CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo dos mil veintitrés (2023)
Referencia: MEDIODECONTROLDENULIDADYRESTABLECIMIENTODELDERECHO
Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-02763-04
Actor: JOSÉ RUBÉN SOLER OCHOA
Asunto: Resuelve apelación auto.
AUTO INTERLOCUTORIO
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el
INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- contra el auto de
20 de agosto de 20191, por medio del cual la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, denegó el llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL – UAECD-.
- ANTECEDENTES
- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA
- FUNDAMENTOS DEL RECURSO
- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
El señor JOSÉ RUBÉN SOLER OCHOA, a través de apoderada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento
1 Se precisa que el asunto correspondió al Consejero Oswaldo Giraldo López por conocimiento previo, el 27 de mayo de 2022, quien manifestó impedimento el 9 de junio siguiente, declarado fundado mediante auto de 24 de marzo de 2023, que ordenó separarlo del asunto. Efectuado el cambio de ponente, el expediente ingresó al Despacho el 2 de mayo de este año.
2 En adelante el Tribunal.
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda tendiente a que se declare la nulidad parcial de las resoluciones núms. 14408 de 26 de febrero de 2015, “por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, y 36106 de 25 de mayo de 2015, “por la cual se resuelve un recurso de reposición”, expedidas por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU-.
De manera subsidiaria pidió declarar la nulidad parcial de los actos acusados en lo que tiene que ver con las normas relacionadas con el valor del precio indemnizatorio, su forma de pago y las apropiaciones presupuestales.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó, entre otras pretensiones, ordenar a la demandada pagar las sumas de $278.697.538,
$6.736.324 y $4.080.000 correspondientes al daño emergente y
$20.400.000 por lucro cesante.
En la contestación de la demanda, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- solicitó llamar en garantía a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- por cuanto, conforme con lo previsto en el Decreto 583 de 15 de diciembre de 20113 y el Convenio
3 “Por medio del cual se reglamenta la prestación del servicio de avalúos comerciales de inmuebles, de que trata el literal e) del artículo 63 del Acuerdo 257 de 2006”.
Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre 2013, dicha entidad elaboró el avalúo comercial que se adoptó para determinar el precio indemnizatorio establecido en el acto acusado.
El Tribunal, mediante auto de 28 de agosto de 20194, denegó la solicitud de llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –
UAECD- presentada por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU-.
Como fundamento de la decisión, el Tribunal arguyó que:
“[…] En lo que tiene que ver con el llamamiento en garantía, el artículo 225 del CPACA, dispone:
[…]
De la lectura de la norma, se precisa que previo a revisar si el escrito de tal solicitud cumple o no con unos requisitos meramente formales, el Juez debe revisar el derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, en aras de analizar la procedencia o no del llamamiento en garantía.
Para el caso que nos ocupa, el IDU solicitó el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, en atención al Convenio Interadministrativo núm. 1321 de 2013, suscrito por las dos entidades.
El revisar el mencionado convenio, el cual fue aportado por el IDU con la solicitud de llamamiento (fls. 5 a 18), se observa que
4 Proferido en cumplimiento de lo ordenado por la Sección en proveído de 28 de mayo de 2019, que revocó el auto de 28 de junio de 2018, que había denegado por improcedente la solicitud de llamamiento en garantía presentada por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- y, en su lugar, ordenó calificar el escrito presentado por la parte demandada y aplicar las reglas establecidas en el artículo 225 del CPACA.
el objeto del mismo es el siguiente: “la UNIDAD realizará los avalúos comerciales de los inmuebles requeridos para diferentes proyectos financiados por la fuente del producto del cupo de infraestructura vial asociados al Acuerdo 523 de 2013 y declarados de utilidad pública o interés social, cuya adquisición se adelante por enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial”; de otro lado, las cláusulas del contrato se relacionan con el plazo, el valor, la forma de pago, impuestos, imputación presupuestal, obligaciones de las partes, supervisión, garantías, solución de controversias, confidencialidad, normatividad aplicable, causales de terminación y liquidación y requisitos de perfeccionamiento. Conforme a lo anterior, no existe dentro del Convenio Interadministrativo núm. 1321 de 2013, una cláusula de responsabilidad por los daños producidos a raíz de los avalúos elaborados por la UAECD y aplicados por el IDU, ni por las resultas de una sentencia condenatoria en contra de este último.
