CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025)
Referencia: Acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19971
Número único de radicación: 25000234100020150231402 Demandante: Maximiliano Rodríguez Romero Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU
Asunto: Expropiación por vía administrativa. Reiteración de jurisprudencia.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 8 de junio de 2023 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.
ANTECEDENTES
La demanda
Maximiliano Rodríguez Romero2, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano- IDU, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19973.
Pretensiones
La parte demandante formuló las siguientes pretensiones4:
"[...] DECLARACIONES SUBSIDIARIAS
1 "[...] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones [...]".
3 "[...] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones [...]".
44 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL DEL TRIBUNA L ADMI(.pdf) NroActua 3. Página 244.
1.-Que de no acceder a lo peticionado anteriormente y acorde con el Artículo 58 de la Constitución Política; numeral segundo del Artículo 68 de la Ley 388 de 1997; Sentencia 1074 de 2002 de la Corte Constitucional y Sentencia C-476 del 2007, se declare la Nulidad Parcial de la Resolución No. 35213 del 21 de Mayo de 2015, "POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICION" así como de la
Resolución No. 6723 del 03 de Febrero de 2015 "POR LA CUAL SE ORDENA UNA EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA". Modificando los Artículos PRIMERO, SEGUNDO, TERCERO Y CUARTO. Parte Resolutiva –en lo que concierne al "VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO", FORMA DE PAGO y
APROPIACIONES PRESUPUESTALES. De las mismas, Ordenando pagar el Precio Justo.
2.-Que de acuerdo con el Parágrafo 2 del artículo 67 de la Ley 388 de 1997, se declare que mi mandante se encuentra exento de los pagos tributarios que por razones de expropiación administrativa le obligaron a cancelar, toda vez que si, optó por la vía contenciosa administrativa, fue por la necesidad a que lo llevo el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, al ofertar y pagar un precio injusto, así como por la falta de negociación, más no por capricho del demandante.
3.-Que como consecuencia de lo anterior se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, a ajustar el precio y así pagar a mi mandante MXIMILIANO RODRIGUEZ ROMERO, los valores que en adelante relaciono y/o de conformidad con lo que resulte probado en el proceso; montos que han de ser actualizados en su valor.
DAÑO EMERGENTE
La suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS
DIEZ MIL CIEN PESOS M/cte, ($252.310.100.oo), por ajuste al valor ordenado y pagado con la Resolución No. 35213 del 21 de Mayo de 2015, por concepto de terreno y construcción del inmueble ubicado en la Carrera 92 No. 131 C-22 de Bogotá, identificado con cédula catastral 0092047611000000000, CHIP AAA0129RBKL y matrícula inmobiliaria 50N-20428766.
La suma que corresponda al pago de Notaría y Registro por la compra que deba realizar mi mandante en reposición del bien expropiado, como Gastos Notariales proporcional al valor que se declare en la sentencia, así.
Gastos Notariales: 3X1000 Iva Gastos Notariales: (16%) Gastos de Escrituración Gastos de Registro 0.5 % Beneficencia: (1. %)
Los Gastos de Desconexión de los Servicios Públicos así:
Energía Codensa Retiro de acometida y medidor. Conexión residencial
$91.472.oo
Acueducto EAAB Un medidor con suministro de tapón macho de hg
$171.460.oo
Gas Natural: suspensión definitiva $131.032.oo.
El valor de CINCO MILLONES SETESCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL CUATROSCIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS M/cte ($5.779.452.oo)
equivalente al 2.5% que le retuvo el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por enajenación de bienes Raíces, toda vez que se le aplicó la tabla de la tarifa tributaria de manera indebida, ya que mi mandante debe ser exento de la misma por ser expropiación por vía administrativa por la decisión unilateral y arbitraria del precio ofertado y pagado por parte del IDU, y que en el peor de los casos la retención correspondería al 1.5%.,
El Valor de UN MILLON CIENTO SESENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS
PESOS M/cte ($1.162.300.oo) equivalente al 20 % de Retención que les realizo el IDU de los dineros que reconocieron como Lucro Cesante, en razón a que no hay justificación legal para retener dineros por ingreso de arrendamiento.
El valor de UN MILLON QUINIENTOS SETENTA Y SIETE MIL PESOS
($1.577.000.oo) correspondiente al descuento que le realizaron, supuestamente por concepto de impuesto.
El valor que se determine a través de perito designado por el Honorable Tribunal, donde se calcule el valor de la Plusvalía no reconocido en la indemnización y que eleva el precio del bien expropiado por el anuncio del proyecto de no haber sido expropiado y que tienen derecho por haber cancelado la valorización.
LUCRO CESANTE
La suma de NUEVE MILLONES DE PESOS M/cte ($9.000.000.oo) que por concepto de ingresos de arrendamiento dejará de percibir por el Local comercial que se encuentra en el primer piso y que si bien es cierto ahí funciona un establecimiento de comercio del propietario, también es cierto que el mismo genera un ingreso de UN MILLON QUINIENTOS MIL PESOS MENSUALES.
A la sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 192 del C.C.A [...]".
Presupuestos fácticos
La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones5:
El inmueble objeto de expropiación administrativa, está ubicado en la carrera 92 núm. 130 A-22, hoy carrera 92 núm. 131 C-22, Barrio Santa Ana, Localidad de Suba, fue adquirido mediante la sentencia de declaración de pertenencia proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito, protocolizada en la escritura pública núm. 002517 de 14 de diciembre de 2004 e inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria núm. 50 N-20428766. El inmueble consta de cuatro plantas destinadas a:
"[...] Primera Planta: Amplio Local comercial rentando, funciona actualmente taller de ornamentación, con un baño. Entrada independiente al segundo piso, Escaleras de acceso. Segunda Planta: Apartamento independiente, consta de Sala – Comedor, 2 alcobas con closet, cocina enchapada con gas natural, 1 baño completo enchapado. Segundo apartamento independiente que consta de: 2 alcobas con closet, Sala-comedor, cocina enchapada con gas natural, 1 baño completo enchapado. Escaleras de acceso. Tercera Planta: Un Apartamento independiente, consta de Sala-comedor, cocina a gas natural, 3 alcobas con closet, 2 baños completos enchapados, escaleras de acceso. Terraza descubierta, zona de lavandería y lavadero [...]"6 (Destacado del texto original)
5 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL DEL TRIBUNA L ADMI(.pdf) NroActua 3. Páginas 4 a 24.
6 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL DEL TRIBUNA L ADMI(.pdf) NroActua 3. Página 7.
El proceso de expropiación del inmueble inició con la Resolución núm. 106504 de 5 de diciembre de 2014, expedida por el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, que determinó la adquisición del predio por vía administrativa, con fundamento en el avalúo comercial núm. 2014-2364 de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD. En consecuencia, se ofreció una indemnización de doscientos treinta y un millones ciento setenta y ocho mil sesenta pesos ($231.178.060) por concepto de terreno y construcción, y seis millones ochocientos cincuenta y seis mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($6.856.654) por daño emergente sin reconocer el valor de lucro cesante.
En este contexto, el valor de la indemnización establecido con base en el avalúo mencionado resulta injusto y desproporcionado, al no tener en cuenta adecuadamente las características del inmueble, como su ubicación, tiempo de construcción, estratificación y los ingresos que generaba a través de los arrendamientos.
Presentó diferentes peticiones con el propósito de solicitar el reconocimiento del lucro cesante, el cual fue reconocido posteriormente por un valor de cinco millones ochocientos once mil quinientos pesos ($5.811.500); no obstante, el IDU no realizó la modificación a la Resolución núm. 106504.
El IDU el 3 de febrero de 2015, mediante la Resolución núm. 6723, continuó con la expropiación por vía administrativa, declarando la expropiación del inmueble, decisión que fue impugnada mediante recurso de reposición, en el cual se solicitaba una nueva valoración más justa del bien.
Resolvió parcialmente el recurso de reposición mediante la Resolución No. 35213 el 21 de mayo de 2015, reconociendo un valor total de doscientos cuarenta y un millones cuatrocientos treinta y un mil doscientos cuarenta y un pesos ($241.431.241.00) por el incremento del valor del lucro cesante.
Debido a su edad y ocupación, dependía de los ingresos generados por el arrendamiento del inmueble, y que, además, carecía de un espacio para desarrollar su actividad laboral, ya que la misma se llevaba a cabo en el primer piso del mencionado bien.
El pago de la indemnización se efectuó de manera tardía, hasta el 23 de junio de 2015, por un valor de doscientos treinta y cuatro millones cuatrocientos ochenta
y nueve mil cuatrocientos ochenta y nueve pesos ($234.489.489), como resultado de las diversas retenciones que redujeron el valor final de la indemnización.
En contraste, señaló que el avalúo núm. 9939 de 2015, realizado el 11 de marzo de 2015, por la firma Sarmiento & Osorio determinó que el valor comercial del inmueble ascendía a cuatrocientos ochenta y tres millones cuatrocientos ochenta y ocho mil ciento sesenta pesos ($483.488.160), un monto superior al que efectivamente se entregó.
En este sentido, manifestó que mediante escrito núm. 20155261121352 de fecha 18 de agosto de 2015, se solicitó a la entidad demandada la entrega del acta de ejecutoria del acto administrativo que ordenó la expropiación, así como la constancia y/o certificación de la retención y descuento realizados, además de la comunicación mediante la cual se le puso a disposición los dineros al expropiado y la modificación al avalúo inicial 2014-2364 de 27 de enero de 2015.
Normas violadas
La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas:
Artículos 2,4,6,13,58, 83 y 124 de la Constitución Política.
Artículos 68, 69 y 70 numerales 2° y 4° de la Ley 388 de 18 de julio de 19977.
Artículos 2, 3, 22 numeral 7° y literal b del Decreto 1420 de 24 de julio de
19988
Resolución 620 de 23 de septiembre de 20089.
Resolución 898 de 19 de agosto de 201410.
Concepto de violación
La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así11:
7 "[...] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones [...]"
8 "[...] Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos [...]"
9 "[...] Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997 [...]"
10 "[...] Por medio de la cual se fijan normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos para la elaboración de avalúos comerciales requeridos en los proyectos de infraestructura de transporte a que se refiere la Ley 1682 de 2013 [...]"
