontara de la factura la suma de $4'130.586.00, cuando lo cierto es que dicha suma ya había sido descontada el 3 de agosto de 1997.
Anota que el artículo 145 de la Ley 142 de 1994 dispone que en ningún caso proceden reclamaciones contra facturas que tengan más de cinco meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos, de donde se desprende que la reclamación de la actora fue extemporánea.
De otra parte, sostiene que con la enajenación del inmueble a título de compra y venta en pública subasta a favor de la actora se produjo de pleno derecho la cesión del contrato de servicio público que existía entre el anterior propietario y CODENSA S.A. E.S.P., que implicó la transferencia de todos los derechos y obligaciones de aquél para con la adquirente (artículo 129 de la Ley 142 de 1994). Por tal razón, al obtener la adjudicación del inmueble en la diligencia de remate y con la posterior tradición la actora adquirió no sólo el derecho de dominio sobre el bien, sino también la calidad de cesionaria en el contrato de servicio público y, por tanto, se encuentra sujeta a las condiciones uniformes de contratación y al desarrollo que tal acto jurídico hubiera tenido antes de la fecha en que se produjo la cesión.
1.2.2. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios solicitó que respecto de la Resolución 8230 de 4 de noviembre de 1999 se profiera fallo inhibitorio, dado que la actora no agotó la vía gubernativa frente a la decisión que la afectaba, cual fue que no era procedente el reconocimiento del silencio positivo, por cuanto CODENSA S.A. demostró que contestó en término su petición.
Anota que la actora se encuentra inconforme con la no aceptación de la solidaridad originada en el contrato de condiciones uniformes del servicio público de energía, la cual pretende desconocer por el hecho de haber adquirido el inmueble en remate, recalcando que desconocía la deuda y que nunca fue beneficiaria del servicio que le está cobrando CODENSA S.A. E.S.P.
De acuerdo con el artículo 129 de la Ley 142 de 1994, pueden ser partes en el contrato de servicios públicos el propietario, el suscriptor o el usuario, y la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios. Según la misma norma, la naturaleza de dicho acuerdo de voluntades resulta ser un contrato de adhesión, en el cual está expresamente prohibido el abuso de la posición dominante por parte de las entidades prestatarias de los servicios (artículos 34.6 y 133 de la Ley 142 de 1994).
Destaca que la Ley 142 de 1994 es clara al distinguir entre los conceptos de suscriptor y usuario, y que el artículo 130 de la Ley en cita prevé que el propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.
Señala que el hecho de adquirir un inmueble por medio de un remate no exime de la obligación de pagar los servicios públicos, pues el remate equivale a una venta forzada en pública subasta de los bienes del deudor ejecutado, con intervención del juez, para que con su producto se pague el valor de una deuda en ejecución, y concluye que no le asisten presupuestos legales a la actora para reclamar la nulidad de la Resolución 7683 de 19 de septiembre de 2000.
II. LA SENTENCIA RECURRIDA
Para inhibirse de pronunciarse respecto de la Resolución 8230 de 4 de noviembre de 1999, proferida por el Intendente de Control Social de la Superintendencia de Servicios Públicos, declarar la nulidad de las Comunicaciones 97420 de 19 de febrero de 1999 y 117997 de 7 de mayo siguiente, emanadas de la Oficina de Peticiones y Recursos de CODENSA S.A. E.S.P., y de la Resolución 7683 de 19 de septiembre de 2000, expedida por el Superintendente Delegado para Energía y Gas de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y declarar, a título de restablecimiento del derecho, que la actora no está obligada a pagar ninguno de los cargos liquidados en la factura NIE 05107871, conforme lo solicitado en su petición 64329 de 1º de febrero de 1999, por haberse configurado respecto de la misma el silencio administrativo positivo, el a quo sostuvo:
La Resolución 8230 de 4 de noviembre de 1999, por medio de la cual el Intendente de Control Social de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sancionó pecuniariamente a CODENSA S.A. E.S.P., ordenó el reconocimiento y ejecución del silencio administrativo positivo a favor de los usuarios allí identificados, y negó el reconocimiento de tal silencio a favor de otros usuarios, entre quienes se encuentra el representante legal de la actora, no puede ser objeto de un pronunciamiento de fondo, puesto que contra ella no fueron interpuestos por parte de CONSUCASA LTDA. los recursos de reposición y apelación, es decir, que no agotó la vía gubernativa, requisito indispensable para la procedencia de la acción.