En tal sentido, no existe fundamento contractual para que dentro de la presente litis sea citada la Administrativa Especial de Catastro Distrital, como llamada en garantía y, por lo tanto, la solicitud de llamamiento en garantía, por no ser procedente, será negada […]”.
El INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- interpuso
recurso de apelación contra el auto de 20 de agosto de 2019, argumentando que conforme con los artículos 225 y 226 del CPACA son apelables las decisiones frente a las cuales se decida sobre la solicitud de llamamiento en garantía.
Señaló que las normas en cita no exigen cláusulas que indiquen la obligación de acudir al llamamiento en garantía sino tener un derecho legal o contractual, presupuesto que se cumple en el presente caso habida cuenta que el convenio interadministrativo allegado constituye la fuente del llamado, pues existe un derecho contractual en cabeza del demandado “[…] debido a que para proceder a realizar
la oferta y reconocer la indemnización justa por el trámite de expropiación administrativa, el Instituto de Desarrollo IDU adoptó el avalúo comercial elaborado por la UAECD, esta última facultada para dicha labor por el decreto 583 de 2011 y el Convenio 1321 de 2013 suscrito entre estas dos entidades, con el fin de conocer el precio indemnizatorio justo a los propietarios del inmueble […]”.
Sostuvo que la ley ni la jurisprudencia5 exigen que en la acreditación del vínculo contractual se establezca de manera expresa en el articulado del contrato, la obligación de acudir como llamado en garantía a un proceso judicial a las partes contratantes, sino que, por el contrario, imponen acreditar si quiera sumariamente la existencia del vínculo legal o contractual para realizar el llamamiento.
Destacó que revisado el Convenio Interadministrativo núm. 1321 de 2013, se advierte que en la cláusula 7 numeral 15 de las obligaciones a cargo de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
CATASTRO DISTRITAL -UAECD-, se encuentra la de “[…] responder ante cualquier instancia por la labor encomendada […]”, disposición que da lugar al llamado en garantía comoquiera que se acredita la existencia de una relación contractual y el derecho de exigir la reparación integral o parcial del perjuicio que se llegaré a causar como resultado de la sentencia.
5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 13 de diciembre de 2017. C.P. Danilo Rojas Betancourth, expediente núm. 2016-00299
Concluyó que el Tribunal desconoció el precedente horizontal, en especial las providencias de 17 de mayo6 y 9 de febrero7 de 2017, en las que sostuvo que era procedente la figura del llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-.
Cuestión previa
Sea lo primero advertir que mientras se encontraba en trámite el presente recurso el Tribunal dictó la sentencia de 20 de octubre de 2022, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda, decisión frente a la cual la parte actora interpuso recurso de apelación, siendo asignado en principio al Despacho del Doctor Oswaldo Giraldo López, a quien se le aceptó el impedimento manifestado para conocer del asunto de la referencia y, en consecuencia, el expediente pasó a este Despacho por ser el que le correspondía en turno.
Sobre la competencia para resolver el recurso de apelación contra autos en los casos en que se profiere sentencia en primera instancia, los artículos 323 y 329 del CGP, prevén:
6 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, providencia de 17 de mayo de 2017. M.P. Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, expediente núm. 25000-23-41-000-2016-00535- 00.
7 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, providencia de 9 de febrero de 2017. M.P. Fredy Ibarra Martínez, expediente núm. 25000-23-41-000-2016-01007-00.
“ARTÍCULO 323. EFECTOS EN QUE SE CONCEDE LA APELACION.
Podrá concederse la apelación:
[…]
La circunstancia de no haberse resuelto por el superior recursos de apelación en el efecto devolutivo o diferido, no impedirá que se dicte la sentencia. Si la que se profiera no fuere apelada, el secretario comunicará inmediatamente este hecho al superior por cualquier medio, sin necesidad de auto que lo ordene, para que declare desiertos dichos recursos.
Quedarán sin efecto las decisiones del superior que hayan resuelto apelaciones contra autos, cuando el juez de primera instancia hubiere proferido la sentencia antes de recibir la comunicación de que trata el artículo 326 y aquella no hubiere sido apelada. Si la comunicación fuere recibida durante el desarrollo de una audiencia, el juez la pondrá en conocimiento de las partes y adoptará las medidas pertinentes; si a pesar de ello la profiere y este hubiere revocado alguno de dichos autos, deberá declararse sin valor la sentencia por auto que no tendrá recursos.
