ACTO QUE PONE FIN A LA ACTUACION ADMINISTRATIVA - No constituye un título ejecutivo complejo con el acto que resuelve el recurso gubernativo / FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - Con ella adquiere carácter ejecutivo y ejecutorio / TITULO EJECUTIVO COMPLEJO - Se integra por varios documentos que tienen vida jurídica propia aunque dependiente / GARANTIA DE CONTRATISTAS A FAVOR DE ENTIDADES PUBLICAS -Constituyen títulos ejecutivos conjuntamente con la liquidación del contrato o con la resolución que decreta la caducidad / ACTO ADMINISTRATIVO EJECUTIVO - No constituye título ejecutivo complejo / CUENTA ADICIONAL ADUANERA - Constituye título ejecutivo al contener una obligación clara, expresa y exigible
La decisión de los recursos en vía gubernativa a través de los actos administrativos que los resuelven no significa que el acto definitivo, esto es, el que pone fin a la actuación administrativa (artículo 50 del Código Contencioso Administrativo) constituya un título ejecutivo complejo con los actos con los cuales éste adquiere firmeza; sencillamente, el acto definitivo y los actos que resuelven los recursos administrativos integran una unidad, con la consecuencia de que la manifestación de voluntad de la Administración quede en firme y, en tales condiciones, adquiera, se repite, carácter ejecutivo y ejecutorio. El título ejecutivo complejo, por su parte, que es el que, al parecer, se refiere el actor, dado que así se ha denominado por la doctrina y la jurisprudencia, es el que se integra por varios documentos que tienen vida jurídica propia aunque dependiente, de los cuales resulta una obligación clara, expresa y exigible a cargo del deudor, como es el previsto en el artículo 68 [4] del Código Contencioso Administrativo de acuerdo con el cual los contratos, las pólizas de seguros y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, integran un título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad o terminación del mismo. Los actos administrativos ejecutoriados por la interposición y decisión de los recursos administrativos, no son, pues, títulos ejecutivos complejos. En el asunto sub judice, el título ejecutivo lo constituye la Resolución 2304 de 1994, por la cual se practicó a la actora cuenta adicional por concepto de tributos aduaneros, acto que contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo del demandante y que se encuentra debidamente ejecutoriado en virtud de la interposición y decisión del recurso de apelación.
PRESCRIPCION DE LA ACCION DE COBRO ADUANERA - Prescribe en el término de cinco años a partir de la ejecutoria del acto administrativo correspondiente / MANDAMIENTO DE PAGO ADUANERO - Debe notificarse en el término de cinco años a partir de la ejecutoria del acto administrativo que crea la obligación / EXCEPCION DE PRESCRIPCION DE LA ACCION DE COBRO - No prospera la de haberse notificado el mandamiento de pago dentro del término de los cinco años
De acuerdo con el artículo 95 del Decreto 1909 de 1992 "Por el cual se modifica la legislación aduanera", la acción para el cobro de obligaciones aduaneras prescribe en el término de cinco años contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo correspondiente; idéntica previsión trae el artículo 817 del Estatuto Tributario en relación con las obligaciones fiscales. Con base en las dos normas en mención, el mandamiento de pago debe notificarse al deudor en el término de cinco años que se contarán a partir de la ejecutoria del acto administrativo que crea la obligación a su cargo, esto es, cuando ya no exista posibilidad de discutir la actuación ante la Administración. En el caso bajo estudio, mediante la Resolución 2304 de 9 de mayo de 1994, la DIAN profirió a la actora cuenta adicional; la decisión fue recurrida en reposición y apelación y la Administración resolvió los recursos interpuestos a través, respectivamente, de las Resoluciones 5273 de 15 de septiembre de 1994 y 942 de 19 de noviembre de 1997, que confirmaron la actuación administrativa. La firmeza de la Resolución 2304 de 9 de mayo de 1994 sólo se produjo con la ejecutoria de la Resolución 942 de 19 de noviembre de 1997, pues al agotar la vía gubernativa definió la discusión administrativa. Habida cuenta que la Administración tenía un plazo de cinco años contados a partir de la ejecutoria de la Resolución 942 de 1997 (24 de abril de 1998), para notificar el mandamiento de pago a la demandante y que dicho acto fue notificado el 11 de julio de 2001, la Sala concluye que la acción de cobro no se encuentra prescrita pues el mandamiento se notificó tres años y dos meses después de la ejecutoria del acto administrativo que impuso la cuenta adicional, por lo cual se interrumpió el término de prescripción. Los motivos anteriores permiten concluir que no procede la excepción de prescripción de la acción de cobro propuesta por el actor.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 25000-23-27-000-2002-00898-01(14250)
Actor: AVIONES DE COLOMBIA S.A.
Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
FALLO
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 15 de agosto de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las súplicas de la demanda instaurada por la sociedad AVIONES DE COLOMBIA S.A. EN LIQUIDACIÓN, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la actuación administrativa mediante la cual se rechazó la excepción de prescripción de la acción de cobro.
ANTECEDENTES
Por Resolución 2304 de 9 de mayo de 1994, la Administración de Impuestos y Aduanas de Bogotá formuló cuenta adicional por tributos aduaneros a la declaración de despacho para consumo 56107 de 24 de agosto de 1992, por la importación de una aeronave, a nombre de AVIONES DE COLOMBIA S.A. EN LIQUIDACIÓN, por $20.633.801 más los intereses corrientes y moratorios
Contra la citada Resolución la sociedad interpuso los recursos de reposición y apelación, resueltos, respectivamente, por las Resoluciones 5273 de 15 de septiembre de 1994 y 942 de 19 de noviembre de 1997, en el sentido de confirmar la decisión recurrida. El acto que agotó la vía gubernativa se notificó por aviso el 22 de abril de 1998 (fl. 126 c. antecedentes) y quedó ejecutoriado el 24 de abril del mismo año según se lee en el sello impuesto por la DIAN en el acto notificado (fl. 125 c. antecedentes).
El 15 de junio de 2001, la DIAN libró el Mandamiento de Pago 1745 por concepto de la cuenta adicional formulada en la Resolución 2304 de 1994. El mandamiento se notificó por correo el 11 de julio del mismo año y contra éste la actora propuso la excepción de prescripción de la acción de cobro.
Mediante Resolución 22809 de 17 de agosto de 2001, la DIAN declaró no probada la excepción de prescripción y ordenó seguir adelante con la ejecución. El referido acto fue recurrido en reposición, el cual se resolvió por Resolución 34617 de 19 de diciembre de 2001, notificada por correo al día siguiente, en el sentido de confirmar la decisión de la Administración.
LA DEMANDA
AVIONES DE COLOMBIA S.A.- EN LIQUIDACIÓN, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de las Resoluciones 22809 de 17 de agosto de 2001 y 34617 de 19 de diciembre del mismo año, proferidas por la División de Recaudación y Cobranzas de la DIAN, y a título de restablecimiento del derecho pidió que se declare la prosperidad de la excepción de prescripción y, por consiguiente, que no está obligada a pagar suma alguna por concepto de la cuenta adicional formulada en a Resolución 2304 de 9 de mayo de 1994.
La actora citó como violados los artículos 2 de la Constitución Política; 817 del Estatuto Tributario, 2536 del Código Civil y 66 del Código Contencioso Administrativo. Como concepto de violación expuso:
Que la acción de cobro está prescrita por cuanto a la fecha de notificación del mandamiento de pago (11 de julio de 2001) habían transcurrido más de cinco años desde la expedición de la Resolución por la cual se formuló cuenta adicional 2304 de 9 de mayo de 1994, que es el título ejecutivo base del Mandamiento de Pago 1745 de 2001.
Que, por lo tanto, no es legal que la DIAN pretenda que el título ejecutivo sea compuesto al incluir la Resolución 942 de 19 de noviembre de 1997, que resolvió el recurso de apelación contra la cuenta adicional.
