CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Radicación: 25000-23-37-000-2020-00044-01 [28107]
Demandante: DIANA MARIENT DAZA QUINTERO
Demandado: CONTRALORÍA DE BOGOTÁ D.C.
Temas: Cobro coactivo. Artículo 97 del Código General del Proceso. Normas aplicables para el cobro por jurisdicción coactiva de los créditos fiscales que se originan en los fallos con responsabilidad fiscal. Notificación del mandamiento de pago y presentación de excepciones
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 21 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda (ordinal primero) y no impuso condena en costas (ordinal segundo)1.
ANTECEDENTES
El 24 de diciembre de 2009, la subdirectora de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá D.C., con fundamento en el fallo de responsabilidad fiscal 006 del 26 de febrero de 2009, expidió el Auto nro. 453 por medio del cual libró mandamiento de pago por vía ejecutiva a favor de Bogotá D.C. Fondo de Desarrollo Local de Ciudad Bolívar, en contra de Diana Marient Daza Quintero, en cuantía de $178.360.014.oo, más los intereses legales del 12% anual2.
Con Auto nro. 159 del 8 de junio de 2010, la citada funcionaria dispuso la suspensión del proceso de jurisdicción coactiva, por cuanto en la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se estaba adelantando el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del fallo de responsabilidad fiscal -título ejecutivo-3.
1 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2.
30Sentencia202000044.
2 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2. 18
Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1). Págs. 105 a 106.
3 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2. 18
Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1). Págs. 127 a 129.
1
Mediante el Auto nro. 206 del 25 de octubre de 2018, se reanudo el proceso de jurisdicción coactiva4, teniendo en cuenta que el Consejo de Estado, Sección Quinta - Descongestión, en sentencia de segunda instancia del 16 de agosto de 2018 confirmó la decisión del tribunal del 19 de julio de 2012, por la que se negaron las pretensiones de nulidad contra el fallo de responsabilidad fiscal5.
El 7 de noviembre de 2018, la ejecutada propuso excepciones contra el mandamiento de pago, denominadas inexistencia del título ejecutivo y pérdida de fuerza ejecutoria6.
Por medio de la Resolución nro. 001 del 22 de noviembre de 2018, el subdirector de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá D.C. decidió: (i) rechazar por extemporáneas las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago, (ii) ordenar seguir adelante la ejecución, (iii) continuar con el decreto de medidas cautelares y (iv) disponer que no procede recurso alguno7.
El 27 de noviembre de 2018, la ejecutada presentó solicitud de nulidad del artículo 4 de la parte resolutiva de la Resolución nro. 001 del 22 de noviembre de 20188 -improcedencia de recursos contra el acto que decidió sobre las excepciones propuestas-. Decidida con el Auto nro. 280 del 4 de diciembre de 2018, en el sentido de no decretar la nulidad9, el cual fue objeto del recurso de reposición y en subsidio de apelación10.
El recurso de reposición fue decidido con el Auto nro. 002 del 14 de enero de 2019, negándolo11, y el de apelación resuelto por el director de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá D.C. mediante auto -sin número- del 8 de febrero de 2019, confirmándolo12.
DEMANDA
Diana Marient Daza Quintero, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones:
«2.1.- PRETENSIÓN PRINCIPAL:
Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos:
1.- La Resolución No 001 del VEINTIDOS (22) de NOVIEMBRE de DOS MIL DIECIOCHO (2018),
por medio de la cual se resolvieron las Excepciones propuestas contra el Auto No. 453 del
4 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2.
17Memorial20210625192922. 2. Proceso Coactivo 2031-09(2) págs. 127 a 129.
5 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2. 18
Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1). Págs. 1 a 3.
6 Así consta en la resolución por la que se decidieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago.
7 Índice 2 de Samai, ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2. 01DemandaAnexos, págs. 28 a 35.
8 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2.
15Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1) págs. 18 a 19.
9 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2.
15Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1) págs. 22 a 27.
10 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2.
15Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1) págs. 38 a 41.
11 Índice 2 de Samai, ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua
15Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1) págs. 43 a 48.
12 Índice 2 de Samai, ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua
15Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1) págs. 54 a 64.
2
VEINTICUATRO (24) de DICIEMBRE de DOS MIL NUEVE (2009), proferida por la Subdirección de Jurisdicción Coactiva de la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá, en donde se dispuso librar Mandamiento de Pago en mi contra.
2.- El Auto No. 002 del CATORCE (14) DE ENERO DE DOS MIL DIECINUEVE (2019) proferido
por la Subdirección de Jurisdicción Coactiva, por medio del cual se resolvió el Recurso de Reposición interpuesto en contra de la Resolución No 001 antes mencionada que resolvió las Excepciones propuestas contra el Mandamiento de Pago.
3.- El Auto sin número del OCHO (8) de FEBRERO siguiente, proferido por la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá, que confirma la decisión que resolvió las excepciones13.
2.2.- PRETENSIÓN SUBSIDIARIA
De no prosperar la pretensión principal, solicito declarar la nulidad del Auto No. 401 del TRECE
(13) de OCTUBRE de DOS MIL NUEVE (2009)14, por medio del cual fue avocado el conocimiento del Proceso de Cobro Coactivo No. 2031-09, proferido por la Subdirección de Jurisdicción Coactiva de la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá.
2.3.- A manera de Restablecimiento del Derecho, solicito se ordene:
1.- En caso de prosperar la Pretensión Principal, declarar probadas las Excepciones propuestas contra el Auto No. 453 del VEINTICUATRO (24) de DICIEMBRE de DOS MIL NUEVE (2009),
proferido por la Subdirección de Jurisdicción Coactiva de la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá, por medio del cual se dispuso librar Mandamiento de Pago en mi contra y declarar terminado el Proceso de Cobro Coactivo No. 2031- 0915.
2.- En caso de prosperar la Pretensión Subsidiaria, declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del Auto No. 401 del TRECE (13) de OCTUBRE de DOS MIL NUEVE (2009), inclusive, por medio del cual fue avocado el conocimiento del Proceso de Cobro Coactivo No. 2031-09, proferido por la Subdirección de Jurisdicción Coactiva de la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá y ordenar que se remita a la Subdirección del Proceso de Responsabilidad Fiscal de la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, el Título Ejecutivo que se pretende cobrar con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y el numeral sexto del artículo octavo de la Resolución Reglamentaria No. 019 de 2008, "por medio de la cual se establece el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en aplicación del artículo 2° de la Ley 1066 de 2006, se compila el procedimiento para el Cobro Coactivo y las competencias para su ejecución en la Contraloría de Bogotá D.C." vigente para la época de los hechos.