Aclara que la negativa dada frente a la solicitud de 8 de marzo de 1999, radicada al día siguiente por la actora en la Oficina de Peticiones y Recursos de CODENSA S.A. E.S.P. bajo el número 71033 y que atañe al reconocimiento del silencio administrativo positivo puesto a consideración de esta jurisdicción, dio lugar a dos actuaciones administrativas que aunque conexas en su causa resultan esencialmente disímiles en cuanto a su objeto y finalidad.
En efecto, la petición antes identificada propició la expedición de dos grupos de actos, a saber: el primero, integrado por los actos que examinaron individualmente el reclamo por facturación de la actora, esto es, las Decisiones 97420 de 19 de febrero de 1999 y 117997 de 7 de mayo siguiente, emitidas por la Oficina de Peticiones y Recursos de CODENSA S.A. E.S.P., y la Resolución 7683 de 19 de septiembre de 2000, proferida por el Superintendente Delegado para Energía; y el segundo, conformado por las decisiones a través de las cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ejerció la potestad sancionatoria prevista en el inciso segundo del artículo 158 de la Ley 142 de 1994, respecto de CODENSA S.A. E.S.P., esto es, por las Resoluciones 8230 de 4 de noviembre de 1999 y 8709 de 27 de octubre de 2000, expedidas por el Intendente de Control Social de la Superintendencia de Servicios Públicos, y 505 de 24 de enero de 2001, proferida por el Superintendente Delegado para Energía y Gas, actos que atendieron la petición identificada con el número 71032, presentado el mismo día y ante la misma oficina que recibió la solicitud 71033.
Anota el Tribunal que la notificación personal al representante legal de la actora respecto del inicio y/o adelantamiento de la segunda actuación (sancionatoria) no aparece demostrada dentro del expediente, en el que obra tan sólo la comunicación que le pone de presente el fallo sobre su denuncia y el trámite del recurso que contra él interpuso CODENSA S.A. E.S.P., pero exclusivamente a título informativo, por ser uno de los quejosos que instó la investigación efectuada.
Señala que en ninguno de los apartes de la Resolución 8230 de 4 de noviembre de 1999 se ordenó la directa notificación de la actora, posiblemente en virtud de la finalidad que persiguió esencialmente ese acto, cual fue la de establecer la responsabilidad de CODENSA S.A. E.S.P. frente a la falta de respuesta oportuna de los reclamos presentados por varios usuarios, entre ellos, la actora.
Limita el Tribunal su estudio, entonces, a las Comunicaciones 97420 de 19 de febrero de 1999 y 117997 de 7 de mayo siguiente, y a la Resolución 7683 de 19 de septiembre de 2000.
En cuanto a la configuración del silencio administrativo positivo respecto de la reclamación 64329 de 1º de febrero de 1999, observa que tal figura se encuentra regulada por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, que prevé las circunstancias fácticas que propician tal consecuencia jurídica, valga decir, la presentación de una petición, queja o recurso, su falta de resolución dentro del término allí otorgado y la identificación de los sujetos entre quienes existe la inconformidad motivo de la petición: usuario/suscriptor-empresa.
Sostiene que la oportunidad que limita el surgimiento del acto ficto respecto de la petición, la queja o el recurso no sólo implica que la decisión se haya expedido dentro del término de 15 días que previó el legislador, sino, además, que se comunique a su signatario en la forma establecida por los artículos 44 y 45 del C.C.A., a los cuales remite el artículo 159 de la Ley 142, es decir, enviándosele citación por correo certificado dentro de los 5 días siguientes a la fecha de proferirse la respectiva decisión, vencidos los cuales comienza a transcurrir un término igual (5 días) para que la notificación se realice en forma efectiva, o se aplique el medio supletorio que previó el legislador, esto es, a través de edicto fijado en lugar público de la respectiva oficina durante 10 días, en el evento de que la notificación personal no pueda llevarse a cabo.