[…] ARTÍCULO 329. CUMPLIMIENTO DE LA DECISIÓN DEL
SUPERIOR. Decidida la apelación y devuelto el expediente al inferior, este dictará auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior y en la misma providencia dispondrá lo pertinente para su cumplimiento.
Cuando se revoque una providencia apelada en el efecto devolutivo o diferido, quedará sin efectos la actuación adelantada por el inferior después de haberse concedido la apelación, en lo que dependa de aquella, sin perjuicio de lo dispuesto en los dos últimos incisos del artículo 323. El juez señalará expresamente la actuación que queda sin efecto […]”.
De la lectura de las mencionadas normas se desprende que el Despacho es competente para pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto contra el proveído de 20 de agosto de 2019; y que en caso de que se revoque la decisión de denegar el llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-, deberá dejarse sin efecto las actuaciones adelantadas por el Tribunal con posterioridad a la fecha en que fue proferida la providencia recurrida.
Caso concreto
En el presente asunto el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO
–IDU- pretende que se revoque el auto de 20 de agosto de 2019, proferido por el Tribunal, por medio del cual se denegó el llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-, por cuanto
estima que dicha figura es aplicable dentro del procedimiento judicial establecido en el artículo 71 de la Ley 388 para los procesos en los que se controvierten actos por medio de los cuales se resuelve sobre una expropiación por vía administrativa; y que con fundamento en el Convenio Interadministrativo núm. 1321 de 2013, tiene derecho a exigirle a dicha entidad que acuda al proceso para una posible reparación de perjuicios que llegare a sufrir.
Con fundamento en lo anterior, el Despacho analizará si procede la figura del llamamiento en garantía en los procesos judiciales regulados por el artículo 71 de la Ley 388.
Dicha disposición, como ya se indicó, regula el proceso contencioso administrativo para el caso en que se pretenda la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se decide sobre una expropiación por vía administrativa de un bien inmueble, así:
“ARTICULO 71. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede
acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:
El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía.
Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar.
<Numeral declarado INEXEQUIBLE>
Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma, en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos
(2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia.
Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no haya apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia.
<Numeral derogado por el Acto Legislativo 01 de 1999>
Cuando la sentencia revoque la decisión del Tribunal Administrativo y declare la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá lo siguiente:
La suspensión en forma inmediata, por parte de la respectiva entidad pública, de todas las acciones y operaciones en curso para utilizar el bien expropiado;
La práctica, antes del cumplimiento de la sentencia, por el Tribunal Administrativo ante el cual se haya surtido la primera instancia, de una diligencia de inspección con intervención de peritos, a fin de determinar mediante auto de liquidación y ejecución de la sentencia que pronunciará la respectiva Sala de Decisión contra el cual sólo procederá el recurso de reposición, si el bien ha sido o no utilizado o si lo ha sido parcialmente y,
según el caso, el valor de la indemnización debida. En el mismo acto se precisará si los valores y documentos de deber compensan la indemnización determinada y en qué proporción, si hay lugar a reintegro de parte de ellos a la administración, o si ésta debe pagar una suma adicional para cubrir el total de la indemnización;
La orden de registro de la sentencia de la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, a fin de que la persona recupere en forma total o parcial la titularidad del bien expropiado, conforme a la determinación que se haya tomado en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia, para el caso en que la administración no haya utilizado o sólo haya utilizado parcialmente el inmueble expropiado. Cuando haya lugar al reintegro de valores o documentos de deber, para efectuar el registro se deberá acreditar certificación auténtica de que se efectuó el reintegro respectivo en los términos indicados en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia;
La orden de pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado debe pagar adicionalmente la administración, sin que haya lugar a reintegro alguno de los valores y documentos de deber recibidos ni al registro de la sentencia de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado.
Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago. En este caso, las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago”.
De la lectura de la norma citada, se desprende que la figura del llamamiento en garantía no se encuentra prevista expresamente por dicha disposición, por lo que existe un vacío en la norma el cual debe suplirse acudiendo a la normativa general sobre el tema, la cual corresponde en el presente caso a lo previsto en el artículo 225 del CPACA.