3.- En caso de prosperar cualquiera de la Pretensiones incoadas, ordenar a la Contraloría Distrital de Bogotá, D.C., a cancelarme a manera de restablecimiento del derecho, los salarios, primas, bonificaciones, prestaciones sociales y demás emolumentos laborares dejados de percibir en el cargo de Alcaldesa Local de Ciudad Bolívar, desde el TRECE (13) de OCTUBRE de DOS MIL NUEVE (2009), fecha de expedición del Auto No. 401, por medio del cual fue avocado el conocimiento del Proceso de Cobro Coactivo No. 2031-09, en cuantía de NOVECIENTOS
13 El tribunal incorporó al debate jurídico el Auto nro. 280 del 4 de diciembre de 2018, por el que se decidió la solicitud de nulidad, contra el cual se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio de apelación indicados en las pretensiones de la demanda. Cfr. la cuestión previa en la sentencia de primera instancia.
14 Índice 2 de Samai, ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2. 04AutoRechazo Parcial Demanda20.
Mediante Auto del 8 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; Sección Cuarta Subsección A, rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con relación a la pretensión subsidiaria de nulidad del Auto No. 401 del 13 de octubre de 2009 y admitió la demanda respecto de las Resoluciones Nos. 001 del 22 de noviembre de 2018, y 002 del 14 de enero de 2019 y el Auto sin número del 8 de febrero de 2019.
15 Mediante auto del 8 de octubre de 2020, el tribunal rechazó la demanda frente a esa pretensión, porque no es susceptible de control judicial. Índice 2 de Samai, ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2.04AutoRechazoParcialDemanda202000044.PDF.
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SETENTA Y OCHO MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS CON 18/100 M/CTE. ($ 978'645.646,18).
4.- En caso de prosperar cualquiera de las pretensiones incoadas, ordenar a la Subdirección de Jurisdicción Coactiva de la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá que oficie a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, para que se excluya mi nombre del Boletín de Responsables Fiscales.
2.4.- Condenar a la Contraloría Distrital de Bogotá, D.C., al pago de las costas procesales».
Invocó como disposiciones violadas los artículos 2, 6 y 29 de la Constitución Política (CP); 90 y 92 de la Ley 42 de 1993; 100 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA); 115, 330 y
488 del Decreto 1400 de 1970 -Código de Procedimiento Civil- (CPC); Ley 610 de 2000; Decreto 001 de 1984 -Código Contencioso Administrativo- (CCA) y, Resolución Reglamentaria 019 de 2008 -Reglamento Interno de Recaudo de Cartera de la Contraloría de Bogotá D.C.-.
Como concepto de la violación, expuso:
Indebido sustento normativo. En este caso, el título ejecutivo objeto de cobro coactivo corresponde al previsto en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993, fallo con responsabilidad fiscal -proferido el 26 de febrero de 2009-, por lo que las normas aplicables, además de la citada, son la Ley 610 de 2000 y el artículo 100 del CPACA. A los demás títulos no previstos en la mencionada norma especial les aplica el Estatuto Tributario, en los términos previstos en el Reglamento Interno de Cartera de la Contraloría General de la República16.
Teniendo en cuenta lo anterior, «la Subdirección de Jurisdicción Coactiva de la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá está dando aplicación indebida de una norma al proceso de cobro coactivo que se adelanta en mi contra, configurándose la vulneración de mis derechos fundamentales»17.
Indebida notificación del mandamiento de pago. La Contraloría Distrital de Bogotá al resolver los recursos, excepciones y nulidades propuestos en el trámite de cobro coactivo ha sostenido que el mandamiento de pago se notificó el 28 de enero de 2010 por conducta concluyente, al tener en cuenta la anotación a mano que aparece en la solicitud de copias auténticas de los autos que resolvieron los recursos de reposición y de apelación interpuestos contra el fallo con responsabilidad fiscal. En el anverso de dicho escrito consta que: «[...] 28 enero de 2010 El Despacho deja Constancia que el mandamiento de pago del 24-12/2009, quedó notificado por conducta concluyente, habida cuenta que la ejecutada, Diana Marient Daza Quintero con cédula de ciudadanía No. [...] allegó al Despacho la rad. No. 2010049 del 28-01/10, peticionando la expedición de copias dentro del proceso de Jurisdicción Coactiva No. 2031" anotación que aparece firmada por el señor HÉCTOR ALEJANDRO PELÁEZ FERNÁNDEZ»18.
La anterior anotación presenta varias irregularidades: (i) el señor Peláez para esa época no era el subdirector de Jurisdicción Coactiva, era un funcionario de la secretaría común, por lo que carecía de competencia para tomar decisiones y certificar la notificación por conducta concluyente y (ii) la anotación inicia con la expresión el
16 Citó Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Radicado 1.882, C.P. William Zambrano Cetina, Concepto No. 199 del 2 de octubre de 2017, de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República.
18 Índice 2 de Samai, ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2. 01DemandaAnexos. Pág. 9.
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despacho, surgiendo varios interrogante sobre a cuál se refiere, la dependencia, el cargo y las funciones del mismo, y si dentro de las asignadas estaba la de certificar las notificaciones por conducta concluyente.
Para que proceda la notificación por conducta concluyente, en los términos del artículo 330 del CPC, son requisitos fundamentales: i) la manifestación, ya sea escrita o verbal durante una audiencia o diligencia de que se conoce determinada providencia y (ii) que se deje constancia en el acta de la diligencia o de la audiencia, o en su defecto, en auto. Ninguno de estos se cumple en el presente caso, porque la anotación obedece a una solicitud de copias y no consta auto suscrito por el subdirector de Jurisdicción Coactiva de la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Bogotá en tal sentido, con lo único que se cuenta es con una anotación «a mano» del funcionario de turno de la secretaría común, que carece de competencia para declarar un acto como es el de perfeccionamiento del principio de publicidad19.
