Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 73929 de 2026

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Expediente:	25000-23-36-000-2020-00024-01 (73.929)
Demandante:	Víctor Alfonso López Báez
Demandado:	Superintendencia de Sociedades
Medio de control:	Reparación directa
Asunto:	Sentencia de segunda instancia

TEMAS: Funciones administrativas de inspección, vigilancia y control - la decisión de someter a control a la compañía y confirmar esa medida se adoptó en el marco de un procedimiento administrativo, no de una actuación jurisdiccional. Las resoluciones del 20 de septiembre y del 15 de noviembre de 2016 son actos administrativos. / Error judicial en juicio de reparación – alcance del juicio / Mora judicial - El retardo en la adopción de una decisión o el incumplimiento de términos legales no configura por sí solo defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial.

La controversia versa sobre la responsabilidad patrimonial atribuida a la Superintendencia de Sociedades por la toma de posesión de los bienes del accionista de una compañía que fue objeto de medidas de intervención por presunta captación no autorizada de recursos del público.

1. LA SENTENCIA IMPUGNADA

^1. Corresponde a la providencia del 9 de octubre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante¹.

^2. Esa sentencia definió la demanda presentada por Víctor Alfonso López Báez contra la Superintendencia de Sociedades (en adelante, la “Superintendencia”). Sus pretensiones, hechos principales y fundamentos de derecho se sintetizan a continuación.

Pretensiones y fundamentos de la demanda

^3. El demandante solicitó que se declarara la responsabilidad extracontractual de la Superintendencia por el daño antijurídico que atribuyó a un error judicial y a un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, que se habrían presentado con ocasión de la toma de posesión de sus bienes, ordenada mediante auto del 14 de noviembre de 2017 (pretensión 1ª). A título de condena, pidió el pago de $1.000'000.000 por lucro cesante (pretensión 2ª), $145'000.000 por daño emergente (pretensión 3ª), la indexación de esas sumas y los intereses causados

¹ SAMAI T.A, Índice 28.

desde el hecho dañoso hasta el pago de la indemnización (pretensión 4ª), 400 SMLMV por perjuicios inmateriales (pretensión 5ª), y las costas y agencias en derecho (pretensión 6ª)².

^4.  Como fundamento fáctico de sus pretensiones, expuso:

^5. Desde junio de 2015, Víctor Alfonso López Báez adquirió sucesivamente acciones de ABC For Winners S.A.S. hasta completar, en marzo de 2016, diez acciones por valor nominal de $1'000.000 cada una. El señor López Báez también era accionista de Inversiones BA&LO S.A.S., sociedad que tenía participación accionaria en ABC For Winners S.A.S., compañía dedicada a actividades de factoring sobre pagarés-libranza.

^6. En julio de 2016, ABC For Winners S.A.S. suspendió sus actividades comerciales por la crisis sistémica del sector de libranzas. Previamente, la Superintendencia había realizado visitas a la compañía sin advertir irregularidades.

^7. El 20 de septiembre de 2016, la Superintendencia expidió la Resolución 300-003482, mediante la cual sometió a control a ABC For Winners S.A.S. Esta decisión fue impugnada. El 15 de noviembre de 2016, la Superintendencia desestimó el recurso de reposición y confirmó su decisión.

^8. El 8 de agosto de 2017, Víctor Alfonso López Báez vendió sus acciones en ABC For Winners S.A.S. a Carlos Alberto Ante Ospina.

^9. El 29 de agosto de 2017, la Superintendencia expidió la Resolución 300-003195, mediante la cual adoptó una medida de intervención contra ABC For Winners S.A.S. por supuesta captación ilegal de dineros del público. La medida consistió en ordenar la suspensión inmediata de las actividades de captación. Además, la Superintendencia remitió el expediente al Grupo de Intervenidas de la misma entidad.

^10. El 14 de noviembre de 2017, el Grupo de Intervenidas de la Superintendencia expidió el Auto 420-016334, mediante el cual ordenó la toma de posesión de los bienes de Víctor Alfonso López Báez por haber poseído acciones de ABC For Winners S.A.S.

² Cuad. ppal, pp. 1-19. “PRIMERA: Que se declare extracontractualmente responsable LA NACIÓN

- SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, quien en ejercicio de funciones administrativas y jurisdiccionales causó un daño antijurídico por error judicial y defectuoso funcionamiento de la administración de justicia al intervenir administrativamente al señor VÍCTOR ALFONSO LÓPEZ BÁEZ, intervención injustificada que se materializó mediante Auto 420-016334 del 14 de noviembre de 2017 expedido por el Grupo de Intervenidas de la Superintendencia de Sociedades. // SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración anterior, se condene a la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES a que repare al señor VICTOR ALFONSO LÓPEZ BÁEZ con la suma de

$1.000.000.000 por concepto de LUCRO CESANTE. // TERCERA: Como consecuencia de la declaración contenida en la pretensión primera, que se condene a la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES a reparar al señor VICTOR ALFONSO LÓPEZ BÁEZ con la suma de $145.000.000 por concepto de DAÑO EMERGENTE. // CUARTA: Que la se condene a la indexación monetaria, así como a los intereses a los que haya lugar desde el momento de sucedidos los hechos hasta el pago efectivo de la demanda. // QUINTA: Como consecuencia de la declaración anterior, la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES repare al señor VICTOR ALFONSO LÓPEZ BÁEZ con

CUATROCIENTOS (400) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes (SMLMV) por concepto de DAÑOS INMATERIALES. // SEXTA: Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada”.

^11. Con ocasión de la toma de posesión, la Superintendencia decretó medidas cautelares sobre las cuentas bancarias y bienes inmuebles del ahora demandante. Las referidas medidas le impidieron desarrollar actividades comerciales y obtener ingresos por operaciones de compra de cartera. Además, lo obligaron a contratar profesionales para su defensa en los trámites derivados de la intervención.

^12. Como fundamento jurídico de sus pretensiones, sostuvo que la Superintendencia violó su derecho a la audiencia y defensa, porque no le notificó las actuaciones previas a la toma de posesión de sus bienes relacionadas con la presunta captación masiva de dineros por parte de ABC For Winners S.A.S. –la decisión de someter a control a la compañía y la orden de suspensión de sus actividades de compraventa de cartera–. Indicó que la entidad debía comunicarle esas actuaciones, permitirle presentar descargos, aportar pruebas y notificar esas decisiones antes de ordenar la toma de posesión de sus activos.

^13. Adujo que la Superintendencia incurrió en error judicial, por las siguientes razones:

⁽ⁱ⁾ Ordenó la toma de posesión de sus bienes sin determinar su grado de responsabilidad ni su culpabilidad en la supuesta captación ilegal de recursos por ABC For Winners S.A.S. Señaló que el auto solo lo mencionó como accionista, pero no identificó una conducta propia, no explicó su participación en las operaciones cuestionadas ni delimitó el periodo en que habría ocurrido la captación. Agregó que la Superintendencia ignoró que era accionista minoritario, no integraba la junta directiva, no administraba ABC For Winners S.A.S. y había vendido sus acciones antes de la expedición del auto.

⁽ⁱⁱ⁾ La Superintendencia desconoció la distinción entre la responsabilidad de los accionistas y de los administradores. Sostuvo que la entidad no podía afectar todo su patrimonio por hechos atribuidos a ABC For Winners S.A.S., pues su responsabilidad estaba limitada hasta el monto de sus aportes. Invocó el artículo 200 del Código de Comercio, los artículos 22 y siguientes de la Ley 222 de 1995 y el artículo 5 del Decreto 4334 de 2008, para sostener que la toma de posesión exigía acreditar una vinculación directa o indirecta del demandante con la captación ilegal. Además, señaló que la Superintendencia aplicó indebidamente la Ley 1527 de 2012, pues ABC For Winners S.A.S. y sus accionistas no eran agentes operadores de libranzas y, aun así, les exigió registrar esas operaciones ante las entidades pagadoras, carga que no les era exigible.

⁽ⁱⁱⁱ⁾ Calificó las operaciones de ABC For Winners S.A.S. como captación masiva y habitual de dineros del público, aunque correspondían a operaciones de factoring y compraventa de pagarés-libranza. Sostuvo que esas actividades estaban reguladas por la Ley 1231 de 2008 y el Código de Comercio, y que no podían equipararse a la captación no autorizada. Agregó que la Superintendencia vulneró el artículo 2 del Decreto 4334 de 2008 y el artículo 2.18.2.1 del Decreto 1068 de 2015, pues no identificó el abuso del derecho, la infracción de una norma financiera, la actividad financiera irregular ni motivó la conclusión sobre la falta de explicación financiera razonable de las operaciones de ABC For Winners S.A.S.

^14. Finalmente, señaló que se configuró un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora en resolver las solicitudes de exclusión y de levantamiento de las medidas que afectaban sus bienes.

Contestación de la demanda

^15. La Superintendencia se opuso a las pretensiones³. Sostuvo que no eran objeto del juicio los actos administrativos mediante los cuales sometió a control a ABC For Winners S.A.S. y luego ordenó la suspensión inmediata de las actividades de captación, porque el demandante actuaba en nombre propio y no en representación de la sociedad. Agregó que la toma de posesión de los bienes del demandante ordenada en el auto del 14 de noviembre de 2017 se ajustó a derecho, porque el Decreto 4334 de 2008 incluyó como sujetos pasivos de la medida a los accionistas de compañías que incurrieran en captación no autorizada. Explicó que esas medidas buscaban cautelar la mayor cantidad de bienes posible para reintegrar los recursos captados a los inversionistas. También señaló que en esa providencia se aplicó el levantamiento del velo corporativo.

^16. Propuso la excepción de hecho de un tercero, porque el daño alegado fue causado por la actuación del representante legal de ABC For Winners S.A.S., quien llevó a la compañía a desarrollar actividades no autorizadas de captación. También formuló la excepción de culpa exclusiva de la víctima, pues el demandante se expuso imprudentemente a la medida al conservar su condición de accionista, beneficiarse de las operaciones de captación y desatender las advertencias públicas sobre las consecuencias de esta clase de operaciones. Por último, propuso la excepción de inexistencia de los elementos constitutivos de responsabilidad, porque la decisión cuestionada se ajustó a derecho, el actor debía soportar la toma de posesión por su condición de accionista, no se acreditaron los perjuicios reclamados y tampoco se probó la relación causal entre estos y la conducta de la Superintendencia.

Alegatos en primera instancia

^17. Culminada la etapa de pruebas⁴, el demandante y la Superintendencia presentaron alegatos de conclusión en los que insistieron en los planteamientos de la demanda y su contestación⁵. El Ministerio Público presentó concepto y solicitó negar las pretensiones. Sostuvo que la toma de posesión se ajustó al Decreto 4334 de 2008, porque el demandante fue accionista de ABC For Winners S.A.S. durante el periodo de captación y, por ello, era sujeto de la medida. Señaló que esta tenía naturaleza cautelar, no sancionatoria, por lo que no exigía determinar previamente su culpabilidad individual. Agregó que no se probó el daño antijurídico ni la demora injustificada en la resolución de la solicitud de exclusión. También consideró que los

³ Cuad. ppal, pp. 63-69.

⁴ En auto del 28 de agosto de 2025 (SAMAI TA, Índice 22), dictado en audiencia inicial, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó como pruebas los documentos aportados con la demanda; aceptó el desistimiento de las pruebas trasladadas y testimoniales solicitadas por la parte actora; decretó los documentos aportados por la Superintendencia, incluidos los expedientes administrativo y judicial de intervención de ABC For Winners S.A.S. y de Víctor Alfonso López Báez; y decretó de oficio el acta de la audiencia de desintervención, aportada por la demandada durante la diligencia. Como no quedaban pruebas por practicar, cerró el periodo probatorio y corrió traslado para alegar. ⁵ SAMAI TA, Indices 23 y 24.

reproches contra la motivación de la resolución del 29 de agosto de 2017, que ordenó la suspensión inmediata de las actividades de captación, debían discutirse mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho⁶.

Fundamentos de la sentencia impugnada

^18. El Tribunal señaló que el medio de control de reparación directa no puede convertirse en una instancia adicional del proceso en que se dictó la providencia cuestionada. Por esa razón, consideró improcedente examinar la supuesta violación del debido proceso derivada de la falta de notificación de las resoluciones previas al auto del 14 de noviembre de 2017: la del 20 de septiembre de 2016, que sometió a control a ABC For Winners S.A.S., y la del 29 de agosto de 2017, que ordenó la suspensión inmediata de las actividades de captación.

^19. Sostuvo que la Superintendencia adoptó la medida con fundamento en el Decreto 4334 de 2008, que autoriza tomar posesión del patrimonio de quienes desarrollen o participen en operaciones de captación masiva no autorizada. Indicó que el demandante estaba obligado a soportar la medida, porque el artículo 5º de ese decreto incluye como sujetos pasivos a los accionistas y demás personas vinculadas directa o indirectamente con esas operaciones.

^20. Adujo que no se configuró un error judicial, porque el auto del 14 de noviembre de 2017 examinó el modelo de compraventa de cartera con descuento como fundamento para concluir que las operaciones de ABC For Winners S.A.S. no tenían explicación financiera razonable. Afirmó que la medida de toma de posesión tenía naturaleza cautelar y no sancionatoria, de modo que no era exigible determinar la culpabilidad individual del demandante. Agregó que la Superintendencia actuó conforme al procedimiento especial del Decreto 4334 de 2008, que prevalece sobre el procedimiento administrativo sancionatorio del CPACA. En este sentido, concluyó que para adoptar la medida bastaba verificar los hechos objetivos de captación no autorizada y la calidad de accionista del demandante.

^21. Indicó que, conforme al Decreto 4334 de 2008, las medidas de intervención requerían comprobar hechos que indicaran la entrega masiva de dineros mediante operaciones no autorizadas, a cambio de bienes, servicios o rendimientos sin explicación financiera razonable. Señaló que esos hechos fueron expuestos por la Superintendencia en la resolución del 29 de agosto de 2017.