Que el mandamiento de pago contenido en el "título compuesto" no se ha notificado a la demandante y, en consecuencia, ésta no ha podido ejercer su derecho de defensa.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La DIAN se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con base en las siguientes razones:
Que la norma vigente al momento de la formulación de la cuenta adicional era el artículo 95 del Decreto 1909 de 1992, el cual establecía que la acción de cobro de los tributos aduaneros y sanciones prescribirá en el término de cinco años contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo correspondiente.
Que la DIAN inició el proceso de cobro coactivo dentro del término legal pues libró mandamiento de pago tres años y siete meses después de la ejecutoria de la Resolución 942 de 1997 , que agotó la vía gubernativa (24 de abril de 1998).
Que no se ha violado el artículo 2536 del Código Civil que establece la prescripción de las acciones judiciales, pues no es aplicable al caso dado que las normas que regulan la materia son los artículos 95 del Decreto 1909 de 1992 y 817 del Estatuto Tributario.
Que el mandamiento de pago sí fue notificado al demandante y prueba de ello es que propuso la excepción de prescripción de la acción de cobro, la cual fue rechazada en las resoluciones demandadas.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 15 de agosto de 2003, denegó las súplicas de la demanda porque con fundamento en los artículos 62, 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo y 817 del Estatuto Tributario, la exigibilidad de los actos administrativos que imponen obligaciones fiscales implica que éstos se encuentren ejecutoriados, por lo que en el caso sub exámine, la obligación contenida en la Resolución 2304 de 9 de mayo de 1994, por la cual se formuló a la actora cuenta adicional, sólo se hizo exigible el 24 de abril de 1998, fecha en la cual se notificó la resolución que confirmó en apelación la cuenta adicional. Por lo tanto, el mandamiento de pago notificado el 11 de julio de 2001 al contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible constituye el acto administrativo que presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva.
EL RECURSO DE APELACIÓN
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia y al efecto sostuvo:
Que el mandamiento de pago de 15 de junio de 2001 se libró únicamente con base en la Resolución 2304 de 19 de mayo de 1994, que formuló cuenta adicional.
Que con el propósito de evitar la prescripción de la acción, la DIAN pretende hacer valer un título compuesto, pues adiciona a la cuenta adicional la Resolución 942 de 1997, cuando el título base del mandamiento de pago es únicamente la Resolución 2304 de 1994.
Que no se notificó a la demandante el mandamiento de pago contenido en el supuesto título compuesto y, por ende, ésta no ha podido ejercer su derecho de defensa.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La partes demandante y demandada reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso.
El Ministerio Público sostuvo que la Resolución 2304 de 9 de mayo de 1994, se hizo exigible el 24 de abril de 1998, fecha en la cual quedó ejecutoriada la Resolución 942 de 1997, por la cual se decidió el recurso de apelación interpuesto contra la primera. Por lo tanto, si el mandamiento de pago se notificó el 11 de julio de 2001, se interrumpió el término de los cinco años previstos en el artículo 817 del Estatuto Tributario para que operara la prescripción de la acción de cobro.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Debe la Sala decidir sobre la legalidad de las Resoluciones 22809 de 17 de agosto de 2001 y 34617 de 19 de diciembre del mismo año, por las cuales la DIAN declaró no probada la excepción de prescripción de la acción de cobro, propuesta por la demandante en el proceso de cobro coactivo de los tributos aduaneros determinados en la cuenta adicional practicada por la Resolución 2304 de 1994 para lo cual deberá precisar cuál es el título ejecutivo y si el mandamiento de pago se notificó dentro del término de prescripción de la acción de cobro.
- El título base del mandamiento de pago
De acuerdo con el artículo 92 del Decreto 1909 de 1992 "Por el cual se modifica la legislación aduanera", vigente a las fechas de presentación de la declaración de despacho para el consumo (24 de agosto de 1992) y de expedición de la cuenta adicional (9 de mayo de 1994), el procedimiento para el cobro coactivo de los tributos aduaneros corresponde a la DIAN para lo cual seguirá el proceso de cobro previsto en el Estatuto Tributario.
El artículo 828 del Estatuto Tributario prevé que prestan mérito ejecutivo, entre otros actos y documentos, los actos administrativos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional (numeral 3).
