Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 67325 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 18 de julio de 2025

Radicación: 25000-23-36-000-2015-02762-02 (67.325)

Demandante: Liberty Seguros S.A. (Liberty)

Demandada: Computadores para Educar¹(CPE)

Referencia: Reparación directa

Temas: REPARACIÓN DIRECTA – pago de lo no debido – enriquecimiento sin causa – régimen de contratación de las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conforman por la asociación exclusiva de entidades públicas – concepto y alcance de la liquidación bilateral del contrato estatal – sentido de la declaración de estar las partes de un contrato a paz y salvo – salvedades en el acta de liquidación bilateral del contrato – forma de controvertir la liquidación de la condena en costas.

Síntesis del caso: la compañía de seguros demandante, garante del cumplimiento de un contrato estatal, solicita, entre otras pretensiones, que se declare que realizó un pago de lo no debido a la entidad estatal demandada o que esta última se enriqueció sin causa, debido a que las partes del contrato estatal cuyo incumplimiento por parte del contratista dio lugar a la declaratoria de ocurrencia del siniestro se declararon a paz y salvo por todo concepto en el acta de liquidación bilateral del contrato, declaración como resultado de la cual la entidad estatal contratante renunció a sus derechos contra el contratista incumplido y perdió el derecho a la indemnización o se extinguió cualquier obligación que existiese entre contratante y contratista y, en consecuencia, también se extinguió la obligación a cargo de la aseguradora.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 17 de octubre de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se condenó en costas de la primera instancia a la parte demandante.²

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada –

1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación – 1.5. Trámite relevante en segunda instancia

Posición de la parte demandante

El 3 de diciembre de 2015, Liberty Seguros S.A. (en adelante, “Liberty”) presentó una demanda,³en ejercicio del medio de control de reparación

¹Persona jurídica sin ánimo de lucro conformada por la asociación exclusiva de entidades públicas, en los términos del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 (folios 5-7 del cuaderno 2 del Tribunal).

²El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

³Folios 2-21 del cuaderno 1 del Tribunal.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

directa, en contra de Computadores para Educar (en adelante, “CPE”), en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe):

“1. PRETENSIONES PRINCIPALES

PRIMERA: Se declare que LIBERTY expidió la Póliza No. BO 2079327, cuyo asegurado es [CPE], la cual garantizaba las obligaciones de DATAPOINT derivadas de del contrato de compraventa No. 108-12.

SEGUNDA: Que se declare que como consecuencia de lo dispuesto en el acta de liquidación del contrato de compraventa No. 108-12 suscrita el 30 de abril de 2015, [CPE] renunció a sus derechos contra DATAPOINT, por lo cual perdió el derecho a la indemnización proveniente de la Póliza No. BO 2079327. TERCERA: Que se declare que el 6 de mayo de 2015 LIBERTY realizó un pago de lo no debido a [CPE], por el monto de $1.336.817.055.

CUARTA: Como consecuencia de la declaración anterior, se condene a [CPE] al rembolso o devolución del pago de lo no debido, efectuado por LIBERTY el 12 de mayo de 2015, el cual asciende a la suma de $1.336.817.055.

QUINTA: Que se condene a [CPE] a pagar a LIBERTY el ajuste por inflación sobre la cantidad líquida de dinero resultante de la anterior pretensión, conforme lo dispone el inciso final del artículo 187 del CPACA, mediante la aplicación del índice de precios al consumidor.

SEXTA: Que se condene a [CPE] al pago del interés puro del 6% (interés legal). SEPTIMA: Que se ordene a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 190, 192 y 195 del CPACA. OCTAVA: Que en aplicación del artículo 188 del CPACA, se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada, en caso de un eventual proceso judicial.

PRETENSIONES PRIMERAS SUBSIDIARIAS

PRIMERA: Se declare que LIBERTY expidió la Póliza No. BO 2079327, cuyo asegurado es [CPE], la cual garantizaba las obligaciones de DATAPOINT derivadas de del contrato de compraventa No. 108-12.

SEGUNDA: Que se declare que como consecuencia de lo dispuesto en el acta de liquidación del contrato de compraventa No. 108-12 suscrita el 30 de abril de 2015, se extinguió cualquier obligación que existiese entre [CPE] Y DATAPOINT en relación con el contrato de compraventa No. 108-12, lo que produjo la extinción de la obligación a cargo de LIBERTY.

TERCERA: Que se declare que el 6 de mayo de 2015 LIBERTY realizó un pago de lo no debido a [CPE], por el monto de $1.336.817.055.

PRETENSIONES SEGUNDAS SUBSIDIARIAS

PRIMERA: Se declare que LIBERTY expidió la Póliza No. BO 2079327, cuyo asegurado es [CPE], la cual garantizaba las obligaciones de DATAPOINT derivadas de del contrato de compraventa No. 108-12.