^22. Adujo que la ausencia de una delimitación explícita del periodo de captación tampoco evidenciaba un error judicial en el auto del 14 de noviembre de 2017. Precisó que esa providencia no señaló expresamente ese periodo, pero sí indicó que la muestra analizada por la Superintendencia correspondía a operaciones realizadas durante el primer semestre de 2016. A partir de esa premisa, señaló que el demandante era accionista durante ese lapso y que, en esa calidad, era sujeto de la medida conforme al artículo 5º del Decreto 4334 de 2008.

^23. Por último, descartó la configuración de un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por demora injustificada en la resolución de la solicitud de

⁶ SAMAI TA, Índice 25.

exclusión. Señaló que esa petición del demandante fue decidida en la audiencia del 25 de junio de 2021, en la que la Superintendencia accedió a ella. Agregó que, conforme a la Ley 1116 de 2006, aplicable por remisión del Decreto 4334 de 2008, esas solicitudes debían resolverse en la audiencia de resolución de objeciones, como efectivamente ocurrió. También fijó agencias en derecho a favor de la demandada por $34'200.000, equivalentes al 3% del valor de las pretensiones negadas.

1. EL RECURSO DE APELACIÓN

^24. El demandante pidió que se revocara la sentencia⁷.

^25. Insistió en que la Superintendencia no le dio audiencia en las actuaciones que sometieron a la sociedad a control –en septiembre de 2016– y ordenaron la suspensión inmediata de sus actividades –en agosto de 2017–. Argumentó que esas omisiones le impidieron ejercer su derecho de defensa, adoptar decisiones informadas sobre su permanencia en la sociedad y controvertir la imputación de captación masiva. En ese sentido, señaló que el auto del 14 de noviembre de 2017, que ordenó la toma de posesión de sus bienes, operó como una condena sumaria. Con base en ello, sostuvo que hubo una falla en el servicio de inspección, vigilancia y control. Además, indicó que la reparación directa era el medio de control procedente, porque esas actuaciones administrativas previas no le fueron notificadas.

^26. Adujo que la resolución del 29 de agosto de 2017, mediante la cual la Superintendencia ordenó a la sociedad la suspensión inmediata de las actividades de captación, fue expedida en ejercicio de funciones administrativas. Agregó que si se consideraba que tenía la naturaleza de una providencia judicial había sido expedida sin competencia, porque el delegado que la suscribió no era titular de funciones jurisdiccionales.

^27. Argumentó que la sentencia hizo un análisis probatorio deficiente para descartar la imputación de error de hecho. Además, insistió en los argumentos que soportaron la atribución del error de derecho. El alcance de estos planteamientos se precisará más adelante, al resolver los reparos.

^28. Respecto de la demora en resolver la solicitud de exclusión, argumentó que el Tribunal desconoció la sentencia C-145 de 2009, que condicionó la exequibilidad del Decreto 4334 de 2008 al respeto de las garantías del debido proceso, incluida la razonabilidad de los plazos. Señaló que esta garantía fue vulnerada, pues el proceso de toma de posesión de sus bienes, que inició en noviembre de 2017, solo culminó en julio de 2021. Recalcó que este lapso excede ampliamente el término máximo de un año que el artículo 121 del CGP establece como límite para emitir sentencia. Agregó que ese término servía como parámetro de razonabilidad, porque la Ley 1116 de 2006 regula los procesos de insolvencia conocidos por los jueces civiles a prevención y se aplica al proceso de intervención.

⁷ SAMAI TA, Índice 31.

^29. En relación con las agencias en derecho, sostuvo que el Tribunal no explicó el criterio para fijarlas en $34'200.000 y que no bastaba invocar de manera genérica las tarifas aplicables, sino que debía identificar la disposición que autorizaba ese monto. Agregó que las costas deben liquidarse de manera concentrada por el juzgado que conoció el proceso en primera instancia, una vez quede ejecutoriada la providencia que ponga fin al proceso. Por esa razón, afirmó que no era viable ordenar el pago de las agencias en derecho en una sentencia que aún no estaba ejecutoriada. También sostuvo que la Superintendencia de Sociedades cuenta con una dependencia encargada de su defensa judicial, cuyos abogados son remunerados con cargo al presupuesto de la entidad. Finalmente, controvirtió que la entidad hubiera cumplido sus cargas procesales, incluida la presentación de alegatos de conclusión⁸.

Trámite en segunda instancia

^30. Dentro del término previsto en el artículo 247.4 del CPACA, la Superintendencia se opuso al recurso y pidió confirmar la sentencia⁹. Sostuvo que los reproches sobre el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control no correspondían al objeto del proceso, centrado en la medida de toma de posesión de los bienes del demandante. Afirmó que los actos administrativos mediante los cuales sometió a control a ABC For Winners S.A.S. y luego ordenó su intervención administrativa fueron notificados a esa sociedad, única investigada en sede administrativa, y que no debía notificarlos al demandante. También señaló que la solicitud de exclusión fue tramitada como objeción al inventario y resuelta en 2021 y que el demandante no probó un daño cierto ni imputable a la entidad.

^31. El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia¹⁰. Sostuvo que el recurso buscaba reabrir el debate sobre la existencia de la captación no autorizada, pese a que el juez de reparación directa solo debía verificar si el auto del 14 de noviembre de 2017 fue manifiestamente arbitrario, irrazonable o contrario al ordenamiento. Señaló que esa providencia se apoyó en el Decreto 4334 de 2008 porque consideró la calidad de accionista del demandante y los hechos de captación constatados. Finalmente, adujo que las agencias en derecho procedían porque el demandante fue vencido en primera instancia, sin que su reconocimiento dependiera de la naturaleza pública de la entidad vencedora ni de la prueba del pago de honorarios.

2. CONSIDERACIONES

^32. Corresponde a la Sala resolver los reparos del apelante (CGP, arts. 320 y 328). Estos serán enunciados en los siguientes apartados, en los que se determinará si pueden ser estudiados –en tanto no impliquen una variación de la causa petendi o del objeto de las pretensiones– y, de ser el caso, serán resueltos.

⁸ En auto del 4 de mayo de 2026 se negó la solicitud probatoria del demandante. El apelante pidió decretar, de oficio o como “prueba sumaria”, el acta del 6 de agosto de 2021 sobre su exclusión del proceso de intervención. El despacho señaló que el decreto de pruebas solo procede en los casos del artículo 212 del CPACA. Agregó que el actor no enmarcó ni sustentó su petición en alguno de esos supuestos y que no anexó el documento anunciado. SAMAI CE, Índice 15.

⁹ SAMAI CE, Índice 09.

¹⁰ SAMAI CE, Índice 13.

^33. La Sala confirmará la sentencia impugnada, porque (i) no se configuró un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en las actuaciones previas a la toma de posesión de los bienes del demandante; (ii) la Superintendencia no incurrió en un error judicial al adoptar esa medida; (iii) tampoco hubo un funcionamiento anormal del servicio de administración de justicia por el tiempo transcurrido entre la solicitud de exclusión presentada por el demandante y su resolución; y (iv) el Tribunal estaba facultado para fijar las agencias en derecho y, en esta sede, no es procedente revisar su liquidación.

La responsabilidad de la Superintendencia por las supuestas irregularidades en las actuaciones previas a la medida de toma de posesión

^34. El Tribunal no examinó la supuesta violación del derecho de audiencia y defensa del demandante, pues consideró que el estudio del error judicial no podía convertirse en una instancia adicional para revisar las irregularidades en las actuaciones previas a la medida de toma de posesión. El apelante no se refirió al alcance del juicio para determinar la configuración del error judicial. Sin embargo, insistió en que la falta de audiencia previa y de notificación de las decisiones mediante las cuales la Superintendencia sometió a control a ABC For Winners

S.A.S. y le ordenó la suspensión inmediata de sus actividades comprometía su responsabilidad.

^35. En la demanda, Víctor López Báez no solo atribuyó a la entidad estatal un error judicial al expedir el auto de noviembre de 2017, mediante el cual se ordenó la toma de posesión de sus bienes. También adujo la configuración de un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Ese título fue invocado de forma autónoma en las pretensiones, pero el Tribunal no lo examinó frente a los vicios procedimentales alegados. La insistencia del apelante permite entender que formuló un reparo contra la falta de estudio de esa imputación, pues, como ha señalado la Subsección, ese factor de atribución versa sobre las irregularidades de la actuación y no sobre la corrección de una providencia propiamente dicha¹¹. En consecuencia, la Sala debe analizar si las irregularidades alegadas comprometen la responsabilidad del Estado a título de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

^36. El artículo 69 de la Ley 270 de 1996 dispone que, fuera de los casos previstos en los artículos 66 y 68 –relativos al error jurisdiccional y a la privación injusta de la libertad–, quien haya sufrido un daño antijurídico a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a obtener la reparación correspondiente. Este título de imputación comprende actuaciones u omisiones ocurridas con ocasión de la

¹¹ En un caso relativo a la indebida notificación de actuaciones dentro de un proceso penal que culminó con sentencia condenatoria y posterior privación de la libertad, la Subsección examinó la imputación bajo el título de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Precisó que este título, previsto en el artículo 69 de la Ley 270 de 1996, opera de manera residual respecto de los daños derivados de la función judicial que no provienen de una providencia judicial. A diferencia del error judicial, comprende actuaciones u omisiones necesarias para adelantar el proceso o ejecutar las decisiones, cuando revelan un funcionamiento anormal del servicio de administración de justicia. C.E., Sec. Tercera, Subsecc. A, Sent. 49.733, sep. 24/2021. M.P. José Roberto Sáchica Méndez.

actividad de administrar justicia, siempre que sean distintas de las providencias judiciales y su análisis no suponga examinar la corrección de estas¹².

^37. Para desatar el reparo y determinar si hubo un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, la Sala analizará de forma diferenciada tres actuaciones, con el fin de establecer su naturaleza jurídica –jurisdiccional o administrativa– y si en ellas se produjeron las irregularidades alegadas: (i) el sometimiento a control de ABC For Winners S.A.S.; (ii) la medida de intervención consistente en ordenar la suspensión inmediata de las actividades de captación; y (iii) el auto mediante el cual se ordenó la toma de posesión de los bienes del accionista demandante.

^38. El numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política prevé que al Presidente de la República –como suprema autoridad administrativa– le corresponde ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades mercantiles. El artículo 82 de la Ley 222 de 1995 estableció que el Presidente ejercería por conducto de la Superintendencia esa potestad. El control consiste en la atribución de la Superintendencia de Sociedades para ordenar los correctivos necesarios para subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable, económico o administrativo de cualquier sociedad comercial no vigilada por otra superintendencia, cuando así se determine mediante acto administrativo de carácter particular (Ley 222 de 1995, art. 85). A partir de su consagración constitucional y de su desarrollo legal se deduce que la función de inspección, vigilancia y control es administrativa. Por lo tanto, los actos mediante los cuales se ejerce esa función tienen esa misma naturaleza: son actos administrativos, no providencias judiciales¹³.

^39. El 20 de septiembre de 2016, mediante la Resolución 2016-01-473056, el Superintendente Delegado para Inspección, Vigilancia y Control resolvió: (i) someter a ABC For Winners S.A.S. al control de la Superintendencia (art. 1º); (ii) notificar la decisión conforme a lo establecido en el artículo 67 del CPACA (art. 2º); y (iii) ordenar al representante legal de la sociedad que, una vez en firme la decisión, convocara al máximo órgano social para informarle su contenido (art. 3º). Como fundamento de la competencia, invocó las funciones conferidas por el artículo 85 de la Ley 222 de 1995 y el Decreto 1023 de 2012¹⁴. El 15 de noviembre de 2016, mediante la Resolución 2016-01-550373, el Superintendente de Sociedades resolvió el recurso interpuesto en sede administrativa contra la primera decisión, en el sentido de confirmar su contenido¹⁵.

^40. En conclusión, la decisión de someter a control a la compañía y confirmar esa medida se adoptó en el marco de un procedimiento administrativo, no de una actuación jurisdiccional. Las resoluciones del 20 de septiembre y del 15 de noviembre de 2016 son actos administrativos, no providencias judiciales. Por ello el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa del demandante podría

¹² C.E., Sec. Tercera, Subsecc. A, Sent. 49.733 (núm. 3.3.2), sep. 24/2021. M.P. José Roberto Sáchica Méndez.

¹³ C. Const., Sent. C-805 (párr. 8.1), sep. 27/2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis.

¹⁴ Cuad. ppal, p. 25, CD documentos demanda, Copia de la Resolución 300-003482 del 20 de septiembre de 2016 control.

¹⁵ Cuad. ppal, p. 25, CD documentos demanda, Copia de la Resolución 300-004167 del 15 de noviembre de 2016.

configurar un vicio invalidante de esos actos administrativos (CPACA, art. 137), pero no un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

^41. El principio iura novit curia no autoriza al juez a pronunciarse sobre pretensiones no formuladas, porque ello desconocería el mandato legal de que la sentencia sea consonante con lo pedido en la demanda (CGP, art. 281)¹⁶. El demandante no pidió que se declarara la nulidad de las resoluciones del 20 de septiembre y del 15 de noviembre de 2016¹⁷. En consecuencia, la Sala no se pronunciará sobre los presupuestos procesales de la pretensión –no formulada– de nulidad de esos actos administrativos; tampoco lo hará sobre su mérito. Los argumentos sobre el supuesto desconocimiento del derecho de audiencia y defensa en la formación del acto administrativo que sometió a control a ABC For Winners S.A.S. serán desestimados, porque no permiten soportar la pretensión de declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

^42. En el recurso de apelación, Víctor Alfonso López Báez indicó: “puede pensar el fallador que al ser actos administrativos los anteriormente referidos a excepción del auto 420-016334 del 14 de noviembre de 2017, el medio de control jurisdiccional es el de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, es preciso preguntarse,

¿cuál es el medio de control a iniciar cuando el acto administrativo no cumple con el requisito de eficacia (por no haberse notificado las actuaciones administrativas que eran del interés del ciudadano), pero que han sido materializadas a través de la imposición de medidas que afectan derechos de carácter patrimonial?”.

^43. La notificación de los actos administrativos es un presupuesto de eficacia: la decisión no produce efectos frente al destinatario si no ha sido notificada con el lleno de los requisitos legales (CPACA, art. 72). La ejecución de un acto sin previa notificación puede configurar una operación administrativa ilegal y el daño que produzca es reclamable mediante el medio de control de reparación directa¹⁸.