Nulidad por inexistencia del título ejecutivo. En el Auto nro. 401 del 13 de octubre de 2009, por medio del cual se avoca el conocimiento del proceso de cobro coactivo 2031- 09, se indicó que el título ejecutivo es el fallo con responsabilidad fiscal nro. 006 del 26 de febrero de 2009 y los actos administrativos con los cuales se resolvieron los recursos de reposición y de apelación. Los que para la Contraloría reúnen los requisitos de firmeza, ejecutividad y ejecutoriedad en los términos de los artículos 62 y 64 del CCA y, 488 del CPC.
El numeral 6 del artículo 8 de la Resolución Reglamentaria nro. 019 de 2008, por medio de la cual se establece el Reglamento Interno de Cartera, de la Contraloría de Bogotá, dispone que para iniciar un proceso administrativo de cobro por jurisdicción coactiva se deberán verificar unos requisitos, entre otros «que en cada uno de los folios que integran el título ejecutivo se deje constancia legible que es fotocopia auténtica, advirtiendo que es la primera copia del original y que presta mérito ejecutivo, conforme lo previsto en el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil».
De la revisión de los folios que conforman el título ejecutivo, no se encuentra la constancia que es primera copia y que presta mérito ejecutivo, como lo señalan las citadas normas, solamente aparecen dos sellos, el primero dice «PRIMERA COPIA DEL ORIGINAL» y el segundo «Subdirección del Proceso de Responsabilidad Fiscal, Es copia auténtica del documento que reposa en el expediente No. 50100-0045/06, Fecha: 30-sep-2009» y está firmado por el secretario, sin que se indique su nombre.
Por lo expuesto, el título ejecutivo que se pretende cobrar no reúne los requisitos previstos en la ley y en el reglamento, lo que genera inseguridad jurídica y la vulneración al debido proceso y el derecho a la defensa.
OPOSICIÓN
La Contraloría de Bogotá D.C. presentó contestación a la demanda de forma extemporánea20.
19 Citó al respecto el auto 235 del 8 de octubre de 2002 y la sentencia C-1076 de 2002 de la Corte Constitucional y, la sentencia del 16 de octubre de 1987 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.
20 Mediante auto del 3 de agosto de 2022, el a quo tuvo por no contestada la demanda por ser extemporánea. Índice 2 de Samai, ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2. 23AutoTrasAleNiegaAnt202000044.
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TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA
Mediante auto del 3 de agosto de 2022 se fijó el litigio, se tuvieron como pruebas las aportadas al expediente, y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto21.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda y no impuso condena en costas22.
Respecto al cargo de infracción de las normas en que deberían fundarse los actos administrativos demandados, advirtió que la actora no explicó cuáles fueron las disposiciones del Estatuto Tributario que a su juicio fueron aplicadas en el proceso de cobro coactivo, es decir, no hay razones o fundamentos que controviertan el procedimiento empleado por la Contraloría Distrital. En todo caso, se observa que el marco normativo que en estos se indica, corresponde a las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000, las que tienen el carácter de especiales en consideración a la naturaleza del título ejecutivo.
El artículo 90 de la Ley 42 de 1993, señala que, para el cobro de los créditos fiscales, entre otros, los fallos con responsabilidad fiscal, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el CPC, salvo los aspectos especiales que regula la norma, lo que implica que para la época de los hechos se debía tener en cuenta lo previsto en dicho código; no obstante, ante la entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006, resultan aplicables las normas del ET23, de ahí que la entidad, para contabilizar el término para interponer las excepciones contra el mandamiento de pago y para la notificación del referido acto haya acudido a los artículos 826 y 830 del ET, por lo que se descarta la indebida aplicación de la norma que regula el trámite administrativo.
En cuanto a la notificación del mandamiento de pago, indicó que el artículo 826 del ET prevé que se debe notificar personalmente al deudor, previa citación para que comparezca a surtir esa diligencia en el plazo de diez días, si esto no ocurre, se realizará por correo.
Está probado que la Contraloría Distrital expidió oficio de citación para notificar personalmente el mandamiento de pago, sin que la actora concurriera en el término indicado para tal fin. Así mismo se advierte que el 28 de enero de 2010 la demandante se presentó ante la entidad y solicitó copias, entre otras, del mandamiento de pago (fls. 93 y 94), petición que fue resuelta el mismo día, dejándose la constancia del recibido.
21 Índice 2 de Samai, ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2.
23AutoTrasAleNiegaAnt20200044.PDF
22 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2.
30Sentencia202000044.
23 Al respecto citó la sentencia del 11 de noviembre de 2021, exp. 25209, C.P. Milton Chaves García.
Luego de referirse a la notificación por conducta concluyente -art 330 del CPC- y citar jurisprudencia al respecto24, concluyó que conforme a la posición del Consejo de Estado el interesado se entiende notificado por conducta concluyente cuando recibe copia del expediente administrativo, mas no cuando se presenta la solicitud de copias. Aplicando dicho criterio, en este caso la notificación se surtió el 28 de enero de 2010.
En cuanto a la constancia de notificación por conducta concluyente suscrita por el señor Héctor Peláez Fernández, señaló que esta fue realizada por el funcionario comisionado por la subdirectora de jurisdicción coactiva para adelantar el trámite y sustanciación del proceso de cobro coactivo seguido en contra de la hoy demandante, tal como consta en la certificación de las funciones desempeñadas, prueba allegada al proceso.
Teniendo en cuenta que el mandamiento de pago se notificó por conducta concluyente el 28 de enero de 2010, la ejecutada contaba hasta el 18 de febrero del mismo año para presentar excepciones contra dicho acto, y comoquiera que tan solo lo hizo el 7 de noviembre de 2018, dicha actuación resulta extemporánea, por lo que no procede el cargo de ilegalidad propuesto.
Al ser extemporánea la interposición de las excepciones, no es procedente analizar el cargo de inexistencia del título ejecutivo.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas por cuanto no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por tal concepto.
RECURSO DE APELACIÓN
La demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia25, con fundamento en lo siguiente:
Mediante auto del 3 de agosto de 2022, se tuvo por no contestada la demanda, providencia que no fue apelada, lo que trae como consecuencia la aceptación tácita de las pretensiones del escrito introductorio, pese a lo cual, el a quo hizo caso omiso a su propio acto y al artículo 97 del CGP, que prevé tener por ciertos los hechos susceptibles de confesión, situación que no fue estudiada ni analizada en la sentencia apelada.
