Providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 27664 de 2026

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D.C., cinco (05) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación 25000-23-37-000-2018-00717-01 (27664)

Demandante ^CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CASANARE COMFACASANARE

Demandada ^CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Temas Cobro coactivo. Excepción de inepta demanda. Excepción de falta de legitimación en la causa por activa.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

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La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 9 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió¹:

Primero: negar las pretensiones de la demanda formulada por la Caja de Compensación Familiar de Casanare – comfacasanare, contra la Contraloría General de la República, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

Segundo: Por no haberse causado ni demostrado, no se condena en costas.

[...]

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

Mediante el fallo de responsabilidad fiscal 385 del 9 de abril de 2015, la Contraloría General de la República declaró responsable, a título de culpa grave, a la Caja de Compensación Familiar de Casanare (COMFACASANARE), a Nelson Ricardo Mariño Velandia y a Lilia María Vega Sanabria, por el detrimento patrimonial de la Gobernación de Casanare. Dicho acto administrativo también llamó a responder a La Previsora S.A. (compañía de seguros), en calidad de tercero civilmente responsable.

La anterior decisión fue confirmada en su totalidad, por el auto 01223 del 31 de agosto de 2015, por medio del cual se resolvió los recursos de reposición interpuestos por COMFACASANARE, por La Previsoria S.A., por Lilia María Vega Sanabria y por Nelson Ricardo Mariño Velandia y concedió los recursos de apelación interpuestos por los mismos sujetos.

Al resolverse el recurso de apelación, en el auto ORD-80112-209 del 20 de noviembre de 2015, se mantuvo la declaratoria de responsabilidad, pero se modificó la cuantía del detrimento patrimonial probado. De igual forma, se desvinculó La Previsora S.A., en calidad de tercero civilmente responsable.

El 20 de septiembre de 2017, mediante auto 00310, la Dirección de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República libró mandamiento de pago en

¹ Samai del tribunal, índice 33, página 30.

contra de la Caja de Compensación de Casanare, de Nelson Ricardo Mariño y de Lilia María Vega.

Lilia María Vega interpuso recurso de reposición en contra del auto que libró mandamiento de pago, mientras que la Caja de Compensación Familiar de Casanare interpuso recurso de reposición e interpuso excepciones previas por vía de reposición. Empero, la entidad demandada negó los recursos y confirmó el mandamiento de pago, mediante el auto 0125 del 4 de mayo de 2018.

Luego, Lilia María Vega propuso excepciones de mérito contra el auto que libró mandamiento de pago, las cuales fueron negadas en el auto 0017 del 22 de mayo de 2018. En las consideraciones de esta providencia se analizó las excepciones propuestas por Lilia María Vega y en el resuelve las declaró no probadas; además, se ordenó seguir adelante la ejecución y efectuar el remate de los bienes embargados y secuestrados de los deudores, entre ellos, la demandante.

ANTECEDENTES DEL PROCESO

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones, en la reforma de la demanda²:

Como pretensión principal SE DECLARE LA NULIDAD DEL AUTO NO. 0125 DEL 4 DE MAYO DE

2018, "POR MEDIO DEL CUAL SE RESUELVEN RECURSOS DE REPOSICIÓN Y EXCEPCIONES

PREVIAS PRESENTADOS DENTRO DEL PROCESO DE COBRO J-1645", proferido por el funcionario EDIER ENRIQUE ARIAS MONTOYA en su calidad de Director Jurisdicción Coactiva (E) de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva.

Como pretensión principal SE DECLARE LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN NO. 0017 DEL 22 DE MAYO DE 2018 "POR MEDIO DEL CUAL SE RESUELVEN LAS EXCEPCIONES Y SE ORDENA SEGUIR

ADELANTE CON LA EJECUCIÓN", proferida dentro del Proceso Fiscal de Cobro J-1645, por el funcionario NESTOR FABIAN CASTILLO PULIDO en su calidad de Director Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva.

Como consecuencia de las declaraciones de nulidad solicitadas en las dos pretensiones anteriores, a título de RESTABLECIMIENTO se reparen los derechos conculcados a la Caja de Compensación Familiar COMFACASANARE condenando a la DIRECCIÓN DE JURISDICCIÓN COACTIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA a lo siguiente:

Se declare probada la excepción previa de "NO HABERSE ORDENADO LA CITACIÓN DE OTRAS PERSONAS QUE LA LEY DISPONE CITAR" formulada por COMFACASANARE en escrito de Recurso de Reposición y Excepciones Previas radicado el 12 de octubre de 2017 contra el Mandamiento de Pago librado mediante Auto No. 00310 del 20 de septiembre de 2017 por el funcionario NESTOR FABIAN CASTILLO PULIDO en su calidad de Director Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva.

Se emplace y se vincule al Proceso Fiscal de Cobro J-1645 a la Previsora S.A. Compañía de Seguros identificada con NIT [...] en condición de: i) tercero civilmente responsable, y/o ii) a título de deudor solidario, y/o iii) como tercero litisconsorte cuasinecesario; de conformidad con lo estipulado en Contrato de Seguro No. 001 del 14 de febrero de 2012 celebrado entre la Gobernación del Departamento de Casanare en su calidad de tomador y la Previsora S.A. Compañía de Seguros en calidad de

² Samai, índice 3, carpeta 27_250002337000201800717011EXPEDIENTEDIGI1CDFOLIO20230510145936, PDF de la

reforma de la demanda, páginas 1 a 3.

aseguradora; a fin de que asuma y pague la indemnización correspondiente a la póliza de Manejo Global Sector Oficial No. 1003386 de 2012 en amparo de la deuda contenida en el mandamiento de pago librado con Auto No. 00310 del 20 de septiembre de 2017 contra los solidarios ejecutados Nelson Ricardo Mariño Velandia y Lilia María Vega Sanabria en su condición de asegurados.