Considera el Tribunal que una conclusión contraria desconocería el atributo de ejecutividad de los actos administrativos, conforme con el cual sus determinaciones sólo obligan a sus destinatarios, aún en contra de su voluntad, cuando efectivamente las conocen.
El Tribunal señala que en el caso que se examina las pruebas aportadas indican que la petición número 64329 de 1º de febrero de 1999 fue contestada a través de la comunicación 97420 de 19 de febrero siguiente, pero, sin embargo, no obra constancia de recibo efectivo que permita determinar la fecha en que tal respuesta se le notificó en debida forma al peticionario.
En consecuencia, y teniendo en cuenta lo comunicado por la Jefe de Peticiones y Recursos de CODENSA S.A. E.S.P. mediante el oficio 10310, en el que alude a la imposibilidad de obtener la prueba requerida y por lo demás idónea para corroborar la contestación oportuna de la petición 64329, la afirmación que sobre el particular hizo la actora en cuanto a que recibió la respuesta a su petición el 7 de marzo de 1999 debe ser atendida, como quiera que la carga de la prueba para demeritarla radica exclusivamente en la parte demandada, quien no lo hizo.
III. LOS RECURSOS DE APELACIÓN
3.1. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios manifiesta que su inconformidad radica en el hecho de que el Tribunal motivó la sentencia con base en una norma que entró a regir a partir del 1º de noviembre de 2001, y según la cual las notificaciones de las peticiones, quejas y recursos deben efectuarse de acuerdo con lo previsto en el C.C.A.
Sostiene que la Ley 142 de 1994 consagró expresamente la figura del silencio administrativo positivo y determinó claramente que dentro de los 15 días siguientes a la petición, queja o recurso debería dárseles respuesta, pero nada dijo acerca de la notificación de tales respuestas, y de ahí que las empresas notificaban sus actos de acuerdo con la costumbre y con el contrato de condiciones uniformes.
Precisa que como los hechos sucedieron antes de la vigencia de la Ley 689 de 2001, que aclaró la situación respecto de las notificaciones, las empresas solamente estaban obligadas a contestar en término, como efectivamente lo hizo CODENSA S.A. E.S.P.
3.2. CODENSA S.A. E.S.P. sostiene que la decisión del Tribunal se fundamenta únicamente en el hecho de que CODENSA S.A. E.S.P. no aportó prueba idónea para corroborar la contestación oportuna de la petición 64329 presentada por la actora el 1º de febrero de 1999, lo cual, a su juicio, no es cierto, ya que está demostrado que la petición se contestó el 19 de febrero de 1999.
Agrega que la prueba que no se encuentra aportada es la constancia de la fecha en que según las normas vigentes para esa época CODENSA S.A. E.S.P. radicó en el correo la citación para efectuar la notificación y que, sin embargo, el Tribunal no tuvo en cuenta que la respuesta fue dada dentro de los 15 días previstos en la norma, la cual solamente indicaba que debería responderse dentro de ese lapso, sin que pueda incluirse dentro del mismo el correspondiente a la diligencia de notificación, porque son dos actuaciones distintas.
Precisa que la Ley 142 de 1994 fue objeto de reforma por parte de la Ley 689 de 2001, modificación que entró en vigencia el 28 de octubre de 2001, esto es, después de dos años de presentada la petición por parte de la actora y, por tanto, las disposiciones aplicables eran las consagradas en los artículos 107, 158 y 159 de la Ley 142 de 1994, según los cuales la empresa respondería los recursos, quejas y peticiones dentro del término de 15 días hábiles contados a partir de la fecha de su notificación, y serían notificadas en la forma prevista en esta ley, es decir, que la citación o comunicación se entendería cumplida al cabo del décimo día siguiente a aquel en que hubiera sido puesta en el correo.
Entonces, si la petición fue presentada el 1º de febrero de 1999, los 15 días hábiles vencieron el 19 siguiente, fecha en que efectivamente se respondió la petición, lo cual significa que no se presentó incumplimiento de la norma, pues lo que se exige para la configuración del silencio administrativo positivo es que no se responda la petición, queja o reclamo dentro del término de los 15 días.