^44. En la demanda, el daño no se imputó a una operación administrativa como sería la ejecución ilegal de la resolución de 2016 que sometió a control a ABC For Winners

S.A.S. En otras palabras, no se atribuyó a los actos mediante los cuales la Superintendencia habría ordenado correctivos para subsanar la situación que determinó la decisión de someter a control a la compañía conforme a la Ley 222 de 1995. El daño se atribuyó a una actuación jurisdiccional distinta y autónoma: la que condujo a ordenar la toma de posesión de los bienes del accionista, medida adoptada casi un año después al amparo del Decreto 4334 de 2008 y que tampoco constituía la ejecución del acto administrativo que sometió a control a la compañía. Como la reclamación de responsabilidad por una operación administrativa ilegal no

¹⁶ C.E., Sec. Tercera, Subsecc. A, Sent. 72.948 (párr. 46), abr. 20/2026. M.P. José Roberto Sáchica Méndez.

¹⁷ Al contestar la demanda, la Superintendencia manifestó expresamente que la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales sometió a control a ABC For Winners S.A.S. no era objeto del juicio. Además, al fijar el problema jurídico en la audiencia inicial, el Tribunal circunscribió el debate a la responsabilidad patrimonial de la Superintendencia por el presunto error judicial o defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, con ocasión de la toma de posesión de los bienes de Víctor López Báez. SAMAI T.A, Índice 22.

¹⁸ C.E., Sec. Tercera, Subsecc. C, Sent. 23.358 (núm. 2), ago. 8/2012. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

fue planteada en la demanda e implica una variación de la causa petendi, la Sala desestima ese argumento (CGP, art. 281).

^45. Aunque por razones diferentes, la misma conclusión se impone frente a las actuaciones surtidas para la expedición de la decisión del 29 de agosto de 2017, mediante la cual la Superintendencia ordenó a ABC For Winners S.A.S. la suspensión inmediata de las actividades de captación masiva: no se configuró un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

^46. El 29 de agosto de 2017, la Superintendencia expidió la Resolución 2017-01-458548, mediante la cual ordenó a ABC For Winners S.A.S. suspender de inmediato las operaciones de captación masiva (art. 1º). La entidad precisó que la medida recaía únicamente sobre los recursos captados o recaudados del público de forma no autorizada e impedía realizar esas operaciones bajo cualquier modalidad contractual (parágrafos 1º y 2º, art. 1º)¹⁹. En la motivación de esa decisión, la entidad estatal precisó que se dictaba en ejercicio de las atribuciones conferidas por los artículos 1 y 4 del Decreto Legislativo 4334 de 2008.

^47. Este decreto fue expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo del estado de emergencia económica declarado mediante el Decreto 4333 de 2008 (Constitución Política, art. 215). Su objeto fue establecer un régimen de intervención para conjurar la crisis generada por personas naturales y jurídicas que, bajo diversas modalidades

–pirámides, tarjetas prepago u otras operaciones no autorizadas–, ejercían actividades de captación masiva de recursos sin autorización legal (Constitución Política, art. 335). Para ello, el Decreto 4334 otorgó a la Superintendencia amplias facultades para ordenar la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de dichas personas, con el objeto de restablecer y preservar el interés público amenazado.

^48. El artículo 2º del decreto definió la intervención como el “conjunto de medidas administrativas” orientadas a una doble finalidad: por una parte, suspender de manera inmediata las operaciones o negocios de las personas involucradas en captaciones o recaudos no autorizados; por otra, organizar un procedimiento cautelar dirigido a obtener la pronta devolución de los recursos captados o recaudados en desarrollo de esas actividades²⁰.

^49. El artículo 3º reguló la naturaleza jurídica del procedimiento en los siguientes términos: “El presente procedimiento de intervención administrativa se sujetará exclusivamente a las reglas especiales que establece el presente decreto y, en lo no previsto, el Código Contencioso Administrativo. Las decisiones de toma de posesión para devolver que se adopten en desarrollo del procedimiento de intervención tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes, en única instancia, con carácter jurisdiccional”.

¹⁹ Cuad. ppal, p. 25, CD documentos demanda, Resolución 300-003195 del 29 de agosto de 2017. Intervención.

²⁰ El Decreto 4334 de 2008 fue modificado por la Ley 1902 de 2018. Sin embargo, para la fecha de los hechos examinados y de la expedición de la providencia a la que se atribuye el error judicial, esa ley aún no había sido promulgada. Por tanto, las referencias al Decreto 4334 de 2008 corresponden a su versión original, vigente para ese momento.

^50. El artículo 7º enunció las medidas de intervención que la Superintendencia podía adoptar. Entre ellas se encontraban: “la toma de posesión para devolver, de manera ordenada, las sumas de dinero aprehendidas o recuperadas” (literal a); la autorización de “planes de desmonte” presentados por quien “manifieste su intención de devolver voluntariamente los recursos recibidos de terceros” (literal d); “la suspensión inmediata de las actividades en cuestión, bajo apremio de multas sucesivas” (literal e); y “la disolución y liquidación judicial de la persona jurídica” (literal f). El parágrafo primero dispuso: “la providencia que ordena las medidas anteriores surte efectos desde su expedición y se ordenará su inscripción en el registro de la Cámara de Comercio del domicilio principal del sujeto de intervención, de sus sucursales y agencias, y contra la misma no procederá recurso alguno”.

^51. En la sentencia C-145 de 2009, mediante la cual efectuó el control oficioso de constitucionalidad, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 3º antes citado. Para sustentar esa decisión, señaló: “Además, la asignación de funciones jurisdiccionales a la Superintendencia de Sociedades armoniza con la materialidad de los asuntos de los que debe ocuparse esa entidad en desarrollo de la función de intervención, en particular la toma de posesión, que puede suscitar verdaderos conflictos de intereses con eventuales efectos jurídicos en otros procesos judiciales, dado que en el contexto del Decreto 4334 de 2008 esa medida tiene por finalidad asumir la administración de la intervenida para devolver los dineros captados irregularmente del público, adoptando decisiones para cumplir con ese objetivo, las cuales, por su naturaleza jurisdiccional, escapan al ámbito de control de la justicia contenciosa administrativa”²¹.

^52. El Decreto Legislativo 4334 de 2008 fue reglamentado por el Decreto 1910 de 2009 en relación con las medidas de intervención consistentes en la toma de posesión para devolver las sumas de dinero aprehendidas o recuperadas, la liquidación judicial de la persona jurídica que adelantara actividades no autorizadas y la autorización de los planes de desmonte. En sentencia del 9 de diciembre de 2009, mediante la cual efectuó el control inmediato de legalidad de ese reglamento, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado estudió la naturaleza de la actuación de la Superintendencia para la adopción de las distintas medidas de intervención –toma de posesión para la devolución de recursos, autorización de planes de desmonte, suspensión inmediata de las actividades en cuestión, entre otras–:

“A partir de estas ideas, se deben resolver las siguientes inquietudes: i) qué naturaleza tiene el acto de toma de posesión para devolución, y ii) si a la Superintendencia de Sociedades le corresponde expedir el acto de 'aprobación y autorización de ejecución de pago'. // Sobre el primer aspecto, la respuesta no resulta fácil, pues en varios artículos del decreto 4334 se dispone que la intervención de la Superintendencia es de naturaleza administrativa –arts. 3 y 7-; pero a continuación, incluso en esos mismos dos preceptos, y en otros más, se dispone, por ejemplo, que: 'El presente procedimiento de intervención administrativa se sujetará exclusivamente a las reglas especiales que establece el presente decreto y, en lo no previsto, el Código Contencioso Administrativo. Las decisiones de toma de posesión para devolver que se adopten en desarrollo del procedimiento de intervención tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes, en única instancia, con carácter jurisdiccional'. En este mismo sentido, los arts. 7 parágrafo 1, 8, 10, entre otros, también disponen lo mismo, de donde se deduce,

²¹ Corte Const., Sent. C-145, mar. 12/2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

finalmente, que se trata de un proceso de naturaleza jurisdiccional”²² (Énfasis añadido).

^53. Con base en los pronunciamientos en los que se efectuó el control abstracto de constitucionalidad del decreto legislativo y el control inmediato de legalidad de su reglamento, diferentes Secciones de la Corporación han reiterado que la adopción de las medidas de intervención previstas en el artículo 7º del Decreto 4334 de 2008 corresponde a una actuación de naturaleza jurisdiccional. En línea con ello, han sostenido que las decisiones mediante las cuales la Superintendencia adopta alguna de las medidas de intervención previstas en el artículo 7º revisten la naturaleza de providencias judiciales. Esta tesis se ha sostenido frente a medidas como (i) la toma de posesión para devolver de manera ordenada las sumas de dinero aprehendidas o recuperadas²³, (ii) la autorización de planes de desmonte²⁴ y (iii) la suspensión inmediata de las actividades de captación no autorizada²⁵.

^54. En síntesis, la actuación por medio de la cual la Superintendencia ordenó la medida de intervención consistente en “la suspensión inmediata de las actividades en cuestión, bajo apremio de multas sucesivas” tiene naturaleza jurisdiccional. Por esa razón, la irregularidad alegada por el demandante –esto es, que la entidad no le dio audiencia antes de adoptar esa decisión– debe analizarse desde la perspectiva del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

^55. La Sala considera que no se configuró un funcionamiento anormal del servicio de administración de justicia en esa actuación, por las siguientes razones:

^55.1. El Decreto Legislativo 4334 de 2008 no estableció que antes de ordenar a la sociedad la suspensión inmediata de actividades de captación no autorizada debiera agotarse una etapa previa para que los accionistas se pronunciaran sobre la viabilidad de la medida. El diseño legislativo del proceso resulta explicable: si la emergencia económica exigía una intervención inmediata para conjurar la crisis generada por personas que captaban recursos del público sin autorización y comprometían la protección del ahorro ciudadano y el orden público económico, la Superintendencia debía estar facultada para ordenar la suspensión inmediata de esas actividades, sin perjuicio de adoptar, ex post, medidas de desintervención por solicitud del interesado²⁶.

²² C.E., Sala Plena Cont., Sent. 11001-03-15-000-2009-00732-00 (CA), dic. 9/2009. C.P. Enrique Gil

Botero.

²³ C.E., Secc. Primera, Auto 11001-03-24-000-2019-00542-00, feb. 12/2021. C.P. Oswaldo Giraldo López; C.E., Secc. Tercera, Sub. C, Sent. 71303, feb. 3/2025. C.P. William Barrera Muñoz.

²⁴ C.E., Secc. Tercera, Sub. A, Sent. 25000-23-41-000-2018-00153-01 [AG], jul. 2/2021. C.P. José

Roberto Sáchica Méndez; C.E., Secc. Cuarta, Auto 25000-23-24-000-2010-00720-01 (19814), ago. 14/2013. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

²⁵ C.E., Secc. Primera, Auto 11001-03-24-000-2019-00542-00, feb. 12/2021. C.P. Oswaldo Giraldo López; C.E., Secc. Cuarta, Sent. 24867, nov. 12/2020. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E); C.E., Secc. Primera, Sent. 25000-23-24-000-2009-00381-01, nov. 24/2016. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

²⁶ En ese sentido, en la sentencia C-145 de 2009, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente como fundamento para declarar la exequibilidad del artículo 7º: “Estas medidas también resultan idóneas para la consecución de los fines previstos con la emergencia social declarada en el Decreto 4333 de 2008 y en el Decreto 4334 del mismo año, que se revisa, toda vez que hacen posible la intervención de la Superintendencia de Sociedades en las actividades y negocios a que se refiere el artículo 5° de esta última preceptiva, permitiendo además que ese órgano de inspección, control y vigilancia pueda cumplir con los propósitos generales trazados en dicha disposición, de suspender inmediatamente esas operaciones no autorizadas y poner en marcha un procedimiento cautelar que

^55.2. La decisión de ordenar la suspensión no modificaba la situación jurídica subjetiva del demandante, pues el destinatario de la medida era exclusivamente la sociedad, persona jurídica distinta de sus accionistas (Ley 1258 de 2008, art. 2).

^55.3. Las reglas generales del CPACA no eran aplicables, por tratarse de una actuación jurisdiccional y porque los procedimientos administrativos general y sancionatorio previstos en ese código no rigen actuaciones reguladas por leyes especiales (CPACA, arts. 34 y 47).

^56. El apelante sostuvo que si la Resolución 2017-01-458548 del 29 de agosto de 2017 tenía naturaleza jurisdiccional, entonces la sentencia impugnada debía revocarse porque esa decisión habría sido dictada sin competencia. Sin embargo, en la demanda no se atribuyó responsabilidad a la Superintendencia por la falta de competencia del funcionario que expidió esa providencia. Como este argumento implica una variación de la causa petendi, la Sala desestima ese argumento (CGP, art. 281).

^57. Finalmente, frente a la actuación de la Superintendencia que condujo a la expedición del Auto 420-016334 del 14 de noviembre de 2017, se impone la misma conclusión: no se configuró un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

^58. En esa providencia –de la que se reputa el error judicial–, la Superintendencia ordenó la toma de posesión para la devolución de los bienes de ABC For Winners

S.A.S. y de sus accionistas durante el periodo de captación (art. 1º), así como el embargo y secuestro de sus activos (art. 8º). Para sustentar esa medida, la entidad hizo suyas las consideraciones de la resolución del 29 de agosto de 2017, en la que había ordenado a la sociedad suspender de inmediato sus operaciones al encontrar acreditados hechos objetivos reveladores de la captación ilegal de dineros del público. Además, señaló que el artículo 5º del Decreto 4334 de 2008 contemplaba como sujetos pasivos de las medidas de intervención a los accionistas²⁷.

^59. La Superintendencia también precisó que en los procesos de insolvencia e intervención debía establecerse con certeza quiénes eran los deudores de las reclamaciones del concurso, así como los bienes que integraban la masa afecta a la devolución. Agregó que el patrimonio del deudor constituye la prenda general de los afectados, quienes pueden perseguir sus bienes presentes y futuros, salvo aquellos legalmente inembargables. Con base en esa premisa, concluyó que las solicitudes de exclusión de bienes o de personas del proceso de intervención implicaban una petición orientada a reducir el conjunto de activos destinados a responder por las reclamaciones derivadas de la captación. En consecuencia, en la

asegure la pronta devolución de los recursos obtenidos en desarrollo de las mismas. Esta Corte estima, sin embargo, que en la aplicación de tales medidas la Superintendencia de Sociedades debe asegurar a las personas naturales o jurídicas intervenidas el debido proceso (art. 29 Const.), con las garantías que le son inmanentes, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa, con los elementos para ser oído dentro del proceso; (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo del proceso; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y autoridades”.