Se declare la ruptura de la solidaridad de los responsables fiscales dentro del Proceso Fiscal de Cobro J-1645, y en cumplimiento de lo ordenado en el numeral 4º del artículo 5º de la Resolución Orgánica No. 6372 de 2011 se efectúen individualmente las liquidaciones a cargo de los ejecutados: Caja de compensación Familiar comfacasanare, Nelson Ricardo Mariño Velandia, Lilia María Vega Sanabria, y la

Previsora S.A. Compañía de Seguros como tercero civilmente responsable en el marco de la póliza de Manejo Global Sector Oficial No. 1003386 de 2012 hasta el monto del daño patrimonial causado al Estado por sus dos asegurados Nelson Ricardo Mariño Velandia y Lilia María Vega Sanabria.

Se levante el embargo que pesa sobre los bienes de comfacasanare que exceden el doble del total más intereses de la multa que fue impuesta de manera individual a la Caja de Compensación Familiar en el Fallo con Responsabilidad Fiscal No. 385 del 9 de abril de 2015, los cuales por solidaridad se encuentran avalando la deuda de los ejecutados Nelson Ricardo Mariño Velandia y Lilia María Vega Sanabria dentro del proceso

coactivo J-1645 a fin de que la Previsora S.A. Compañía de Seguros asuma como i) tercero civilmente responsable, y/o ii) título de deudor solidario, y/o iii) como tercero litisconsorte necesario la cuota parte de la deuda que corresponde a sus dos asegurados.

Como consecuencia de lo anterior se reduzca el monto de las medidas cautelares hasta la cuota parte que corresponde individualmente a cargo de COMFACASANARE.

Subsidiariamente, en caso de desestimarse las pretensiones principales por trascender un vicio irremediable que impida continuar el Proceso Coactivo J-1645 se DECLARE LA NULIDAD DEL MANDAMIENTO DE PAGO librado mediante Auto No. 00310 del 20 de septiembre de 2017 por el funcionario NESTOR FABIAN CASTILLO PULIDO en su calidad de Director Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva.

Como consecuencia de lo anterior a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordene a la Dirección de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República:

Declarar la terminación Proceso Fiscal de Cobro J-1645.

Levantar las medidas cautelares que pesan sobre los bienes de la Caja de Compensación Familiar COMFACASANARE dictadas en la etapa de cobro coactivo y se libren las correspondientes comunicaciones de desembargo.

Ordenar que se retire del Boletín de Responsables Fiscales a la Caja de Compensación Familiar de Casanare comfacasanare con NIT [...], y a su Representante Legal, señor Gustavo Ernesto Ayala Leal identificado con la cédula de ciudadanía [...].

Ordenar el archivo del Proceso Fiscal de Cobro J-1645 que se sigue en la Dirección de Jurisdicción contra la Caja de Compensación Familiar de Casanare COMFACASANARE y otros.

Se condene en costas a la parte demandada en favor de la parte demandante, en la forma y términos del artículo 188 del C.P.A.C.A, y del artículo 365 del Código General del Proceso.

El auto que admitió la reforma de la demanda del 1 de noviembre de 2019³, en sus consideraciones, precisó que no sería tenida en cuenta la pretensión subsidiaria de nulidad del mandamiento de pago, por tratarse de un acto de trámite.

La demandante invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política; 107 de la Ley 42 de 1993; 44 de la Ley 610 del 2000; 3 (numeral 11), 41 y

99 (numeral 4) de la Ley 1437 de 2011; 132 y 133 del Código General del Proceso;

³ Samai, índice 2, PDF del auto de admisión de la reforma de la demanda, página 3.

11 (numerales 8 y 12) de la resolución orgánica 5844 de 2007; y 4 de la resolución

orgánica 6372 de 2011.

El concepto de violación expuesto en la reforma de la demanda, presentada en un escrito que integra la demanda inicial, se resume así:

Sostuvo que la demandada violó el debido proceso de la demandante y las formas propias del juicio fiscal, pues omitió vincular a La Previsora S.A. en calidad de tercero civilmente responsable, con base en la póliza global de manejo de los funcionarios públicos declarados responsables fiscales, que fue decretada de oficio en el auto de apertura del trámite en el que se impuso la obligación cobrada, pero que no fue incorporada al expediente. Señaló que lo anterior era obligatorio en cumplimiento del artículo 44 de la Ley 610 del 2000.

Manifestó que, pese a que esta situación fue puesta de presente desde el inicio del trámite de responsabilidad fiscal, la omisión persistió, lo que desconoció el deber de saneamiento y de control de legalidad, previsto en el artículo 132 del Código General del Proceso y los artículos 3 (numeral 11) y 41 de la Ley 1437 de 2011. Por ello, pidió declarar la nulidad de lo actuado con fundamento en «no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar»⁴.