CUARTA: Que se declare el enriquecimiento sin causa por parte de [CPE] como consecuencia del pago efectuado el 12 de mayo de 2015 por LIBERTY por el monto de $1.336.817.055.

QUINTA: Como consecuencia de la declaración anterior, se condene a [CPE]

a restituir a LIBERTY la suma de $1.336.817.055.

SEXTA: Que se condene a [CPE] a pagar a LIBERTY el ajuste por inflación sobre la cantidad líquida de dinero resultante de la anterior pretensión, conforme lo dispone el inciso final del artículo 187 del CPACA, mediante la aplicación del índice de precios al consumidor.

SÉPTIMA: Que se condene a [CPE] al pago del interés puro del 6% (interés legal).

OCTAVA: Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA.

NOVENA: Que, en aplicación del artículo 188 del CPACA, se condene en costas a la parte demandada.

PRETENSIONES TERCERAS SUBSIDIARIAS

PRIMERA: Se declare que LIBERTY expidió la Póliza No. BO 2079327, cuyo asegurado es [CPE], la cual garantizaba las obligaciones de DATAPOINT derivadas de del contrato de compraventa No. 108-12.

TERCERA: Que se declare que el 6 de mayo de 2015 LIBERTY realizó un pago a

[CPE], por el monto de $1.336.817.055.

CUARTA: Que se declare el enriquecimiento sin causa por parte de [CPE] como consecuencia del pago efectuado el 12 de mayo de 2015 por LIBERTY por el monto de $1.336.817.055.

QUINTA: Como consecuencia de la declaración anterior, se condene a [CPE]

a restituir a LIBERTY la suma de $1.336.817.055.

SÉPTIMA: Que se condene a [CPE] al pago del interés puro del 6% (interés legal).

OCTAVA: Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA.

NOVENA: Que, en aplicación del artículo 188 del CPACA, se condene en costas a la parte demandada.”

En el escrito de demanda, la parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos:
1) El 17 de julio de 2012, CPE y Datapoint de Colombia S.A.S. (en adelante, “Datapoint”) celebraron el contrato de compraventa No. 108 de la misma fecha, en virtud del cual Datapoint se comprometió a (se trascribe): “[E]ntregar, a título de compraventa, 107.202 computadores portátiles y

214.404 ratones (…)”.

2) Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de compraventa No. 108 de 2012 a cargo de Datapoint, Liberty expidió la póliza de seguro de cumplimiento No. BO-2079327.
3) Mediante Resolución No. 173 de 11 de septiembre de 2014, modificada por la Resolución No. 189 de 17 de octubre de 2014, CPE declaró el incumplimiento de Datapoint al contrato de compraventa No. 108 de 2012 y, como consecuencia de ello, le impuso una multa de $1.336.817.055,oo. En relación con la garantía de cumplimiento expedida por Liberty, en la Resolución No. 189 de 2014 se dispuso (se trascribe): “ORDENAR al

CONTRATISTA el pago inmediato de la suma que se liquide por concepto de la imposición de la multa o hacerla efectiva [de] la garantía (…) Declarar que el present[e] acto administrativo constituye el siniestro en las garantías otorgadas mediante la póliza de seguros No. BO2079327 (…)”.

4) “El 30 de abril de 2015, [CPE] y DATAPOINT de común acuerdo suscribieron el acta de liquidación del contrato de compraventa No. 108-12, fecha para la cual la obligación de pago de la multa a cargo de DATAPOINT se encontraba vigente (…) En la cláusula tercera del acta de liquidación del contrato [CPE] y DATAPOINT pactaron lo siguiente: 'CLAUSULA TERCERA. Que a partir de la firma de la presente acta, las partes se declaran a paz y salvo por todo concepto relacionado con el contrato de compraventa No. 108-12, en cuanto tiene que ver con los derechos y obligaciones derivados del mismo.'”
5) Según se afirmó en la demanda (se trascribe):

“Como consecuencia de lo pactado en la cláusula tercera del acta de liquidación, la obligación de pagar la multa en cabeza de DATAPOINT se extinguió por acuerdo expreso entre [CPE] y aquel, ya que se realizó una declaración mutua de paz y salvo entre los contratantes sobre cualquier obligación derivada del contrato de compraventa No. 108-12.

De acuerdo con el artículo 1097 del Código de Comercio el asegurado ([CPE]) no podrá renunciar en ningún momento a sus derechos contra terceros responsables del siniestro. El incumplimiento de esta obligación acarreará la pérdida del derecho a la indemnización.

Al declarar a paz y salvo a DATAPOINT, el asegurado [CPE] renunció a sus derechos contra el responsable, por lo cual, además, perdió el derecho a la indemnización proveniente del contrato de seguro.”