²⁷ Cuad. ppal, p. 25, CD documentos demanda, Auto 420-016334 del 14 de noviembre de 2017 Auto de intervención.

parte resolutiva de la providencia, dispuso “advertir a los afectados que las solicitudes de exclusión de bienes y personas deberán presentarse como una objeción a los proyectos de calificación y graduación de créditos, inventarios y avalúos, en la oportunidad procesal que corresponda” (art. 27).

^60. La Sala considera que no hubo un funcionamiento anormal del servicio de administración de justicia por el hecho de que la Superintendencia no hubiera citado al demandante antes de la expedición de esta providencia. El Decreto Legislativo 4334 de 2008 y el Decreto Reglamentario 1910 de 2009 no previeron una etapa procesal para ese efecto, lo cual obedece a la naturaleza jurídica y finalidad enunciada en el artículo 2º del decreto legislativo: “la organización de un procedimiento cautelar que permita la pronta devolución de recursos obtenidos en desarrollo de tales actividades”.

^61. El artículo 9º del Decreto 4334 estableció que la toma de posesión producía, entre otros efectos, el nombramiento de un agente interventor; la adopción de medidas cautelares sobre los bienes del intervenido; la guarda inmediata de sus bienes, libros y papeles; la congelación de sus activos en instituciones financieras; la suspensión de los procesos ejecutivos en curso; la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esa naturaleza por obligaciones anteriores a la medida; la obligación de los deudores de la intervenida de pagar únicamente al agente interventor; y “la obligación de dar aplicación a las reglas previstas en la Ley 1116 de 2006”. Además, el numeral 15 estableció una presunción: “Se presumirá que todos los recursos aprehendidos son de propiedad de la persona objeto de la intervención y producto de la actividad mencionada en los artículos 1° y 6° de este decreto [captación no autorizada]”. La Corte Constitucional condicionó la exequibilidad de este numeral en el entendido de que la presunción allí consagrada es de índole legal²⁸.

^62. El Decreto 1910 de 2009 reglamentó algunos aspectos del procedimiento de toma de posesión para la devolución de recursos. El artículo 4º dispuso que el agente interventor debía elaborar un inventario valorado de los bienes distintos de sumas de dinero afectos a las devoluciones. El parágrafo 1º señaló que en este caso “no habrá lugar a la celebración de audiencias de que trata la Ley 1116 de 2006”. Sin embargo, en la sentencia que efectuó el control inmediato de legalidad de ese decreto, el Consejo de Estado declaró la nulidad de ese enunciado, por considerar que desconocía el debido proceso:

“La Sala estima que este aparte del parágrafo es ilegal, porque elude una serie de pasos que la ley contempla, y a la cual remite el decreto 4334. Es decir, que si el art. 15 del decreto-ley remite, en lo pertinente, al procedimiento de la ley 1.116 –en este caso el inventario valorado y todo lo que le es conexo-, no es posible que el reglamento apele a la institución allí contemplada, pero de manera fraccionada, es decir, mutilando el alcance de la figura tomada de ella. // Por esta razón, se declarará la nulidad del aparte analizado, para que, en su lugar, se entienda que el inventario de bienes diferentes a dinero, y por tanto su presentación y aprobación, se rigen, en todo, por la ley 1.116 de 2006. // Este entendimiento es, por demás, el más ajustado a derecho, porque realiza el derecho de defensa y a ser oído, en favor de los afectados -para bien o para mal-, con el proceso de intervención regulado en el decreto 4334. De no ser así, ¿cuándo podrían los acreedores o los intervenidos cuestionar el inventario y su valoración? // La Sala entiende que este tipo de trámites requieren premura, y que el Gobierno Nacional tiene todo el interés en satisfacer rápidamente las expectativas de

²⁸ Corte Const., Sent. C-145, mar. 12/2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

las personas afectadas por los intervenidos; pero también es cierto –y esto debe prevalecer- que ello no se puede hacer a costa de las garantías fundamentales del debido proceso, en los procedimientos judiciales y en los administrativos”²⁹ (Énfasis añadido).

^63. Los anteriores elementos explican por qué el régimen especial de intervención no contempló una actuación previa a la adopción de la toma de posesión de los bienes del demandante. También permiten descartar que la falta de citación previa del demandante, accionista de ABC For Winners S.A.S., configurara un funcionamiento anormal del servicio de administración de justicia.

^64. La toma de posesión hacía parte de “un procedimiento cautelar que permita la pronta devolución de recursos obtenidos en desarrollo de tales actividades” (Decreto 4334 de 2008, art. 2º). En ese contexto, los accionistas de la sociedad vinculada con operaciones de captación no autorizada eran sujetos pasivos de las medidas de intervención (art. 5º). La estructura del proceso respondía a la necesidad de asegurar, de manera inmediata, los bienes potencialmente afectos a la devolución de los recursos captados del público. En esta línea, operaba la presunción legal prevista en el numeral 15 del artículo 9º del Decreto 4334, según la cual los recursos aprehendidos se presumían de propiedad de la persona objeto de intervención y producto de la actividad de captación no autorizada.

^65. Como se trataba de una presunción legal, el sujeto de la medida de intervención podía desvirtuarla. Sin embargo, el régimen especial difería la defensa a una etapa posterior a la adopción de la medida. La ausencia de audiencia previa no equivalía, entonces, a la indefensión del sujeto de la medida. El legislador extraordinario integró al trámite de toma de posesión con fines de devolución las reglas de la Ley 1116 de 2006, que rige los concursos recuperatorios y liquidatorios. Esa remisión permitía articular la protección urgente de los recursos captados con escenarios posteriores de contradicción sobre el inventario de bienes y las solicitudes de exclusión de bienes o personas del proceso (Ley 1116 de 2006, arts. 29, 30 y 53).

^66. Por las razones anteriores, la Sala desestima los reparos del apelante relacionados con la responsabilidad atribuida a la Superintendencia por la supuesta violación del derecho de audiencia y defensa en las actuaciones previas a la medida de toma de posesión.

La responsabilidad de la Superintendencia por el supuesto error judicial

^67. La Ley 270 de 1996 dispone que el Estado responde patrimonialmente por el error judicial (art. 65), esto es, el cometido por una autoridad investida de función jurisdiccional durante un proceso y materializado en una providencia contraria a la ley (art. 66). El afectado debe haber interpuesto los recursos de ley y la providencia de la que se reputa el error debe estar en firme (art. 67)³⁰.

²⁹ C.E., Sala Plena Cont., Sent. 11001-03-15-000-2009-00732-00 (CA), dic. 9/2009. C.P. Enrique Gil

Botero.

³⁰ El parágrafo primero del artículo 7 del Decreto 4334 establece: “La providencia que ordena las medidas anteriores surte efectos desde su expedición y se ordenará su inscripción en el registro de la Cámara de Comercio del domicilio principal del sujeto de intervención, de sus sucursales y agencias, y contra la misma no procederá recurso alguno”. Por lo tanto, este requisito no era exigible al demandante.

^68. El error de derecho se predica de la premisa normativa del razonamiento judicial. Puede configurarse cuando la autoridad judicial omite aplicar una disposición pertinente, aplica una disposición que no gobernaba el caso, adscribe al enunciado normativo aplicable un significado irrazonable –interpretación en abstracto– o subsume de manera injustificada el caso concreto en el campo de aplicación de una norma previamente identificada –interpretación en concreto–. Por ello, quien afirma haber sido víctima del error debe precisar, por lo menos, las normas que considera transgredidas y ofrecer “una explicación sucinta de la manera en que ellas fueron infringidas”³¹.

^69. El juicio para establecer si hubo un error de derecho en sede de responsabilidad patrimonial del Estado no puede ser el mismo que realiza un juez de instancia al evaluar la corrección de una providencia para confirmarla, modificarla o revocarla. Si ambos fueran idénticos, el juez de la reparación directa emitiría materialmente un nuevo pronunciamiento sobre asuntos ya decididos, con lo que se desconocería el carácter definitivo de las decisiones judiciales³² y la autonomía funcional del juez³³.

^70. Por ejemplo, en materia de interpretación puede ocurrir que, según las reglas semánticas, las técnicas interpretativas y las tesis dogmáticas vigentes, un mismo enunciado exprese más de un significado. En esos eventos, el juicio adelantado en sede de reparación directa no puede conducir a declarar la existencia de un error judicial si la decisión interpretativa del juez corresponde a un sentido que razonablemente puede adscribirse al texto. De ahí que la Subsección haya sostenido que “el error debe ser inexcusable y manifiesto, es decir, derivado de una actuación carente de fundamento objetivo”³⁴.

^71. El demandante insistió en que el auto del 14 de noviembre de 2017, que ordenó la toma de posesión de sus bienes, habría inaplicado el artículo 2.18.2.1 del Decreto 1068 de 2015, disposición que define los supuestos en los que una persona natural o jurídica capta dineros del público en forma masiva y habitual. El Tribunal Administrativo no examinó si la providencia cuestionada debía aplicar esa disposición ni la incidencia de ese punto en la configuración del error judicial. En consecuencia, la Sala abordará este cargo, planteado desde los fundamentos de la demanda.

³¹ C.E., Secc. Tercera, Sub. A, Sent. 70.790, dic. 6/2024. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.

³² C.E., Sec. Tercera, Subsecc. A, Sent. 71.460 (párr. 42), ago. 11/2025. M.P. José Roberto Sáchica Méndez.

³³ Así lo señaló la Corte Constitucional al examinar la exequibilidad del artículo 66: “Por el contrario, la posible comisión de una falla por parte del administrador de justicia que conlleve la responsabilidad patrimonial del Estado, debe ser estudiada desde una perspectiva funcional, esto es, bajo el entendido de que al juez, por mandato de la Carta Política, se le otorga una autonomía y una libertad para interpretar los hechos que se someten a su conocimiento y, asimismo, aplicar las normas constitucionales o legales que juzgue apropiadas para la resolución del respectivo conflicto jurídico (Art. 228 C.P.). Dentro de este orden de ideas, se insiste, es necesario entonces que la aplicabilidad del error jurisdiccional parta de ese respeto hacia la autonomía funcional del juez”. C. Const., Sent. C-037, feb. 5/1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

³⁴ C.E., Sec. Tercera, Subsecc. A, Sent. 73.775 (párr. 46), mar. 13/2026. M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.

^72. El artículo 2.18.2.1 del Decreto 1068 de 2015³⁵ dispone que una persona capta dineros del público en forma masiva y habitual, entre otros eventos, cuando su pasivo para con el público está compuesto por obligaciones con más de veinte personas o por más de cincuenta obligaciones. Para esos efectos, el pasivo corresponde al monto de las obligaciones contraídas por haber recibido dinero a título de mutuo o a cualquier otro título, siempre que no se prevea como contraprestación el suministro de bienes o servicios.

^73. En el auto de toma de posesión, la Superintendencia motivó la aplicación de esta medida de intervención. Conforme al artículo 6º del Decreto 4334, su adopción estaba sujeta a la verificación de “hechos objetivos o notorios que indiquen la entrega masiva de dineros a personas naturales o jurídicas, directamente o a través de intermediarios, mediante la modalidad de operaciones de captación o recaudo en operaciones no autorizadas tales como pirámides, tarjetas prepago, venta de servicios y otras operaciones semejantes a cambio de bienes, servicios o rendimientos sin explicación financiera razonable”.

^74. La Superintendencia reprodujo parcialmente las mismas consideraciones de la resolución del 29 de agosto de 2017 para motivar su decisión. En este apartado, hizo referencia expresa al artículo 2.18.2.1 del Decreto 1068 de 2015 y señaló que el pasivo de ABC For Winners S.A.S. estaba compuesto por más de cincuenta obligaciones relacionadas con pagarés-libranza cuya cartera subyacente, según la entidad, no existía en las condiciones ofrecidas o no estaba inscrita ante las entidades pagadoras³⁶. En consecuencia, la Sala considera infundado el reparo: la Superintendencia no omitió aplicar el artículo 2.18.2.1 del Decreto 1068 de 2015, sino que lo tuvo como referente normativo para verificar los supuestos objetivos de captación no autorizada. Las consideraciones relacionadas con la prueba de esos supuestos serán estudiadas más adelante, al examinar los reparos dirigidos contra la premisa fáctica de la decisión.

^75. El demandante también planteó que la Superintendencia inaplicó el régimen de la Ley 222 de 1995, que distingue la responsabilidad de los accionistas de la atribuible a los administradores sociales. El Tribunal Administrativo no examinó

³⁵ “Artículo 2.18.2.1. Definición. Para los efectos del Decreto 2920 de 1982, se entiende que una persona natural o jurídica capta dineros del público en forma masiva y habitual en uno cualquiera de los siguientes casos: // 1. Cuando su pasivo para con el público está compuesto por obligaciones con más de veinte (20) personas o por más de cincuenta (50) obligaciones, en cualquiera de los dos casos contraídas directamente o a través de interpuesta persona. // Por pasivo para con el público se entiende el monto de las obligaciones contraídas por haber recibido dinero a título de mutuo o a cualquiera otro en que no se prevea como contraprestación el suministro de bienes o servicios. //

2. Cuando, conjunta o separadamente, haya celebrado en un período de tres (3) meses consecutivos más de veinte (20) contratos de mandato con el objeto de administrar dineros de sus mandantes bajo la modalidad de libre administración o para invertirlos en títulos o valores a juicio del mandatario, o haya vendido títulos de crédito o de inversión con la obligación para el comprador de transferirle la propiedad de títulos de la misma especie, a la vista o en un plazo convenido, y contra reembolso de un precio. // Para determinar el período de los tres (3) meses a que se refiere el inciso anterior, podrá tenerse como fecha inicial la que corresponda a cualquiera de los contratos de mandato o de las operaciones de venta. // Parágrafo 1. En cualquiera de los casos señalados debe concurrir además una de las siguientes condiciones: // a) Que el valor total de los dineros recibidos por el conjunto de las operaciones indicadas sobrepase el 50% del patrimonio líquido de aquella persona; o b) Que las operaciones respectivas hayan sido el resultado de haber realizado ofertas públicas o privadas a personas innominadas, o de haber utilizado cualquier otro sistema con efectos idénticos o similares”.