Infracción de las normas en que deberían fundarse. Al resolver este cargo, el tribunal tuvo en cuenta un pronunciamiento del Consejo de Estado26, que se refiere al artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, norma que limita su aplicación a temas tributarios. En oposición a lo decido por el a quo, en el concepto de 2009 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma corporación27, se considera que los procesos de responsabilidad fiscal se someten a la ley especial en su totalidad (Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000), porque abarca los campos procedimentales requeridos en su ejecución, excluyendo de esta forma la aplicación de las normas tributarias, lo que evidencia la configuración de la causal de nulidad invocada.
24 Sentencia del 7 de septiembre de 2021, exp. 25447, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello.
25 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2.
38RECIBEMEMORIAL.
26 Sentencia del 11 de noviembre de 2021, exp. 25209, C.P. Milton Chaves García.
27 Radicado 11001030600020080001400 (1882) A.
Indebida notificación del mandamiento de pago. Como el tribunal tuvo en cuenta las normas tributarias para la notificación del mandamiento de pago, esa actuación resulta ilegal. Difiere de la posición del a quo, por lo siguiente:
A pesar de tener por no contestada la demanda, valida una constancia de notificación que carece de respaldo documental, la que contrasta con lo expuesto en el escrito inicial.
Con la demanda aportó copia del Oficio con radicación nro. 2010049 del 28 de enero de 2010, en el que manifiesta haber recibido lo siguiente: auto del 29 de mayo de 2009 - resuelve recurso de reposición-; auto del 10 de agosto de 2009 -resuelve recurso de apelación y un grado de consulta dentro del proceso de responsabilidad fiscal 501000045 de 2006-; y los folios 34 a 49 y 56 por ambas caras. La entidad demandada tuvo conocimiento del citado oficio, sustento de la presunta notificación por conducta concluyente, el que no fue tachado de falso.
La Contraloría Distrital deja constancia de que el mandamiento de pago se notificó por conducta concluyente, lo que es infundado porque en el aludido oficio de 2010 no se solicitó dicho acto -en forma expresa o tácita- y, si en gracia de discusión se aceptara la constancia como aquella actuación que la ley dispone para realizar la notificación por conducta concluyente, en esta no está referenciado aquél que libra orden de pago, por lo que legal y jurisprudencialmente no se podría inferir que este se solicitó y conoció. Tampoco obra manifestación expresa en tal sentido, como lo exige la norma.
La demandada ilegalmente pretende revivir términos probatorios «al referirse y aportar en su alegato de conclusión, pantallazo de una solicitud de actos y donde supuestamente anoto unos folios, y así confundir como en efecto lo hizo al Alto Tribunal al presentar este documento, como la base de su referencia en la presente notificación por conducta concluyente». En ese documento se evidencia que: i) no es aquél que cita el funcionario que suscribe la presunta notificación, porque este alude al oficio 2010049 del 28 de enero de 2010; además, el pantallazo no fue radicado en la oficina de correspondencia de la entidad, por lo que carece de número y
ii) esa captura de pantalla no hace parte del auto del 3 de agosto de 2022 en el que el a quo en el numeral tercero resuelve «tener como pruebas, los documentos de la demanda, y de parte de la demandada a la que tiene por NO contestada la demanda».
De aceptarse esta nueva prueba el a quo «viola su propio acto donde resolvió qué documentos se tendrían en cuenta violando el debido proceso y produciendo inseguridad jurídica», porque se aportó fuera de la etapa procesal y no se trata de una prueba sobreviniente. Destacó que, al tenerse por no contestada la demanda, dicha prueba fue rechazada y, en todo caso, de la misma no se corrió traslado para que se pudiera ejercer el derecho de defensa, como lo dispone el artículo 174 del CGP.
Las sentencias citadas en la demanda, en relación con la notificación por conducta concluyente, se refieren al artículo 330 del CPC, vigente para la época de los hechos, conforme con el cual se requiere que el interesado manifieste que conoce la providencia o la menciona en escrito que lleve su firma, lo que aquí no ocurre. Es el funcionario quien irregularmente se atribuye las facultades para notificar por ese medio, careciendo de competencia, generando una constancia al anverso de una solicitud de copias, basada en una radicación que no se aporta, pese a lo cual el tribunal la tiene por cierta y válida para emitir pronunciamiento de fondo, porque a su juicio aquél estaba
comisionado por la subdirectora de Jurisdicción Coactiva para adelantar el trámite y sustanciación del respectivo proceso.
Además, el tribunal no se pronunció sobre la certificación del 16 de junio de 2021 de la Subdirección de Gestión de Talento Humano de la entidad demandada, que fue allegada al proceso el 25 de junio de 2021 y que da cuenta de que el funcionario de la Secretaría Común que expidió la certificación carecía de competencia por no ser el encargado de realizar la notificación, pues esa actuación no estaba prevista dentro de las funciones del cargo (art. 122 CP).
Las notificaciones por conducta concluyente, conforme con la ley -no se indica norma- tienen que ser declaradas en un acto administrativo suscrito por el director del proceso coactivo, prueba que no obra en el expediente.
Concluyó que el tribunal le restó importancia al acto de notificación que constituye elemento esencial del principio de publicidad del proceso, diligencia que debe cumplir con los requisitos previstos en la ley y que no puede ser «declarada» por cualquier funcionario.
Inexistencia del título ejecutivo. El tribunal se abstuvo de emitir pronunciamiento al respecto, por lo que reitera los argumentos expuestos en la demanda.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA
El recurso de apelación de la demandante se admitió mediante auto del 30 de enero de 202428 y, en el término de ejecutoria la contraparte se pronunció29.
Expuso que: (i) la actora no indica el o los actos administrativos del proceso de cobro coactivo en los que se incurrió en indebido sustento normativo, (ii) en aplicación de los artículos 497 del CPC y 831 del ET, la presentación del escrito de excepciones fue extemporánea, (iii) en este caso no es posible aplicar los efectos previstos en el artículo 97 del CGP, ante la falta de contestación de la demanda30, y (iv) en el plenario obra la totalidad del expediente coactivo 2031-09, con todos los antecedentes de la actuación, en el cual reposa el folio 99 por ambas caras, así como el folio 98, que es una solicitud de copias con constancia de recibido por parte de la actora.
En cuanto a la notificación del mandamiento de pago, expuso que se enviaron los oficios nros. 2010-02820, 2010-02821 y 2010-02822 del 18 de enero de 2010, dirigidos a la ejecutada a las direcciones registradas, mediante los cuales se le citó para que se notificara personalmente de dicho acto. El 28 de enero siguiente, esta se presentó ante la Subdirección de Jurisdicción Coactiva para consultar el expediente y solicitar copias de algunas providencias, entre otras los folios 93 y 94 del plenario, que corresponden al auto 453 del 24 de diciembre de 2009, por el cual se libró orden de pago. En el mismo oficio quedó constancia del recibido.