Consideró que los actos demandados adolecen de falsa motivación, pues afirmaron, de manera genérica e inconsistente con lo actuado, que el proceso de cobro no era el escenario para debatir asuntos que no habían sido discutidos en sede administrativa, entre ellos, la vinculación de la aseguradora. Sin embargo, indicó que en el expediente está probado lo contrario, esto es, que en el trámite de responsabilidad fiscal se debatió la vinculación del tercero civilmente responsable, con fundamento en la póliza de manejo global del sector oficial 1003386 de 2012, que ampara el pago de la deuda de los funcionarios ejecutados solidariamente con la demandante. Pese a lo anterior, adujo que los funcionarios de la jurisdicción coactiva se han negado a cobrar la indemnización a la compañía aseguradora.

Argumentó que la administración reconoció que el título ejecutivo del proceso de cobro coactivo es complejo, pues se compone del fallo de responsabilidad fiscal y de las pólizas de seguros que amparan a los responsables. Aun así, la póliza referida no fue incorporada al proceso, con lo cual se incurrió en denegación de justicia y, además, se actuó con un título ejecutivo complejo que está incompleto, lo que violó los artículos 11 y 12 de la Resolución Orgánica 5844 de 2007, el artículo 4 de la Resolución Orgánica 6373 de 2011 y el artículo 99 (numeral 4) de la Ley 1437 de 2011.

Indicó que el mandamiento de pago se expidió con un vicio sustantivo, en tanto que no determinó individualmente el monto de la obligación a cargo de los deudores, como lo exige el numeral 4 del artículo 5 de la Resolución Orgánica 6372 de 2011, lo que debió conducir a la declaratoria de la ruptura de la solidaridad de los responsables fiscales. En lugar de ello, dicho acto enlistó a los obligados y señaló el valor total a pagar de manera colectiva.

Consideró que la actuación de cobro afectó gravemente la situación patrimonial de la caja de compensación familiar, llevándola a una situación dramática, dado el riesgo de insolvencia de los codeudores, destacando que la administración pretende el pago del 100% de la obligación por la demandante, manteniendo un embargo que excede el doble de la obligación a cargo.

⁴ Invocó el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso.

Sostuvo que el acto que ordenó seguir adelante con la ejecución está falsamente motivada, ya que en la respuesta de la administración a las excepciones propuestas resultó incongruente, lo que demuestra la falta de estudio del expediente, pues no se pronunció respecto de las pólizas globales de manejo del sector oficial 1003378 de 2011 y 1003386 de 2012, ni sobre la petición de vinculación de la aseguradora como litisconsorte necesario o cuasinecesario, sino sobre la póliza de cumplimiento 3000147 de 2012 que ya había sido desvinculada.

Finalmente, solicitó que se condene en costas a la parte demandada en los términos del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 365 del Código General del Proceso.

Oposición de la demanda

La Contraloría General de la República únicamente presentó oposición frente a la demanda inicial, en la que solicitó negar las pretensiones, con fundamento en lo siguiente:

Aclaró que, contrario a lo dicho en la demanda, el auto 0125 de 2018 se limitó a resolver el recurso de reposición interpuesto en contra del mandamiento de pago, y el auto 0017 del mismo año únicamente decidió las excepciones propuestas por la ejecutada Lilia María Vega, pues los demás deudores no ejercieron ese derecho.

Sostuvo que el procedimiento de cobro coactivo se desarrolló con apego a la normativa aplicable y se soportó adecuadamente en el fallo de responsabilidad fiscal 079 de 2013, el cual contiene de forma clara, expresa y exigible la obligación de pago a cargo de la demandante.

Explicó que la demandante pretende reabrir el debate que se surtió en el procedimiento de responsabilidad fiscal, y que la obligación de pago está contenida en un acto que goza de la presunción de legalidad y que a la fecha es objeto de control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa⁵, por lo que la Contraloría suspendió el cobro coactivo hasta su decisión definitiva⁶. De modo que el litigio versa sobre el cobro, y se debe limitar a estudiar la legalidad de los actos expedidos en este marco.

Puso de presente que el título ejecutivo está integrado por la decisión de responsabilidad fiscal, y los actos que lo confirmaron; por lo tanto, se trata de un título complejo que se encuentra en firme y debidamente ejecutoriado. Por ello, la Dirección de Jurisdicción Coactiva está facultada para adelantar el cobro coactivo⁷.

Aseguró que no se omitió la vinculación de La Previsora S.A., pues, aunque en el fallo de responsabilidad fiscal fue determinada la obligación a su cargo, en virtud de la póliza de cumplimiento 3000147, esa decisión fue revocada al decidir el recurso de apelación, dado que no se materializó el riesgo asegurado, de modo que no existe título ejecutivo contra dicha aseguradora.

Añadió que solo en el proceso de responsabilidad fiscal es posible la vinculación del garante junto con los terceros civilmente responsables, y no en la etapa de cobro.

⁵ Identificó el proceso con el número de radicación 25000-23-41-000-2016-01020-00, ante el Tribunal Administrativo de Casanare.

⁶ Mediante el auto 0192 del 14 de junio de 2018.

⁷ Citó el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución Política, el numeral 1 del artículo 92 de la Ley 42 de 1993 y el artículo 58 de la Ley 610 de 2000. También citó la sentencia C-919 de 2002 de la Corte Constitucional.