Así lo ha considerado la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en providencia de 26 de febrero de 20198, en la que se precisó:
“[…] Como puede apreciarse, la norma especial no establece regulación alguna en torno a la posibilidad de llamamiento en garantía en dicho proceso.
El Despacho observa que, frente al vacío de la ley especial, debe acudirse a la regulación general que trate la materia. En este caso, el proceso contencioso especial de expropiación administrativa se trata un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues lo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción y el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 71 de la Ley 388 de 1997.
La naturaleza de la decisión que se controla en este tipo de proceso es un acto administrativo expedido por una autoridad pública con competencia para adelantar un proceso administrativo de expropiación. La naturaleza del asunto no es propia del derecho privado, en el que se disputan intereses meramente particulares; se trata de una decisión adoptada por la administración pública en aras de garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular y en cumplimiento de la ley que previamente ha definido los motivos de interés público o social para proceder a efectuar la expropiación de un bien inmueble.
Al respecto, resulta ilustrativa una providencia de 16 de marzo de 2012, en la cual la Sección Primera de la Corporación estudió el origen de la conciliación como requisito de procedibilidad en las acciones de nulidad y restablecimiento en las controversias de expropiación administrativa, así:
“Ahora bien, para el caso concreto, es pertinente tener en cuenta la Ley 388 de 1997, que regula, entre otros asuntos, la expropiación administrativa, cuyos artículos 71 y 72 son del siguiente tenor:
'Artículo 71º.- Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva
8 Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 26 de febrero de 2019. núm. único de radicación: 25000-23-41-000-2015-02763-02. Demandante: José Rubén Soler Ochoa. M.P. Oswaldo Giraldo López.
decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:
(…)
En virtud de lo anterior, resulta claro para la Sala que los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71. Por consiguiente, en el presente caso, por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho le es aplicable la Ley 1285 de 2009, es decir la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad.”
De manera semejante, en auto proferido por la Sección el 27 de abril de 2006, al estudiar un recurso de apelación en contra del auto por medio del cual se admitió el llamamiento en garantía formulado por la Empresa de Desarrollo Urbano EDU en un proceso contencioso especial de expropiación administrativa, se expuso:
“Respecto de la distinción que pretende hacer la recurrente, consistente en que solo el llamamiento en garantía consagrado en el artículo 217 del C.C.A. es el que se gobierna por las disposiciones del C. de P.C., pues la Ley 678 de 2001 y, particularmente, el artículo 19 transcrito, no consagran tal remisión, cabe observar lo siguiente:
Teniendo en cuenta que los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollen función administrativa se gobiernan por las disposiciones del C.C.A.; y como quiera que esta codificación no trae regulación alguna en cuanto a los requisitos y trámite de la solicitud de llamamiento en garantía, en virtud de lo normado en el artículo 267, ibídem, son aplicables las disposiciones pertinentes del C. de P.C.” (Se destaca)
Como puede apreciarse, partiendo del supuesto que los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollan función administrativa, se gobiernan por las disposiciones del Contencioso Administrativo, se infiere que los vacíos que se presenten en las leyes que regulan procesos contenciosos especiales se suplirán bajo el criterio de pertinencia material por la norma general que regula la materia, en este caso, las disposiciones del estatuto procesal de lo contencioso administrativo.
[…]
En este orden de ideas, se reitera, frente al vacío presentado en la Ley 388 de 1997 en relación con la regulación del
llamamiento en garantía en el proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe acudir a la ley general que regule la materia, esta es, las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y sólo en caso de vacío o por remisión expresa resultará aplicable las normas procesales del Código General del Proceso […]” (Se destaca).
Igualmente, respecto de la procedencia de la figura del llamamiento en garantía para este tipo de procesos, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia de 24 de abril de 20189, con ocasión del estudio de una acción de tutela de supuestos fácticos similares al presente proceso, amparó los derechos fundamentales del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-, al considerar que la providencia de 1o. de septiembre de 2017, por medio de la cual la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó una solicitud de llamamiento en garantía por no encontrarse dicha figura prevista en el artículo 71 de la Ley 388, incurrió en defecto sustantivo por omitir realizar una interpretación analógica del ordenamiento jurídico conforme con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887. En efecto, consideró:
“[…] ahora la norma transcrita no establece la posibilidad de aplicar otras disposiciones procesales o sustanciales en lo no regulado en aquella, lo que impediría acudir al CPACA para colmar los vacíos de ese trámite especial. No obstante la acción prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 corresponde a un mecanismo contencioso administrativo, porque a través de ella se pretende la anulación de actos administrativos, como los son las decisiones de expropiación de inmuebles ordenada por la administración, motivo por el cual es dable adoptar las pautas del procedimiento ordinario o general (Ley 1437 de 2011) con la finalidad de suplir lagunas normativas, dado que su naturaleza
9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 24 de abril de 2018. núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-00857-00. Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-.