30 Citó las sentencias del 18 de junio de 2020, exp. 23232 y del 4 de noviembre de 2021, exp. 25558, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
De acuerdo con el artículo 301 del CGP se considera perfeccionada la notificación por conducta concluyente en la fecha de presentación del escrito, esto es, el 28 de enero de 2010, fecha en la que se le entregaron las copias solicitadas. Es por ello que el abogado comisionado para adelantar el proceso de jurisdicción coactiva consignó en manuscrito la anotación de la notificación por conducta concluyente, documento allegado al despacho oportunamente, sin que se trate de revivir términos probatorios. Además, la ejecutada no propuso excepciones dentro del término legal, y las radicadas el 7 de noviembre de 2018 son extemporáneas. No es cierto que este careciera de competencia como tampoco que el a quo haya omitido pronunciarse sobre la certificación expedida por la Dirección de Talento Humano de la Contraloría de Bogotá D.C., otra cosa es que no comparta lo resuelto por el juez de primera instancia.
De otra parte, no es cierto que el a quo desconoció su propio acto -acto de pruebas-, toda vez que el documento en imagen hace parte de las pruebas que el despacho mediante auto del 3 de agosto de 2022 ordenó tener como tales, en este caso, los antecedentes administrativos allegados al expediente.
Sobre la inexistencia del título ejecutivo, sostuvo que las copias de este, con las cuales se dio inicio al proceso coactivo 2031-09, tienen la constancia suscrita el 30 de septiembre de 2009 por el secretario de la Subdirección del Proceso de Responsabilidad Fiscal en la que consta que es copia auténtica de la que reposa en el expediente de responsabilidad fiscal 50100- 0045/06 y ser primera copia del original, es decir, acata totalmente lo previsto en el ordenamiento procesal civil. Este cumplimiento de requisitos obedece también a lo señalado por el Consejo de Estado31 en relación con la suficiencia del título ejecutivo -copia de providencias- para efectuar el cobro de la obligación, siempre que el original del acto administrativo que se presume legal repose en la administración.
El Ministerio Público32 solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que: (i) la demandante no soporta en forma expresa el indebido sustento normativo, quedando claro que en principio eran aplicables las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000, pero que, con la entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006, en el procedimiento de jurisdicción coactiva, con independencia de la naturaleza del título ejecutivo, se debe tener en cuenta el Estatuto Tributario y (ii) como la demandante se notificó del mandamiento de pago cuando solicitó las copias de los folios en los que ese acto obraba, es decir, conoció su contenido, por lo que se debe tener el 28 de enero de 2010 como fecha de notificación, y como contaba con 15 días para formular las excepciones (art. 830 del ET), los que vencían el 18 de febrero de 2010, las propuestas el 7 de noviembre de 2018 son extemporáneas.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala decide la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Contraloría de Bogotá D.C. rechazó por extemporáneas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago librado en contra de la demandante.
31 Sentencia del 22 de febrero de 2007, exp. 15783, C.P. Héctor J. Romero Díaz.
En los términos del recurso de apelación formulado por la parte demandante, se debe examinar si: (i) en este caso, ante la falta de contestación de la demanda se debe aplicar la consecuencia prevista en el artículo 97 del CGP, (ii) está probada la infracción de las normas en las que se debía fundamentar el proceso de cobro coactivo adelantado por la Contraloría de Bogotá D.C., (iii) la notificación del mandamiento de pago no se surtió por conducta concluyente y, por ende, las excepciones contra el mismo fueron oportunamente presentadas y (iv) prospera la excepción de inexistencia del título ejecutivo.
Artículo 97 del CGP. Aplicación de la consecuencia adversa por la no contestación de la demanda. Reiteración33
La apelante adujo que en el auto del 3 de agosto de 2022 el a quo tuvo por no contestada la demanda por parte de la Contraloría de Bogotá D.C., providencia que no fue apelada, lo que trae como consecuencia la aceptación tácita de las pretensiones de la demanda y no tener y valorar las pruebas aportadas con dicho escrito -antecedentes administrativos-.
Al respecto, se advierte que la contestación de la demanda se configura como una prerrogativa en favor del demandado para ejercer su derecho de defensa, controvertir lo que contra él se aduce, pedir pruebas y plantear todas las excepciones que considere pertinentes (art. 175 CPACA).
Debe anotarse que, si bien el artículo 97 del CGP dispone que la falta de contestación de la demanda «hará presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda», ese efecto o consecuencia no es aplicable en el presente asunto, toda vez que por mandato de los artículos 217 del CPACA y 195 del CGP, «[n]o valdrá la confesión de los representantes de las entidades públicas cualquiera que sea el orden al que pertenezcan o el régimen jurídico al que estén sometidas».
Además, esta corporación ha expresado que lo previsto en el citado artículo 97 del CGP
«no es aplicable a la acción [hoy medio de control] de nulidad y restablecimiento del derecho, porque en atención a su naturaleza lo que se discute es la legalidad de un acto administrativo, de acuerdo con la cual, quien pretenda desvirtuarla tiene la carga de demostrar los vicios de nulidad que alega, para así obtener el respectivo restablecimiento del derecho»34. Por lo tanto, no es procedente concluir que la consecuencia por la no contestación de la demanda por parte de la Contraloría de Bogotá D.C. sea la prosperidad de los vicios de nulidad endilgados a los actos administrativos enjuiciados.
Entiende la Sala que la parte actora pretende restarle valor probatorio a los antecedentes administrativos aportados con la contestación de la demanda, que se tuvo por no contestada. Al respecto, es preciso mencionar que la carga de aportar esa prueba en el juicio de legalidad recae en la administración, pues así lo dispone el parágrafo 1 del artículo 175 del CPACA al prever que, durante el término para dar respuesta a la demanda, la entidad pública demandada deberá allegarlos, sin que la norma prevea que la desatención de dicha obligación, en esa oportunidad legal, impida que se allegue al expediente de forma posterior; por el contrario, el juez de conocimiento bien puede requerir su aportación, de considerarlo necesario35.