Por ello, ni en el mandamiento de pago, ni en los actos subsiguientes, se adoptó la vinculación alegada por la parte demandante. Es decir, que la excepción de «no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar» no tiene fundamento, pues el título ejecutivo no puede ser modificado por parte de quien adelanta el cobro⁸, frente a los ejecutados o los terceros, so pena de violar la exigencia de que las obligaciones sean expresas, claras y exigibles del artículo 422 del Código General del Proceso.

Controvirtió la afirmación de que el título ejecutivo está incompleto, y como excepción alegó la inexistencia del derecho pretendido.

Sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda, con base en el siguiente análisis:

Como aspecto preliminar, aclaró que no serían estudiadas las pretensiones subsidiarias encaminadas a declarar la nulidad del acto mediante el cual se libró mandamiento de pago, pues esté es un acto de trámite que no es pasible de control judicial⁹, tal como se señaló en el auto que admitió la reforma de la demanda.

Indicó que la Contraloría General de la República está revestida de la facultad para adelantar el proceso administrativo de cobro coactivo¹⁰, para lo cual se debe sujetar a las reglas especiales¹¹ de los artículos 90 a 98 de la Ley 42 de 1993¹². De igual modo, precisó que estas normas remiten a las excepciones previstas taxativamente en el artículo 100 del Código General del Proceso, dentro de las cuales se encuentra

«no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar». Además, señaló que el proceso de responsabilidad fiscal, en concreto el artículo 44 de la Ley 610 del 2000, exige que en la apertura se vincule a las compañías de seguros en calidad de terceros civilmente responsables, cuando el responsable esté amparado por una póliza.

Frente al cargo de no haberse individualizado la obligación en el mandamiento de pago y de ruptura de la solidaridad, explicó que se trata de un argumento nuevo, esto es, que no fue propuesto en sede administrativa, por lo que no es posible realizar el estudio de legalidad bajo ese concepto¹³. Adicionalmente, aclaró que este cargo no corresponde a ninguna de las excepciones previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso.

Con relación a la excepción de falta de citación a las personas que la ley dispone citar, sostuvo que su finalidad es controvertir aspectos atinentes a la formación del título ejecutivo, el cual es un asunto propio del proceso de determinación, y no del cobro coactivo, en virtud del artículo 44 de la Ley 610 del 2000.

En todo caso, de los hechos probados, destacó que La Previsora S.A. sí fue vinculada al proceso e inicialmente se declaró civilmente responsable, pero dicha decisión se revocó al decidir la apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal, al evidenciarse  que  su  vinculación  no  era  necesaria,  relevándola  así  de

⁸ Citó el artículo 442 del Código General del Proceso; el artículo 44 de la Ley 610 del 2000; y el numeral 6 del artículo 13 de la Resolución Orgánica 5844 del 17 de abril de 2017.

⁹ Citó los artículos 101 de la Ley 1437 de 2011 y 835 del Estatuto Tributario.

¹⁰  Citó el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011.

¹¹  Citó el artículo 100 de la Ley 1437 de 2011.

¹² Precisó que de acuerdo con el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución Política, la entidad tiene la competencia para establecer la responsabilidad fiscal derivadas de la gestión fiscal, imponer sanciones y ejercer la jurisdicción coactiva.

¹³ Citó el auto del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 05 de julio de 2018, exp. 20918, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

responsabilidad. Así, concluyó que el propósito del cargo planteado corresponde a reabrir el debate ya finalizado, y que el proceso de cobro no es el escenario para llevar a cabo dicha vinculación¹⁴.

De otro lado, aseguró que, en gracia de discusión, el departamento de Casanare sería sujeto que tendría interés en hacer efectiva la póliza 1003386 de 2012, y no la caja de compensación familiar.

Manifestó que, previa solicitud de la parte demandante, la Contraloría suspendió el procedimiento de cobro¹⁵, habida cuenta de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que se presentaron en contra del título ejecutivo¹⁶. Luego, aclaró que, en los términos del artículo 94 de la Ley 42 de 1993, la admisión de la demanda en estas condiciones no suspende el proceso de cobro, pero sí condiciona a la administración a no llevar a cabo el remate de los bienes, hasta tanto no exista un pronunciamiento definitivo.

Finalmente, no impuso condena en costas, por no estar probada la causación de las agencias en derecho ni los gastos procesales.

Recurso de apelación

La demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos:

Puso de presente que, en adición a las normas que se refirieron en la demanda, el proceso de cobro coactivo se debe sujetar a las reglas establecidas en el manual de jurisdicción coactiva de la entidad, cuyo artículo 9.5.1 hace obligatoria la vinculación de los garantes como deudores solidarios al trámite de cobro. Además, sobre el mismo punto se refirió el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 14 de noviembre de 2019¹⁷, que exige llamar a las compañías aseguradoras para que cumplan con las obligaciones a su cargo, mediante la notificación del acto previo.

Censuró que en la sentencia de primera instancia se reiterara lo afirmado por la demandada, en el sentido de que adelantar la vinculación de la compañía de seguros resultaba extraño al procedimiento de cobro e implicaba reabrir un debate propio concluido en el trámite de responsabilidad fiscal. Destacó que el auto de apertura ordenó llamar a la aseguradora en virtud de dos (2) pólizas, estas son, la 3000147, que tenía como finalidad garantizar el cumplimiento del objeto contractual, y la 1003386, que es aquella sobre la cual se centra el debate. Así, en la sentencia de primera instancia se desecharon los cargos de la demanda considerando solamente la primera de dichas pólizas.