6) “El 4 de mayo de 2015 LIBERTY se notificó personalmente de la Resolución No. 189 del 17 de octubre de 2014, sin conocer la existencia de la liquidación del contrato, ni la extinción de la obligación acordada entre las partes, ni la renuncia de derechos que significaba tal comportamiento.”
7) “El 4 de mayo de 2015 [CPE] remitió a LIBERTY el número de cuenta para el pago de la suma de $ 1.336.817.055 conforme a los términos de la Resolución 189 del 17 de octubre de 2014 y certificó que no existían sumas a compensar a favor del Contratista.”
8) “El 12 de mayo de 2015, LIBERTY, bajo de la convicción de que era deudora en virtud del error en que la hizo incurrir [CPE] con la comunicación de fecha 4 de mayo de 2015, y creyendo dar cumplimiento al contrato de seguro, efectuó el pago de $1.336.817.055 a favor de [CPE] (…)”.

Posición de la parte demandada

El 8 de marzo de 2017, CPE contestó la demanda.⁴Propuso las excepciones de mérito que denominó “inexistencia de remisión de lo

⁴Folios 50-77 del cuaderno 1 del Tribunal.

adeudado por el demandante”, “inexistencia de los elementos que constituyen el pago de lo no debido”, “vulneración del principio de la buena fe” e “inexistencia de enriquecimiento sin justa causa”, en desarrollo de las cuales se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en que la liquidación bilateral del contrato de compraventa No. 108 de 2012 no extinguió o constituyó una condonación de la multa a cargo de Datapoint, y en que no están reunidos los requisitos del pago de lo no debido y el enriquecimiento sin causa.

Sentencia de primera instancia

El 17 de octubre de 2019, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia,⁵en la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas de la primera instancia a Liberty. El Tribunal adoptó esta decisión al concluir que (se trascribe): “[L]a demandante era quien debía pagar las sumas exigidas por la entidad en razón del incumplimiento del contratista. Y la liquidación bilateral del contrato, de ningún modo extinguió la obligación de Liberty (…)”.
En relación con lo primero, el Tribunal señaló que (se trascribe): “[D]ado que [CPE] declaró el incumplimiento contractual por parte de Datapoint (…) y le impuso una multa, Liberty (…) era la responsable del pago, pues conforme al anexo No. 1 de la póliza BO 2079327, garantizó también el riesgo por multas (…) Por lo mismo, el demandado no indujo en error a la aseguradora al exigirle el pago de la obligación, menos cuando Liberty (…) fue la que como conocedora del ramo, expidió la póliza y definió los riesgos a amparar.”
Por otro lado, para concluir que “la manifestación bilateral de voluntades entre la contratante y [el] contratista al liquidar bilateralmente el contrato no extinguió (…) la obligación a cargo de Liberty (…)”, el Tribunal expuso las siguientes razones (se trascribe):

“- Aunque en el acta de liquidación bilateral no se incluyó expresamente el valor de la multa, las partes tenían pleno conocimiento de su existencia (…)

El acuerdo de voluntades se refería exclusivamente a la ejecución económica del contrato. Es decir, a aspectos presupuestales como los recursos destinados, ejecutados y el saldo a liberar a favor del demandado (…)
Adicionalmente, Liberty (…) no incurrió en un pago de lo no debido, porque el valor que canceló a la entidad, surgió de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un acto administrativo que se encuentra en firme y que se presume legal, pues aquí no se demostró que el mismo hubiese sido anulado o suspendido judicialmente.

Y no corresponde a la Sala efectuar tal examen de oficio (…)

Sumado a lo anterior, tampoco existe un enriquecimiento por parte de [CPE], porque precisamente el justo título deriva de la resolución en la que se declaró el incumplimiento del contratista y se ordenó descontarle el valor de las sumas adeudadas, o afectar la póliza expedida por Liberty (…)

⁵Folios 201-210 del cuaderno principal.

Finalmente, el hecho de que la demandante no hiciera parte de la liquidación bilateral, ni se le hubiese notificado la respectiva acta, no implica su desconocimiento sobre el incumplimiento del contratista y el valor de la multa impuesta, pues consta que sí hizo parte de la actuación administrativa sancionatoria (…)”.

En la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se dispuso lo siguiente (se trascribe):

“PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en esta instancia a la demandante a pagar a favor de [CPE], la suma equivalente a (…) 81 (…) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por concepto de agencias en derecho.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, por la Secretaría de la sección LIQUÍDENSE los gastos ordinarios del proceso y DEVUÉLVASE el remanente a los demandantes, si hay lugar, de conformidad con los artículos 7 y 9 del Acuerdo No. 2552 de 2004 del Consejo Superior de la Judicatura.”