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
es similar a la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA.
Al decidir una de esas acciones especiales, la Sección Quinta de esta Corporación explicó:
Aunque en el caso concreto la acción invocada fue la prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, nada obsta para que la citada disposición (artículo 138 del Código Contencioso Administrativo) no fuera aplicable al caso concreto, no solo porque pese a ser una acción especial aquella se seguía rigiendo por el CCA, sino porque, además, esta es una regla que era exigible en todos los procesos en los que se pretendía la nulidad de un acto administrativo, incluyendo los que declaren la expropiación de un bien.
Tal postura involucra el método de interpretación analógico, en virtud del cual el intérprete debe acudir a una norma que regula un aspecto semejante cuando la aplicable, prima facie, no hace referencia de manera expresa a este, con lo que se suplen los vacíos de la normativa en el asunto sub examine, conforme lo señala el artículo 8º de la Ley 153 de 1887.
[…]
Bajo esta perspectiva y como la acción especial de que trata el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 es eminentemente contencioso-administrativa, nada impide que en su desarrollo se acuda, en atención al artículo 8º de la Ley 153 de 1887, a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo CCA o del CPACA, con el propósito de suplir vacíos normativos, máxime cuando su objeto coincide con la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cual es anular actos administrativos que se estiman contrarios al ordenamiento jurídico, circunstancia que no contrataría la naturaleza especial de ese mecanismo.
[…]
En ese orden de ideas, la Sala evidencia que si bien el llamamiento en garantía y los recursos que contra la decisión que la decida no están estipulados expresamente en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, la aplicación analógica del CPACA permite que esos aspectos procesales puedan operar en esa acción especial […]” (Negrillas fuera del texto).
Dicha providencia fue confirmada por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 28 de noviembre de 201810.
De lo anterior se desprende que, conforme con la jurisprudencia de las Secciones Primera, Segunda, Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, la figura del llamamiento en garantía es procedente en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se controvierten actos administrativos que deciden sobre expropiación administrativa de bienes inmuebles, por lo que la Sala procederá a pronunciarse de fondo sobre la solicitud de llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO
DISTRITAL -UAECD- presentada por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-.
Sea lo primero advertir que, de conformidad con lo previsto en el artículo 225 del CPACA, la figura del llamamiento en garantía procede cuando se afirma tener un derecho legal o contractual para exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que se llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviera que hacer como resultado de la sentencia, así:
“[…] ARTÍCULO 225. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA. Quien
afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como
10 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de 28 de noviembre de 2018. núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-00857-01. Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-.
M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación.
El llamado, dentro del término de que disponga para responder el llamamiento que será de quince (15) días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en la misma forma que el demandante o el demandado.
El escrito de llamamiento deberá contener los siguientes requisitos:
El nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso.
La indicación del domicilio del llamado, o en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, o la manifestación de que se ignoran, lo último bajo juramento, que se entiende prestado por la sola presentación del escrito.
Los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen.
La dirección de la oficina o habitación donde quien hace el llamamiento y su apoderado recibirán notificaciones personales.
El llamamiento en garantía con fines de repetición se regirá por las normas de la Ley 678de 2001 o por aquellas que la reformen o adicionen […]”. (Subrayado fuera de texto).
Revisada la solicitud de vinculación que presentó el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU-, dentro del proceso, la Sala advierte que en ella se argumentó que la petición del llamamiento tiene como fin exigirle a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL -UAECD-, la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o del desembolso total o parcial del pago que tuviera que hacer como resultado de la sentencia condenatoria, puesto que fue conforme a lo regulado por el Decreto 583 de 20111, “Por medio del cual se reglamenta la prestación del servicio de avalúos comerciales de inmuebles, de que trata el literal e) del artículo 63 del Acuerdo 257 de 2006” y el Convenio Interadministrativo núm. 1321 de 2013, suscrito entre
ambas entidades, que el demandado solicitó a la llamada en garantía la elaboración de los avalúos comerciales de los inmuebles requeridos en cumplimiento de los objetivos misionales, entre ellos el correspondiente al de propiedad del demandante, a fin de determinar el precio indemnizatorio establecido en los actos acusados.