33 Sentencias del 18 de junio de 2020, exp. 23232, del 4 de noviembre de 2021, exp. 25558, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
34 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2012-00244-01 (1381-15), C.P. William Hernández Gómez.
35 En este sentido cfr. la sentencia del 11 de agosto de 2022, exp. 23551, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Por lo expuesto, en este caso concreto, la Sala encuentra procedente valorar, como lo hizo el a quo, los antecedentes administrativos allegados al expediente, incluidas las solicitudes de copias que obran en los mismos, sin que, por ello, se incurra en violación al debido proceso, por lo que no prospera este cargo de apelación.
Infracción de las normas en las que se debía fundar el proceso de cobro coactivo
La apelante expuso que el tribunal al decidir el cargo de nulidad por infracción de las normas en que se debía fundar el proceso de cobro coactivo adelantado por la Contraloría de Bogotá, D.C., tuvo en cuenta un pronunciamiento del Consejo de Estado36, que se refiere al artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, norma que limita su aplicación a temas tributarios. En oposición a lo decido por el a quo, en el concepto de 2009 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma corporación37, se considera que los procesos de responsabilidad fiscal se someten a la ley especial en su totalidad (Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000), porque abarca los campos procedimentales requeridos en su ejecución, excluyendo de esta forma la aplicación de las normas tributarias, lo que evidencia la configuración de la causal de nulidad invocada.
Para resolver, se advierte que la actora, tal como lo puso de presente el tribunal -en la sentencia apelada-, la demandada -en la oposición al recurso de apelación- y el Ministerio Público
-en su intervención-, no especificó la actuación o actuaciones en las que presuntamente la administración incurrió en dicha infracción, por lo que la Sala se referirá en forma general a las normas aplicables al caso, conforme a las pruebas aportadas al expediente.
Es así que, se observa que el fundamento normativo para la expedición del Auto nro. 407 del 13 de octubre de 2009, por el cual se avoca conocimiento del proceso por jurisdicción coactiva nro. 2031-09 y del Auto nro. 453 del 24 de diciembre de 2009, mediante el cual se libró mandamiento de pago por vía ejecutiva contra la accionante, fueron las siguientes: «... la Ley 42 de 1993, la Resolución Reglamentaria 022 de 2004, modificada por la Resolución Reglamentaria 039 del 17 de septiembre del mismo año, la Ley 1066 de 2006, el Decreto Reglamentario 4473 de 2006, la Resolución Reglamentaria 019 del 10 de diciembre de 2008, expedida por el Contralor de Bogotá D.C., el Estatuto Tributario ...»38.
La Ley 42 de 1993 «[s]obre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen», en su Capítulo IV se refiere a la jurisdicción coactiva. En su artículo 90 establece que, para cobrar los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los títulos ejecutivos a que se refiere esa Ley -entre otros, los fallos con responsabilidad fiscal, art. 92-39, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el Código de Procedimiento Civil, salvo los aspectos especiales que esa misma ley regule.
36 Sentencia del 11 de noviembre de 2021, exp. 25209, C.P. Milton Chaves García.
37 Radicado 11001030600020080001400 (1882) A.
38 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2. 18
Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1). Págs. 95 y 105 a 106.
39 «ARTÍCULO 92. Prestan mérito ejecutivo:
Los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente, ejecutoriadas.
Las resoluciones ejecutoriadas expedidas por las contralorías, que impongan multas una vez transcurrido el término concedido en ellas para su pago.
Las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal».
El artículo 93 de la citada ley se refirió al trámite de las excepciones contra el mandamiento de pago, esto es, el plazo para decidirlas, la práctica de pruebas y la actuación a seguir en caso de prosperar alguna excepción de forma total o parcial, entre otros aspectos. Sin embargo, no se ocupó de señalar cuáles serían las excepciones de mérito que podrían proponerse en dicho procedimiento, razón por la cual, en cumplimiento del artículo 90 de la mencionada ley, se debía acudir a lo dispuesto sobre el particular en el CPC40.
Se pone de presente que en dicha Ley no se especificaba la forma de notificación del mandamiento de pago, las excepciones que se podían proponer contra el mismo, como tampoco el término con el que se contaba para tal fin, por lo que al respecto se debía acudir al CPC.
Por su parte, el artículo 58 de la Ley 610 de 2010, «[p]or la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías» establece que una vez en firme el fallo con responsabilidad fiscal, prestará mérito ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes, el cual se hará efectivo a través de la jurisdicción coactiva de las contralorías.
Posteriormente, con la expedición de la Ley 1066 de 2006 «[p]or la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones» en el artículo 2 se le otorgó facultades de cobro coactivo a las entidades públicas que en razón a sus funciones deban recaudar rentas o caudales públicos, y en su numeral 1 dispuso establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o representante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, con sujeción a lo dispuesto en esa Ley.
A su vez, en el artículo 5 indicó que las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
La contraloría territorial, por ser la que interesa al caso concreto, en la estructura del estado es un órgano de control de carácter técnico que cuenta con autonomía administrativa y presupuestal (art. 267 CP), de ahí que cuente con jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor, debiendo atender para el efecto el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario en cumplimiento de lo previsto en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.
Es así que, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1066 de 2006, el Contralor de Bogotá D.C. expidió la Resolución Reglamentaria 019 del 10 de diciembre de 200841,
«[p]or la cual se establece el reglamento interno de recaudo de cartera en aplicación del artículo 2 de la Ley 1066 de 2006, se compila el procedimiento para el cobro coactivo y las competencias para su ejecución en la Contraloría de Bogotá D.C.», acto del que no se informa que haya sido anulado o suspendido por esta jurisdicción, por lo que se presume legal, el cual se encontraba
40 En este sentido cfr. la sentencia del 8 de octubre de 2020, exp. 22597, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
41 Entró en vigencia el 10 de diciembre de 2008.
vigente para cuando se inició el proceso de cobro coactivo que interesa al caso concreto, con la expedición del mandamiento de pago Auto nro. 453 del 24 de diciembre de 2009.