Recurso de apelación

El 9 de diciembre de 2019, Liberty interpuso recurso de apelación⁶en contra de la Sentencia de 17 de octubre de 2019. En el escrito de apelación, además de insistir en la extinción de la multa a cargo de Datapoint como consecuencia de la declaración de estar las partes del contrato de compraventa No. 108 de 2012 a paz y salvo incluida en la liquidación bilateral,⁷y señalar que “[l]a sentencia impugnada omitió pronunciarse sobre la pérdida [del] derecho [a] la indemnización invocada por Liberty”,⁸la parte demandante formuló los siguientes reparos concretos frente a la decisión del Tribunal:
1) “El principal obligado a pagar la multa era Datapoint y no Liberty”, con fundamento en que (se trascribe): “La sentencia afirm[ó] que LIBERTY era la obligada a realizar el pago de las multas impuestas por [CPE] a DATAPOINT (…) No es cierto que LIBERTY fuera la principal obligada al pago de las multas, pues LIBERTY simplemente e[ra] la garante. La sentencia desconoc[ió] que DATAPOINT e[ra] el deudor de la obligación de pagar la multa. El hecho de que exista un garante (…) no significa que la obligación a cargo del contratista desaparezca y sea sustituida por la obligación a cargo del garante.”

⁶Folios 216-229 del cuaderno principal.

⁷Este argumento de la demanda fue reiterado en los siguientes términos (se trascribe): “Es evidente que DATAPOINT era deudora del pago de la multa, por lo cual si [CPE] de manera consciente y autónoma decidió en el acta de liquidación final del contrato declarar a DATAPOINT a paz y salvo, el efecto jurídico lógico y evidente [fue] que dicha obligación se extinguió. Así las cosas y luego de firmar el acta liquidación final del contrato [CPE] carece del derecho de demandar el pago de la respectiva multa a DATAPOINT (…) [CPE], siendo conocedor de la existencia de la multa, (que al momento de la liquidación bilateral del contrato no había sido pagada) no la relacionó en el acta de liquidación ni dejó ninguna salvedad sobre la misma. Lo anterior signific[ó] que [CPE] libre y voluntariamente dispuso de su derecho a cobrar la multa y declaró a paz y salvo a DATAPOINT, extinguiendo su obligación y por ende la de LIBERTY.”

⁸Según se lee en el escrito de apelación (se trascribe): “LIBERTY invocó como argumento de las pretensiones de la demanda la pérdida del derecho a la indemnización por renuncia a los derechos contra el responsable del siniestro. Sin embargo, el Tribunal en la sentencia del 17 de octubre de 2019 omitió pronunciarse sobre dicho argumento (…) En el acta de liquidación del 30 de abril de 2015 [CPE] renunció al pago de la multa impuesta mediante las Resoluciones Nos. 173 del 11 de septiembre de 2014 y 189 del 17 de octubre de 2014 al haber declarado a paz y salvo a DATAPOINT. La consecuencia de la declaratoria de paz y salvo y la consecuente renuncia de los derechos de [CPE] contra DATAPOINT, t[uvo] como resultado la pérdida del derecho a la indemnización proveniente del contrato de seguro.”

2) “El conocimiento de la multa no e[ra] óbice para que la declaratoria de paz y salvo [fuera] efectiva y se exting[uiera] la obligación”, con fundamento en que (se trascribe): “El Tribunal argument[ó] en la sentencia que el hecho [de] que LIBERTY conociera la imposición de la multa imposibilita[ba] la extinción de la obligación de LIBERTY de pagarla (…) LIBERTY nunca ha negado el conocimiento de la multa impuesta por [CPE]. Por el contrario, debido al conocimiento de la multa LIBERTY realizó de buena fe (sin conocer la declaratoria de paz y salvo) el pago de la misma en razón de la póliza de cumplimiento No. 2079327.”
3) “El acta de liquidación del contrato deb[ió] incluir las multas impuestas al contratista”, con fundamento en que (se trascribe): “En la sentencia que se recurre el Tribunal afirm[ó] que en el acta de liquidación el acuerdo de voluntades se refería exclusivamente a la ejecución económica del contrato, por lo cual ent[endió] que no había lugar a que incluyera el valor de la multa de la cual era deudor el contratista, aseveración que contraviene las normas básicas y la línea jurisprudencial en materia de liquidación de contratos estatales (…) [L]a sentencia de manera contraevidente omit[ió] tener presente que la declaratoria de paz y salvo del acta de liquidación del contrato se realizó por todo concepto, lo que lógicamente inclu[ía] la multa de la cual era deudor responsable el contratista (…)”.
4) “La declaratoria de paz y salvo no enerv[ó] la legalidad de los actos administrativos, pero sí las consecuencias que de ellos se deriva[ron]”, con fundamento en que (se trascribe): “El Tribunal afirm[ó] que LIBERTY no incurrió en un pago de lo no debido porque las Resoluciones Nos. 173 del 11 de septiembre de 2014 y 189 del 17 de octubre de 2014 no han sido declaradas nulas (…) LIBERTY no discute la legalidad de las Resoluciones Nos. 173 del 11 de septiembre de 2014 y 189 del 17 de octubre de 2014, razón por la cual no interpuso contra estas medio de control de controversias contractuales en la cual se pusiera en entredicho la legalidad de los actos administrativos.”
Finalmente, Liberty realizó la siguiente solicitud (se trascribe): “En caso de que el Consejo de Estado confirme la sentencia apelada, en subsidio solicitamos que la condena en costas se ajuste a los criterios definidos por ese alto tribunal, por cuanto la condena impuesta en la sentencia impugnada result[ó] excesiva.”