En ese sentido, la Sala considera que el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre 2013, -modificado el 25 de julio de 2014 y las prórrogas núms. 1 y 2 de 1o. de abril de 2016, citado por la llamante-, acredita el derecho que le asiste al IDU para que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO
DISTRITAL -UAECD-, le reembolse los pagos que eventualmente se vería obligada a efectuar en caso de una sentencia desfavorable a sus intereses.
En ese orden, la Sala encuentra que contrario a lo sostenido por el Tribunal sí resulta necesaria la vinculación de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL -
UAECD-, para garantizar los derechos del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-, en razón del Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre 2013, -modificado el 25 de julio de 2014 y las prórrogas núms. 1 y 2 de 1o. de abril de 2016-, cuyo objeto corresponde a “[…] LA UNIDAD realizará los avalúos comerciales de los inmuebles requeridos para los diferentes proyectos financiados por la fuente del producto de cupo de
endeudamiento que son destinados para la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial asociados al Acuerdo 523 de 2013 y declarados de utilidad pública o interés social, cuya adquisición se adelante pro enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial […]”.
Adicionalmente, en la cláusula séptima del referido Convenio Interadministrativo, se establecen como obligaciones a cargo de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO
DISTRITAL –UAECD-, la núm. 15, que concierne a “[…] Responder ante cualquier instancia por la labor encomendada […]”.
De lo anterior se desprende que el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU-, con el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de
8 de noviembre 2013, -modificado el 25 de julio de 2014 y las prórrogas núms. 1 y 2 de 1o. de abril de 2016-, allegó prueba del nexo jurídico en que apoya la solicitud de vinculación de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL - UAECD-, en calidad de llamada en garantía al presente proceso, motivo por el cual la solicitud resulta procedente, en tanto que, adicionalmente, se cumplieron con los requisitos de forma establecidos en el artículo 225 del CPACA, consistentes en señalar:
i) el nombre del llamado y el de su representante; ii) el domicilio del llamado; iii) los hechos en que se basa el llamamiento y los
fundamentos de derecho que se invoquen; y iv) la dirección de quien hace el llamamiento para recibir notificaciones.
Así las cosas, la Sala concluye que el auto apelado debe revocarse por cuanto la solicitud presentada por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-, cumplió con los requisitos señalados el artículo 225 del CPACA para llamar en garantía dentro del proceso a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL -UAECD-.
Igualmente, el Despacho dejará sin efecto todas las actuaciones adelantadas por el Tribunal con posterioridad a la fecha en que se profirió el auto aquí apelado, esto es, 20 de agosto de 2019, de conformidad con lo establecido en el artículo 329 del CGP, haciendo la salvedad de que todas las pruebas practicadas dentro del proceso conservarán su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron la oportunidad de controvertirlas en los términos del artículo 138 ídem.
Finalmente, se ordenará incorporar al presente proceso el identificado con el núm. único de radicación 25000 23 41 000 2015 02763 05, en el que se adelantaba el trámite del recurso de apelación contra la sentencia de 20 de octubre de 2022, con el fin de que se remitan al Tribunal para lo de su competencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,
R E S U E L V E:
PRIMERO. - REVOCAR el auto de 20 de agosto de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone:
ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, pronunciarse de fondo sobre la solicitud de llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- presentada por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU-.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO, todas las actuaciones adelantadas por el a quo con posterioridad a la fecha en que se profirió la providencia recurrida, esto es, 20 de agosto de 2019, de conformidad con lo establecido en el artículo 329 del CGP, haciendo la salvedad de que todas las pruebas practicadas dentro del proceso conservarán su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirlas en los términos del artículo 138 ídem, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. - En firme esta decisión, incorpórese al presente proceso el identificado con el núm. único de radicación 25000 23
41 000 2015 02763 05, en el que se adelantaba el trámite del recurso de apelación contra la sentencia de 20 de octubre de 2022 y devuélvanse al Tribunal de origen para que continúe con el trámite pertinente, previas las anotaciones de rigor en cada uno de los radicados.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,
(Firmado electrónicamente)
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejera
