RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión de rechazo de la demanda por caducidad / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Por la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial / CONSTANCIA DE AGOTAMIENTO DEL TRÁMITE CONCILIATORIO – A partir del día siguiente a su expedición se reanuda el término de caducidad / CONSTANCIA DE AGOTAMIENTO DEL TRÁMITE CONCILIATORIO – Error mecanográfico en dicho documento no implica modificación del conteo del término de caducidad
[E]l hecho de que existiese un error mecanográfico en la fecha de la certificación de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, el cual era conocido por la actora, no implicaba la modificación del conteo de la caducidad, como equivocadamente esta lo infiere, pues nada le impedía acudir a la Jurisdicción con dicho documento y explicar la existencia del referido error involuntario mientras solicitaba su corrección ante la Procuraduría.
SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN DERECHO – Suspende el término de caducidad hasta por tres meses / AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN DERECHO – Debe surtirse dentro de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud / TRÁMITE DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN DERECHO – Sino se cumple dentro del término a que alude la ley, el interesado queda habilitado para acceder a la jurisdicción / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Es improrrogable / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD – Se tiene por cumplido cuando el trámite de conciliación extrajudicial no se puede completar dentro de los tres meses
[C]uando el trámite de la conciliación prejudicial no se puede completar dentro del término de tres (3) meses a que alude la Ley, el interesado está posibilitado para acceder a la jurisdicción, sin que dicho plazo se extienda a la fecha de entrega de la constancia respectiva. [...] es evidente que la suspensión del término de caducidad originada en el trámite de conciliación prejudicial no puede prorrogarse más allá de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud ante la Procuraduría General de la Nación y es el interesado en acudir a la Administración de Justicia, quien debe estar atento al vencimiento de dicho plazo a fin de evitar instaurar demandas por fuera de los términos legalmente establecidos [...] En el presente caso, no es posible reanudar el conteo de la caducidad a partir del 16 de agosto de 2016, como lo solicita la recurrente, toda vez que para dicha fecha ya estaba vencido el término de tres meses establecido en los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001, teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 11 de mayo de 2016. Siendo ello así, si la actora consideraba que la constancia inicialmente expedida por la Procuraduría Once Judicial II para Asuntos Administrativos tenia errores y debía ser corregida, no podía esperar a que le entregaran una nueva certificación –actuación de la que no hay prueba en el expediente-, pues la suspensión del término de caducidad, como ya se dijo, no se extendía más allá de los tres meses de que tratan los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 y, vencidos estos, automáticamente se habilitaba la oportunidad de acceder a la jurisdicción.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la suspensión del término de caducidad por presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial y su límite temporal ver auto Consejo de Estado, Sección Primera, de 14 de mayo de 2016, Radicación 41001-23-33-000-2014-00263-01, C.P. María Elizabeth García González.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 – NUMERAL 2 – LITERAL D / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 2 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 20 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01729-01
Actor: UNIÓN TEMPORAL HOSPITAL CARDIOVASCULAR DEL NIÑO DE CUNDINAMARCA
Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DEL HÁBITAT
Referencia: Recurso de apelación contra el auto de 10 de octubre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Referencia: TESIS: CONFIRMA AUTO APELADO. LA DEMANDA SE PRESENTÓ POR FUERA DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD. EL HECHO DE QUE EXISTIESE UN ERROR MECANOGRÁFICO EN LA CONSTANCIA DE CONCILIACIÓN FALLIDA NO IMPEDÍA A LA ACTORA ACCEDER A LA JURISDICCIÓN.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la actora contra el proveído de 10 de octubre de 2016, por medio del cual la Sección Primera, Subsección "B" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[1], rechazó la demanda instaurada por haber operado la caducidad.
I-. ANTECEDENTES
La UNIÓN TEMPORAL HOSPITAL CARDIOVASCULAR DEL NIÑO DE CUNDINAMARCA, por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[2], instauró demanda ante el Tribunal en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la EPS-S Humana Vivir en liquidación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 007 de 13 de abril de 2015 y 010 de 10 de diciembre de 2015, mediante las cuales se determinó el pasivo y los créditos a cargo de la masa de liquidación de la referida EPS y los excluidos de la misma.
A título de restablecimiento del derecho pretende, entre otras cosas, que se le ordene a la EPS Humana Vivir en liquidación reconocer los valores facturados por la prestación de los servicios de salud a sus usuarios en el régimen subsidiado y contributivo, entre el año 2009 al 2012.
II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA
Mediante auto de 10 de octubre de 2016, el a quo rechazó la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio, por considerar que se había instaurado luego de vencido el término de cuatro (4) meses previsto en el literal d), numeral 2° del artículo 164 del CPACA.