Señaló que la contraloría incumplió con la obligación de vincular a la aseguradora, con lo cual se desconoció el carácter de orden público de las normas procesales¹⁸, y hay lugar a declarar probada la excepción de no haber citado a las personas que la ley exige llamar al proceso¹⁹. Precisó que esta actuación es de carácter civil y no fiscal, pues surge por razones inherentes al contrato de seguro²⁰.

¹⁴  Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 30 de julio de 2020, exp. 23916, M.P. Milton Chaves García.

¹⁵  Citó el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011.

¹⁶  Procesos identificados con los números de radicación 25000234100020160102000 y 25000234100020160095200.

¹⁷  M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez (no identificó el radicado).

¹⁸  Citó el artículo 13 del Código General del Proceso.

¹⁹  Citó el artículo 100 del Código General del Proceso, y la sentencia C-1237 de 2005 de la Corte Constitucional.

²⁰ Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, del 11 de octubre de 2019, rad. 25000-23-24-000-2007-00459- 02, M.P. Hernando Sánchez Sánchez.

Indicó que el numeral 6 del artículo 13 de la resolución orgánica 5844 de 2017 hace referencia a los efectos de la revocatoria directa en el procedimiento de cobro coactivo, y en ese contexto dispone que no es posible debatir cuestiones propias de la vía gubernativa. Afirmó que el funcionario se sustentó en esta norma, para lo cual suprimió su título y un inciso, con el fin de acomodar el sentido del fragmento a sus conclusiones y aparentar la legalidad de la decisión. Por lo anterior, insistió en que la vinculación del garante en el proceso coactivo es susceptible de discusión en el cobro coactivo, ya que no existe la limitación que invocó el tribunal.

Sostuvo que en la sentencia apelada se dejó sin resolver el cargo alusivo a la renuencia del funcionario ejecutor de corregir los vicios de nulidad observados en el proceso J-1645, en cumplimiento de los artículos 3 (numeral 11) y 41 de la Ley 1437 de 2011, y el artículo 7.10 del manual de jurisdicción coactiva, y tampoco hubo pronunciamiento sobre la falsa motivación del acto por medio del cual se ordenó seguir adelante con la ejecución, pues se atentó contra el principio de congruencia al no haberse analizado la excepción relativa a la no vinculación con fundamento en la póliza 1003386, solicitada bajo la figura de litisconsorcio cuasinecesario del artículo 62 del Código General del Proceso²¹.

Manifestó que, como consecuencia de los vicios procesales advertidos, la demandante está a punto de enfrentarse a un remate, y que, al surtirse el trámite de conciliación, la demandada desechó la propuesta de acuerdo de pago, conforme el artículo 24 de la resolución orgánica 5844 de 2007, justificándose en que el proceso de responsabilidad fiscal se adelantó de conformidad con los presupuestos constitucionales y legales.

Explicó que la temeridad o mala fe del funcionario ejecutor, particularmente en la orden de practicar medidas cautelares en el cobro que son desproporcionales al monto de la obligación, da lugar a declarar su responsabilidad²².

Explicó que la negativa de vincular a la aseguradora bajo la póliza 1003386 desconoce, además, que ese contrato de seguro se suscribió atendiendo a las características que la misma contraloría ha establecido en la resolución 014249 de 1992. Es decir, con la negativa, se impide hacer efectivo al acuerdo que se suscribió con el ánimo de cubrir la contingencia que se presentó.

Finalmente, adujo que el bien que se embargó en el proceso de cobro corresponde a la sede de la caja de compensación familiar, el cual tiene las características de un bien de uso público que por su naturaleza es inembargable²³.

Oposición a la apelación

La demandada no se pronunció. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio guardó silencio.

²¹ Invocó la sentencia T-283 de 2013, sobre la violación del derecho al debido proceso por la omisión en la subsanación de errores.

²²  Citó la sentencia C-840 de 2001 de la Corte Constitucional.

²³ Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 22 de febrero de 2011, exp. 18053, M.P. Alier Eduardo Hernández H. Además, invocó el auto del Tribunal Administrativo de Casanare del 21 de septiembre de 2017, M.P. Miryam

E. Salazar, y la sentencia C-566 de 2003 de la Corte Constitucional.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

Corresponde a la Sección determinar la legalidad del auto 0125 del 4 de mayo de 2018 y del auto 0017 del 22 de mayo de 2018, actos proferidos por la Contraloría General de la República en el marco del cobro coactivo adelantado contra la Caja de Compensación Familiar de Casanare y otros deudores.

Antes de analizar los argumentos de fondo de la apelación, la Sección considera necesario verificar si los actos acusados son susceptibles de control judicial, si la demandante está legitimada para pretender su nulidad y si los cargos de nulidad controvierten realmente la decisión administrativa. Una vez determinado lo anterior, se estudiará si la demandada violó el derecho al debido proceso de la demandante, si incurrió en falsa motivación, si incumplió el deber de saneamiento, por omitir la vinculación de La Previsora S.A., en calidad de tercero civilmente responsable al trámite de cobro coactivo referido, y si afectó los intereses patrimoniales de la Caja de Compensación Familiar de Casanare.