Concluye que las pretensiones de la actora no podían prosperar, y solicita que además se tengan en cuenta los siguientes aspectos:
- Que tanto los agentes económicos encargados de la prestación del servicio como sus beneficiarios tienen el deber de precaución en el cuidado del medidor, y que CODENSA S.A. E.S.P. cumplió en debida forma estas precauciones, pues, por ejemplo, realizó las revisiones al equipo de medición individual de la actora y detectó unas irregularidades.
- Que el inmueble en cuestión fue puesto a disposición de la actora a partir del 9 de febrero de 1998, momento desde el cual adquirió el derecho real de propiedad y, por tanto, la obligación denominada propter rem, la cual se transfiere y se transmite junto con el derecho real al que accede. Así, si el propietario de un predio lo enajena a otra persona, ésta adquiere la obligación de concurrir con las expensas de la propiedad real.
- Que si bien en principio la obligación de pagar el suministro de energía radica en el beneficiario directo, por disposición legal las partes del contrato de prestación del servicio de energía son solidarios en sus obligaciones y derechos.
- Que conforme lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 142 de 1994, con la enajenación del inmueble se produjo de pleno derecho la cesión de los contratos de servicios públicos que existían entre el anterior propietario y las empresas de servicios públicos, lo que implicó la transferencia de todos los derechos y obligaciones de aquél para con la actora. Por ello, al obtener la adjudicación y posteriormente la tradición CONSUCASA LTDA. adquirió no sólo el derecho de dominio sobre el inmueble, sino también la calidad de cesionaria en todos los contratos de servicios públicos y, por tal razón, se encuentra sujeta a las condiciones uniformes de contratación y al desarrollo que tal acto jurídico hubiera tenido antes de la fecha en que se produjo tal cesión.
Concluye que existió alteración inconsulta de las condiciones contractuales para la prestación del servicio, sin que se pueda acusar a la actora de haber cometido las anomalías detectadas, y que del contrato de servicios públicos surgen para las partes obligaciones en procura de utilidad recíproca, razón por la cual es justo y equitativo que si la Empresa suministró el servicio obtenga la remuneración total, pues desde el punto de vista legal y regulatorio no resulta posible la exoneración del pago.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación no rindió concepto.
- LA DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes
C O N S I D E R A C I O N E S
La Sala precisa que se equivocó el Tribunal al haberse declarado inhibido para fallar de fondo respecto de la legalidad de la Resolución 8230 de 4 de noviembre de 1999, cuya nulidad solicita la actora en cuanto el Intendente de Control Social de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios remitió a la Fiscalía General de la Nación copia de los antecedentes, entre otros, de JAIRO A. MOSQUERA, Representante Legal de CONSUCASA LTDA., por haber declarado mediante escritura pública y bajo la gravedad del juramento no haber recibido respuesta alguna de CODENSA S.A. E.S.P. en los términos de ley, pues dicha dependencia encontró que la citada Empresa sí acreditó la respuesta oportuna, pues no obstante que encontró probado que tal Resolución no le fue notificada a la actora declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, cuando lo cierto es que si una decisión no es notificada a la parte interesada es obvio que tampoco se le dio la oportunidad de interponer los recursos procedentes, por lo cual la consecuencia de tal omisión es el poder acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa en procura de su nulidad, como lo establece el artículo 135 del C.C.A.
Además de lo anterior, no tuvo en cuenta el a quo que el artículo octavo de la precitada Resolución dispuso: “Enviar copia de la presente resolución a cada uno de los peticionarios relacionados en los antecedentes, a las direcciones indicadas en esta ciudad, advirtiéndoles que no existe para ellos instancia de recurrir esta decisión y copia a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia” (el resaltado es de la Sala), lo cual significa que en el supuesto de que le hubiera sido notificada tal providencia a la actora, de todas maneras ésta no tendría que haber agotado vía gubernativa por expresa disposición del acto y, en consecuencia, en tal caso también habría podido ocurrir directamente ante esta jurisdicción.
Sin embargo, como la actora no apeló la decisión inhibitoria, ésta será confirmada.
Procede entonces la Sala a pronunciarse sobre la alegada respuesta oportuna de la petición presentada por la actora el 1º de febrero de 1999, en la que insisten en su respectivo recurso tanto CODENSA S.A. E.S.P. como la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no sin antes señalar que está de acuerdo con las citadas entidades en el sentido de que al asunto que se examina no le es aplicable el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, con la modificación introducida por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001, pues ésta sólo entró a regir el 28 de octubre de dicho año, y sabido es que, por regla general, los actos administrativos deben estudiarse a la luz de las disposiciones vigentes al momento de su expedición.
Prevén los artículos 107, 158 y 159 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación introducida a este último por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001:
“Artículo 107. Citaciones y comunicaciones. La citación o comunicación se entenderá cumplida al cabo del décimo día siguiente a aquel en que haya sido puesta al correo, si ese fue el medio escogido para hacerla, y si el citado tuviere domicilio en el país; si lo tuviere en el exterior, se entenderá cumplida al cabo del vigésimo día. Las publicaciones se entenderán surtidas al cabo del día siguiente a aquel en que se hacen. La citación o comunicación podrá hacerse, también, verbalmente, o por la entrega de un escrito, de todo lo cual se dejará constancia”
“Artículo 158. Del término para responder el recurso. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él”.
“Artículo 159. De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista en esta Ley. El recurso de apelación sólo puede interponerse como subsidiario del de reposición ante la Superintendencia”.
Mediante Oficio 64329 de 1º de febrero de 1999, el Representante Legal de la actora presentó a la Oficina de Peticiones, Quejas y reclamos de CODENSA S.A. E.S.P. reclamación a la factura 199901-28337052-6, correspondiente al inmueble ubicado en la calle 74 # 5-28, NIE 0510781, solicitando se cancelará la totalidad de los cargos en ella cobrados, alegando, en síntesis, que los consumos anteriores a la fecha de adquisición del inmueble por parte de aquella no le pueden ser cobrados; que transcurridos tres meses sin haberse pagado el servicio de energía es obligación de CODENSA S.A. E.S.P. suspender el servicio sin que pueda hacer solidarios de los consumos no pagados a posteriores propietarios del predio; y que el inmueble en cuestión, en tenencia de la actora, no ha recibido el servicio de energía ni reconexión alguna que, por demás, no ha solicitado.
En comunicación 97420 de 19 de febrero de 1999 la Oficina de Peticiones y Recursos de CODENSA S.A. E.S.P. no aceptó el anterior reclamo.
De acuerdo con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el término que tienen las empresas de servicios públicos domiciliarios para responder las peticiones, quejas y recursos de los usuarios es de 15 días hábiles, so pena de que se entienda configurado el silencio administrativo positivo.
Como quiera que la petición de la actora fue presentada el 1º de febrero de 1999, CODENSA S.A. E.S.P. tenía plazo para responderle hasta el 19 de febrero siguiente, plazo dentro del cual es lógico para la Sala que debía emitir su respuesta y dársela a conocer a la interesada, pues proferir una decisión sin que la usuaria la conozca, o dándosela a conocer después del término otorgado, equivale a lo mismo que no haberla proferido.
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 142 de 1994, al que se refiere CODENSA S.A. E.S.P., se tiene que como en el expediente consta que la Decisión 97420 de 19 de febrero de 1999 fue introducida al correo en esa misma fecha, se entiende que fue recibida por la actora el 1º de marzo siguiente, es decir, por fuera de los 15 días hábiles de que trata el artículo 158, ibídem, pues la única forma de aceptar que no se configuró el silencio administrativo positivo era demostrando CODENSA S.A. E.S.P. que el mismo 19 de febrero, día en que venció el plazo de 15 días hábiles, la actora recibió la comunicación en cita, cuestión que no hizo, pues expresamente manifestó (oficio 545618 de 15 de octubre de 2003) que no le fue posible ubicar la constancia de notificación de tal Decisión.
Fuerza concluir, entonces, que a partir del 20 de febrero se configuró a favor de la actora el silencio administrativo positivo, lo cual significa que su reclamo se atendió en los términos por ella propuestos, es decir, que se le relevó de hacer el pago correspondiente a la factura 199901-28337052-6, correspondiente al inmueble ubicado en la calle 74 # 5-28, NIE 0510781.
Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de noviembre de 2004.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 9 de agosto de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBON CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA M.