Trámite relevante en segunda instancia

El 4 de junio de 2025 fue sorteado como conjuez José Roberto Sáchica Méndez, magistrado de la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, a quien se comunicó su designación.⁹

⁹Índice 18 Samai.

CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas

Análisis sustantivo¹⁰

La Sala confirmará la sentencia de primera instancia y la adicionará, en el sentido de declarar probadas las excepciones propuestas por CPE,¹¹por las razones que pasan a exponerse a continuación:
La controversia que en esta oportunidad ocupa la atención de la Sala está relacionada con el alegado pago de lo no debido realizado por Liberty a CPE o el supuesto enriquecimiento sin causa de CPE, ambos como consecuencia de la inclusión, en el acta de liquidación bilateral¹²del contrato de compraventa No. 108 de 2012,¹³de una estipulación en la cual CPE y Datapoint se declararon a paz y salvo por todo concepto, disposición contractual en virtud de la cual, a juicio de Liberty, CPE habría renunciado a sus derechos contra Datapoint y habría perdido su derecho a la indemnización –en los términos del artículo 1097¹⁴del Código de Comercio–

, o se habría extinguido cualquier obligación que existiese entre las partes del contrato de compraventa No. 108 de 2012 y, en consecuencia, también se habría extinguido la obligación a cargo de Liberty.¹⁵

1) El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, en primer lugar, porque consideró que “la demandante era quien debía pagar las sumas exigidas por la entidad en razón del incumplimiento del contratista”, apreciación que la Sala no comparte luego de revisada la parte resolutiva de la Resolución No. 189 de 17 de octubre de 2014¹⁶–mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por Liberty en contra de la Resolución No. 173 de 11 de septiembre de 2014–¹⁷(se trascribe):

“ARTIUCLO SEGUNDO.- Modifíquese el ARTÍCULO PRIMERO de la Resolución 173 del 11 de septiembre de 2014, el cual para todos los efectos legales quedará así:

Imponer al Contratista DATAPOINT (…), una de multa de (…) 1.336.817.055 (…), de acuerdo con lo pactado en el contrato y de conformidad con las consideraciones de esta providencia (…)

¹⁰En el presente caso, precisar el medio de control procedente no es determinante para resolver la controversia, máxime si se tiene en cuenta que la demanda fue presentada el mismo año en que se habrían configurado el pago de lo no debido o el enriquecimiento sin causa alegados.

¹¹De conformidad con el inciso segundo del artículo 187 del CPACA (se trascribe): “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada[.] El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la[s] excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus (…)”.

¹²Folios 87-101 del cuaderno 2 del Tribunal.

¹³Folios 8-29 del cuaderno 2 del Tribunal.

¹⁴Artículo 1097 (se trascribe): “El asegurado no podrá renunciar en ningún momento a sus derechos contra terceros responsables del siniestro. El incumplimiento de esta obligación acarreará la pérdida del derecho a la indemnización.”

¹⁵Según se afirmó en el recurso de apelación (se trascribe): “Lo que discute LIBERTY, y lo que se lee claramente en las pretensiones de la demanda y los argumentos que las sustentan, es que [CPE] al liquidar el contrato declaró a paz y salvo a DATAPOINT y renunció al cobro de la multa impuesta contra dicho contratista, por lo que el pago realizado por LIBERTY no [fue] válido, correspondió a un pago de lo no debido y enriqueció sin justa causa a [CPE].”

¹⁶Folios 77-85 del cuaderno 2 del Tribunal.

¹⁷Folios 52-76 del cuaderno 2 del Tribunal.

ARTÍCULO CUARTO.- ORDENAR al CONTRATISTA el pago inmediato de la suma que se liquide por concepto de la imposición de la multa o hacerla efectiva la garantía o iniciar el procedimiento de cobro coactivo que corresponda (…) ARTÍCULO QUINTO.- Declarar que el presente acto administrativo constituye el siniestro en las garantías otorgadas mediante la póliza de seguros No. BO2079327, expedida por Liberty (…)”.