³⁶ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(1), archivo 2017-01-

576098-000, p. 15.

expresamente si el auto de toma de posesión debía aplicar esas disposiciones ni la incidencia de ese punto en la configuración del error judicial. En consecuencia, la Sala abordará este cargo, planteado igualmente desde los fundamentos de la demanda.

^76. La Ley 222 de 1995 consagra deberes especiales a cargo de los administradores sociales –el representante legal, los miembros de juntas directivas, etc.– (art. 22). Estas personas deben obrar de buena fe, con lealtad y la diligencia de un buen hombre de negocios; actuar en interés de la sociedad; tener en cuenta los intereses de los accionistas; y velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones legales y estatutarias (art. 23). Además, responden solidaria e ilimitadamente por los perjuicios que causen por dolo o culpa (art. 24). Esos deberes no recaen sobre los accionistas, quienes, en la sociedad por acciones simplificada, solo responden hasta el monto de sus aportes y no son responsables por las obligaciones laborales, tributarias o de cualquier otra naturaleza en que incurra la sociedad, salvo en hipótesis de desestimación de la personalidad jurídica por fraude a la ley o en perjuicio de terceros (Ley 1258 de 2008, arts. 2 y 42).

^77. En el auto de noviembre de 2017, que ordenó la toma de posesión de los bienes del demandante, la Superintendencia no aplicó esas disposiciones legales. Sin embargo, ello no revela un error de derecho. El régimen de responsabilidad limitada de los accionistas regula sus relaciones con los acreedores sociales por las obligaciones de la compañía, no su sujeción a una medida cautelar de intervención estatal. El artículo 5º del Decreto 4334 de 2008 opera en este último plano: establece que frente a eventos de captación masiva no autorizada también son sujetos pasivos de la toma de posesión los accionistas de la compañía vinculada con esas operaciones. La anterior constatación es suficiente para desestimar el reparo.

^78. El demandante también adujo que el fallo impugnado convalidó la imposición de responsabilidad objetiva en su contra. Sostuvo que no bastaba con que el artículo 5º del Decreto 4334 de 2008 mencionara a los accionistas como sujetos pasivos de la medida de toma de posesión para que la Superintendencia pudiera adoptarla. En sustento de ello, indicó que ese decreto no consagra una responsabilidad objetiva de los socios ni releva a la entidad de analizar su participación en los hechos. Este cargo no recae sobre la premisa fáctica de la decisión de la Superintendencia, sino sobre una cuestión jurídica: el alcance del artículo 5º del Decreto 4334 de 2008.

^79. El Tribunal Administrativo señaló expresamente que, por tratarse de una medida adoptada en un procedimiento cautelar, no era necesario que la Superintendencia hiciera un juicio sobre la conducta del accionista ni determinara su contribución en los hechos de captación. Al hilo de lo anterior, concluyó que para adoptar la medida bastaba verificar los hechos objetivos de captación no autorizada y la calidad de accionista del demandante, conforme al artículo 5º del Decreto 4334 de 2008. El argumento del apelante no desvirtúa ese fundamento del fallo: no explica por qué la naturaleza cautelar del auto de toma de posesión y la inclusión de los accionistas como sujetos pasivos de ella no eran razones suficientes para descartar la configuración del error judicial de derecho. Por ello, este reparo debe desestimarse.

^80. En todo caso, la Sala constata el acierto del razonamiento del Tribunal. La toma de posesión hacía parte de “un procedimiento cautelar que permita la pronta devolución de recursos obtenidos en desarrollo de tales actividades” (Decreto 4334, art. 2º). Los accionistas de la sociedad vinculada con operaciones de captación eran sujetos pasivos de la intervención (art. 5º), orientada a conformar una masa afecta a la devolución de los recursos, conforme a la presunción legal de que los recursos aprehendidos pertenecían al intervenido y provenían de la captación no autorizada (art. 9.15).

^81. Esa presunción podía desvirtuarse mediante la formulación sustentada de solicitudes de exclusión en el trámite de objeciones al inventario valorado (Ley 1116 de 2006, arts. 29, 30 y 53), escenario en el cual podían valorarse los argumentos del accionista sobre la improcedencia de conservar su vinculación al trámite o la afectación de sus bienes, por no haber actuado culposamente ni participado en los hechos de captación, de modo que la medida no equivalía a un régimen de responsabilidad objetiva del accionista. Por ello, la ausencia de consideraciones sobre su conducta específica no revela un error judicial en el auto de toma de posesión.

^82. El apelante también señaló que al motivar la toma de posesión la Superintendencia aplicó indebidamente la Ley 1527 de 2012, por medio de la cual se establece el marco general de la libranza o descuento directo. En primer lugar, adujo que ABC For Winners S.A.S. y sus accionistas no desarrollaban actividades de operación de libranzas; en segundo lugar, que la Superintendencia les impuso una carga prevista en ese régimen –registrar las libranzas ante las entidades pagadoras– que no les era exigible.

^83. El Tribunal señaló que en el auto de toma de posesión la Superintendencia examinó el modelo de compraventa de cartera con descuento como fundamento para concluir que las operaciones de ABC For Winners S.A.S. no tenían explicación financiera razonable, pero no estudió concretamente si la supuesta aplicación de la Ley 1527 de 2012 revelaba un error judicial. En consecuencia, la Sala examinará este argumento, planteado también en la demanda.

^84. La Ley 1527 de 2012 reguló la libranza o descuento directo como un mecanismo para adquirir productos y servicios financieros pagaderos con cargo al salario, honorarios o pensión del deudor, siempre que este autorizara expresamente el descuento a favor de la entidad operadora (art. 1). Para ello, distinguió tres sujetos implicados en la operación económica: (i) el beneficiario, esto es, la persona empleada, contratista o pensionada titular del producto o servicio que se obliga a pagar mediante libranza o descuento directo; (ii) la entidad operadora, que realiza operaciones de libranza con autorización legal para manejar ahorro del público o aportes de sus asociados, o con recursos propios o mecanismos de financiación autorizados; y (iii) la entidad pagadora, encargada de pagar el salario, honorarios o pensión y de efectuar los descuentos autorizados para girarlos a la entidad operadora (art. 2).

^85. En la motivación del auto que ordenó la toma de posesión de los bienes del demandante no se hizo referencia a la Ley 1527 de 2012. Tampoco se indicó que Víctor Alfonso López Báez o ABC For Winners S.A.S. estuvieran comprendidos en

el ámbito subjetivo de aplicación de esa ley ni que ostentaran la condición de operadores de libranza. La referencia a esa ley solo se incluyó como parte de los fundamentos invocados por la entidad para adelantar las visitas administrativas que, en 2016, condujeron a someter a la compañía al control de la entidad estatal. Por tanto, la providencia cuestionada no aplicó la Ley 1527 de 2012 como fuente de una obligación legal de registro exigible a ABC For Winners S.A.S. o al demandante.

^86. La Sala constata que en el auto que ordenó la toma de posesión la Superintendencia citó el clausulado de los contratos celebrados entre ABC For Winners S.A.S. y los inversionistas. En la cláusula primera, contentiva de las definiciones estipulativas acordadas por las partes, los términos “pagarés-libranzas” y “pagador” fueron descritos en los siguientes términos:

“PAGARÉS-LIBRANZAS: Son los títulos de contenido crediticio, a través de los cuales se instrumenta la cartera objeto material del presente contrato, que son de dominio del VENDEDOR, en virtud del endoso en propiedad y con responsabilidad que de los mismos hiciera su beneficiario inicial y/o tenedor legítimo. Dada la naturaleza de los PAGARÉS-LIBRANZAS, los giradores realizarán el pago de las obligaciones de los descuentos por nómina, para lo cual los pagadores han recibido las autorizaciones irrevocables de parte de los giradores. 1.2. PAGADOR: Es la pagaduría general de la entidad oficial, con quien el girador del PAGARÉ-LIBRANZA tiene una relación laboral y quien ha incorporado para su pago, por descuento de nómina, los PAGARÉS-LIBRANZAS a través de los cuales se instrumenta la cartera materia de esta compraventa”³⁷ (énfasis añadido).

^87. Adicionalmente, la Superintendencia señaló que bajo el “Contrato Marco de Compraventa de Cartera con Descuento y Responsabilidad del Cedente o Endosante. Modalidad Pagarés-Libranza”, celebrado con los originadores, ABC For Winners S.A.S. tenía la potestad de exigir al originador la “prueba de la incorporación activa en las distintas pagadurías”. La entidad precisó que la compañía no hizo esos requerimientos y se limitó a recibir certificaciones generales del originador, que no acreditaban la incorporación activa de la cartera en las pagadurías.

^88. En este orden de ideas, la Superintendencia no basó sus consideraciones en que ABC For Winners S.A.S. fuera sujeto pasivo de una obligación de registrar las libranzas ante las entidades pagadoras derivada de la Ley 1527. La entidad se basó en los negocios jurídicos celebrados por la compañía para sostener una conclusión distinta: que comercializó cartera ofrecida bajo el supuesto de que había sido incorporada activamente en las pagadurías de los beneficiarios de las libranzas, aunque ello no correspondía a la realidad y la compañía no ejerció la potestad contractual de verificar esa situación.

^89. Otros reparos del apelante cuestionan, directa o indirectamente, la construcción de la premisa fáctica de la decisión. El error de hecho recae sobre los enunciados probatorios del tipo “está probado que p”, que significan que existen elementos de juicio suficientes a favor de una hipótesis fáctica para aceptarla como premisa de la decisión. Esta clase de error puede traducirse –de manera refleja– en la vulneración de una norma sustancial.

³⁷SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(1), archivo 2017-01-576098-000, p. 13.

^90. Frente a alegaciones sobre errores de hecho, el juez de instancia y el juez de la reparación directa examinan el mismo razonamiento probatorio: el contenido en la providencia de la que se reputa el error. También aplican similares criterios para evaluar el razonamiento: unos epistemológicos –principios de la lógica, máximas de experiencia, etc.– y otros jurídicos que condicionan la valoración y decisión probatoria –normas sobre conducencia, presunciones, etc.–. La diferencia entre los dos juicios no radica en el objeto examinado, sino en el alcance y la intensidad del escrutinio.

^91. El juez de instancia no tiene limitaciones, distintas a las derivadas de los reparos del recurrente y de las reglas procesales aplicables, para examinar la corrección del razonamiento probatorio con los criterios enunciados. También puede sustituir la inferencia probatoria por la que estime más ajustada a ellos y variar el sentido de la decisión. El juez de la reparación directa no sustituye la inferencia probatoria ni el sentido de la decisión. Examina si fue arbitraria, esto es, si la conclusión carece de una justificación objetiva conforme a los criterios epistemológicos y jurídicos que gobiernan el razonamiento probatorio. De ahí que la Subsección haya sostenido que “el error debe ser inexcusable y manifiesto, es decir, derivado de una actuación carente de fundamento objetivo”³⁸.

^92. La distinción entre uno y otro juicio incide en la carga argumentativa y probatoria exigible al demandante en el proceso de reparación directa. Para desvirtuar la presunción de legalidad, legitimidad y acierto que ampara las providencias judiciales ejecutoriadas, no basta expresar el desacuerdo con la decisión cuestionada. Quien atribuye un daño antijurídico a un error judicial debe probar que la providencia se fundó en una premisa fáctica construida a partir de un error manifiesto o inexcusable y que ese defecto tuvo incidencia decisiva (trascendencia) en el sentido de la decisión. Esto exige señalar cuáles fueron las pruebas sobre las que recayó el yerro y explicar por qué con ello se transgredió la ley³⁹.

^93. El demandante sostuvo que el Tribunal hizo un análisis insuficiente sobre la configuración de otros errores atribuidos al auto de toma de posesión. En concreto, señaló que la sentencia se limitó a reproducir las conclusiones de la Superintendencia sobre (i) los presupuestos fácticos para afirmar la existencia de operaciones de captación masiva, (ii) los hechos que revelarían abuso del derecho y fraude a la ley y (iii) la razonabilidad financiera de las operaciones de ABC For Winners S.A.S.

^94. En la sentencia impugnada, el Tribunal expresó: “la existencia de tales hechos que indicaron la comisión de esas conductas por parte de la sociedad ABC FOR WINNERS S.A.S., quedó debidamente demostrada por la Superintendencia de Sociedades y así lo argumentó esa autoridad en la resolución mediante la que ordenó la intervención de la sociedad”. Asimismo, indicó: “la comisión de esas conductas por parte de la sociedad ABC FOR WINNERS S.A.S., fueron evidenciadas en el Auto N° 420 – 016334”. Luego de enunciar esas conclusiones,

³⁸ C.E., Sec. Tercera, Subsecc. A, Sent. 73.775 (párr. 46), mar. 13/2026. M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.

³⁹ C.E., Sec. Tercera, Subsecc. A, Sent. 71.460 (párr. 41), ago. 11/2025. M.P. José Roberto Sáchica Méndez.

el Tribunal reprodujo in extenso la motivación del auto que ordenó la toma de posesión.

^95. En sede de responsabilidad patrimonial, el juicio para determinar si se configura un error judicial no es el mismo que adelanta el juez de instancia al evaluar la corrección de una decisión para confirmarla, modificarla o revocarla. Sin embargo, ello no implica que, para descartarlo, baste constatar que la providencia enuncia las proposiciones fácticas en que se soportó. De cara a los argumentos del demandante, es necesario examinar si la inferencia probatoria que sostiene la premisa fáctica no fue arbitraria, esto es, si no carece de justificación objetiva conforme a los criterios epistemológicos y jurídicos que gobiernan el razonamiento probatorio. De lo contrario, se llegaría al extremo de descartar el error judicial por el solo hecho de que la providencia contenga afirmaciones sobre qué se probó o qué no se probó, lo cual limitaría la noción de error judicial de hecho al supuesto de ausencia absoluta de razones probatorias. En consecuencia, la Sala estudiará los argumentos del demandante.