Análisis del caso concreto

Para determinar cuáles son los actos administrativos que pueden ser objeto de control de legalidad, el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que los actos definitivos son «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». Conforme esta norma, un acto administrativo es susceptible de control judicial cuando produce efectos jurídicos; es decir, que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas, o cuando dan fin al procedimiento administrativo.

En el caso bajo examen, los actos acusados fueron proferidos en un trámite de jurisdicción coactiva adelantado por la Contraloría General de la República, por lo que son aplicables las normas especiales de la Ley 42 de 1993, por estar vigente al momento de la expedición de los fallos de responsabilidad fiscal y de los actos acusados²⁴. Específicamente, el artículo 94 ibidem prevé que «Sólo serán demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución».

Para los procedimientos de cobro coactivo regulados por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Estatuto Tributario, esta sección aclaró que, siempre que sea proferido un acto que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular diferente a la ejecución de la obligación, será posible estudiar su legalidad por el juez, aunque no esté contemplado en el listado de actos demandables previsto por el legislador²⁵.

Ahora, se debe precisar que, el caso bajo examen, no son aplicables el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ni el Estatuto Tributario, dado que el artículo 90 de la Ley 42 de 1993, norma especial que rige en este litigio, dispone que los créditos fiscales serán cobrados mediante «el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el Código de Procedimiento Civil, salvo los aspectos especiales que aquí se regulan». Sin embargo, nada impide extender la anterior regla

²⁴  Esta norma fue derogada por el Decreto 403 de 2020.

²⁵ En este sentido ver, entre otros, los autos del 24 de octubre de 2013, exp. 20277, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 26 de julio de 2018, exp. 23896, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; y del

jurisprudencial, en el entendido que, aunque se regule por normas del estatuto procesal civil, sigue manteniendo una naturaleza administrativa, y no jurisdiccional.

En este contexto, esta sección ha precisado que «el mandamiento de pago es un acto administrativo de trámite, razón por la que no es pasible de control judicial al no resolver con carácter definitivo la actuación administrativa que se adelanta»²⁶. Sumado a lo anterior, no existe norma expresa que disponga lo contrario, ya que el mandamiento de pago no crea, modifica o extingue una situación jurídica del deudor.

En el caso bajo examen, estas consideraciones explican el motivo por el que el a quo, en el auto que admitió la reforma de la demanda y en la sentencia apelada, precisó que no analizaría la legalidad del mandamiento de pago 00310 del 20 de septiembre de 2017, pese a que así se solicitó en la pretensión subsidiaria de la demanda²⁷.

Dicho esto, es de precisar que frente a este acto de trámite, la Caja de Compensación Familiar de Casanare presentó el memorial del 12 de octubre de 2017, en el que manifestó que su finalidad era «interponer RECURSO DE REPOSICIÓN y EXCEPCIONES PREVIAS por vía de reposición contra el AUTO No. 0310 del 20 de septiembre de 2017»²⁸ [subraya la sala]. Como se observa, aunque la demandante propuso excepciones previas, lo hizo a través del recurso de reposición interpuesto contra el mandamiento de pago.

Además, el recurso fue resuelto mediante el auto 0125 de 2017, que en su parte resolutiva decidió lo siguiente²⁹:

PRIMERO: NO REPONER el Auto N° 00310 del 20 de septiembre de 2017, "POR MEDIO DEL CUAL SE LIBRA MANDAMIENTO DE PAGO", proferido por la Dirección de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, y en consecuencia, se CONFIRMA en todas sus partes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Debe tenerse presente que el artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que no proceden recursos contra los actos de trámite, salvo norma expresa en contrario. Para este caso, es aplicable el numeral 3 del artículo 442 del Código General del Proceso³⁰, el cual establece que, en el proceso ejecutivo (aplicable a la jurisdicción coactiva), «los hechos que configuren excepciones previas deberán alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago». Así las cosas, nos encontramos ante una norma que expresamente prevé la procedencia del recurso de reposición contra el acto de trámite del mandamiento de pago, con relación al procedimiento de jurisdicción coactiva.

Es importante destacar que el hecho de que proceda el recurso de reposición contra el mandamiento de pago no significa que el mandamiento de pago se pueda considerar un acto definitivo, como tampoco lo sería el acto que resuelve el recurso de reposición. Lo anterior es así, pues el objeto de los recursos administrativos es que la administración corrija algún vicio del acto inicial, no que profiera una nueva decisión administrativa. Por esto es que el artículo 77 de la Ley 1437 de 2011 exige que los recursos contengan la «expresión concreta de los motivos de inconformidad».

²⁶  Sentencia del 24 de octubre de 2019, exp. 23689, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

²⁷ La sala aclara que esta decisión no fue objeto de recursos, por lo que no procede ningún pronunciamiento al respecto, en virtud del principio de congruencia.

²⁸  Samai, índice 2, PDF de anexos de la demanda, página 32.

²⁹  Ibidem, página 16.

³⁰  Que derogó y sustituyó al Código de Procedimiento Civil al que remitía el artículo 90 de la Ley 42 de 1993.

Así, el acto primigenio y el que decide el recurso constituyen una unidad jurídica, por lo que no es admisible considerar que tengan naturaleza distinta, uno de trámite y el otro definitivo. De ahí que el artículo 163 ibidem prevea que, cuando se pretenda la nulidad de un acto que fue objeto de recursos ante la administración, «se entenderán demandados los actos que los resolvieron».