Así, para la Sala es claro que, al tiempo que le impuso una multa a Datapoint, CPE declaró la ocurrencia de un siniestro e hizo efectiva la póliza de seguro de cumplimiento No. BO-2079327¹⁸expedida por Liberty, por lo que le asiste razón a la compañía de seguros cuando afirma que “[n]o es cierto que Liberty fuera la principal obligada al pago de l[a] mult[a], pues LIBERTY simplemente e[ra] la garante”, y que “Datapoint e[ra] el deudor de la obligación de pagar la multa.”
2) El Tribunal también negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que el pago realizado por Liberty tenía como causa o “justo título” “una obligación clara, expresa y exigible contenida en un[os] acto[s] administrativo[s] que se encuentra[n] en firme y que se presume[n] legal[es]” –“la[s] resoluci[ones] en la[s] que se declaró el incumplimiento del contratista y se ordenó descontarle el valor de las sumas adeudadas o afectar la póliza expedida por Liberty”, en palabras del Tribunal–, y en que la compañía de seguros conoció “sobre el incumplimiento del contratista y el valor de la multa impuesta, pues consta que (…) hizo parte de la actuación administrativa sancionatoria”.
Al respecto, la Sala estima, como se afirmó en el recurso de apelación, que “Liberty no discute la legalidad de las Resoluciones Nos. 173 del 11 de septiembre de 2014 y 189 del 17 de octubre de 2014, razón por la cual no interpuso contra estas medio de control de controversias contractuales en [el] cual se pusiera en entredicho la legalidad de los actos administrativos”, y que “Liberty nunca ha negado el conocimiento de la multa impuesta por [CPE]”. En este punto, además de llamar la atención sobre el hecho de que desde los fundamentos fácticos de la demanda se relacionaron la multa que fue impuesta por CPE a Datapoint y su conocimiento por parte de Liberty, conviene recordar que, en el recurso de reposición¹⁹que interpuso en contra del Auto de 16 de mayo de 2016²⁰–mediante el cual el despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda, providencia que fue posteriormente repuesta mediante Auto de 18 de enero de 2017–,²¹la aseguradora precisó que (se trascribe): “LIBERTY (…) no está cuestionando la legalidad del acto administrativo que declaró el incumplimiento e hizo efectiva la póliza de seguro (…)”.
3) Contrario a lo afirmado por el Tribunal, la liquidación bilateral del contrato de compraventa No. 108 de 2012 no “se ref[irió] exclusivamente a la ejecución económica del contrato.” Si bien CPE y Datapoint consignaron

¹⁸Folios 30-45 del cuaderno 2 del Tribunal.

¹⁹Folios 29-34 del cuaderno 1 del Tribunal.

²⁰Folio 25 del cuaderno 1 del Tribunal.

²¹Folios 37-38 del cuaderno 1 del Tribunal.

en el acta de liquidación el balance económico de la ejecución contractual,²²en la cláusula tercera del acuerdo también incluyeron la siguiente manifestación –a partir de la cual Liberty estructuró su demanda– (se trascribe): “Que a partir de la firma de la presente acta, las partes se declara a paz y salvo por todo concepto relacionado con el contrato de compraventa No. 108-12, en cuanto tiene que ver con los derechos y obligaciones derivados del mismo.”

Aunque podría argumentarse que el alcance de la citada declaración a paz y salvo no comprendió la multa impuesta por CPE a Datapoint porque ella no se derivó directa o inmediatamente del contrato No. 108 de 2012 – ya que, además de la estipulación previa en el contrato de una cláusula de multas, requirió de la expedición de las Resoluciones No. 173 y 189 de 2014 que la impusieron–, lo cierto es que en la misma se encuentran, al mismo tiempo, un derecho –a favor de la entidad contratante– y una obligación – a cargo del contratista– que dimanan del contrato de compraventa No. 108 de 2012 –más específicamente, del incumplimiento de obligaciones del referido negocio jurídico–, por lo que se estima que le asiste razón a Liberty cuando afirma que (se trascribe): “[L]a declaratoria de paz y salvo del acta de liquidación del contrato se realizó por todo concepto, lo que lógicamente inclu[ía] la multa de la cual era deudor responsable el contratista (…)”. En ese sentido, le corresponde a la Sala determinar si la referida manifestación de estar las partes a paz y salvo constituyó una renuncia de los derechos de CPE contra Datapoint o, en general, una forma de extinción de las obligaciones existentes entre las partes del contrato de compraventa No. 108 de 2012, de las cuales pueda concluirse que CPE perdió su derecho a la indemnización o que también se extinguió la obligación a cargo de Liberty:
De manera preliminar, la Sala estima pertinente poner de presente que, mediante Sentencia C-671 de 1999, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 (se trascribe): “[B]ajo el entendido de que 'las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género', sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias.” En ese orden de ideas, se tiene que el régimen de contratación de las personas jurídicas sin ánimo de lucro que, como CPE, se

²²El cual fue resumido en el siguiente cuadro (se trascribe):

Valor inicial del contrato	$ 55.850.473.167,00
Valor contratos adicionales CPE	$ 7.535.505.344,00
Valor total del contrato	$ 63.385.978.511,00
Total facturado	$ 48.869.815.251,00
Valor pagado al CONTRATISTA	$ 48.869.815.251,00
Saldo a favor del CONTRATISTA	$ 0,00
Saldo a favor del CONTRATANTE (LIBERAR)	$ 14.516.163.260,00

conforman por la asociación exclusiva de entidades públicas sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –para el caso concreto, el Ministerio de Educación Nacional, el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) y el Fondo de Comunicaciones,²³de conformidad con el artículo 2 del Decreto 2324 de 2000–,²⁴es el desarrollado en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