Indicó que, en el presente caso el término de caducidad debía contarse a partir del día siguiente a la notificación personal de la decisión que puso fin a la actuación administrativa[3], la cual se llevó a cabo el día 14 de enero de 2016, por lo que, en principio, los cuatro meses dispuestos en el artículo 164 del CPACA, vencían el 15 de mayo de la misma anualidad; sin embargo, dicho término se suspendió el 11 de mayo de 2016, cuando la parte actora presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Once Judicial II para Asuntos Administrativos.
Recordó que, al momento de presentarse la solicitud de conciliación, aún faltaban 5 días para el vencimiento del término de caducidad, el cual se reanudó al día siguiente de declararse fallida la conciliación aludida, esto es, el 8 de agosto de 2016, por lo tanto tenía hasta el día 13 de ese mismo mes y año para radicar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio; no obstante, como ese era un día inhábil el término se extendió hasta el primer día hábil siguiente, es decir, el 16 de agosto de 2016.
Sostuvo que, la actora instauró la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio el día 18 de agosto de 2016, fecha en la cual ya se encontraba vencido el término de caducidad referido y, en consecuencia, era procedente el rechazo de la misma.
III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La actora apeló la decisión de primera instancia con el argumento de que la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sí se instauró dentro del término de los cuatro meses señalado en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, teniendo en cuenta que, a su juicio, el Tribunal omitió que la constancia de conciliación fallida emitida por la Procuraduría Once Judicial II para Asuntos Administrativos, no fue debidamente "notificada", es decir, no se entregó el mismo día en el que presuntamente fue suscrita.
Afirmó que, la "notificación" del acta en la que consta que la conciliación fue fallida solo se dio hasta el día 10 de agosto de 2016, cuando efectivamente le fue entregada a la funcionaria Lina María Neira.
Sostuvo que, de conformidad con lo señalado en el artículo 67 del CPACA, los actos administrativos tienen efectos jurídicos desde el día siguiente a su notificación, por lo tanto es a partir del día 10 de agosto de 2016, que se debe contar el termino de caducidad de la presente demanda, teniendo en cuenta que fue en esa fecha que se notificó la constancia de la conciliación fallida.
Aunado a lo anterior, adujo que en la constancia de la conciliación fallida expedida por la Procuraduría Once Judicial II para Asuntos Administrativos, se cometió un grave error, toda vez que se plasmó como fecha de suscripción de la misma el día 8 de julio de 2016, cuando lo cierto fue que dicha diligencia se llevó a cabo el día 8 de agosto de 2016.
Manifestó que, en virtud de dicha equivocación, el día 12 de agosto de 2016 se presentó nuevamente ante la Procuraduría Once Judicial II para Asuntos Administrativos con el objeto de que se corrigiera la referida fecha; sin embargo, la constancia corregida solo le fue entregada hasta el día 16 de agosto de 2016, por lo tanto era a partir de dicha fecha que se debía reanudar el conteo del término de caducidad.
Expresó que, el a quo se equivocó al afirmar que el término de caducidad vencía el 13 de agosto de 2016, cuando lo cierto es que la constancia de conciliación fallida debidamente corregida solo fue notificada hasta el 16 de agosto de esa misma anualidad y, en ese entendido, los cinco días que faltaban para que se completara el referido término vencían el 21 de agosto de 2016; sin embargo, como ese era un día inhábil, la oportunidad para presentar la demanda se extendía hasta el primer día hábil siguiente, esto es, el 22 de ese mismo mes y año.
Advirtió que, en el presente caso la demanda fue instaurada el día 18 de agosto de 2016, por lo tanto era evidente que se encontraba dentro del término de caducidad y no había lugar a su rechazo.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:
En el caso objeto de estudio, el apoderado de la parte recurrente asegura que la demanda cumple con todos los requisitos de procedibilidad y fue presentada dentro del término de caducidad de cuatro meses.
Al efecto, el literal d), numeral 2° del artículo 164 del CPACA, establece:
"ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada:
(...)
2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:
(...)
d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;"
Para verificar si la demanda se presentó dentro del término establecido en la norma transcrita, es necesario hacer un recuento sucinto de lo ocurrido en el caso en cuestión:
El día 14 de enero de 2016, la EPS-S Humana Vivir en liquidación realizó la diligencia de notificación personal de la Resolución 010 de 16 de diciembre de 2015, acto administrativo controvertido en la presente demanda, a la apoderada de la actora. (Folio 312 del cuaderno principal).
El día 11 de mayo de 2016, la actora radicó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, esto es, faltando cinco (5) días para vencerse el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. (Folios 19 y 20 del cuaderno principal).
El día 2 de agosto de 2016, se celebró la Audiencia de Conciliación en la Procuraduría Once Judicial II para Asuntos Administrativos, la cual se declara fallida. (Folios 19 a 20 del cuaderno principal).
El día 8 de agosto de 2016, se expidió la constancia de que trata el numeral 1 del artículo 2º de la Ley 640 de 5 de enero de 2001[4]; sin embargo, según lo refiere el la actora, la misma es entregada hasta el día 10 de ese mismo mes y año. (Folios 360 y 361 del cuaderno principal).