^96. Víctor Alfonso López Báez adujo que la Superintendencia incurrió en un error de hecho porque no se verificaron los presupuestos fácticos para afirmar la existencia de operaciones de captación masiva. Como se indicó antes, el artículo 2.18.2.1 del Decreto 1068 de 2015 dispone que una persona capta dineros del público en forma masiva, entre otros eventos, cuando su pasivo para con el público está compuesto por obligaciones con más de veinte personas o por más de cincuenta obligaciones.

^97. En el auto de toma de posesión, la Superintendencia señaló que el pasivo de la sociedad estaba compuesto por más de cincuenta obligaciones relacionadas con pagarés-libranza. Indicó que esas obligaciones ascendían a “la suma de

$21.260.027.000, lo cual sobrepasa ampliamente el patrimonio de la sociedad, que de acuerdo con el estado de situación financiera a corte de 31 de diciembre de 2016 desciende a la suma de $(-)1.811.700.000”. Agregó que “estas operaciones, a la luz de la regulación vigente, conllevan un grave riesgo con potencialidad de incidir contra el orden económico y amenazar el orden público, teniendo en cuenta que la Sociedad no cuenta con los recursos para asumir con su patrimonio que a 31 de diciembre de 2016 es de $(-)1.811.700.000, el pago de los valores adeudados a sus clientes el cual, al 3 de agosto de 2016 ascendía a $17.262.944.798, por lo que no existe elemento material que garantice la inversión realizada por éstos”.

^98. Ese enunciado probatorio se soportó en el balance general de la compañía y sus notas. Este estado financiero básico debe brindar información comprensible, transparente, comparable, pertinente y confiable para la toma de decisiones económicas por el Estado (Ley 1314 de 2009, art. 1). El demandante no argumentó por qué la inferencia probatoria que se soportó en ese documento era arbitraria. Por tanto, frente a este punto, la acusación no tiene la suficiencia argumentativa para revelar un error judicial.

^99. El artículo 2.18.2.1 del Decreto 1068 de 2015 también establece que “por pasivo para con el público se entiende el monto de las obligaciones contraídas por haber recibido dinero a título de mutuo o a cualquiera otro en que no se prevea como contraprestación el suministro de bienes o servicios”. Sobre este supuesto fáctico, la Superintendencia precisó que, con posterioridad a la emisión primaria de los

títulos valores originados en operaciones de libranza, podían distinguirse cuatro etapas: (i) la formalización de convenios para la adquisición de cartera a los originadores; (ii) la compra de los pagarés-libranza y su incorporación al inventario disponible; (iii) la venta de esa cartera a inversionistas; y (iv) la administración de los flujos derivados de la cartera negociada, actividad que incluía el recaudo de los recursos provenientes de los originadores y la realización de los giros correspondientes.

^100. La Superintendencia también indicó que tomó una muestra de la cartera instrumentada en pagarés-libranza para verificar su estado. Luego cotejó esa información con la solicitada a distintas entidades pagadoras. La entidad presentó los hallazgos agrupados según cada una de las pagadurías que suministraron la información solicitada. En relación con el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP–, indicó:

“De conformidad con lo anterior, se evidenció que de los 76 pagarés relacionados, ABC FOR WINNERS SAS recibió recursos entregados por sus clientes por la venta de cartera cuyo valor total asciende a la suma de SETECIENTOS TREINTA Y SIETE MILLONES, NOVECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y SEIS

PESOS ($737.955.486). Sobre la misma, la Sociedad trasladó a sus clientes hasta el 31 de julio de 2016 (fecha en la cual su representante legal manifestó haber cesado los pagos) flujos mensuales por valor de CIENTO CINCUENTA Y SIETE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS VEINTINUEVE PESOS

($157.852.629), sin explicación financiera razonable. Lo anterior, por cuanto ante la pagaduría no se dio registro alguno de los créditos mencionados y por lo tanto no se descontaron ni trasladaron dineros a la Entidad Operadora que justificara efectuar tales pagos a los compradores de dicha cartera.

Debe destacarse que de conformidad con el reporte entregado por la pagaduría FOPEP, aunque las personas relacionadas en el cuadro anterior en efecto son parte de su nómina, estos créditos de libranza y sus pagarés respectivos no le fueron reportados para que realizara los descuentos correspondientes, por lo tanto, no era posible realizar descuento alguno de los mismos, ni la consecuente transferencia de los flujos a los compradores de pagarés libranza. Ello demuestra la ausencia de razonabilidad financiera en las operaciones realizadas por ABC FOR WINNERS SAS, a través de las cuales como vendedor, bajo contratos de compraventa de cartera con descuento, recaudó de sus clientes dineros por pagarés-libranza cuyos créditos subyacentes resultaban inexistentes, trasladando hasta el 31 de julio de 2016 sumas supuestamente derivadas de los descuentos de las cuotas correspondientes a tales créditos, cuyas libranzas, se reitera ni siquiera fueron inscritas en las pagadurías para su descuento, por lo que no existió bien o servicio subyacente a tales operaciones” (énfasis añadido).

^101. Respecto de la información suministrada por Fiduprevisora S.A., la Superintendencia reportó hallazgos de la misma naturaleza: “Teniendo en cuenta lo anterior, se pudo establecer por este Despacho que el flujo mensual pagado por ABC FOR WINNERS SAS al comprador por la suma de $395.417 a partir del pagaré

- libranza No. 44846 del 30 de marzo de 2016 al 31 de julio de 2016, carece de sustento o crédito subyacente que lo soporte, en la medida en que no hubo recaudo alguno por parte de la pagaduría ya que tal pagaré nunca fue inscrito para su pago, y por ello el giro al comprador del título y las sumas correspondientes al descuento de las cuotas mensuales que en su totalidad suman $1.581.668 carecen de una

explicación financiera razonable que las sustente”. Por último, sobre la “pagaduría de la Secretaría de Educación Municipal Magangué”, registró una situación similar⁴⁰.

^102. Con fundamento en lo anterior, la Superintendencia concluyó: “no existieron descuentos efectivos de dinero, dada la ausencia en la mayoría de los casos de inscripción de la cartera ante la pagaduría correspondiente, que permitieran financiera y razonablemente justificar el pago de las cuotas por ABC FOR WINNERS SAS como contraprestación a sus clientes inversionistas por las sumas recibidas por la compra de cartera, ya que en muchos de esos eventos no existía un crédito (bien o servicio) subyacente que lo justificara, pues la libranza no fue inscrita ante las pagadurías para su pago, como estas mismas lo reportaron”.

^103. En síntesis, la entidad consideró que la materialidad económica de la contraprestación dependía de que los pagarés-libranza se originaran en créditos amortizables por los beneficiarios bajo el esquema de descuento directo. Para ello, los créditos debían estar respaldados por autorizaciones de descuento ante la entidad pagadora, pues ese flujo de efectivo era el activo que los inversionistas adquirían en el mercado secundario. Sin embargo, la Superintendencia encontró que la cartera no existía en las condiciones en que fue comercializada, porque no estaba activa ante la pagaduría o tenía un valor inferior al comercializado.

^104. El apelante sostuvo que la conclusión sobre la configuración de la captación masiva se soportó indebidamente, porque la Superintendencia de Sociedades no era competente para determinar la existencia o validez de los 105 títulos valores. Afirmó que esa valoración correspondía a los jueces civiles o, en caso de denunciarse la falsedad documental, a los jueces penales. Además, adujo que la cartera no podía considerarse inexistente por el solo hecho de no haber sido registrada ante las pagadurías o de haber sido inscrita por un valor inferior al comercializado. Precisó que esas circunstancias no significaban que los pagarés fueran inexistentes ni impedían afirmar que las obligaciones incorporadas en esos títulos subsistían y podían ser cobradas ante la jurisdicción civil. Por estas razones, concluyó que se vulneraron las disposiciones del Código de Comercio en materia de títulos valores y de la Ley 1231 de 2008 sobre compra de cartera con descuento, las cuales regían la actividad mercantil de la compañía.

^105. Estos argumentos del demandante no revelan la configuración de un error jurisdiccional.

^106. En primer lugar, la Superintendencia no soportó la premisa fáctica de su decisión en que los pagarés-libranza fueran falsos ni en que las obligaciones incorporadas en esos títulos carecieran de eficacia cambiaria. La premisa tenía un contenido diferente: aunque los títulos valores originados en un negocio causal de

⁴⁰ “Del análisis realizado, se pudo establecer al efectuar el cruce de información entre la pagaduría y lo reportado por ABC FOR WINNERS SAS, que si bien coincidían criterios como el nombre de los beneficiarios del crédito, número de identificación, pagaduría y entidad operadora, el valor mensual de la cuota descontada por la pagaduría era inferior al reportado por la Sociedad (…) De acuerdo con lo anterior, en lo relativo a los once (11) pagarés libranza relacionados, ABC FOR WINNERS SAS realizó pagos a los compradores de esa cartera por valores mensuales que superan en $

4.862.086 las sumas deducidas mensualmente por la pagaduría, según lo reportado por esta última. Lo anterior indica la ausencia de razonabilidad financiera de tales operaciones ya que los descuentos realizados a los deudores son inferiores en todos los casos a los flujos pagados a los compradores”.

financiamiento existieran formalmente y pudieran circular mediante endoso, la cartera comercializada no tenía como subyacente un activo financiero con capacidad de generar los flujos ofrecidos a los inversionistas. Según la entidad, ello ocurrió porque las pagadurías reportaron que las libranzas no estaban inscritas o correspondían a valores inferiores a los comercializados, de modo que no existía un flujo trasladable en los términos ofrecidos, hecho que no fue desvirtuado por el demandante⁴¹.

^107. En segundo lugar, desde el punto de vista económico, los contratos de compraventa de cartera originada en operaciones de libranza conferían a los inversionistas la expectativa de adquirir un activo financiero que generara flujos de efectivo que no dependían de la conducta del trabajador o pensionado beneficiario del financiamiento, sino del traslado de sumas que debía efectuar la entidad pagadora sobre su salario o pensión. Esa característica diferenciaba la cartera comercializada de una obligación dineraria ordinaria a cargo del trabajador o pensionado y explicaba su atractivo como mecanismo de inversión. Por ello, si las libranzas no estaban inscritas o correspondían a valores inferiores a los comercializados, no resultaba arbitrario concluir en los términos del artículo 2.18.2.1 del Decreto 1068 de 2015 que los inversionistas entregaron recursos sin recibir como contraprestación un activo real: la cartera que se les ofreció como fuente de los flujos derivados de una operación de financiamiento que debía amortizarse mediante el descuento practicado por las pagadurías.

^108. Por las mismas razones, no se produjo una vulneración de las disposiciones del Código de Comercio en materia de títulos valores ni de la Ley 1231 de 2008 sobre compra de cartera con descuento.

^109. La Superintendencia no hizo un pronunciamiento sobre la validez o falsedad de los títulos valores vinculados al otorgamiento de préstamos a trabajadores y pensionados. En lugar de ello, para examinar la materialidad del activo subyacente a los contratos de compraventa de cartera celebrados con los inversionistas, verificó con las entidades pagadoras el estado de las libranzas y concluyó que ABC For Winners S.A.S. comercializó cartera que no correspondía a flujos efectivamente descontables por los agentes pagadores o que solo lo era por valores inferiores a los vendidos. Esa inferencia no desconoció las normas sobre existencia, validez y eficacia de los títulos valores. Únicamente permitió concluir que, para los efectos del artículo 2.18.2.1 del Decreto 1068 de 2015, la cartera comercializada no correspondía a derechos crediticios existentes en las condiciones ofrecidas.

⁴¹ En el auto de toma de posesión se indicó: “Al invocarse por la Sociedad la 'legalidad, trazabilidad, y razonabilidad financiera objetiva y comprobada' de sus operaciones, anexando como prueba solamente las copias de los títulos que supuestamente incorporaban la cartera vendida, ésta desconoció la relación existente entre el título y la obligación incorporada en el mismo, la cual era, sin duda, el objeto material de los contratos de compraventa celebrados por la Sociedad con sus clientes, careciendo de todo sentido comercializar un bien sin verificar su existencia real. // En efecto, según los reportes entregados por las pagadurías, aunque en algunos casos los presuntos deudores formaban parte de la nómina de dichas entidades, los pagarés-libranza en los que se incorporaba la presunta cartera comercializada no fueron inscritos ante el empleador/pagador para que realizara los descuentos correspondientes y los trasladara al operador de libranza. También se evidenció cómo en otros casos no existía coincidencia entre el valor del crédito ni el valor de las cuotas reportado por la Sociedad y, en consecuencia, el pago de la contraprestación por las sumas recibidas de los compradores de cartera, en los términos inicialmente pactados con ABC FOR WINNERS SAS no era posible dada la incapacidad de realizar el descuento de los valores de las cuotas en los mismos términos”.

^110. El apelante también señaló que la Superintendencia no motivó la verificación de dos presupuestos fácticos previstos en el artículo 2º del Decreto 4334 de 2008, según el cual la medida de intervención procedía ante la comprobación de operaciones o negocios de personas que, a través de captaciones o recaudos no autorizados, generan abuso del derecho y fraude a la ley al ejercer la actividad financiera irregular. En la motivación del auto que ordenó la toma de posesión de los bienes del demandante, la Superintendencia no destinó un apartado autónomo a explicar por qué las operaciones examinadas configuraban abuso del derecho y fraude a la ley en el ejercicio de una actividad financiera irregular. Sin embargo, esa circunstancia no revela un error judicial.

^111. El artículo 2º del Decreto 4334 de 2008 establece que tiene por objeto organizar un procedimiento cautelar para la devolución de los recursos obtenidos a través de captaciones o recaudos no autorizados que “generan abuso del derecho y fraude a la ley al ejercer la actividad financiera irregular”. La sintaxis de la oración denota una relación causal: el abuso del derecho y el fraude a la ley son resultado del ejercicio no autorizado de la actividad financiera mediante esquemas negociales que encubren esa actividad; no son presupuestos autónomos cuya comprobación debiera motivarse separadamente⁴².