En el Capítulo III de la citada resolución reglamentaria se estableció el procedimiento administrativo para el cobro por jurisdicción coactiva. En específico, el artículo sexto se refirió a las normas que gobiernan el proceso administrativo para el cobro por jurisdicción coactiva, en los siguientes términos: «[p]ara el cobro de los créditos fiscales que se originan en los títulos ejecutivos a que se refiere el Artículo Segundo de la presente Resolución42, se seguirá el Proceso de Jurisdicción Coactiva establecido por la Ley 1066 de 2006, el Estatuto Tributario, las normas a que este Estatuto remita, en concordancia con la Ley 42 de 1993, así mismo el Código de Procedimiento Civil y Contencioso Administrativo y demás normas que los complementen y que hagan eficaz y eficiente el cobro por jurisdicción coactiva, con sujeción a la garantía constitucional del debido proceso».
Teniendo en cuenta el anterior marco normativo, se concluye que, en general, las normas aplicables por la Contraloría de Bogotá, D.C. para el cobro por jurisdicción coactiva de los créditos fiscales que se originan en los títulos ejecutivos, para el caso, los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas, son la Ley 42 de 1993, atendiendo el procedimiento previsto en el Estatuto Tributario -en cumplimiento de lo establecido en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006-, y las remisiones normativas que dicho estatuto dispone, así como las resoluciones reglamentarias que sobre la materia expida la entidad.
Comoquiera que la inconformidad planteada por la apelante en este cargo, es que el tribunal haya tenido en cuenta el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y, por ende, aceptado que se siguiera el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario, lo que como se analizó, se ajusta al ordenamiento legal aplicable al presente asunto, no prospera el recurso de apelación. Precisándose, en relación con el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, que a juicio de la actora corrobora su argumento sobre la exclusión de las normas tributarias en este caso, que el mismo no es vinculante en tanto dicha Sala no cumple una función jurisdiccional, de ahí que no pueda considerarse como precedente judicial43.
Notificación del mandamiento de pago
La apelante afirmó que como el tribunal tuvo en cuenta las normas tributarias para la notificación del mandamiento de pago, esa actuación resulta ilegal, argumento que se descarta teniendo en cuenta lo analizado con anterioridad, por lo que se procede a verificar la forma como se surtió dicha diligencia, advirtiéndose que la falta de notificación no es una causal de nulidad, pero su realización es «un requisito de eficacia y oponibilidad»44. Así las cosas, el solo hecho que se haya incurrido en alguna irregularidad con la notificación del mandamiento de pago no es suficiente para declarar la nulidad de los actos administrativos posteriores, para el caso, el que resolvió sobre las excepciones propuestas.
En este asunto, está probado que la subdirectora de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá D.C., con fundamento en el fallo de responsabilidad fiscal 006 del
42 Para el caso, los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas.
43 En ese sentido, cfr. la sentencia del 12 de diciembre de 2018, exp. 22913, Julio Roberto Piza Rodríguez.
44 En ese sentido cfr. la sentencia del 8 de junio de 2017, exp. 20254, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, reiterada en las sentencias del 29 de febrero de 2024, exp. 27140 y del 11 de julio de 2024, exp. 28565, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
26 de febrero de 2009 -título ejecutivo-, expidió el Auto nro. 453 del 24 de diciembre de 2009, por medio del cual libró mandamiento de pago por vía ejecutiva a favor de Bogotá, D.C. Fondo de Desarrollo Local de Ciudad Bolívar, en contra de Diana Marient Daza Quintero. En el artículo tercero de dicho acto se ordenó notificar a la deudora en la forma prevista en el artículo 826 y s.s. del ET.
De acuerdo con el artículo 826 del ET, el mandamiento de pago se notifica personalmente al deudor, previa citación para que comparezca en diez días, y si vencido ese término no comparece, la notificación debe realizarse por correo.
En este caso, el abogado ejecutor de jurisdicción coactiva -Héctor Alejandro Peláez Fernández-, estaba comisionado por la subdirectora de jurisdicción coactiva de la Contraloría de Bogotá, D.C. para tramitar y sustanciar el proceso de cobro coactivo 2031-0945, tal como consta en el Auto nro. 407 del 13 de octubre de 2009 -avocó conocimiento-; prueba que obra en los antecedentes administrativos. Para efectos de notificar el mandamiento de pago, el 18 de enero de 2010, el citado funcionario envió por correo certificado los oficios nros. 2010-0282046, 2010-0282147 y 2010-0282248, dirigidos a la ejecutada, para que compareciera a notificarse personalmente del auto por el cual se libró orden de pago -no se discute ese hecho-. En esos oficios se le advirtió a su destinataria que, de no comparecer dentro del término indicado, la notificación se haría por correo, según lo previsto en la Ley 1066 de 2006 y el artículo 826 del ET, en concordancia con el artículo 320 del CPC49.
Tal como consta en los antecedentes administrativos, el 28 de enero de 2010, la ejecutada presentó dos solicitudes de copias, dirigidas a la subdirectora de jurisdicción coactiva, en los siguientes términos:
45 En esa prueba consta que el funcionario comisionado «hará las veces de Secretario del Despacho de los Jueces Civiles, debiendo dar aplicación al Código de Procedimiento Civil, C.P.C. en lo referente al trámite del Proceso Ejecutivo, a la Ley 42 de 1993, a la Ley 1066 de 2006, al Decreto Reglamentario 4473 de 2006, al Estatuto Tributario y a la Resolución Reglamentaria 019 de 2008, proferida por el Contralor de Bogotá, D.C.» Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020- 00044(.zip) NroActua 2. 18 Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1). Pág. 95.
46 Enviado a la Calle 57C#45A-15, Int. 4, apto. 201 de Bogotá.
47 Enviado a la Carrera 46#22B-17, apto. 601 de Bogotá.
48 Enviado a la Avenida 39#22-76, apto. 101 de Bogotá, esta dirección corresponde a la informada en el juicio de responsabilidad fiscal.
49 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2. 18
Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1). Págs. 107 a 109.
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Si bien con la demanda solo se aportó como anexo esta última50, no se puede desconocer que en los antecedentes administrativos allegados al expediente constan las dos solicitudes de copias, radicadas el mismo día, la primera a las 10:10 a.m. y la segunda a las 10:11 a.m.51.