Conforme lo expuesto, la Sección concluye que el auto 0125 de 2018, cuya nulidad se pretende, no es un acto susceptible de control judicial, pues al resolver la reposición interpuesta contra el mandamiento de pago, por expresa habilitación legal, mantiene su naturaleza de acto de trámite y, por lo tanto, no es demandable.

Se debe aclarar que, si bien el artículo 94 de la Ley 42 de 1993 establece que son susceptibles de control «las resoluciones que fallan excepciones», dadas las particularidades de este caso, el auto 0125 de 2018 no falló excepciones, sino que se limitó a decidir sobre un recurso de reposición. Así, los actos a los que se refiere la norma analizada, en el contexto de un procedimiento de jurisdicción coactiva adelantado por la Contraloría General de la República y aplicando las normas especiales vigentes para la época en que ocurrieron los hechos de la demanda, son aquellos que deciden excepciones de mérito, conforme lo prevé el artículo 443 del Código General del Proceso, las cuales no fueron planteadas por la demandante en la etapa correspondiente.

Dicho esto, se advierte que el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que la sentencia decidirá sobre las excepciones propuestas «y sobre cualquiera otra que el fallados encuentre probada», por lo que es deber de esta sección declarar probadas las excepciones que encuentre debidamente acreditadas en el trámite de la referencia.

Por lo expuesto, la sala declarará probada de oficio la excepción de inepta demanda con relación a la pretensión principal de nulidad del auto 0125 del 4 de mayo de 2018, pues no es un acto susceptible de control judicial.

En cuanto al auto 0017 del 22 de mayo de 2018, se observa que es un acto que decide las excepciones de mérito propuestas por Lilia María Vega Sanabria y ordena seguir adelante con la ejecución de todos los deudores, incluyendo la caja de compensación demandante, por lo que es susceptible de control judicial por mandato expreso del artículo 94 de la Ley 42 de 1993. No obstante, al verificar su contenido, se evidencia que no decidió ninguna excepción de mérito formulada por la Caja de Compensación Familiar de Casanare.

En efecto, en dicho acto consta que su propósito era «resolver las excepciones presentadas contra el Auto de Mandamiento de Pago No. 00310 del 20 de septiembre de 2017 [...] por parte de la ejecutada LILIA MARÍA VEGA SANABRIA [...], y decidir sobre la continuación de la ejecución contra los ejecutados Caja de Compensación Familiar de Casanare – comfacasanare [...] y Nelson Ricardo Mariño Velandia»³¹. De este modo, el auto 0017 decidió negar las excepciones de mérito de falta de título ejecutivo, inexistencia de título ejecutivo y falta de vinculación del litisconsorte necesario, todas ellas propuestas por una persona diferente a la demandante.

Nótese que el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho podrá ejercerse por toda persona que se crea

³¹  Samai, índice 2, PDF de anexos de la demanda, página 17.

lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica. De este modo, la Caja de Compensación Familiar de Casanare únicamente se encuentra legitimada en la causa por activa para controvertir los actos acusados, en cuanto le fueron desfavorables a sus intereses. Lo anterior, significa que, aunque Lilia María Vega Sanabria también alegó la omisión en la vinculación de La Previsora S.A. en su escrito de excepciones de mérito, esto no habilita a la demandante para controvertir este aspecto, pues el auto 0017 de 2018 no negó ninguna excepción formulada por ella y, por tanto, no tuvo la entidad de lesionar alguno de sus derechos.

Sumado a lo anterior, el artículo 189 ibidem prevé que la sentencia de restablecimiento del derecho solo aprovechará a quien interviene en el proceso y obtiene una declaración en su favor. Así las cosas, no es procedente estudiar la legalidad de las excepciones de mérito formuladas por alguien que no es parte del proceso judicial de la referencia (Lilia María Vega Sanabria³²), aun cuando se trata de una deudora solidaria; ni es admisible que la Caja de Compensación Familiar de Casanare obtenga una declaración a su favor, alegando la ilegalidad de la decisión adoptada por la Contraloría General de la República frente a las excepciones de mérito formuladas por otra persona.

Cabe resaltar que, aunque la obligación solidaria permitiría que Lilia María Vega Sanabria intervenga como litisconsorte cuasinecesario en los procesos en que se discuta la existencia y el monto de la obligación a cargo de los deudores, según lo prevé el artículo 62 del Código General del Proceso, esto no opera en el caso bajo examen. Esto es así porque, en este caso, no se discute nada relacionado con la relación sustancial entre deudores, pues la eventual prosperidad de la demanda no daría lugar a la extinción o modificación de la obligación, sino solo a la vinculación de un garante. En consecuencia, pese a la existencia de la solidaridad, no es posible concluir que la demandante está legitimada para controvertir la legalidad de la decisión sobre excepciones de mérito que ella no propuso.

Igualmente, permitir que la Caja de Compensación Familiar de Casanare controvierta la legalidad de las excepciones propuestas por Lilia María Vega Sanabria y que fueron idénticas a las formuladas por la demandante en el recurso de reposición contra el mandamiento de pago, la habilitaría ilegítimamente a subsanar su error de pretender de forma principal la nulidad de un acto de trámite (auto 0125 de 2018), por lo que se encontró probada la excepción de inepta demanda.