^112. Esta interpretación gramatical se ratifica con los considerandos del decreto, reveladores de su intención o espíritu (Código Civil, art. 27, inciso segundo). En ellos se indicó que la adopción del régimen de intervención se justificaba porque “se han presentado conductas y actividades sobrevinientes por parte de personas naturales y jurídicas que atentan contra el interés público protegido por el artículo 335 de la

C. P., en tanto que por la modalidad de captadores o recaudadores en operaciones no autorizadas (…) generan abuso del derecho y fraude a la ley al ocultar en fachadas jurídicas legales, el ejercicio no autorizado de la actividad financiera, causando graves perjuicios al orden social”. Ese fue el sentido de la motivación del auto: la Superintendencia no reprochó una simple irregularidad contractual, sino el uso de negocios de compraventa de cartera para encubrir una actividad financiera no autorizada.

^113. Finalmente, el apelante señaló que se configuró un error judicial porque el auto de toma de posesión no justificó, desde el punto de vista contable y de matemáticas financieras, por qué las operaciones de la compañía carecían de razonabilidad. El artículo 6º del Decreto 4334 de 2008 establece que las medidas de intervención se adoptan cuando existan hechos objetivos que indiquen la entrega masiva de dineros a personas naturales o jurídicas, directamente o a través de intermediarios, mediante operaciones no autorizadas, tales como pirámides, tarjetas prepago, venta de servicios u otras operaciones semejantes, “a cambio de bienes, servicios o rendimientos sin explicación financiera razonable”. La entidad no verificó este supuesto –ausencia de explicación financiera razonable– mediante operaciones de matemáticas financieras ni lo justificó con argumentos contables. Sin embargo, ello no revela un error judicial.

⁴² Cfr. https://www.rae.es/gram%C3%A1tica/sintaxis/el-infinitivo-y-las-part%C3%ADculas.

^114. El Decreto 4334 de 2008 no establecía una metodología específica para determinar la razonabilidad financiera de las operaciones no autorizadas. En este caso, la Superintendencia consideró cumplido ese supuesto respecto de “toda la operación” de la compañía, porque ABC For Winners S.A.S. recibió recursos de inversionistas por la venta de cartera que no tenía como activo subyacente créditos existentes y amortizables en las condiciones ofrecidas (libranza o descuento directo)⁴³.

^115. Esa motivación de la premisa fáctica no fue arbitraria ni contraevidente. La Superintendencia no se limitó a afirmar de manera abstracta que las operaciones carecían de razonabilidad financiera, sino que explicó que “en la medida en que no se recibieron los flujos correspondientes a los títulos, los pagos realizados por los compradores o terceros inversionistas de esa cartera a la Sociedad no guardaron correspondencia con el efectivo recaudo de las sumas adeudadas por los deudores”. Si la cartera vendida debía amortizarse con los descuentos efectuados por las pagadurías, la inexistencia de esos descuentos –o su realización por valores inferiores a los ofrecidos– impedía que los pagos hechos a los inversionistas se justificaran con los flujos propios del activo comercializado. Por ello, la conclusión de la Superintendencia no era irrazonable.

^116. Por las razones anteriores, la Sala desestima los reparos del apelante relacionados con la responsabilidad atribuida a la Superintendencia por el supuesto error judicial.

La responsabilidad de la Superintendencia por el tiempo que se tomó en resolver la solicitud de exclusión

^117. El demandante argumentó que el Tribunal desconoció la sentencia C-145 de 2009, que condicionó la exequibilidad del Decreto 4334 de 2008 al respeto del debido proceso, incluida la razonabilidad de los plazos del procedimiento de intervención. Señaló que esa garantía fue vulnerada porque la toma de posesión de sus bienes solo culminó en julio de 2021. Sostuvo que la duración de la medida vulneró el estándar de razonabilidad, pues superó el término máximo de un año previsto en el artículo 121 del CGP para dictar sentencia.

^118. El retardo en la adopción de una decisión o el incumplimiento de términos legales no configura por sí solo defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial⁴⁴. Para establecer si hubo una dilación injustificada debe determinarse, ex post, si la duración del trámite superó un plazo razonable. Ese juicio exige considerar, entre otros criterios, la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente, las especificidades del trámite y los factores externos con incidencia directa en su duración. Cuando

⁴³ “Al respecto, cuando el Representante Legal de la Sociedad rindió explicaciones a esta Superintendencia sobre las irregularidades encontradas, afirmó que ABC FOR WINNERS SAS se limitaba a comprar y vender cartera activa y existente, materializada en libranzas, junto con sus pagarés y carta de instrucciones. No obstante, los hechos objetivos referidos por la norma se pueden evidenciar por los resultados del análisis de la muestra de operaciones verificadas por este Despacho, la cual arrojó irregularidades en 105 operaciones de compraventa de cartera materializada en pagarés – libranza, en las que el objeto de tales contratos de compraventa no fue cartera activa ni existente, careciendo así de explicación financiera razonable toda la operación”.

⁴⁴ C.E., Secc. Tercera, Sub. C, Sent. 71.303 (párr. 17), feb. 3/2025. C.P. William Barrera Muñoz.

está vigente una medida cautelar, debido a la restricción de derechos que ella comporta, se impone la celeridad en la actuación como pauta de conducta. Sin embargo, como ha señalado la Subsección, “no se trata de decidir la actuación en el menor tiempo posible sino de definirla en el tiempo necesario para la realización del fin último que se propuso con la adopción de la medida cautelar y el objetivo de la actuación”⁴⁵.

^119. El Decreto 4334 de 2008 no estableció un término legal para resolver las solicitudes de exclusión de bienes o personas formuladas después de la toma de posesión. El Decreto Reglamentario 1910 de 2009 tampoco fijó un plazo específico. Al pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 7º del Decreto 4334 de 2008, que enunció las medidas de intervención, la Corte Constitucional sostuvo que la Superintendencia debía garantizar “la razonabilidad de los plazos para el desarrollo del proceso”⁴⁶. Sin embargo, no condicionó la constitucionalidad del enunciado en el sentido de fijar un término determinado ni señaló un criterio concreto para examinar la razonabilidad de los plazos.

^120. El artículo 121 del CGP establece que, salvo interrupción o suspensión del proceso por causa legal, no podrá transcurrir un lapso superior a un año para dictar sentencia de primera o única instancia, contado desde la notificación del auto admisorio de la demanda o del mandamiento ejecutivo. Esa disposición no es aplicable a la resolución de la solicitud de exclusión presentada por el demandante. En primer lugar, regula el plazo para dictar sentencia, no para decidir solicitudes de exclusión formuladas dentro de un proceso de intervención por captación masiva. En segundo lugar, el parágrafo 5º del artículo 24 del mismo código precisa: “las decisiones adoptadas en los procesos concursales y de reorganización, de liquidación y de validación de acuerdos extrajudiciales de reorganización, serán de única instancia, y seguirán los términos de duración previstos en el respectivo procedimiento”.

^121. El proceso de toma de posesión para devolución no constituye un proceso de liquidación judicial del deudor, porque su objeto no es liquidar de forma pronta y ordenada los activos de una empresa inviable para atender su pasivo (Ley 1116 de 2006, art. 1). Sin embargo, sí exige conformar, inventariar y administrar un patrimonio intervenido, afecto a la devolución de los recursos captados sin autorización. De ahí que el Decreto 4334 de 2008 remita a las reglas de la Ley 1116 de 2006 (art. 9) y que el Decreto 1910 de 2009 señale que el principio de universalidad –característico de los procesos concursales– es aplicable al proceso de toma de posesión (art. 3). En consecuencia, la razonabilidad del tiempo transcurrido entre la presentación de la solicitud y su resolución debe analizarse atendiendo las especificidades de ese proceso y las actuaciones necesarias para cumplir su finalidad restitutoria.

^122. El proceso de devolución se estructuró en una primera fase de convocatoria, recepción y calificación de reclamaciones. Dentro de los dos días siguientes a la providencia de toma de posesión, el agente interventor debía publicar el aviso de

⁴⁵ C.E., Secc. Tercera, Sub. A, Sent. 63.746 (párr. 55-58), feb. 5/2024. C.P. José Roberto Sáchica Méndez.

⁴⁶ Corte Const., Sent. C-145 (consideración 6ª), mar. 12/2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla

intervención (D. 4334, art. 10, lit. a). En ese aviso se convocaba a los reclamantes para presentar sus solicitudes dentro de los diez días siguientes a la publicación; si se autorizaba un aviso adicional, el término se contaba desde esta última publicación (D. 4334, art. 10, lit. b; D. 4536 de 2008, art. 1). La solicitud debía formularse por escrito, con presentación personal y comprobante de entrega de dinero (D. 4334, art. 10, lit. c). Vencido ese plazo, el agente interventor contaba con veinte días para decidir qué reclamaciones aceptaba o rechazaba, decisión contra la cual procedía el recurso de reposición (D. 4334, art. 10, lit. d).

^123. Si existían bienes distintos a dinero, el agente interventor debía elaborar un inventario con el valor de los activos dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que quedara en firme la providencia que contenía las solicitudes de devolución aceptadas. En este caso, debían celebrarse las audiencias previstas en la Ley 1116 de 2006 (D. 1910 de 2009, art. 4). Las reclamaciones aceptadas de los acreedores debían atenderse dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de la providencia que las aprobara (D. 4334, art. 10, lit. e).

^124. Los recursos de reposición contra la decisión que resolvía las reclamaciones debían decidirse dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del plazo para interponerlos; luego se atendían las devoluciones aceptadas dentro de los dos días siguientes a la decisión y el saldo, si lo había, acrecía a prorrata de los beneficiarios (D. 4334, art. 10, lit. f). En lo no previsto por el Decreto 4334, se aplicaban el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y la Ley 1116 de 2006 (D. 4334, art. 15).

^125. El 14 de noviembre de 2017, la Superintendencia expidió el Auto 420-016334, mediante el cual ordenó la toma de posesión para devolución de los bienes del demandante, ABC For Winners S.A.S. y otros accionistas y administradores. Asimismo, designó a Antonio Perdomo como interventor⁴⁷.

^126. El 5 de diciembre de 2017, la Superintendencia designó como nuevo interventor a Daniel Zuluaga Cubillos, debido a que el primero no aceptó el encargo⁴⁸.

^127. El 22 de enero de 2018, la Superintendencia expidió un auto en el que resolvió: “advertir que las solicitudes de exclusión presentadas se tramitarán como objeciones dentro de la oportunidad procesal correspondiente o, en el caso de no haber inventario valorado, estas se resolverán en audiencia previa convocatoria a los interesados”⁴⁹. En la motivación de esa providencia judicial, la entidad precisó cuáles eran las etapas del procedimiento de toma de posesión derivadas de la aplicación de los Decretos 4334 de 2008 y 1910 de 2009, así como de la integración de las normas de la Ley 1116 de 2006.

^128. Según esa providencia, el procedimiento de toma de posesión comprendía varias etapas sucesivas: apertura del proceso y publicación del aviso; presentación y decisión de reclamaciones; ejecución del plan de pagos con cargo a recursos líquidos; elaboración del inventario valorado de bienes distintos a sumas de dinero,

⁴⁷ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(1), archivo 2017-01-

576098-000.

⁴⁸ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(1), archivo 2017-01-

626911-000.

⁴⁹ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(2), archivo 2018-01-

018021-000.

contradicción y decisión de objeciones al inventario; eventual enajenación de activos; y rendición de cuentas del interventor. La Superintendencia expresó que las solicitudes de exclusión de bienes o personas debían tramitarse como objeciones al inventario valorado. En sustento de esta decisión, sostuvo que no eran cuestiones accesorias ni incidentales, sino controversias directamente relacionadas con la conformación de la masa de bienes afecta a la devolución. Por ello, si el inventario era presentado, esas solicitudes debían resolverse en la etapa de objeciones; si no había inventario valorado, debían decidirse en audiencia, previa convocatoria de los interesados⁵⁰.

^129. El demandante no formuló cargos de error judicial contra esta providencia de la Superintendencia. Además, esa decisión reiteró uno de los puntos de la parte resolutiva del auto que ordenó la toma de posesión, respecto del cual tampoco se formuló una acusación por error judicial: “advertir a los afectados que las solicitudes de exclusión de bienes y personas deberán presentarse como una objeción a los proyectos de calificación y graduación de créditos, inventarios y avalúos, en la oportunidad procesal que corresponda” (art. 27).

^130. El 18 de abril de 2018, el demandante presentó solicitud de exclusión del proceso de intervención. La petición se sustentó en argumentos coincidentes con los que fueron planteados como fundamentos jurídicos de la demanda⁵¹.

^131. Conforme a los documentos del expediente⁵² y al recuento hecho en el auto que resolvió las solicitudes de exclusión⁵³, entre marzo de 2018 y agosto de 2019 el agente interventor presentó ocho memoriales con inventarios valorados de bienes

⁵⁰ “La Ley 1116 de 2006, en desarrollo del derecho de defensa y contradicción consagrado como principio fundamental en el artículo 29 de la Constitución Política, establece una oportunidad para controvertir el inventario valorado que el interventor presente sobre cada uno de los distintos sujetos intervenidos. Se trata, precisamente, de la oportunidad para presentar objeciones, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 48.5 y 29 del estatuto de insolvencia. En dicha oportunidad, los sujetos interesados pueden exponer sus desacuerdos con el trabajo preparado por el interventor, para variar alguno de los aspectos que comprenden el inventario valorado, como la necesidad de incluir bienes del deudor que no fueron relacionados, de excluir bienes de terceros que no son objeto del proceso de intervención, la existencia de gravámenes, limitaciones al derecho de dominio, o accesorios que no fueron tenidos en cuenta en los avalúos, las controversias sobre los valores de los bienes, con base en la metodología y elementos estudiados por el perito avaluador, entre otros asuntos de interés para el concurso. Entre otras controversias, deben proponerse todas las que impacten la conformación del patrimonio que debe responder por las reclamaciones, y por tanto las solicitudes de exclusión de bienes y personas deben tramitarse como objeciones al inventario valorado que presente el auxiliar de la justicia. // (iv) Las solicitudes de exclusión de bienes o personas no se tramitan como incidentes (…). // Llevadas estas consideraciones al ámbito procesal, cuando el artículo 8 de la Ley 1116 de 2006 habla de 'Las cuestiones accesorias', se refiere a todos aquellos asuntos que no tengan el carácter de “esencial” o “principal” en el proceso de insolvencia o intervención, y este Despacho entiende por esencial o principal toda cuestión directamente relacionada con las finalidades prácticas y con la estructura central del proceso concursal. En este grupo figuran, entre otros, los actos directamente relacionados con la conformación del activo y el pasivo del concursado, así como los actos dirigidos a la determinación de las condiciones para la satisfacción de los créditos y la eventual venta o adjudicación de los bienes que conforman la masa, en aplicación analógica de la Ley 1116 de 2006. Así las cosas, es evidente que en los procesos concursales, como el de intervención, no son accesorias aquellas cuestiones que buscan variar las resultas de la conformación del inventario valorado, pues este es, se reitera, un aspecto esencial para el trámite de la intervención”.