De la primera, es del caso destacar que la señora Diana Marient Daza Quintero solicitó copia, entre otras piezas procesales, de los folios 85, 93 y 94 del expediente de cobro coactivo, y si bien en dicho escrito no se alude en forma expresa al mandamiento de pago, lo cierto es que verificado el cuaderno de antecedentes administrativos, se observa que en estos obran, en su orden: (i) el Auto nro. 407 del 13 de octubre de 2009 por el cual se avoca conocimiento52 y (ii) el Auto nro. 453 del 24 de diciembre de 2009,
50 Fl. 26 de la demanda. Esos folios solicitados se relacionan con el título ejecutivo.
51 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2. 18
Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1). Págs. 110 y 111.
por el que se libra mandamiento de pago por vía ejecutiva -2 folios-53, constando en la parte superior derecha de la petición de copias, la anotación a manuscrito: «Recibí Diana Daza, 28-01-2010», con lo cual, no queda duda de que el 28 de enero de 2010 la ejecutada obtuvo copia del mandamiento de pago y, por ende, se entiende que tuvo conocimiento de su existencia y contenido.
En este caso, el funcionario ejecutor dejó constancia de lo siguiente, prueba que también obra en los antecedentes administrativos54:
Sobre la notificación por conducta concluyente, el artículo 330 del CPC, vigente para la época de los hechos, establecía que cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la menciona en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda constancia en el acta, se considerará notificada personalmente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la audiencia o diligencia. Pero, además, preveía que cuando una parte retirara el expediente de la secretaría en los casos autorizados por la ley, se entenderá notificada desde el vencimiento del término para su devolución, de todas las providencias que aparezcan en aquél y que por cualquier motivo no le hayan sido notificadas.
Es cierto, como lo pone de presente la actora, que en el sub examine no se configura ninguno de los supuestos previstos en la norma para que se entienda notificado el mandamiento de pago por conducta concluyente, pues tal manifestación surgió del funcionario, y no de la parte ejecutada. Además, esa constancia de notificación por dicho medio, se refiere al radicado 2010049.
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54 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2. 18
Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1). Pág. 112.
Pese a lo anterior, no es posible que se desconozca, como lo pretende la demandante, que el 28 de enero de 2010 compareció ante la Subdirección de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá, D.C. y obtuvo copia del acto, es decir, tuvo conocimiento del mandamiento de pago, surtiéndose en estricto sentido la notificación personal, lo que de contera descarta la notificación por conducta concluyente.
En cuanto a la falta de competencia del funcionario ejecutor para realizar la notificación del mandamiento de pago, basta con reiterar que este se encontraba comisionado por la subdirectora de jurisdicción coactiva de la Contraloría de Bogotá, D.C. para tramitar y sustanciar el proceso de cobro coactivo 2031-09, tal como consta en el Auto nro. 407 del 13 de octubre de 2009 -avocó conocimiento-, en el que se indicó que este «hará las veces de Secretario del Despacho de los Jueces Civiles, debiendo dar aplicación al Código de Procedimiento Civil, C.P.C. en lo referente al trámite del Proceso Ejecutivo, a la Ley 42 de 1993, a la Ley 1066 de 2006, al Decreto Reglamentario 4473 de 2006, al Estatuto Tributario y a la Resolución Reglamentaria 019 de 2008, proferida por el Contralor de Bogotá, D.C.»55.
Finalmente, en lo que tiene que ver con los reparos propuestos por la demandante frente a la solicitud de copias radicada a las 10:10 a.m., que corresponde al «pantallazo» visible en la página 33 de la sentencia de primera instancia, se precisa que: (i) esta obra dentro de los antecedentes administrativos allegados al proceso y tenidos como prueba mediante auto del 3 de agosto de 202256, sin que se informe que se le impidió tener acceso a los mismos, (ii) si bien no obra número de radicado, sí se observa constancia de recibido por parte de la interesada y (iii) la certificación expedida por la Dirección Técnica de Talento Humano de la Contraloría de Bogotá, D.C. describe las funciones esenciales del empleo denominado subdirector jurídico, código 068, grado 02, conforme a la Resolución Reglamentaria 003 del 6 de febrero de 2009, en el que entre otras, consta la de tramitar, dirigir y ejecutar los procesos de cobro coactivo, lo que explica la actuación del citado funcionario en el trámite adelantado contra la hoy demandante, sumándose a ello que, como se expuso con anterioridad, la subdirectora de jurisdicción coactiva de la Contraloría de Bogotá, D.C. lo comisionó para tramitar y sustanciar el proceso de cobro coactivo 2031-09.
Así, teniendo en cuenta que está probado que la ejecutada se notificó del mandamiento de pago el 28 de enero de 2010, es claro que las excepciones propuestas el 7 de noviembre de 2018, son extemporáneas, razón por la cual procedía su rechazo como lo dispuso la entidad demandada en la Resolución nro. 001 del 22 de noviembre de 2018 - acto enjuiciado-, por lo que se coincide con el tribunal que se deben negar las pretensiones de la demanda.
En cuanto al Auto nro. 280 del 4 de diciembre de 2018, por el que se decidió la solicitud de nulidad interpuesta contra el artículo 4 de la parte resolutiva de la Resolución nro. 001 del 22 de noviembre de 2018 -incorporado al debate por el tribunal en la cuestión previa de la sentencia- y los actos que resolvieron los recursos de reposición y apelación -relacionados en las pretensiones principales 2 y 3-, se precisa que frente a estos el a quo no se pronunció.
55 Índice 2 de Samai. ED_C01_CD1 FOLIO 60-COPIA EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00044(.zip) NroActua 2. 18
Memorial20210625192922. 1. Proceso Coactivo 2031-09(1). Pág. 95.
56 En ese auto se dispuso lo siguiente: «la parte demandante solicitó tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda, sobre las cuales no se formuló tacha o desconocimiento, por lo que se dispondrá tenerlas como pruebas, con el valor legal que les corresponda, así como los antecedentes administrativos allegados. Adicional a lo anterior, si bien la parte demandante solicita que se oficie a la demandada para que aporte copia de los antecedentes administrativos del acto acusado (fl. 18 archivo 1), el Despacho señala que esta solicitud probatoria será negada por innecesaria, toda vez que la demandada ya aportó dichos documentos al proceso (archivos 15-18)».
Revisada la demanda, la Sala no advierte que en esta la parte actora haya ejercido la carga de exponer los argumentos en los que sustenta la pretensión de nulidad de esos actos, por lo que no hay lugar a examinar su legalidad.
Así y teniendo en cuenta que los planteamientos de la apelación no prosperan, se confirmará la sentencia de primera instancia, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (num. 8) del Código General del Proceso, no se condenará en costas -agencias en derecho y gastos del proceso- en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
- CONFIRMAR la sentencia del 21 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.
- Sin condena en costas en esta instancia.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.
| (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta | (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA |
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO | (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN |
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