El artículo 829 ibídem prescribe que se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento del cobro coactivo, entre otros motivos, cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa se hayan decidido en forma definitiva, pues, en principio, sólo los actos administrativos que queden en firme pueden ser ejecutados para obtener su cumplimiento, en razón de su carácter ejecutivo y ejecutorio (artículo 64 del Código Contencioso Administrativo).
La decisión de los recursos en vía gubernativa a través de los actos administrativos que los resuelven no significa que el acto definitivo, esto es, el que pone fin a la actuación administrativa (artículo 50 del Código Contencioso Administrativo) constituya un título ejecutivo complejo con los actos con los cuales éste adquiere firmeza; sencillamente, el acto definitivo y los actos que resuelven los recursos administrativos integran una unidad, con la consecuencia de que la manifestación de voluntad de la Administración quede en firme y, en tales condiciones, adquiera, se repite, carácter ejecutivo y ejecutorio.
El título ejecutivo complejo, por su parte, que es el que, al parecer, se refiere el actor, dado que así se ha denominado por la doctrina y la jurisprudencia, es el que se integra por varios documentos que tienen vida jurídica propia aunque dependiente, de los cuales resulta una obligación clara, expresa y exigible a cargo del deudor, como es el previsto en el artículo 68 [4] del Código Contencioso Administrativo de acuerdo con el cual los contratos, las pólizas de seguros y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, integran un título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad o terminación del mismo.
Los actos administrativos ejecutoriados por la interposición y decisión de los recursos administrativos, no son, pues, títulos ejecutivos complejos.
En el asunto sub judice, el título ejecutivo lo constituye la Resolución 2304 de 1994, por la cual se practicó a la actora cuenta adicional por concepto de tributos aduaneros, acto que contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo del demandante y que se encuentra debidamente ejecutoriado en virtud de la interposición y decisión del recurso de apelación a través de la Resolución 942 de 1997.
2. Prescripción de la acción de cobro:
De acuerdo con el artículo 95 del Decreto 1909 de 1992 "Por el cual se modifica la legislación aduanera", la acción para el cobro de obligaciones aduaneras prescribe en el término de cinco años contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo correspondiente; idéntica previsión trae el artículo 817 del Estatuto Tributario en relación con las obligaciones fiscales. Con base en las dos normas en mención, el mandamiento de pago debe notificarse al deudor en el término de cinco años que se contarán a partir de la ejecutoria del acto administrativo que crea la obligación a su cargo, esto es, cuando ya no exista posibilidad de discutir la actuación ante la Administración.
En el caso bajo estudio, mediante la Resolución 2304 de 9 de mayo de 1994, la DIAN profirió a la actora cuenta adicional; la decisión fue recurrida en reposición y apelación y la Administración resolvió los recursos interpuestos a través, respectivamente, de las Resoluciones 5273 de 15 de septiembre de 1994 y 942 de 19 de noviembre de 1997, que confirmaron la actuación administrativa. La firmeza de la Resolución 2304 de 9 de mayo de 1994 sólo se produjo con la ejecutoria de la Resolución 942 de 19 de noviembre de 1997, pues al agotar la vía gubernativa definió la discusión administrativa.
Habida cuenta que la Administración tenía un plazo de cinco años contados a partir de la ejecutoria de la Resolución 942 de 1997 (24 de abril de 1998), para notificar el mandamiento de pago a la demandante y que dicho acto fue notificado el 11 de julio de 2001, la Sala concluye que la acción de cobro no se encuentra prescrita pues el mandamiento se notificó tres años y dos meses después de la ejecutoria del acto administrativo que impuso la cuenta adicional, por lo cual se interrumpió el término de prescripción.
Los motivos anteriores permiten concluir que no procede la excepción de prescripción de la acción de cobro propuesta por el actor dentro del proceso de cobro coactivo por la cuenta adicional 2304 de 1994, razón por la cual el fallo apelado será confirmado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Presidente de la Sección
MARIA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ
Raúl Giraldo Londoño
Secretario