11 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL DEL TRIBUNA L ADMI(.pdf) NroActua 3. Página 12 a la 20; y 179 a 180.
Falsa motivación y desviación de poder
Los actos administrativos demandados adolecen de falsa motivación, ya que la indemnización no correspondió al precio justo exigido por la normativa, pues el IDU basó su determinación en un avalúo comercial realizado por la UAECD que no reflejó el valor real del inmueble y confundió la valoración comercial con el concepto de justa indemnización, omitiendo factores adicionales que deben ser considerados en casos de expropiación.
El IDU desconoció lo contenido en el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, porque que no justificó de manera adecuada la indemnización reconocida, limitándose a fijar el monto con base en un avalúo sin analizar circunstancias particulares del expropiado.
Además, desconoció los artículos 2 y 3 del Decreto 1420 de 1998, al imponer un valor determinado por el IGAC sin consulta previa al afectado ni la posibilidad de obtener un avalúo alternativo con UNILONJAS o peritos privados.
Vulneró el artículo 22 del Decreto 1420 de 1998, numeral 7 literal b), pues el avalúo no tuvo en cuenta la edad de los materiales, los acabados ni la vida útil del inmueble, lo que resultó en una subvaloración del predio y, en consecuencia, en una indemnización insuficiente.
Desconoció el principio de imparcialidad en la valoración del inmueble, ya que la Secretaría Distrital de Planeación mantuvo congelada la estratificación del predio en estrato 2, cuando en realidad correspondía a estrato 3, lo que afectó negativamente su valor.
La indemnización impuesta no incluyó los factores de afectación personal y económica del expropiado, tales como i) la edad del demandante y su esposa, quienes no pueden laborar y dependen del arrendamiento del inmueble; ii) la falta de formación profesional, lo que limita su acceso a empleo digno; iii) el tiempo invertido en la construcción del inmueble para establecer su taller de ornamentación; y iv) el impacto del incremento del 83% en el valor de los inmuebles en Bogotá, lo que impide adquirir una propiedad de características similares.
El acto administrativo que ordenó la expropiación perdió validez jurídica por tardanza en la entrega de la indemnización, en violación del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, ya que, una vez ejecutoriada la expropiación, la entidad expropiante
debe poner inmediatamente a disposición del expropiado los recursos correspondientes. No obstante, el IDU solo entregó los dineros el 23 de junio de 2015, un mes después de la ejecutoria de la Resolución 35213 de 21 de mayo de 2015.
Esta omisión impidió que la expropiación produjera efectos jurídicos, pues el numeral 4 del artículo 70 ibídem establece que, si no se consignan los valores dentro del plazo estipulado, la expropiación no produce efectos y el procedimiento debe repetirse.
Este incumplimiento también vulneró los artículos 2, 4, 6, 13, 58, 83 y 124 de la Constitución Política, que consagran los principios de buena fe, igualdad y función social de la propiedad, por tanto, la demandada incumplió su deber de garantizar el pago en los términos adecuados, generando un enriquecimiento sin justa causa en perjuicio del expropiado.
Citó la sentencia C-1074 de 2002, en la que la Corte Constitucional reiteró que la indemnización debe ser justa y previa, asegurando que el expropiado no asuma una carga desproporcionada. Asimismo, mencionó que el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el artículo 21.2 del Pacto de San José de Costa Rica establecen que nadie podrá ser privado de su propiedad sin una indemnización justa y previa, lo que en este caso se desconoció.
El IDU no garantizó un proceso de negociación real, ya que se limitó a emitir la resolución de oferta y esperar 30 días para que los propietarios aceptaran o rechazaran el valor impuesto, sin otorgarles la oportunidad de contradecir la oferta ni ser escuchados en audiencia.
La adición al avalúo realizada por catastro el día 27 de enero de 2015, en la que se reconocían valores por lucro cesante, nunca fue puesta en conocimiento del expropiado.
Esta omisión afectó patrimonialmente al demandante, pues la administración no verificó la edad real del inmueble, lo que resultó en una indemnización menor a la que le correspondía.
La indemnización reconocida no contempló el impacto financiero de la expropiación sobre su estabilidad económica, pues el inmueble tenía destinación de
locales comerciales y apartamentos independientes, cuyos ingresos, de no haber sido expropiado, representarían una pensión vitalicia para el demandante.
Los actos administrativos demandados fueron expedidos con desviación de poder, ya que el avalúo fue realizado por la UAECD, entidad que también define los trazados de la vía y la estratificación de los inmuebles expropiados. Esto genera un conflicto de interés, pues la misma entidad que valoró el predio determinó previamente su destinación a la obra pública, afectando la objetividad del proceso.
Contestación de la demanda
El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- contestó la demanda12, y se opuso a las pretensiones de la parte demandante13, así:
No existen causales de nulidad en los actos administrativos cuestionados, ya que fueron emitidos en cumplimiento del proceso expropiatorio conforme a la normativa vigente.
El valor indemnizatorio se determinó con base en el avalúo técnico realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de Bogotá, incluyendo los valores de lucro cesante y daño emergente, como señala la Corte Constitucional en la sentencia C-1074 de 2002, en tanto la indemnización no se limita al valor comercial del bien, sino que puede incluir daños y perjuicios.
En cuanto a la falta de reconocimiento del lucro cesante no es procedente, porque este fue examinado en el avalúo, con base en los documentos aportados por el demandante. En este sentido, citó las sentencias C-750 de 2015 y C-476 de 2007, que establecen que el precio indemnizatorio debe garantizar una reparación integral y diferenciarse del precio de adquisición, lo que cumplió en el reconocimiento de este valor.
De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado de 16 de julio de 2015, el precio indemnizatorio no solo abarca el valor del inmueble, sino también otros perjuicios que deban ser resarcidos. No obstante, reiteró que el avalúo ya contempló estos factores, rechazando el ajuste del precio del inmueble y la indemnización por concepto de lucro cesante y daño emergente.
12 Por intermedio de apoderada.
13 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO CONTESTACIÓN DEMANDA(.pdf) NroActua 3. Página 2 a 16.
No se presentaron pruebas documentales que acreditaran los perjuicios alegados, ni sustento técnico que desvirtuara la determinación de la vetustez del inmueble realizada por Catastro Distrital.
Los descuentos aplicados a los pagos tributarios derivados de la expropiación respondieron a normativas obligatorias, como la retención en la fuente y el impuesto por enajenación de inmuebles, y no a una decisión arbitraria de la entidad. Asimismo, el informe técnico de avalúo incluyó conceptos como daño emergente, gastos notariales y costos de desconexión de servicios públicos, los cuales no fueron asumidos por el demandante debido a la expropiación, por lo que no correspondía su reconocimiento.
Respecto a la estratificación, aclaró que no es causal válida para impugnar el acto administrativo, pues correspondía a la vigente en el momento de su elaboración.
El pago de la indemnización se realizó dentro del plazo establecido sin incumplir con la exigencia de inmediatez contenida en la Ley 388 de 1997, la cual debe entenderse dentro de los trámites presupuestales de la entidad pública "[...] sin que ello suponga un plazo perentorio o precluyente [...]".
Cuestionó la validez del avalúo presentado por el demandante, elaborado por la firma Sarmiento & Osorio, debido a que no cumplió con los requisitos de la Resolución 620 de 2008 del IGAC, en particular subrayó la omisión de metodologías técnicas exigidas, como la separación entre el valor del terreno y la construcción, lo que afectaba su credibilidad.
Los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, y al no acreditarse irregularidades en el proceso expropiatorio ni en la fijación del precio indemnizatorio, el demandante no cumplió con la carga probatoria.
En el proceso especial de expropiación administrativa, procede la nulidad y restablecimiento del derecho únicamente contra el acto administrativo que ordena la expropiación, pero no contra todo el proceso expropiatorio.
Concluyó que el poder otorgado al profesional del derecho no especifica de manera clara los actos a impugnar, tal como lo exige la ley.
Por último, propuso las siguientes excepciones: i) "Ineptitud sustantiva de la demanda"; y ii) "Carencia de poder en relación con las resoluciones impugnadas - Indebida representación de partes".
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD - contestó la demanda14, y se opuso a las pretensiones de la parte demandante 15, así:
No tiene responsabilidad en los actos administrativos cuestionados ni en las pretensiones de la demanda.
Su intervención se limitó a la elaboración del avalúo comercial solicitado por el IDU en el marco del proceso expropiatorio, sin que haya participado en la toma de decisiones administrativas o en la expedición de los actos demandados.
Las resoluciones cuya nulidad se solicita fueron emitidas exclusivamente por el IDU, en ejercicio de sus competencias, sin que la UAECD tuviera injerencia en su contenido o en los efectos jurídicos que de ellas se derivan.
Se limitó en proporcionar un insumo técnico que el IDU tenía la facultad de aceptar, rechazar o modificar dentro del proceso expropiatorio.
No existe una relación causal entre la actuación de la UAECD y los perjuicios alegados por el demandante.
Asimismo, el avalúo comercial elaborado se realizó conforme a los parámetros técnicos y normativos establecidos en la legislación vigente, en especial el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 2008 del IGAC.
Dicho avalúo fue entregado al IDU dentro de los términos establecidos y que este tuvo la oportunidad de solicitar aclaraciones o impugnaciones si consideraba que el valor fijado no era adecuado. Al no haber sido impugnado oportunamente por el IDU, dicho avalúo adquirió firmeza y que cualquier inconformidad sobre su contenido no puede ser trasladada a la UAECD en sede judicial.
El estrato asignado en el avalúo fue el vigente en el momento de su elaboración, basado en los decretos distritales que regulan la estratificación.
14 Por intermedio de apoderada.
15 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL DEL TRIBUNA L ADMI(.pdf) NroActua 3. Páginas 470 a 500 contestación de la demanda en aceptación al llamamiento en garantía solicitado por el IDU.
Negó cualquier responsabilidad sobre el cálculo de la indemnización y la inclusión del lucro cesante, argumentando que estos aspectos fueron definidos por el IDU con base en la información que este mismo aportó. Se indica que cualquier omisión en el reconocimiento de estos valores debió ser cuestionada ante la entidad expropiante, y no ante la UAECD, cuyo papel se limitó a la determinación del valor comercial del inmueble bajo las metodologías aprobadas por la normativa vigente.