En gracia de discusión, aún si no se aceptara lo contrario, se debe tener presente que la falta de citación del garante no constituye una excepción de mérito, pues su propósito no es controvertir la pretensión de la demanda. En realidad, se trata de una excepción previa porque, además de estar prevista así en el numeral 10 del artículo 100 del Código General del Proceso, su objetivo es subsanar una irregularidad procedimental. Por lo tanto, la decisión adoptada en el auto 0017 de 2018 por la Contraloría General de la República no correspondería a un fallo sobre

³² Adviértase que en la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2024 dentro del expediente con radicado interno 28441, MP. Wilson Ramos Girón, demandante: Lilia María Vega Sanabria y demandado: Contraloría General de la República, la Sección negó las pretensiones de la demanda dentro de las cuales se encontraba la de vincular al proceso de cobro coactivo a la compañía de seguros La Previsora como litisconsorcio cuasinecesario por activa. Para ello, la sala concluyó que «cuando el presunto responsable fiscal esté amparado por una póliza, la aseguradora debe ser vinculada al proceso de responsabilidad fiscal, junto con la correspondiente garantía» y evidenció que en ese caso «La Previsora, había sido vinculada al juicio fiscal y que su responsabilidad había sido fijada como «tercero civilmente responsable (...). Sin embargo, se revocó la declaratoria de «tercero civilmente responsable» de la aseguradora».

excepciones, pues, como fue expuesto, ese aspecto debió tramitarse mediante un recurso de reposición, tal como lo hizo la demandante.

En la demanda, la Caja de Compensación Familiar de Casanare afirmó tener interés en la nulidad de los actos acusados, porque la omisión de vincular a la compañía aseguradora amenaza su patrimonio, pues podrá ser objeto del cobro del 100% de la deuda y porque se le impuso una medida cautelar que consideró desproporcionada. Empero, esto no habilita el control de legalidad con relación a las excepciones de mérito que no formuló la demandante, habida cuenta del alcance de los efectos de la sentencia de restablecimiento del derecho, previstos en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, que ya fue analizado.

Así las cosas, a pesar de que el auto 0017 de 2018 decide unas excepciones de mérito, la Caja de Compensación Familiar de Casanare no está legitimada en la causa para controvertir su legalidad, porque no fue quien las propuso en el trámite de jurisdicción coactiva.

Sumado a lo anterior, se observa que, si bien el auto 0017 de 2018 ordenó seguir adelante la ejecución, los cargos de nulidad propuestos en realidad no controvierten esta decisión. En efecto, la demanda fundamenta sus pretensiones en que existió una irregularidad por no vincularse a La Previsora S.A. al trámite de jurisdicción coactiva; empero, la decisión de seguir adelante la ejecución no se fundamentó en ese hecho. Si bien el auto referido no expone ningún motivo expreso para continuar la ejecución, lo cierto es que en él se resolvieron las excepciones de mérito propuestas por Lilia María Vega Sanabria y se ordenó continuar con el trámite.

La sala destaca que tampoco es posible interpretar que la demandante pretende que se verifique lo dicho en el auto 0125 de 2018 (acto de trámite) de forma indirecta; esto es, no alegó que el acto de trámite incurrió en una irregularidad tal que vulneró sus derechos y que, de no haber ocurrido, la decisión definitiva habría sido otra.

Lo anterior se sustenta en que la caja de compensación familiar expresamente pretendió, de forma principal y expresa, la nulidad del auto referido, y no sólo el del acto que ordenó seguir adelante con la ejecución.

Así las cosas, no existe conexión alguna entre los cargos de nulidad y la decisión que es objeto de control judicial, más aún cuando, se insiste, la demandante no solicitó el control de legalidad indirecto de la decisión adoptada en el mandamiento de pago y en el acto que decidió el recurso de reposición interpuesto en su contra.

Por lo expuesto, la Sección también encuentra probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa y de inepta demanda con relación a la pretensión de nulidad del auto 0017 de 2018.

A modo de conclusión, la sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, declarará probadas las excepciones de inepta demanda y de falta de legitimación en la causa por activa frente a los actos acusados, no sin antes advertir que dentro de las piezas procesales obra el auto 0192 del 14 de junio de 2018 mediante el cual la Contraloría suspendió el procedimiento de cobro habida cuenta de la demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que la demandante presentó en contra

del título ejecutivo y que a la fecha se encuentra tramitando la segunda instancia ante la Sección Primera del Consejo de Estado³³.

Condena en costas

En cuanto a la condena en costas, dado que se declararán probadas de oficio las excepciones referidas, no existe una parte vencida en esta etapa del proceso, pues no se estudiaron los argumentos de fondo del litigio. En consecuencia, es improcedente su imposición, conforme el numeral 1 artículo 365 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Revocar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, del 9 de marzo de 2023.
2. Declarar probada la excepción de inepta demanda frente a la pretensión de nulidad del auto 0125 del 4 de mayo de 2018, por no ser un acto susceptible de control judicial.
3. Declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa y de inepta demanda con relación a la pretensión de nulidad del auto 0017 del 22 de mayo de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
4. No imponer condena en costas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Presidente

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador

³³  Proceso identificados con radicado 25000234100020160102001.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia

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