⁵¹ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(2), archivo 2018-01-

176449-000.

⁵² SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(2) y 76745(3).

⁵³ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(3), archivo 2021-01-

4855441.

distintos a sumas de dinero pertenecientes a distintos sujetos intervenidos⁵⁴. De esos memoriales se dio traslado entre abril de 2018 y agosto de 2019.

^132. Frente a los inventarios se presentaron veintidós memoriales de objeción⁵⁵, de los cuales también se dio traslado entre abril de 2018 y septiembre de 2019. Esta actuación se sujetó al artículo 29 de la Ley 1116 de 2006, que establece que el inventario debía someterse a contradicción y las objeciones debían resolverse antes de su aprobación.

^133. El 4 de junio de 2020, mediante Auto 2020-01-225697, la Superintendencia ordenó al agente interventor remitir la actualización de los avalúos de los bienes del proceso que excedieran de un año⁵⁶. Para sustentar esta decisión, señaló que los inventarios de bienes distintos a dinero, de propiedad de los diferentes sujetos intervenidos y que conformaban la masa afecta a la devolución, fueron presentados entre el 12 de marzo y el 13 de agosto de 2018. En consecuencia, consideró que, conforme al artículo 457 del CGP, debía realizarse su actualización por las posibles variaciones derivadas del tiempo transcurrido desde su elaboración. Además, ordenó que el avalúo de las libranzas de las que era titular ABC For Winners S.A.S. fuera elaborado por un perito experto en esa materia y que comprendiera el estudio de los flujos de cada pagaré-libranza, su estado de maduración y la determinación del valor presente y futuro de la cartera.

^134. El 26 de agosto de 2020, el interventor presentó inventario valorado actualizado de bienes distintos a sumas de dinero⁵⁷, del cual se dio traslado entre el 11 y el 24 de septiembre de ese año. Dentro de ese término se formularon cuatro objeciones, de las cuales se dio traslado entre el 5 y el 7 de octubre siguiente. El 29 de marzo de 2021, mediante Auto 2021-01-101908, la Superintendencia dispuso tener como pruebas las documentales aportadas por los sujetos de las medidas para resolver las objeciones al inventario⁵⁸. Luego, mediante Auto 2021-01-101941 dispuso tener como pruebas las documentales aportadas para resolver las solicitudes de exclusión e incorporó de oficio documentos relacionados con los fundamentos de la intervención⁵⁹.

^135. Esas decisiones fueron objeto de solicitudes de aclaración y adición por un número plural de intervinientes, resueltas mediante Auto 2021-01-143481 del 15 de

⁵⁴ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(2), archivos: 2018-01-

087936-000, 2018-01-135565-000, 2018-01-416984-000; carpeta 76745(23), archivos 2018-01-

482143, 2018-01-482148, 2019-01-023809-000.

⁵⁵ Archivos 2018-01-438075-000, 2018-01-438085-000, 2018-01-176485-000, 2018-01-176501-000,

2018-01-437706-000, 2018-01-308943-000, 2018-01-394288-000, 2018-01-435251-000, 2018-01-

435258-000, 2018-01-438048-000, 2018-01-435264-000, 2018-01-435270-000, 2018-01-437713-

000, 2018-01-385757-000, 2018-01-437758-000, 2019-01-321029-000, 2018-01-438100-000, 2018-

01-364444-000, 2018-01-502057-000, 2019-01-033951-000, 2019-01-314221-000, 2019-01-

320869-000.

⁵⁶ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(3), archivo 2020-01-

225697-000.

⁵⁷ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(3), Archivo 2020-01-

478077-000.

⁵⁸ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(3), Archivo 2021-01-

101908-000.

⁵⁹ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(3), archivo 2021-01-

4855441, p. 99.

abril de 2021⁶⁰. Asimismo, fueron objeto de recursos de reposición y solicitudes de nulidad, resueltos mediante Auto 2021-01-365826 del 27 de mayo de 2021⁶¹.

^136. Mediante Auto 2021-01-384963 del 3 de junio de 2021, la Superintendencia convocó la audiencia de resolución de objeciones que se instaló el 25 de junio de ese año. En la providencia dictada en esa audiencia, que fue suspendida y posteriormente reanudada debido a su duración, la Superintendencia accedió a la solicitud de desintervención del demandante. Esa decisión no se adoptó respecto de ABC For Winners S.A.S., su representante legal, algunos accionistas y su revisor fiscal.

^137. Frente a Víctor Alfonso López Báez, la entidad señaló que, al ostentar la condición de accionista durante el periodo en que se efectuó la captación, tenía la posibilidad de verificar la situación real de la sociedad y advertir las irregularidades jurídicas, económicas y contables que luego fueron identificadas por la Superintendencia. Sin embargo, estimó su solicitud de exclusión, porque su participación accionaria durante el periodo de captación fue minoritaria y porque esa negligencia en el ejercicio de sus derechos políticos no podía considerarse determinante de la realización de las operaciones de captación no autorizada de dineros del público⁶².

^138. En síntesis, entre la solicitud de exclusión presentada por el demandante y la audiencia en que fue resuelta transcurrieron cerca de tres años. Sin embargo, ese tiempo, aunque considerable, no acredita una dilación injustificada si se examina a partir de la estructura del proceso y de las actuaciones surtidas antes de resolver la exclusión. En este caso, antes de que el demandante presentara su solicitud, la Superintendencia había resuelto en una providencia –no cuestionada en este proceso– que las exclusiones se decidirían como objeciones al inventario valorado o, si no había inventario, en audiencia previa convocatoria. Por tanto, la resolución de su petición quedó sujeta al trámite previo destinado a identificar, valorar y depurar los activos de los sujetos de la medida para conformar la masa de bienes afecta a la devolución de los recursos a los inversionistas afectados.

⁶⁰ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(3), Archivo 2021-01-

143481-000.

⁶¹ SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(3), Archivo 2021-01-

365826-000.

⁶² “De manera que, el intervenido tenía conocimiento sobre las operaciones que estaba realizando ABC For Winners SA, particularmente que estaba comprando y vendiendo cartera materializada en pagares libranza. Estando dentro de sus derechos, la facultad de participar y decidir en las reuniones de la asamblea de accionistas (Código de Comercio, artículo 379) y de inspeccionar los libros y papeles de comercio (Ley 222 de 1995, artículo 48). Así las cosas, de haber inspeccionado los libros en mención, junto con la información contable y financiera de la sociedad intervenida, habría podido verificar la manera en que se estaban desarrollando las operaciones de sociedad, y las irregularidades jurídicas, económicas y contables que posteriormente, fueron evidenciadas por la Superintendencia de Sociedades en la visita realizada entre el 2 y 8 de agosto de 2016, cuyas conclusiones derivaron a la emisión de la Resolución 300-003482 de 20 de septiembre de 2016. // No obstante, dentro de los documentos aportados como pruebas, no se advierte que el intervenido, a través de su apoderada, hubiese realizado actuaciones dirigidas a conocer la situación real de la empresa. Contrario a ello, se limitó a creer en el representante legal y la junta directiva, lo que se constituye un actuar negligente, que le impidió advertir oportunamente los problemas financieros de la sociedad y mitigar, los efectos negativos que las operaciones de captación o recaudo no autorizado de dineros del público adelantadas por ABC for Winners SAS”. SAMAI TA, Índice 31, enlace expediente administrativo, carpeta 76745(3), archivo 2021-01-4855441, p. 257.

^139. El tiempo transcurrido entre la fecha de su solicitud y su resolución se explica por la estructura del proceso definida por la Superintendencia con base en las normas del Decreto 4334, las reglas del régimen concursal y la actividad que debía surtirse en cada etapa. La fase de inventario, que concentró buena parte del tiempo transcurrido, implicaba valorar activos de todos los sujetos intervenidos (contratar los trabajos de valuación, realizar los avalúos, etc.), someterlos a contradicción y resolver las objeciones antes de determinar qué bienes quedaban definitivamente afectos a la devolución. En ese marco se presentaron ocho memoriales de inventario, se formularon veintidós objeciones, se tramitaron dieciocho solicitudes de exclusión, se discutió la valoración de cartera de la compañía intervenida, se actualizó el inventario, se formularon nuevas objeciones y se resolvieron recursos y solicitudes de nulidad procesal.

^140. El demandante no identificó un periodo concreto de inactividad procesal imputable a la Superintendencia. Tampoco señaló una actuación específica del agente interventor relacionada con la conformación del inventario que hubiera tardado irrazonablemente ni adujo que la entidad, como juez del proceso de intervención, hubiera omitido sus deberes de dirección o impulso frente a esas gestiones. Además, no controvirtió que su solicitud de exclusión debía resolverse dentro del cauce procesal definido antes de su presentación, esto es, luego del trámite de conformación, traslado, contradicción y depuración del inventario valorado. En este contexto, el tiempo transcurrido entre la solicitud y su resolución no revela una dilación carente de justificación. Por tanto, la Sala desestima el reparo.

Costas en primera instancia

^141. El apelante cuestionó la imposición de condena en costas por concepto de agencias en derecho. Como fundamento de su inconformidad, indicó que el fallo impugnado no indicó “cuál es el criterio para indicar que la condena en agencias en derecho asciende a la suma de treinta y cuatro millones pesos, puesto que no solo basta con mencionar que se hace con base en las tarifas establecidas, si no (sic) indicar bajo qué disposición se acogieron esas tarifas”. Además, sostuvo que la Superintendencia no cumplió todas sus cargas procesales, incluida la presentación de alegatos de conclusión en primera instancia, por lo que las agencias en derecho no podían fijarse en esa suma.

^142. En la nota al pie de página 61, el Tribunal citó como fundamento el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, precisando que en los procesos declarativos de mayor cuantía se deben fijar “entre el 3% y el 7.5%” (art. 5º). El acuerdo no prevé un monto específico en el que deban fijarse las agencias en derecho para esta clase de procesos. Como señaló el Tribunal al imponerlas, el acuerdo contempla un rango entre tarifas mínimas y máximas, dentro del cual el juez debe determinar su monto atendiendo a diferentes criterios: la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada (art. 2º).

^143. En la motivación del fallo se expusieron cuáles fueron los criterios considerados para su fijación: “el valor de las pretensiones negadas; los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad expuestos por la Sección Tercera del Consejo de Estado, y que la demandada contestó la demanda y propuso excepciones de mérito”. El Tribunal Administrativo fijo las agencias en derecho en el porcentaje mínimo establecido en el acuerdo (3%). Además, la Sala advierte que la Superintendencia sí presentó oportunamente alegatos en primera instancia, como quedó registrado en los antecedentes de esta providencia. Por lo tanto, no prosperan estos reparos.

^144. El demandante también sostuvo que el Tribunal, al fijar las agencias en derecho, desconoció que las costas deben liquidarse de manera concentrada por el juzgado que conoció el proceso en primera instancia, una vez quede ejecutoriada la providencia que ponga fin al proceso.

^145. El artículo 366 del CGP establece: “las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior”. Sin embargo, también prescribe que “al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto (…) en las sentencias de ambas instancias” (num. 2º) y que “la liquidación incluirá (…) las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez” (num. 3º).

^146. De estas reglas se sigue que el juez de primera instancia está facultado para fijar las agencias en derecho en la sentencia, sin que deba esperar a su ejecutoria para hacerlo. La ejecutoria de la sentencia es presupuesto para efectuar la liquidación concentrada, no para fijar las agencias en derecho. Una cuestión distinta es que las agencias en derecho fijadas, junto con los demás componentes de las costas previstos en el artículo 361 del CGP (las expensas y los gastos sufragados durante el curso del proceso), deban liquidarse de manera concentrada en el juzgado de origen inmediatamente después de que quede ejecutoriada la providencia que ponga fin al proceso.

^147. Finalmente, el demandante adujo que no era procedente condenar en costas y fijar agencias en derecho porque la Superintendencia asume la remuneración de sus abogados con cargo a recursos de su presupuesto apropiados para ese fin. Este reparo tampoco es atendible. Como ha señalado la Subsección, “esta circunstancia no es suficiente para enervar la condena en costas, pues resulta indiscutible que la actividad del apoderado es remunerada y el patrimonio estatal no está obligado a asumir la carga que implicaría absolver a la parte vencida de asumir el referido costo”⁶³.

Costas en segunda instancia

^148. Como el recurso de apelación se resolvió desfavorablemente, la Sala condenará en costas al demandante por la segunda instancia. El Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, fija las

⁶³ C.E., Sec. Tercera, Subsecc. A, Sent. 71.888, feb. 13/2026. M.P. José Roberto Sáchica Méndez.

tarifas de las agencias en derecho y dispone que, en segunda instancia, estas se establezcan entre 1 y 6 salarios mínimos legales mensuales vigentes. La determinación de su monto debe atender a la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión desplegada por el apoderado, así como a la cuantía de las pretensiones y a las demás circunstancias relevantes, con el fin de que resulten equitativas y razonables.

^149. La Superintendencia actuó en el proceso mediante apoderada judicial y asumió la vigilancia del trámite en esta instancia. Además, presentó pronunciamiento frente al recurso de apelación dentro del término legal. Con fundamento en estos criterios, la Sala fijará las agencias en derecho a su favor en cuantía equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia.

1. PARTE RESOLUTIVA

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de octubre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.

SEGUNDO: CONDENAR a Víctor Alfonso López Báez en costas de la segunda instancia a favor de la Superintendencia de Sociedades. Las agencias en derecho se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme a lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

VF

2