Concluyó que el llamamiento en garantía formulado por el IDU no es procedente, ya que no existe un vínculo de responsabilidad directa que justifique que la UAECD deba responder por una eventual condena, por lo cual solicitó que se desestime el llamamiento en garantía y que no se imponga ninguna obligación a la UAECD dentro del proceso.
Recurso de apelación en primera instancia por aceptación al llamamiento en garantía
En la audiencia de práctica del dictamen pericial de 4 de marzo de 201916, se dio cumplimiento a la sentencia de tutela del Consejo de Estado de 21 de febrero de 2019, dentro del proceso con radicado núm. 11001031500020180421000, en la cual se ordenó dejar sin efecto los autos de 10 de julio, 5 de septiembre y 8 de octubre de 2018 y proferir una decisión de reemplazo sobre la solicitud de llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD, presentada por el IDU17.
En consecuencia, se admitió el llamamiento en garantía, decisión contra la cual la UAECD interpuso recurso de apelación18, para lo cual expone los siguientes argumentos:
Sustentó que el avalúo comercial que sirvió de base para la expropiación del inmueble es un acto administrativo de trámite y no un acto definitivo, por lo que no puede generar responsabilidad directa ni dar lugar a un llamamiento en garantía. Se apoyó en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha sostenido que los actos preparatorios no tienen efectos jurídicos autónomos y no pueden ser objeto de control judicial independiente, al no ser decisiones de cierre en el proceso administrativo.
16 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL DEL TRIBUNA L ADMI(.pdf) NroActua 3. Páginas 380 a 385.
17 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO LLAMAMIENTO EN GARANT IA(.pdf) NroActua 3.
18 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL DEL TRIBUNA L ADMI(.pdf) NroActua 3. Páginas 408 a 419.
El IDU tuvo la oportunidad de impugnar el avalúo conforme a lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto 1420 de 1998, que establece un término de cinco días para solicitar su revisión o impugnación. Sin embargo, la entidad demandada guardó silencio y no ejerció dicho mecanismo, lo que consolidó la firmeza del avalúo. En este sentido, destacó que, al no haberse cuestionado el avalúo dentro del término establecido, cualquier inconformidad posterior con el mismo carece de fundamento procesal y no puede ser objeto de debate en un proceso contencioso-administrativo de expropiación.
La normativa especial aplicable a la expropiación administrativa, contenida en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, no contempla la posibilidad de llamar en garantía a terceros dentro del proceso contencioso-administrativo. Citó decisiones previas del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en las que se ha negado el llamamiento en garantía de la UAECD en casos similares, reiterando que la responsabilidad en este tipo de procesos recae exclusivamente sobre la entidad que expidió los actos administrativos de expropiación, es decir, el IDU.
De acuerdo con el contrato interadministrativo suscrito con el IDU, no existe una cláusula de indemnidad que obligue a la UAECD a asumir los costos derivados de eventuales reclamaciones de propietarios inconformes con el valor indemnizatorio fijado. Sostuvo que la relación entre ambas entidades no es de naturaleza contractual sino legal, regida por el Decreto 1420 de 1998, lo que refuerza la improcedencia del llamamiento en garantía. En consecuencia, el IDU no puede trasladar su responsabilidad a la UAECD cuando fue esta última la que aceptó y utilizó el avalúo sin objeción
Citó jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual ha indicado que los actos administrativos de trámite no generan responsabilidad patrimonial directa, dado que no producen efectos definitivos en la esfera jurídica de los administrados. En particular, se refirió a la Sentencia de Unificación de 2015, en la que se estableció que en los procesos de expropiación administrativa no se admite la vinculación de terceros a través del llamamiento en garantía, en atención al principio de legalidad y a la naturaleza especial del procedimiento contencioso-administrativo previsto en la Ley 388 de 1997
En la medida en que el IDU no impugnó oportunamente el avalúo, lo aceptó como válido y lo utilizó como base para la expropiación, no existe fundamento legal
para vincular a la UAECD como garante en este proceso. Además, subrayó que, en todo caso, si el IDU considera que hubo deficiencias en la elaboración del avalúo, el mecanismo idóneo para debatirlas no es el llamamiento en garantía, sino las acciones judiciales correspondientes derivadas del contrato interadministrativo, lo que reafirma la improcedencia del llamamiento dentro de este proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por último, propuso las siguientes excepciones: i) "falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la UAECD"; ii) "improcedencia del llamamiento en garantía en los procesos derivados de expropiación administrativa"; e iii) "indebida escogencia de la figura procesal para reclamar diferencias que puedan surgir del avalúo 2016-692".
Posteriormente, se admitió el recurso de apelación mediante auto proferido el 10 de abril de 201919.
Sentencia proferida, en primera instancia
La Subsección A de la Sección Primera Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 8 de junio de 202320, resolvió:
"[...] PRIMERO.- DECLÁRANSE no probadas las excepciones denominadas "ineptitud sustantiva de la demanda" y "carencia de poder en relación con las resoluciones impugnadas – indebida representación de parte", formuladas por el Instituto de Desarrollo Urbano, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO.- SIN LUGAR a pronunciarse de las excepciones de "falta de legitimación en la causa por pasiva", "improcedencia del llamamiento en garantía en los procesos derivados de expropiación administrativa" e "indebida escogencia de la figura procesal para reclamar diferencias que puedan surgir del avalúo 2016-692", por las razones expuestas en la presente providencia.
TERCERO.- DENIÉGASE las pretensiones solicitud de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO.- Por Secretaría, se devolverá a la parte actora el remanente de los gastos de proceso, previa liquidación.
QUINTO.- CONDÉNASE en costas a la parte demandante; en consecuencia, por Secretaría, LIQUIDÁNSE las costas procesales, de conformidad con la parte motiva de esta decisión.
SEXTO.- ARCHÍVESE, previa ejecutoria. [...]".
19 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL DEL TRIBUNA L ADMI(.pdf) NroActua 3. Páginas 546 a 547.
20 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402 Archivo denominado
23_250002341000201502314001SENTENCIASENTENCIA20230609000000
Consideraciones del Tribunal
Determinó como problema jurídico: "[...] ¿Son nulos los actos administrativos demandados, contenidos en las Resoluciones No.6723 de 3 de febrero de 2015 que ordenó una expropiación por vía administrativa y 35213 de 21 de mayo de 2015 mediante la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 6723 de 3 de febrero de 2015, proferidas por la Directora Técnica de Predios del IDU, por falsa motivación y desviación de poder? [...]".
Citó la posición de la Corporación en cuanto a que el cumplimiento de los plazos administrativos es un requisito fundamental para la validez del proceso expropiatorio, evitando la vulneración del derecho de propiedad. Asimismo, la Sentencia C-1074 de 2002 de la Corte Constitucional que establece que la administración debe garantizar la seguridad jurídica en estos procedimientos, asegurando que el pago de la indemnización se realice dentro del marco normativo vigente.
En este sentido, determinó que no se presentó un incumplimiento de los términos legales, al constatar en los antecedentes administrativos respecto a la disposición de los recursos indemnizatorios, porque la consignación del valor indemnizatorio se llevó a cabo mediante orden de pago del 15 de junio de 2015, la cual fue reclamada el 24 de junio de 2015, antes de la entrega efectiva del inmueble el 30 de junio de 2016.
Analizó los avalúos realizados para la determinación del valor comercial del inmueble, concluyendo que el avalúo oficial elaborado por la UAECD se ajustó a lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998. La normativa establece que el precio indemnizatorio debe corresponder al valor comercial del predio, determinado por el IGAC o por una entidad habilitada para tal función, con una vigencia de un año, como es el caso sub examine en tanto la UAECD es la entidad competente para la realización del avalúo y su informe estaba vigente al momento de la expropiación, lo que hace improcedente la solicitud de acudir a otro perito para determinar un nuevo valor.
Señaló que Corte Constitucional en la Sentencia C-476 de 2007, ratificó que la administración tiene discrecionalidad en la determinación del valor indemnizatorio dentro del margen establecido por la normativa, sin que esté obligada a promediar diferentes avalúos presentados por los afectados. Asimismo, el Consejo de Estado
ha señalado que los avalúos oficiales tienen presunción de legalidad y solo pueden ser desvirtuados con pruebas técnicas que evidencien un error grave. En este caso, ni el avalúo presentado por el demandante ni el peritaje judicial lograron demostrar que el avalúo oficial estuviera viciado de nulidad o que reflejara un valor injusto, por lo que se presume que la indemnización fue determinada conforme a derecho.
Examinó el cumplimiento del derecho a una indemnización justa, conforme a lo establecido en el artículo 58 de la Constitución, el cual exige que la expropiación solo puede darse por motivos de utilidad pública o interés social, garantizando una compensación adecuada, de acuerdo con lo dispuesto en la Sentencia C-1074 de 2002, en cuanto a la indemnización en casos de expropiación no necesariamente debe ser plena, sino que debe consultar tanto los intereses de la comunidad como los del expropiado.
Constató que el IDU reconoció el daño emergente y el lucro cesante, incluyendo estos conceptos en la liquidación del valor indemnizatorio, lo que asegura que la compensación no fue arbitraria ni desproporcionada.
Asimismo, precisó que la Sentencia C-750 de 2015 establece que el resarcimiento en una expropiación no implica la restitución de un bien con idénticas características, sino que debe comprender los perjuicios materiales ciertos derivados de la pérdida del inmueble. En este sentido, verificó que el cálculo de la indemnización incluyó los elementos exigidos por la jurisprudencia, sin que se encontrara prueba de que el demandante haya sufrido un daño adicional no reconocido en el proceso de expropiación, en cumplimiento con el estándar constitucional de indemnización justa.
Evaluó la metodología utilizada en la determinación del valor del inmueble y se estableció que el proceso se ajustó a lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, los cuales regulan la forma en que se debe calcular el valor comercial de un predio sujeto a expropiación. La normativa señala que el avalúo debe ser realizado por una entidad habilitada y que su resultado tiene validez durante un año, evitando así la proliferación de avalúos contradictorios. En este caso, el avalúo fue realizado por la UAECD, una entidad competente conforme al Decreto 583 de 2011, lo que descarta la necesidad de acudir a un nuevo perito para su determinación.
Examinó la clasificación del inmueble dentro de la estratificación socioeconómica y verificó que el avalúo de la UAECD determinó correctamente que
el predio se encontraba en estrato 2, lo cual fue corroborado por el peritaje judicial y el avalúo presentado, por tanto evidenció que no existió error en la determinación del estrato, por lo que no se configuró una afectación que justificara la modificación del valor indemnizatorio ni se presentó prueba que permitiera concluir que la clasificación del estrato fue errónea o que afectó de manera sustancial la indemnización.
Señaló lo indicado por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-750 de 2015, sobre los beneficios tributarios en la enajenación voluntaria no se aplican a la expropiación, ya que esta se da por una imposición legal y no por voluntad del propietario. En consecuencia, estableció que los descuentos aplicados en la indemnización fueron legítimos y ajustados a derecho, puesto que correspondían a gastos de escrituración, desconexión de servicios públicos e impuesto predial, conforme a lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 1512 de 1985, modificado por el artículo 23 del Decreto 2418 de 2013, y el artículo 401-2 del Decreto 624 de 30 de marzo de 198921. motivo por el cual la administración tenía la facultad legal para aplicar estos descuentos, ya que el impuesto predial sigue siendo responsabilidad del propietario hasta la transferencia del dominio y que, al tratarse de una expropiación por vía administrativa, la tradición se realizó por inscripción en el registro sin necesidad de gastos de escrituración.
Comprobó el desarrollo de la etapa de negociación previa a la expropiación, lo que permitió determinar que la administración cumplió con el procedimiento establecido en los artículos 66 y 67 de la Ley 388 de 1997, compuesto por la formulación de una oferta de compra, de la cual el expropiado tuvo oportunidad de presentar observaciones al avalúo, lo que desvirtúa la afirmación de que no se garantizó su participación. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que la negociación no implica la obligación de alcanzar un acuerdo, sino la posibilidad de que el propietario participe en el proceso, lo que se cumplió en este caso.
Concluyó que la actuación del Instituto de Desarrollo Urbano en el proceso de expropiación se ajustó a la legalidad y no se configuraron las irregularidades alegadas por el demandante.
Resolvió declarar no prosperas las excepciones presentadas por el IDU, ya que el demandante subsanó las deficiencias señaladas; adicionalmente, consideró
21 "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales".
que los argumentos de la excepción por error del avaluó son cuestionamientos del IDU en diferencias de criterio, más no errores fundamentales que afectaran la validez del dictamen. Por otro lado, el a quo se abstuvo de pronunciarse en relación a las excepciones presentadas de la UAECD, debido a que su vinculación al proceso estaba en discusión en una instancia superior.
Recurso de apelación
La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 8 de junio de 2023 por la Subsección A de la Sección Primera Tribunal Administrativo de Cundinamarca; para lo cual expone los siguientes argumentos22:
Fundamentó su recurso en la omisión y desconocimiento de las pretensiones presentadas en la demanda, así como en la presunta ilegalidad de los actos administrativos demandados, argumentando que el tribunal no valoró de manera adecuada las pruebas y omitió elementos esenciales del caso.
Indicó que la resolución de expropiación, conforme a los artículos 68 y 63 de la Ley 388 de 1997, debe estar debidamente motivada, especificando el valor indemnizatorio, su forma de pago, la destinación del inmueble y los fundamentos de utilidad pública o interés social, por lo que corresponde a la administración evaluar los intereses de la comunidad y del afectado para determinar dicho valor. No obstante, la resolución impugnada incumplió estos requisitos, vulnerando el derecho del expropiado a una indemnización justa y acorde con el valor real del inmueble.
Argumentó, en cuanto a la determinación del valor comercial del inmueble, que la administración confundió la aplicación de la Ley 388 de 1997, otorgando prevalencia a la metodología del IGAC sin considerar la realidad comercial y social del predio. En este sentido, señaló que el avalúo realizado por la UAECD no reflejaba el valor real de mercado, pues no tuvo en cuenta factores determinantes como la plusvalía generada, la estratificación correcta del inmueble y la vocación comercial del predio, lo que derivó en una indemnización inferior a la que correspondía.
Indicó que, con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular la sentencia C-1074 de 2002, la indemnización en caso de expropiación
22 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO CONTESTACIÓN DEMANDA(.pdf) NroActua 3. Página 411 a 414.
debe ser justa, previa e integral, incluyendo el reconocimiento de todos los perjuicios sufridos por el propietario, como el daño emergente y el lucro cesante; sin embargo el precio indemnizatorio no cumplió con este estándar, pues no se compensaron los perjuicios efectivamente causados al expropiado y no se valoraron correctamente los elementos económicos que componían el valor del inmueble "[...] por esto que en la demanda se solicita el reconocimiento de la indemnización integral, o lo que es igual a que el reconocimiento económico corresponda con la realidad, sin embargo, este punto no fue verificado probatoriamente [...]".
Cuestionó que el Tribunal comparó el avalúo realizado por Sarmiento & Osorio con el de la UAECD, pero no tuvo en cuenta que el primero reflejaba de manera más precisa la realidad del inmueble, incluyendo su antigüedad y el impacto de su ubicación en el mercado inmobiliario.
Argumentó que la UAECD tuvo que modificar y corregir su avalúo, lo que pone en entredicho su fiabilidad y demuestra que el valor inicialmente asignado no era adecuado; adicionalmente, cuestionó que la UAECD haya determinado el daño emergente y el lucro cesante sin un fundamento legal claro, lo que afectó aún más la indemnización reconocida.
Resaltó que se presentó una violación al Decreto 1420 de 1998 en lo referente a la estratificación económica del predio, el cual fue evaluado como estrato 2 cuando en realidad correspondía a estrato 3, lo cual tuvo un impacto negativo en la valoración del inmueble y, por ende, en el monto de la indemnización. Asimismo, criticó que durante el proceso judicial no se dio una respuesta clara a esta irregularidad, lo que dejó sin resolver un aspecto fundamental de su reclamo.
Enfatizó que el propósito de la expropiación administrativa, según lo establecido por el legislador, es permitir el desarrollo de obras de interés público, pero sin que ello implique otorgarle a la administración la facultad de fijar precios unilateralmente. En consecuencia, reiteró que en este caso el valor indemnizatorio no fue determinado con base en criterios objetivos puesto que la entidad expropiante abusó de su poder al imponer un avalúo sin determinar los valores reales de la indemnización integral.
Solicito que las pruebas sean valoradas en igualdad de condiciones para ambas partes y que los criterios aplicados al avalúo presentado con la demanda y al del perito designado por el despacho sean los mismos que los exigidos al avalúo de la UAECD; además de confirmar que los avalúos presentados cumplan con lo
señalado en el Decreto 1420 de 1998. Asimismo, requirió un pronunciamiento sobre la aplicación del error grave en estos avalúos, explicando cómo su reconocimiento puede incidir en la decisión del proceso.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de la expropiación administrativa; y v) el análisis del caso en concreto.
Competencia de la Sala
Vistos el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo23 sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30824 de la Ley 1437 de 201125, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 1326 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201927, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia.
Agotados los trámites inherentes a la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 8 de junio de 2023 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201228, norma aplicable
23 "[...] Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. [...]".
24[...] ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.
Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior [...]"
25 "Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo"
26 Modificado por el artículo 1° del Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024, "Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90".
27 "[...] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado [...]" Modificado por las leyes 1564 y 2080 y en concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 "[...] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]".
28 "Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones"
al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo29.
Actos acusados
Los actos acusados son los siguientes:
La Resolución núm. 6723 de 3 de febrero de 201530 "[...] POR LA CUAL SE ORDENA UNA EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA [...]", expedida por la
directora técnica de predios del IDU, que resolvió:
"[...] ARTICULO PRIMERO: Ordenar la expropiación por vía administrativa a favor del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU del inmueble ubicado en KR 92 No. 131 C -
22 de la ciudad de Bogotá D.C., con un área de 72.00 M2 de terreno y una Construcción de Piso Uno (1) 72.00M2, Construcción pisos superiores 170,35M2, Enramada 16,87M2, Placa Volada 1,82M2, Muro de Antepecho 13,65M2 de terreno, identificado con la cédula catastral 009204761100000000, CHIP AAA0129RBKL y matrícula inmobiliaria 50N – 20428766, cuyo titular del derecho de dominio inscrito objeto de expropiación es el señor MAXIMILIANO RODRIGUEZ ROMERO, identificado con cedula de ciudadanía No. 7.301.510, expedida en Chiquinquirá, conforme al Registro Topográfico número 44285, elaborado por la Dirección Técnica de Predios en el mes de Junio de 2014, cuyos linderos específicos son:
POR EL NORTE: Del punto A al punto B, en línea recta y distancia de (12.00mts), lindando con la Calle 131 D; POR EL ORIENTE: Del punto B al punto C, en línea recta y distancia de (6.00mts), lindando con propiedad particular; POR EL SUR: Del punto C al punto Den línea recta y distancia de (12.00mts), lindando con propiedad particular; POR EL OCCIDENTE: Del punto D al punto A en línea recta y distancia de (6.00mts) lindando con la KR 92., y encierra.
ARTÍCULO SEGUNDO.- VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- El valor del
precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS DIECINUEVE MIL SETECIENTOS CUARENTA Y UN PESOS ($235.619.741.00) MONEDA
CORRIENTE el citado valor incluye:
La suma de DOSCIENTOS TREINTA Y UN MILLONES CIENTO SETENTA Y OCHO MIL SESENTA PESOS ($231.178.060.00) MONEDA CORRIENTE, por
concepto de terreno más construcción conforme el avalúo comercial No 2014- 2364 del 12 de noviembre de 2014, elaborado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica.
La suma de CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y UN PESOS ($4.441.681.00) MONEDA
CORRIENTE como por concepto de daño emergente conforme el avalúo comercial No 2014-2364 del 12 de noviembre de 2014, elaborado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital - Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica.
29 "[...] ARTÍCULO 306. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [...]"
30 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL DEL TRIBUNA L ADMI(.pdf) NroActua 3. Páginas 104 a 110.
PARÁGRAFO: Que la presente resolución de expropiación, no implica la aplicación del artículo 129 de la ley 142 de 1994 que establece la cesión de los contratos de servicios públicos con ocasión a la transferencia del dominio: "En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio", teniendo en cuenta que los predios adquiridos por el IDU por motivos de utilidad pública e interés social son destinados exclusivamente a la construcción de obras de infraestructura vial lo que implica un cambio en la naturaleza del mismo que pasa de ser un inmueble con vocación de domicilio para convertirse en un bien de uso público dejando por ello de ser destinatario de servicios públicos domiciliarios, motivo por el cual continuará siendo responsable del consumo, deudas y demás cargos que se generen hasta la cancelación de los mismos al señor MAXIMILIANO RODRIGUEZ ROMERO, identificado con cedula de ciudadanía No. 7.301.510 expedida en Chiquinquirá.
ARTICULO TERCERO.- FORMA DE PAGO.- El trámite de pago se efectuará por la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano, previa autorización expresa y escrita de la Dirección Técnica de Predios, una vez ésta radique la(s) orden(es) de pago así: Un cien por ciento del valor del precio indemnizatorio, o sea la cantidad de DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS DIECINUEVE MIL SETECIENTOS CUARENTA Y UN PESOS ($235.619.741.00) MONEDA CORRIENTE, el citado
valor, será puesto por parte de la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano a disposición del señor MAXIMILIANO RODRIGUEZ ROMERO, identificado con cedula de ciudadanía No. 7.301.510 expedida en Chiquinquirá, una vez ejecutoriada la presente resolución y efectuados los respectivos trámites financieros.
PARÁGRAFO PRIMERO.- Si el valor del precio indemnizatorio, una vez puesto a disposición del señor MAXIMILIANO RODRIGUEZ ROMERO, identificado con cedula de ciudadanía No. 7.301.510 expedida en Chiquinquirá. no es retirado dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, este se consignará en la entidad financiera autorizada para el efecto, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2° del artículo 70 de la ley 388 de 1997, remitiendo copia de la consignación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considerándose que de esta manera ha quedado formalmente efectuado el pago.
PARAGRAFO SEGUNDO: Para efectos del pago del precio indemnizatorio se efectuarán los descuentos correspondientes a impuestos, tasas y contribuciones aplicables, contemplados en la normatividad vigente.
PARÁGRAFO TERCERO: Para el desembolso de la suma de dinero correspondiente al único contado, se deberá verificar el estado de cuenta por la contribución de valorización; en caso de existir saldo alguno por este concepto, se dará aplicación a la compensación consagrada en los artículos 1714 y 1715 del código civil colombiano
ARTICULO CUARTO.- APROPIACIONES PRESUPUESTALES: El valor total de la
adquisición se ampara en el presupuesto del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, según Certificado de Registro Presupuestal No. 4882 del 11 de diciembre de 2014, emitido por la Subdirección Técnica de Presupuesto y Contabilidad de la Dirección Técnica Financiera del IDU.
ARTICULO QUINTO.- DESTINACIÓN.- El inmueble referido, será destinado para la construcción de la obra AVENIDA EL RINCON (AK 91 Y AC 131 A) DESDE LA CARRERA 91 HASTA LA AVENIDA LA CONEJERA (TRANSVERSAL 97), de
acuerdo con la Resolución 0811 del 15 de Julio de 2014, expedida por la Secretaria Distrital de Planeación.
ARTICULO SEXTO.- SOLICITUD CANCELAC1ON OFERTA, GRAVÁMENES Y
LIMITACIONES AL DOMINIO.- Con el objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 68 núm. 4 de la ley 388 de 1997, se ordena cancelar la Anotación número
2 de fecha 23 de diciembre de 2014, Radicación: 2014- 90756 del Folio de Matricula Inmobiliaria 50N-20428766 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Zona Norte, donde se encuentra registrado el oficio No 20143251805521 por medio del cual se solicitó la inscripción de la oferta realizada mediante Resolución No. 106504 del 05 de diciembre de 2014 "POR EL CUAL SE DETERMINA LA ADQUISICIÓN DE UN INMUEBLE, POR EL PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA Y SE FORMULA UNA OFERTA DE COMPRA"
ARTICULO SÉPTIMO.- ORDEN DE INSCRIPCIÓN.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 núm. 4 de la ley 388 de 1997, ORDENASE al (a) señor (a) Registrador (a) de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Zona Norte, inscribir la presente resolución en el folio de matrícula inmobiliaria 50N-20428766 con lo que se surtirán los efectos atinentes a la transferencia del derecho de dominio en cabeza del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, identificada con Nit: 899.999.081-6.
ARTICULO OCTAVO. ENTREGA.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 numeral 3 de la Ley 388 de 1997, efectuado el registro de la presente resolución el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO exigirá la entrega del inmueble identificado en el artículo primero (1°), para lo cual en caso de renuencia del expropiado, acudirá al auxilio de las autoridades de policía.
ARTÍCULO NOVENO.- Notifíquese la presente resolución de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 66 y s.s. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al señor MAXIMILIANO RODRIGUEZ ROMERO, identificado con cedula de ciudadanía No. 7.301.510 expedida en Chiquinquirá. Haciéndole saber que contra la presente solo procede el recurso de reposición, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de notificación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 76 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [...]". (Destacado del texto)
La Resolución núm. 35213 de 21 de mayo de 201531 "[...] POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN [...]", expedida por la directora técnica de predios del IDU, que resolvió:
"[...] ARTÍCULO PRIMERO: Modificar los artículos segundo, tercero y cuarto de la Resolución N° 6723 del 03 de febrero de 2015, el cual quedará así:
"ARTÍCULO SEGUNDO: VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- El valor del
precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de DOSCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y UN MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y UN PESOS ($241.431.241.00) MONEDA
CORRIENTE, el citado valor comprende: A) La suma de DOSCIENTOS TREINTA Y UN MILLONES CIENTO SETENTA Y OCHO MIL SESENTA PESOS
($231.178.060.00) MONEDA CORRIENTE por concepto de avalúo comercial terreno y construcción, B)
La suma de CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y UN PESOS ($4.441.681.00) MONEDA CORRIENTE,
por concepto de Daño Emergente, C) La suma de CINCO MILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL QUINIENTOS PESOS ($ 5.811.500.00) MONEDA
CORRIENTE por concepto lucro cesante, de conformidad con el informe del Grupo Económico de la Dirección Técnica de Predios- Instituto de Desarrollo Urbano de fecha 05 de febrero de 2015 y al informe técnico de avalúo N° 2014-2364 de 16 de
31 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL DEL TRIBUNA L ADMI(.pdf) NroActua 3. Páginas 116 a 121.
marzo de 2015, practicado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de Bogotá D.C".
"ARTÍCULO TERCERO: FORMA DE PAGO: El trámite de pago se efectuará por la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano, previa autorización expresa y escrita de la Dirección Técnica de Predios, una vez ésta radique la(s) orden(es) de pago así: Un cien por ciento del valor del precio indemnizatorio, o sea la cantidad de DOSCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y UN MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y UN PESOS ($241.431.241.00) MONEDA
CORRIENTE el citado valor, será puesto por parte de la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano a disposición de la señora MAXIMILIANO RODRIGUZ (SIC) MORENO, identificado con la cédula de ciudadanía N° 7.301.510 de Chiquinquirá, una vez ejecutoriada la presente resolución y efectuados los respectivos trámites financieros."
"ARTÍCULO CUARTO: APROPIACIONES PRESUPUESTALES: El Instituto de
Desarrollo Urbano, efectuará la correspondiente apropiación y reserva presupuestal. Así el valor total de la adquisición se ampara en el presupuesto del IDU según Certificado de Registro Presupuestal No. 4882 del 11 de diciembre de 2014 Certificado de Disponibilidad Presupuestal N° 2655 del 21 de mayo de 2015, expedido por la Subdirección Técnica de Presupuesto y Contabilidad de la Dirección Técnica Administrativa y Financiera del Instituto de Desarrollo Urbano.
ARTÍCULO SEGUNDO: Notifíquese la presente resolución al señor MAXIMILIANO RODRIGUZ (SIC) MORENO, identificado con la cédula de ciudadanía N° 7.301.510 de Chiquinquirá, de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 68 y ss del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, informándole que contra la presente providencia no procede recurso alguno y queda agotada la actuación administrativa, según lo establecido en el artículo 69 de la Ley 388 de 1997[...]". (Destacado del texto)
Problema jurídico
Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, determinar si: i) el acto administrativo de expropiación atendió a los intereses de la comunidad y del afectado para determinar el precio indemnizatorio; ii) a la parte demandante se le debió reconocer la indemnización conforme lo solicitado en las pretensiones de la demanda; iii) si la parte demandada incurrió, en el avalúo oficial, en alguna incorrección o defecto que afectara el precio indemnizatorio, se deberá analizar si la estratificación económica usada fue la adecuada; y iv) si se desconocieron las pruebas presentadas por la parte demandante encaminadas a desvirtuar el avalúo oficial.
En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar o no a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y al restablecimiento del derecho solicitado y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera:
Marco normativo de la expropiación administrativa
Visto el artículo 58 de la Constitución Política, "[...] [p]or motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio. [...]".
El capítulo VIII de La Ley 388 regula la expropiación administrativa, la cual está compuesta por varias etapas: i) la declaratoria de urgencia, de conformidad con los artículos 63 a 65 ibidem, que indica que por motivos de utilidad pública o interés social se puede expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles; ii) la oferta de compra, en los términos del artículo 66 ibidem; iii) la negociación del precio; iv) la enajenación voluntaria; y v) la decisión de expropiación, en caso de no lograrse un acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, como se explicará infra.
Visto el artículo 66 ibidem, la decisión de expropiación por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento correspondiente, mediante acto administrativo formal, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra dirigida a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.
Visto el artículo 67 ibidem, en el acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 ibidem32. Además, la entidad deberá precisar las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán prever el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco
(5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria.
El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación.
Visto el artículo 68 de la Ley 388, sobre la decisión de la expropiación, que dispone:
"[...] Artículo 68º.- Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente:
La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación.
El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago.
La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado.
La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación.
La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa [...]".
De acuerdo con las normas citadas supra, el Estado puede adquirir el bien inmueble por medio de una enajenación voluntaria que implica un acuerdo formal de voluntades entre las partes; sin embargo, si esto no es posible dentro del término de treinta (30) días hábiles, contado a partir de la ejecutoria del acto administrativo que determina que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, la autoridad competente, mediante un acto administrativo motivado, debe ordenar la expropiación.
La expropiación por vía administrativa conlleva la obligación, a cargo de la entidad, de reconocer una indemnización justa y plena que comprenda el valor del
bien inmueble objeto de expropiación y los perjuicios toda vez que esta "[...] constituye "[...] un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral" [...]"33.
La Ley 388 fue reglamentada por el Gobierno Nacional por medio del Decreto 1420 de 1998, cuyas disposiciones regulan los procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos que determinan el valor comercial.
Visto el artículo 2.° ibidem, el valor comercial de un inmueble es el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien. En efecto, la determinación del valor comercial de los inmuebles la debe realizar, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración34.
Visto el artículo 20 ibidem, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación.
Visto el artículo 21 ibidem, para determinar el valor comercial se deben tener en cuenta los siguientes parámetros:
"[...] La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo.
La destinación económica del inmueble.
Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad.
Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos.
Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se
33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 6 de febrero de 2020, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 08001233100019971225601.
34 Artículo 3.° Decreto 1420 de 1998.
determinará en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial.
Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.
Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien. Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido.
La estratificación socioeconómica del bien [...]"
Visto, el artículo 22 ibidem, para la determinación del valor comercial de los inmuebles, se deberá tener en cuenta, por lo menos, las siguientes características:
Para el terreno:
Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma.
Clases de Suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección.
Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio.
Tipo de construcciones en la zona.
La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte.
En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las agrológicas del suelo y las aguas.
La estratificación socioeconómica del inmueble.
Para las construcciones:
El área de construcciones existentes autorizadas legalmente.
Los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados.
Las obras adicionales o complementarias existentes.
La edad de los materiales.
El estado de conservación física.
La vida útil económica y técnica remanente.
La funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido.
Para bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas comunes.
Visto el artículo 25 ibidem, para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las Leyes 9. ° de 1989 y 388, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual.
En suma, para elaborar el avalúo y determinar el valor del bien inmueble objeto de expropiación administrativa, la autoridad debe tener en cuenta la reglamentación urbanística municipal vigente y criterios de carácter objetivo; además, este no puede incorporar meras expectativas sino hechos ciertos y verificables.
Precio indemnizatorio justo: Reconocimiento del daño emergente y el lucro cesante
Visto el artículo 58 de la Constitución Política prevé que, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, el Estado podrá adelantar una expropiación por vía judicial o administrativa, mediante una indemnización previa, la cual se debe fijar consultado los intereses de la comunidad y del afectado.
Visto el artículo 67 de la Ley 388, sobre la indemnización y forma de pago, prevé que en "[...] el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley. Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria [...]".
La Corte Constitucional ha considerado que la indemnización debe ser justa y ponderar los intereses de la persona afectada y de la comunidad; asimismo, es necesario atender el principio de igualdad para que los particulares no tengan que soportar una carga pública desproporcionada que afecte el acceso a la propiedad.
En la sentencia C-476 de 2007, esa Corporación explicó que, por regla general, la indemnización no se limita al precio del bien, toda vez que esta pude incluir los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la expropiación; sin embargo, esta es diferente a la indemnización prevista en el artículo 90 de la Constitución Política porque el artículo 58 ibidem no se refiere a un daño antijurídico, sino a una carga que debe soportar el particular.
Además, reiteró que la indemnización que procede como consecuencia de la expropiación no se fundamenta exclusivamente en los intereses privados, toda vez que esta debe tener en cuenta el bienestar común. Por lo tanto, en algunos casos, cuando los intereses de la comunidad asumen una relevancia especial, la indemnización cumple una función compensatoria; no obstante, también puede ocurrir que los intereses de la persona afectada tengan una importancia constitucional especial y, en este caso, la indemnización tiene una función restitutiva.
La Corte Constitucional explicó en la sentencia C-1074 de 2002 las reglas generales que rigen la indemnización, en el marco de la expropiación, así:
"[...] De lo anterior, a la luz de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional en la materia, se deducen las siguientes conclusiones:
No puede haber expropiación sin indemnización;
La indemnización debe ser previa al traspaso del dominio del bien del particular al Estado;
La indemnización debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa;
La función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatorio. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva.
La indemnización no tiene que ser siempre pagada en dinero en efectivo, pero si se paga la indemnización con instrumentos distintos al dinero, éstos han de reunir por lo menos las siguientes características: i) No pueden transformar el pago de la
indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado; (ii) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización; (iv) deben permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; (v) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; (vi) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite [...]"35.
La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 6 de febrero de 2020, con fundamento en los artículos 21.236 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos37 y 1738 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, reiteró que la expropiación conlleva la obligación de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio. Además, esta Corporación explicó lo siguiente:
"[...] Como corolario de lo expuesto, debe entenderse que la decisión de expropiar un bien del dominio privado comporta necesariamente la obligación de indemnizar el daño, todo el daño y nada más que el daño, esto es, sin pecar por exceso o por defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo, o que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de justicia consagrado por el constituyente.
[...]
No sobra precisar que, para poder obtener la reparación de los daños accesorios que hubieren podido consumarse con la expropiación, es indispensable que los mismos sean ciertos y que exista necesariamente un nexo de causalidad entre ellos y la decisión administrativa mediante la cual se decretó la expropiación.
El carácter resarcible del daño depende fundamentalmente de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una indemnización. Lo anterior no obsta para que se tengan como ciertos aquellos daños futuros que a pesar de no haberse consolidado todavía, no existe ninguna duda acerca de su advenimiento. Para que el perjuicio exista, resulta completamente indiferente que aquél ya se haya presentado como un hecho existente en el plano ontológico o que aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual. Al fin y al cabo, el daño futuro no es sino una modalidad del daño cierto, tal como lo ha sostenido, en reiteradas oportunidades esta Corporación.
En todo caso, los daños ajenos a la pérdida del derecho de dominio deben ser acreditados en el proceso por quien reclama su resarcimiento, ya sea por tratarse de
35 Corte Constitucional C-1074 de 4 de diciembre de 2002, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
36 "[...] 2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley [...]"
37 Adoptada en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969; aprobada mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972.
38 "[...] Artículo 17. Por ser la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exija de modo evidente, y con la condición de haya una justa y previa indemnización [...]"
lesiones ya causadas o de daños que, si bien no se han producido todavía, existe una alta probabilidad en torno a su ocurrencia [...]"39.
De acuerdo con lo expuesto, cuando la persona afectada acude a la jurisdicción contenciosa administrativa porque, a su juicio, la indemnización no fue justa y plena, le asiste la carga de probar la existencia de los perjuicios que reclama
-daño emergente y lucro cesante- y su nexo de casualidad con el acto administrativo que dispuso la expropiación.
Acervo probatorio
La Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes40:
Aportadas por la parte demandante
- Copia de la Resolución núm. 106504 de 5 de diciembre de 2014, por la cual se formula una oferta de compra del bien inmueble ubicado en la Carrera 92 núm. 131C-22, Barrio Santa Ana, Localidad de Suba.
- Copia del Avalúo Comercial núm. 2014-2364 de 12 de noviembre de 2014, realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, sobre el bien inmueble ubicado en la Carrera 92 núm. 131C-22, Barrio Santa Ana, Localidad de Suba.
- Copia de la petición núm. 20155260027442 de 9 de enero de 2015.
- Respuesta al derecho de petición núm. 20155260027442, con radicado núm. 20153250183491.
- Copia de la Resolución núm. 6723 de 3 de febrero de 2015, por la cual se declara la expropiación por vía administrativa del bien inmueble ubicado en la Carrera 92 núm. 131C-22, Barrio Santa Ana, Localidad de Suba.
- Copia del recurso de reposición contra la Resolución núm. 6723 de 3 de febrero de 2015, mediante la cual se ordena la expropiación administrativa del inmueble ubicado en la Carrera 92 núm. 131C-22, Barrio Santa Ana, Localidad de Suba.
- Copia de la Resolución núm. 35213 de 21 de mayo de 2015, mediante la cual se resuelve el recurso de reposición correspondiente al bien inmueble
- Fotocopia simple de acta de entrega de cheque del Banco de Occidente por valor de $234.489.489, por concepto de pago del precio indemnizatorio, con orden de pago núm. 1944.
- Fotocopia del contrato de arrendamiento de vivienda celebrado entre Maximiliano Rodríguez Romero y Luz Marina Cárdenas Quintana, por valor de $600.000 mensuales.
- Fotocopia del contrato de arrendamiento de vivienda celebrado entre Maximiliano Rodríguez Romero y Adriana Angélica Corredor.
- Derecho de petición núm. 20155261121352 de 18 de agosto de 2015, mediante el cual se solicita copia del acto que declaró la ejecutoria del acto administrativo y del certificado de retenciones y descuentos realizados.
- Respuesta al derecho de petición núm. 20155261121352 por parte del IDU, con radicado núm. 20153251382521 de 27 de agosto de 2015, mediante la cual se entrega constancia de ejecutoria del acto, adición al avalúo núm. 2014-2364 y orden de pago.
- Auto de pruebas dentro del proceso de expropiación, radicado núm. 20153250726231 de 13 de mayo de 2015.
- Constancia de no acuerdo conciliatorio expedida por la Procuraduría 48 Delegada para lo Administrativo.
- Formato de acta de audiencia de conciliación extrajudicial de la Procuraduría 48 para asuntos administrativos.
- Fotocopia del pago por valorización por beneficio local de 23 de diciembre de 2014.
- Fotocopia del pago del impuesto predial del año 2014 por valor de
- Tabla de retenciones tributarias del año 2015.
- Publicación en el periódico El Tiempo: "Estratos 3 y 6, los más perjudicados con alzas de la vivienda" de 5 de abril de 2015.
- Publicación en el periódico El Tiempo: "Piden que les paguen precios justos por 500 predios para vías en Suba" de 9 de febrero de 2015.
- Publicación en el periódico El Tiempo: "MI ZONA" de 30 de enero al 5 de febrero de 2015.
- CD con grabación de la audiencia desarrollada el 21 de abril de 2015 en el Concejo de Bogotá sobre expropiaciones y pagos de bienes.
- Certificado de tradición, folio de matrícula núm. 50N-20428766 del inmueble.
- Certificado catastral de 2 de febrero de 2015, que demuestra la diferencia en el avalúo catastral entre los años 2014 y 2015, con un incremento cercano a
- Fotografías impresas del inmueble expropiado.
- Copia del Decreto núm. 316 de 19 de julio de 2007.
- Copia del expediente administrativo, incluyendo las siguientes resoluciones: Resolución núm. 35213 de 21 de mayo de 2015, Resolución núm. 6723 de 3 de febrero de 2015 y Avalúo Comercial núm. 2014-2364.
- Dictamen pericial realizado al inmueble ubicado en la Carrera 92 núm.131C 22 en Bogotá D.C., para lo cual se designa al perito LUIS GABRIEL DUARTE VALDERRAMA identificado con cédula de ciudadanía 1935375341.
39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera; C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia de 6 de febrero de 2020; núm. único de radicación: 08001233100019971225601
40 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL DEL TRIBUNA L ADMI(.pdf) NroActua 3. Páginas 250 a 255 (auto que decreta pruebas).
ubicado en la Carrera 92 núm. 131C-22, Barrio Santa Ana, Localidad de Suba.
$1.577.000.
$24.000.000.
Aportadas por la parte demandada
Decretadas
La Sala procederá a apreciar y valorar la totalidad de las pruebas solicitadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 156442, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.
Análisis del caso concreto
De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.
Previo a resolver el caso, es procedente referirse al recurso de apelación presentado por el apoderado de la UAE de Catastro Distrital en contra del auto proferido en audiencia de contradicción del dictamen pericial celebrada el 4 de marzo de 2019 mediante el cual se dio cumplimiento a la acción de tutela 2018-
41 Cfr. índice 03 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 25000234100020150231402. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL DEL TRIBUNA L ADMI(.pdf) NroActua 3. Páginas 322 a 330 y 354 a 367 (rendición del peritaje y complementación).
42 Visto el artículo 624 de la Ley 1564, esa normativa resulta aplicable al caso sub examine, teniendo en cuenta que el recurso fue interpuesto el 6 de mayo de 2015.
4210 y se admitió el llamamiento en garantía de dicha entidad dentro del proceso de la referencia tramitado en el NUR 25000234100020150231401.
Se sustentó la decisión proferida en la acción constitucional en que el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 establece que contra la decisión de expropiación por vía administrativa y contra el acto que determine el precio indemnizatorio procede la acción especial contenciosa- administrativa con el fin de obtener su nulidad y restablecimiento del derecho lesionado para lo cual se someterá a las siguientes reglas: i) no se trata de una nueva acción o medio de control previsto por el legislador, es el mismo medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 138 del CPACA, con algunas consideraciones especiales para su trámite; y ii) en los aspectos no regulados se deben aplicar las normas del CPACA que regulan el llamamiento en garantía.
Por su parte el recurrente aduce como argumentos del recurso de apelación:
i) el avalúo comercial es un acto administrativo preparatorio que adquirió plena firmeza dentro de la expropiación realizada por el IDU; ii) en los procesos derivados de expropiación administrativa no procede el llamamiento en garantía; iii) otros pronunciamientos judiciales; y iv) error en la escogencia de la figura procesal para reclamar diferencias que puedan surgir del avalúo 2014-2364.
Así las cosas, en el presente asunto corresponde determinar si dentro del proceso especial de expropiación por vía administrativa, resulta procedente el llamamiento en garantía, para lo cual el Despacho analizará la naturaleza jurídica del proceso expropiatorio antes de resolver el caso concreto.
Se destaca que la expropiación por vía administrativa consta de varias etapas, a saber: i) declaratoria de urgencia, ii) oferta de compra; iii) negociación del precio; y iv) enajenación voluntaria, la cual acontece cuando el particular acepta la propuesta del Estado; por el contrario, si éste no acepta el ofrecimiento, procede la declaración de la expropiación por vía administrativa.
En este orden de ideas, para efectos de resolver el caso en concreto se debe determinar si es procedente el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, de conformidad con la solicitud que en dicho sentido elevó el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, dentro del proceso de la referencia.
De la lectura de los artículos 71 y 72 de la Ley 388 de 1997, puede observarse que la norma especial no establece regulación alguna respecto del llamamiento en garantía dentro del proceso expropiatorio administrativo. En tal sentido, el Despacho considera que cuando quiera que se presente un vacío legal, debe hacerse un ejercicio de integración normativa y, de esa manera, acudir a la regulación general que aborde la materia, para así cubrir los vacíos de la ley especial, siempre y cuando ésta no prohíba la remisión a otras disposiciones.
En este caso, de conformidad con el antes citado artículo 71 ibídem, se tiene que el proceso contencioso especial de expropiación administrativa constituye un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues el medio de control para revisar la legalidad de las decisiones que se tomen en materia de expropiación es el de nulidad y restablecimiento del derecho y del mismo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción.
Para ratificar lo expuesto anteriormente, resulta pertinente citar la providencia de 16 de marzo de 201243, en la que la Sección Primera de esta Corporación señaló que, en procesos expropiatorios era necesario tener en cuenta que: "[...] los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71 [...]" (Destacado fuera de texto).
En consecuencia, la Sala parte de la premisa consistente en que la decisión asociada a la expropiación administrativa corresponde a una actuación administrativa demandable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que conduce, por contera, a señalar que en el trámite de procesos relacionados con temas expropiatorios resultan aplicables las disposiciones contenidas en el CPACA.
43 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 16 de marzo de 2012, Consejero Ponente: María Elizabeth García González, radicado núm.: 2010-00089-01, actores: Héctor Armando Cárdenas y otros. Véase también: 1) Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro, 10 de mayo de 2018, Radicación Número: 25000-23-24-000-2009-00422- 01, Actor: Cecilia Delgado, Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá. (Providencia proferida por dicha Sección, de conformidad con lo dispuesto en el acuerdo de descongestión de la Sección Primera del Consejo de Estado). 2) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramirez, expediente 2018-00527.
Por consiguiente, en el caso concreto, se reiterará lo señalado por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de unificación de 8 de noviembre de 201944, en el que se indicó lo siguiente:
"[...] la Sala parte de la premisa consistente en que los actos administrativos expedidos dentro del trámite de expropiación por vía administrativa, corresponden a una actuación administrativa demandable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el cual le resulta aplicable lo dispuesto en el CPACA.
De esa manera, reitera la Sala que, frente al vacío de la Ley 388 de 1997, respecto de la regulación del llamamiento en garantía en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, nos debemos remitir a lo dispuesto por el CPACA, cuyo artículo 226 al tratar lo concerniente a la impugnación de las decisiones sobre la intervención de terceros, dispone que: "[...] El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación [...]" (Destacado fuera del texto).
Previas las anteriores consideraciones, se tiene que el apoderado judicial del IDU, dentro del escrito de contestación de la demanda, solicita que la UAECD sea llamada en garantía, sustentando su solicitud en el hecho consistente que fue la entidad que elaboró el avalúo comercial a partir del cual se fijó el precio del predio expropiado.
De allí que también se reiterará lo señalado por esta Sección en un asunto similar al que nos ocupa, con ponencia de la doctora Nubia Margoth Peña Garzón45, indicó:
"[...] [E]l Despacho advierte que el llamamiento en garantía es una figura en virtud de la cual alguna de las partes de un proceso judicial -llamante-, con fundamento en la existencia de un derecho legal o contractual que lo vincula con una persona ajena al mismo -llamado en garantía-, puede traerla o vincularla a dicho procedimiento para efectos de exigirle que concurra frente a la eventual condena que quede a su cargo. Para ello le incumbe a la parte interesada cumplir con una serie de requisitos mínimos para efectos de que prospere la solicitud de llamamiento en garantía [artículo 225 del CPACA]. [...] además del cumplimiento de los requisitos formales, el llamante allegue prueba del nexo jurídico en que apoya la vinculación del tercero al proceso, dado que su inclusión en la litis implica que este deba entrar a participar en la misma a pesar de no ser parte, y la posible extensión de los efectos de la sentencia judicial que se profiera, la cual, eventualmente, le puede causar una afectación patrimonial. En el caso concreto, el Tribunal denegó la solicitud de llamamiento en garantía de la [...] UAECD por cuanto consideró
44 Consejo de Estado, Sección Primera, 8 de noviembre de 2019, Expediente No. 25-000-23-41-000-2017-00309-02 (IJ). Demandante Ubaldo Vásquez Rubio. Demandado: IDU
45 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, 20 de septiembre de 2019, Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01718-02, Actor: William Ortiz Rodríguez, Demandado: IDU.
que en el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre 2013, no existe ninguna cláusula en la que se establezca expresamente la obligación de la [UAECD] de responder por la eventual sentencia condenatoria que pueda recaer sobre el IDU en procesos judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho de expropiación por vía administrativa [...]. De lo anterior se desprende que el [...] IDU con el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre de 2013 allegó prueba del nexo jurídico en que apoya la vinculación de la [...] UAECD al presente proceso, motivo por el cual la solicitud resulta procedente, en tanto que adicionalmente se cumplieron con los requisitos de forma establecidos en el artículo 225 del CPACA, consistentes en señalar: i) el nombre del llamado y el de su representante; ii) el domicilio del llamado; iii) los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen; y, iv) la dirección de quien hace el llamamiento para recibir notificaciones [...]".
Así las cosas, para la Sala no le asiste la razón al apoderado judicial de la UAECD, al señalar que el Decreto 1420 de 1998 determina un procedimiento para controvertir los avalúos comerciales realizados con fines de expropiación, la cual permite una revisión e impugnación, y ello no debe entenderse como recursos dentro del procedimiento administrativo en los términos de la Ley 1437 de 2011 además que la relación por medio de la cual se desarrolla cada avalúo comercial no es de orden contractual sino legal; en tanto que, en el presente asunto no se discute quien debe asumir el pago de los inmuebles expropiados, sino la posible responsabilidad de la UAECD en caso de condenarse al IDU, de probarse una errada tasación de los avalúos realizada por aquella.
La Sala pone de presente que la anterior circunstancia se examinará en esta sentencia en caso de ser necesario46, una vez analizada la prueba que acredite dicho vínculo, conforme con lo previsto en el artículo 6647 del CGP, aplicable en virtud de lo establecido en el 22748 del CPACA, norma según la cual "en la sentencia se resolverá, cuando fuere pertinente, sobre la relación sustancial aducida y acerca de las indemnizaciones o restituciones a cargo del llamado en garantía".
Sobre el precio indemnizatorio en el caso concreto
En criterio de la parte demandante "[...] Si pasada la etapa de negociación la cual fue declarada fracasada corresponderá a la administración mediante nuevo acto administrativo efectuar la indemnización previa de acuerdo al artículo 58 de la
46 Por ser procedente en esta instancia y por subsumirse en la decisión que se tomará, en relación con el expediente número 25000234100020150231401 del recurso de apelación presentado en contra del auto por medio del cual se admitió el llamamiento en garantía, se debe dejar anotación en ese radicado de lo resuelto en esta providencia.
47 Ley 1564 de 2011. "[...] Artículo 66. Trámite. [...] En la sentencia se resolverá, cuando fuere pertinente, sobre la relación sustancial aducida y acerca de las indemnizaciones o restituciones a cargo del llamado en garantía. [...]".
48 Ley 1437 de 2011. "[...] Artículo 227. Trámite y alcances de la intervención de terceros. En lo no regulado en este Código sobre la intervención de terceros se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil. [...]".
constitución política es decir se deben consultar los intereses la comunidad y del afectado, hecho que no sucedió pues nunca se consultó los intereses del demandante, tampoco se tuvo en cuenta sus condiciones, personales [...]".
En relación con ese argumento, se debe aclarar que el titular del bien expropiado tiene derecho a recibir una indemnización, que comprende, además del valor del bien expropiado, los demás perjuicios que se le hubieren causado con ocasión de la expropiación, incluido el daño emergente y lucro cesante.
Al respecto la Ley 388 en el artículo 67 establece que: "[...] [e]n el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se debe indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente Ley [...]".
La Corte Constitucional, en sentencia C-476 de 13 de junio de 2007, al estudiar la constitucionalidad de la norma indicada, determinó que, con relación a los intereses de la comunidad y del afectado que se deben consultar en situaciones de expropiación, señalados en el artículo 58 de la Constitución Política, corresponde claramente a la exigencia constitucional del carácter justo que debe tener la indemnización. Dicho requerimiento responde a que la fijación del valor de la indemnización debe tener en cuenta el contexto de cada caso, para que el valor corresponda en realidad a lo que es justo.
Consideró que la mencionada indemnización es diferente a la prevista en el artículo 90 de la Constitución Política porque el artículo 58 ibidem no se refiere a un daño antijurídico, sino a una carga que debe soportar el particular. Además, reiteró que la indemnización que procede como consecuencia de la expropiación no se fundamenta exclusivamente en los intereses privados, toda vez que esta debe tener en cuenta el bienestar común. Por lo tanto, en algunos casos, cuando los intereses de la comunidad asumen una relevancia especial, la indemnización cumple una función compensatoria; no obstante, también puede ocurrir que los intereses de la persona afectada tengan una importancia constitucional especial y, en este caso, la indemnización tiene una función restitutiva.
En cuanto al argumento de que el artículo 68 de la Ley 388 de 1997 no hizo mención del avalúo comercial sino al valor del precio indemnizatorio y la forma de pago, se indicó en la sentencia señalada que, el legislador estableció para esa etapa
unos presupuestos claramente diferentes a los de la etapa de oferta y negociación en los que se toma como base dicho avalúo. Concluyó que, el precio indemnizatorio que efectivamente se pagará por el bien, corresponde fijarlo a la administración mediante acto administrativo motivado en el que necesariamente deberá ponderar en el caso concreto los intereses de la comunidad y del particular para determinar el valor y la forma de pago de la indemnización y garantizar así el fundamento normativo del artículo 58 superior.
Por lo anterior, esta Sección49, en varias oportunidades, ha considerado que en la medida en que no existe norma expresa sobre la forma de indemnizar de manera justa y plena los detrimentos patrimoniales accesorios causados a los propietarios de una expropiación por vía administrativa, en aplicación del artículo 8.° de la Ley 153 de 188750, se debe acudir a la regla prevista en el numeral 6.° del artículo 21 del Decreto 1420 de 1998.
Para el caso concreto, la Resolución núm. 6823 de 2015 determinó el valor del precio indemnizatorio el cual incluyó el concepto de terreno más construcción y el concepto de daño emergente de acuerdo con el avalúo comercial 2014-2364 del 12 de noviembre de 2014 y posteriormente el reconocimiento del concepto por lucro cesante, lo cual determinó un valor de total de $241.431.241.00.
En este punto, es pertinente referirse al argumento relacionado con que el hecho de que la UAECD modificará y corrigiera la vetustez del inmueble pone en entredicho el trabajo realizado, el mismo no tiene vocación de prosperidad, porque precisamente como lo indicó el Tribunal en la sentencia proferida en primera instancia, en el avalúo oficial se analizó ese requisito a partir de la información obtenida en la visita de campo y que coincidía con la registrada en el SIIC e identificó la estructura del inmueble, contrario a la determinación realizada en el avalúo comercial y el avalúo decretado, no se determinó con claridad.
Por lo anterior, la Sala considera que el precio indemnizatorio está amparado por la presunción de legalidad al ser incorporado al acto administrativo que ordena la expropiación, por lo tanto, la parte demandante tiene la carga de probar cuál es
49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, i) sentencia de 23 de mayo de 2024, NUR 25000- 23-24-000-2010-00623-01, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; ii) sentencia de 23 de noviembre de 2023, NUR 05-001-23-31-000-2011-00268-01, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; iii) sentencia de 19 de abril de 2021, NUR 25000-23-24-000-2011-00240-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; iv) sentencia de 26 de julio de 2012, NUR 05001-23-31-000- 2003-00977-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno (E).
50 Artículo 8. "Cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos ó materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho."
el error del avalúo oficial, no basta con la anotación realizada por el apelante en el punto de indicar que no se consultó los intereses del demandante y tampoco se tuvo en cuenta sus condiciones personales.
Sobre los motivos de utilidad pública
La Ley 388 en el literal "e" del artículo 58 determina dentro de los motivos de utilidad pública la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo, para el caso concreto, según lo indicado en el acto administrativo, se trata de la obra pública "AVENIDA EL RINCON ( AK 91 Y AC 131 A) DESDE LA CARRERA 91 HASTA LA AVENIDA LA CONEJERA
(TRANSVERSAL 97)", de acuerdo con la Resolución 0811 de 15 de julio de 2014, expedida por la Secretaría Distrital de Planeación.
Mediante el Decreto núm. 450 del 16 de octubre de 2014, el alcalde mayor declaró las condiciones de urgencia por razones de utilidad pública e interés social, en la adquisición de inmuebles requeridos para la ejecución de obras de valorización determinados en el Acuerdo 180 de 2005, modificado por el Acuerdo 523 de 8 de julio de 2013 y en el Acuerdo Distrital 527 de 2013, con lo cual se satisface el cumplimiento de la norma. Por lo anterior, el cuestionamiento del apelante en relación con los motivos de utilidad pública no tiene vocación de prosperidad.
En relación con el argumento que sostiene que la estratificación económica del inmueble fue "congelada" por parte del Distrito, y en línea con lo considerado por el Tribunal, se debe señalar que, en el momento en que se realizó el informe técnico de avalúo comercial, el sector en el que se encontraba ubicado el inmueble correspondía al estrato 2. Por lo tanto, el avalúo debió realizarse conforme al estrato legalmente establecido en ese entonces, tal como se procedió en este caso concreto. Además en la sentencia proferida en primera instancia se indicó que: "Visto el contenido del avalúo, en el aportado por el demandante se tiene que el sector se encuentra clasificado dentro del estrato socioeconómico dos de uso residencial, información que concuerda con lo señalado en el avalúo presentado por el auxiliar de la justicia y en el avalúo oficial elaborado por la UEACD, por lo que no se encuentra desvirtuado el argumento del actor al señalar que debió tenerse en consideración el sector como estrato tres [...]". En consecuencia, este argumento no tiene vocación de prosperidad.
En relación con la objeción por error grave analizada en la sentencia proferida en primera instancia, en el caso concreto
En el recurso de apelación se señaló que: "[...] [p]or lo anterior solicito se analicen y valoren las pruebas en contexto, en igualdad con la parte demandada, que las exigencias para el avalúo aportado con la demanda y el presentado por el perito designado por el despacho, sean las mismas para el presentado por la UAECD, que se haga pronunciamiento del por qué se aplica el error grave en estos, y como conlleva a la conclusión de prosperar dichos errores graves [...]".
Se determinó en la sentencia proferida en primera instancia y de acuerdo con el criterio establecido en esta Corporación, que la prosperidad de la objeción del dictamen pericial por error grave requiere de la existencia de una equivocación o falla que tenga la entidad de concluir a conclusiones equivocadas, por lo cual la objeción debe ir dirigida al objeto de la peritación y no de las conclusiones a las que llega el perito. En efecto, se determinó que "el perito allegó prueba documental en la audiencia de presentación y contradicción del dictamen llevada a cabo el 4 de marzo de 2019, visibles a folios 322 a 328 del expediente, con la que pretendió probar su idoneidad, encontrándose dentro de la documentación aportada certificación de su inscripción dentro del Sistema de Auxiliares de la Justicia".
El anterior análisis lleva a deducir que por un lado, el error grave se analizó en relación con la idoneidad del perito en los términos indicados y por el otro, en cuanto a los cuestionamientos realizados por el IDU respecto de la metodología valuatoria implementada por el perito para calcular el valor del precio del inmueble, así como el desconocimiento de la tasación del daño emergente, no constituían verdaderos cuestionamientos que puedan resultar en un error grave, en consecuencia no le asiste razón a la parte demandante en este punto.
Conclusiones
La Sala considera que la parte demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados; en consecuencia, se confirmará la sentencia proferida, en primera instancia.
Condena en costas
Vistos el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso51, sobre la condena en costas y atendiendo al criterio objetivo valorativo de las mismas y a que en el expediente no aparecen causadas ni probadas, la Sala no condenará en costas a la parte demandante, en segunda instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 4 de marzo de 2019, proferido por el Magistrado Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, el 8 de junio de 2023 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase al Tribunal de origen el expediente del proceso de la referencia y el expediente identificado con número único de radicación 25000234100020150231401, dejando las anotaciones de ley, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
51 Atendiendo a la remisión efectuada a las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del proceso.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado Ausente con permiso
| GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado | HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado |
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