Precisado lo anterior, debe empezar por recordarse que la liquidación bilateral de los contratos estatales consiste, según se lee en la exposición de motivos del Proyecto de Ley del Senado de la República No. 149 de 1992²⁵–luego de cuyo trámite sería aprobada la Ley 80 de 1993–, en (se trascribe): “[E]l procedimiento a través del cual una vez concluido el contrato, las partes verifican en qué medida y de qué manera cumplieron las obligaciones recíprocas de él derivadas con el fin de establecer si se encuentran o no a paz y salvo por todo concepto relacionado con su ejecución (…) [S]e trata de un trámite cuyo objetivo primordial consiste en determinar quién le debe a quién, qué o cuánto le debe, y por qué se lo debe (…)”.
Ahora bien, aunque la liquidación es, en palabras de esta Sección,²⁶“un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en [el] cual se define quién debe a quién y cuánto”, los incisos segundo y tercero del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 establecen lo siguiente: “También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.” Así, es claro que, con el fin de poder declararse a paz y salvo, las partes que concurren al acto de autonomía privada de la liquidación bilateral de un contrato estatal pueden, como en todo negocio jurídico, “constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial”.
En el caso sometido a consideración de la Sala, como ya se indicó, CPE y Datapoint consignaron en el acta de liquidación bilateral del contrato de compraventa No. 108 de 2012, además del balance económico de la ejecución contractual, una estipulación en virtud de la cual manifestaron estar (se trascribe): “[A] paz y salvo por todo concepto relacionado con el contrato de compraventa No. 108-12, en cuanto tiene que ver con los derechos y obligaciones derivados del mismo.”

²³Posteriormente denominado por el artículo 34 de la Ley 1341 de 2009 como Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Fontic) y, actualmente, según la modificación introducida al artículo 34 de la Ley 1341 de 2009 por el artículo 21 de la Ley 1978 de 2019, Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Funtic), “Unidad Administrativa Especial del orden nacional, dotad[a] de personería jurídica y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.”

²⁴Artículo 2 (se trascribe): “El desarrollo e implantación del Programa 'Computadores para Educar' definido en el documento Conpes Nº 3063 del 23 de diciembre de 1999 y el de los que para los mismos fines sean dispuestos por el Gobierno Nacional, estará a cargo del Ministerio de Educación Nacional, del Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA y del Fondo de Comunicaciones.”

²⁵Gaceta del Congreso No. 75 de 23 de septiembre de 1992.

²⁶Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 4 de diciembre de 2006, exp. 16.541.

Según el Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española,²⁷la locución sustantiva paz y salvo designa un “[d]ocumento que se expide a una persona para certificar que no adeuda dineros a una entidad oficial o a un particular.” En idéntico sentido, la expresión a paz y salvo es, de conformidad con el Diccionario de americanismos de la Asociación de Academias de la Lengua Española,²⁸una locución adverbial que significa “[s]in deudas con una entidad oficial o con un particular.”
En ese orden de ideas, y salvo que aparezca claramente otra “intención de los contratantes”,²⁹en el marco de la contratación estatal las manifestaciones de voluntad incluidas en los actos de autonomía privada celebrados por las partes contractuales –como la liquidación bilateral– en las cuales se indique estar las partes del referido negocio jurídico “a paz y salvo por todo concepto” han de ser entendidas estrictamente como declaraciones conforme con las cuales se afirma no existir entre las partes obligaciones pendientes por cumplir, declaraciones de las cuales no resulta posible extraer, en principio, que en virtud de ellas opere alguno de los modos de extinción de las obligaciones reconocidos por el ordenamiento jurídico colombiano (v.g., mutuo disenso, novación, transacción o remisión).
Por otro lado, y al margen de si resulta posible desvirtuar una declaración de estar las partes de un contrato a paz y salvo por todo concepto,³⁰esta Corporación ha sostenido que, para que las pretensiones contractuales elevadas por alguna de las partes luego de la liquidación bilateral del contrato puedan ser acogidas, la parte interesada debe haber planteado salvedades claras y suficientes en el acta de liquidación.³¹
Con fundamento en lo hasta aquí expuesto, y en atención a que en el acta de liquidación bilateral del contrato de compraventa No. 108 de 2012 nada más se mencionó la existencia de la multa impuesta por CPE a Datapoint,³²y que el acta no contuvo acuerdos, conciliaciones o transacciones de carácter extintivo a los que hubieran llegado las partes para poner fin a las divergencias presentadas durante la ejecución contractual, la Sala estima que la estipulación en virtud de la cual CPE y Datapoint se declararon a paz y salvo por todo concepto no constituyó una abdicación, condonación o renuncia del derecho de la entidad al pago de

²⁷https://dle.rae.es/paz

²⁸https://www.asale.org/damer/paz

²⁹Artículo 1618 del Código Civil (se trascribe): “Conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras.”

³⁰Interrogante que la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia resuelve afirmativamente. Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia SC172-2020 de 4 de febrero de 2020, exp. 50001-31-03-001- 2010-00060-01.

³¹Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 16 de febrero de 2001, exp. 11.689; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 8 de mayo de 2019, exp. 41.868; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 3 de abril de 2020, exp. 42.524; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 1 de junio de 2020, exp. 48.139; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 10 de octubre de 2024, exp. 70.487.

³²Según se lee en las consideraciones del acta (se trascribe): “[E]l contratista cumplió con las entregas establecidas para las vigencias 2012, 2013 y el contrato adicional No. 128 de 24 de junio de 2014. Con relación a los bienes que debía entregar en la vigencia 2014 establecidos en el contrato principal, se le sancionó según consta en los actos administrativos respectivos (…)”.

la multa, ni mucho menos comportó la extinción de cualquier obligación que existiese entre las partes del contrato de compraventa No. 108 de 2012. Lo anterior, sin perjuicio de que, como consecuencia de la falta de inclusión de salvedades por parte de CPE en el acta de liquidación bilateral, las eventuales pretensiones que en el futuro la entidad o Liberty –luego de haber satisfecho la prestación asegurada y, en consecuencia, de haberse subrogado, por ministerio de la primera parte del inciso primero del artículo 1096³³del Código de Comercio y el numeral 3 del artículo 203³⁴del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en los derechos de CPE contra Datapoint– quisieran formular en contra de Datapoint estuvieran destinadas a fracasar.

Así las cosas, al no haberse acreditado los supuestos a partir de los cuales la parte demandante afirmó que CPE perdió su derecho a la indemnización o que se extinguió la obligación a cargo de Liberty –la renuncia de los derechos de CPE contra Datapoint o la extinción de cualquier obligación existente entre las partes del contrato de compraventa No. 108 de 2012 como consecuencia de la inclusión, en el acta de liquidación bilateral del referido contrato, de la estipulación en virtud de la cual CPE y Datapoint se declararon a paz y salvo por todo concepto–, la Sala concluye que el pago de $1.336.817.055,oo realizado por Liberty a CPE el 12 de mayo de 2015³⁵correspondió al cumplimiento de la obligación principal a cargo de la aseguradora en virtud de la póliza de seguro de cumplimiento No. BO- 2079327, lo que descarta, de tajo, la procedencia de las pretensiones principales y subsidiarias de pago de lo no debido y enriquecimiento sin causa. Por consiguiente, se adicionará la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar probadas las excepciones propuestas por CPE.
4) Finalmente, en la medida en que, de conformidad con el numeral 5 del artículo 366 del Código General del Proceso (CGP), “[l]a liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas”, la Sala debe abstenerse de pronunciarse sobre la solicitud de Liberty tendiente a “ajustar” la condena en costas impuesta en primera instancia.

Sobre la condena en costas

De conformidad con el inciso primero del artículo 188 del CPACA³⁶y el numeral 3 del artículo 365³⁷del CGP, se condenará en costas y agencias en

³³Artículo 1096 (se trascribe): “El asegurador que pague una indemnización se subrogará, por ministerio de la ley y hasta concurrencia de su importe, en los derechos del asegurado contra las personas responsables del siniestro (…)”.

³⁴Artículo 203 (se trascribe): “Seguro de Manejo o de Cumplimiento (…) 3. Subrogación de la entidad aseguradora. Por el hecho de pagar el seguro la entidad aseguradora se subroga en los derechos de la entidad o persona asegurada contra la persona cuyo manejo o cumplimiento estaba garantizado, con todos sus privilegios y accesorios (…)”.

³⁵Folio 105 del cuaderno 2 del Tribunal.

³⁶Artículo 188: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (…)”.

³⁷Artículo 365: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda (…)”.

derecho de esta instancia a Liberty. Estas deberán ser tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR Y ADICIONAR la Sentencia de 17 de octubre de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual quedará así:

“PRIMERO: DECLARAR probadas las excepciones denominadas 'inexistencia de remisión de lo adeudado por el demandante', 'inexistencia de los elementos que constituyen el pago de lo no debido', 'vulneración del principio de la buena fe' e 'inexistencia de enriquecimiento sin justa causa', propuestas por Computadores para Educar al contestar la demanda.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: CONDENAR en esta instancia a la demandante a pagar a favor de [CPE], la suma equivalente a (…) 81 (…) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por concepto de agencias en derecho.

CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, por la Secretaría de la sección LIQUÍDENSE los gastos ordinarios del proceso y DEVUÉLVASE el remanente a los demandantes, si hay lugar, de conformidad con los artículos 7 y 9 del Acuerdo No. 2552 de 2004 del Consejo Superior de la Judicatura.”

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a Liberty Seguros S.A., las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

FREDY IBARRA MARTÍNEZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Magistrado Conjuez

Salvamento de voto Aclaración de voto

Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado

Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 67325 de 2025

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