El día 18 de agosto de 2015, la parte actora radicó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento objeto de estudio. (Folios 1 del cuaderno principal).
Para sustentar el rechazo de la demanda, la Sección Primera, Subsección "B", del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, manifestó que a partir del 9 de agosto de 2016, es decir, al día siguiente de expedida la constancia de conciliación fallida que dejó agotado el requisito de procedibilidad para acceder a la Jurisdicción, la parte actora tenía cinco (5) días para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales, en principio, vencían el 13 de ese mismo mes y año. No obstante, como ese día era inhábil (sábado), el término de caducidad debía extenderse hasta el primer día hábil siguiente, esto es, el 16 de agosto de 2016 y como la demanda solo se instauró el 18 de ese mismo mes y año, el a quo, consideró procedente su rechazo.
Por su parte, la actora expuso dos claros argumentos por los cuales, a su juicio, la demanda no había sido presentada fuera del plazo establecido por el literal d) numeral 2 del artículo 164 del CPACA:
- La constancia de la conciliación fallida expedida por la Procuraduría Once Judicial II para Asuntos Administrativos no fue entregada el 8 de agosto de 2016, sino el 10 de ese mismo mes y año, por lo tanto el término de caducidad no vencía el 16 de agosto de 2016, como lo sostuvo el a quo, sino al día siguiente, es decir, el 17 de agosto de la misma anualidad.
- La reanudación del conteo de la caducidad se debía dar a partir del día siguiente al de la entrega de la constancia debidamente corregida por parte de la Procuraduría Once Judicial II para Asuntos Administrativos, teniendo en cuenta que la entregada el día 10 de agosto de 2016, contenía un grave error en su fecha de expedición al indicar el día 8 de julio de 2016, cuando lo cierto es que se había expedido el 8 de agosto de esa misma anualidad.
Teniendo en cuenta lo anterior, lo primero que es pertinente advertir es que no existe claridad en la argumentación expuesta en el recurso de apelación interpuesto por la actora, pues, en principio, afirma que la reanudación del conteo de la caducidad debía darse a partir del día siguiente a la entrega de la constancia por parte de la Procuraduría Once Judicial II para Asuntos Administrativos, lo cual, según esta, se dio el 10 de agosto de 2016; sin embargo, posteriormente deja de lado dicha fecha y asegura que como la primera constancia contenía un error mecanográfico en la fecha de su expedición, lo procedente era reanudar el conteo del término de caducidad a partir del 17 de agosto de 2016, esto es, al día siguiente de cuando le entregaron la constancia debidamente corregida.
A pesar de la contradicción advertida, la Sala entrará a resolver cada una de las reclamaciones que la actora formula en contra de la providencia proferida por la Sección Primera, Subsección "B", del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Respecto del primer argumento, la Sala advierte que carece de fundamento jurídico valedero, ya que a pesar de que la actora afirmó que la constancia de la Procuraduría no le fue entregada el día 8 de agosto de 2016 sino el 10 de ese mismo mes y año, dentro del expediente no hay prueba alguna que acredite tal aseveración, pues la copia de dicho documento allegada con el recurso de apelación, vista a folio 361 del cuaderno principal, si bien tiene una anotación a mano en la parte inferior izquierda de la hoja –la cual, al parecer, es una firma de recibido-, la fecha allí plasmada es totalmente ilegible.
No obstante lo anterior, aún si se tuviera por cierta la afirmación de la actora de que recibió la constancia el día 10 de agosto de 2016, esta situación no afectaría la decisión tomada por el Tribunal, pues es evidente que la demanda se presentó por fuera del término de caducidad.
En efecto, el acto administrativo demandado se notificó personalmente a la apoderada de la actora el día 14 enero de 2016, lo que implica que el término de caducidad, en principio, vencía el 15 de mayo de esa misma anualidad; sin embargo, dicho plazo se suspendió faltando cinco (5) días para su vencimiento, esto es, el día 11 de mayo de 2016, con la radicación de la solicitud de conciliación prejudicial. En ese entendido, si se tiene en cuenta la fecha invocada por la recurrente, el conteo de la caducidad se reanudaría el 11 de agosto de 2016, es decir, al día siguiente de la entrega de la constancia de la conciliación fallida y vencería el 15 de ese mismo mes y año; no obstante, como ese día era inhábil, por ser un lunes festivo, el término se extendía hasta el primer día hábil siguiente que era el martes 16 de agosto de 2016, pero la demanda solo se instauró el 18 de agosto de 2016, lo que significa que lo fue extemporáneamente.
Ahora bien, en lo que respecta al segundo argumento, la Sala advierte que no hay ninguna prueba en el expediente que acredite que solo hasta el día 16 de agosto de 2016, la Procuraduría Once Judicial II para Asunto Administrativos le entregó a la actora la constancia debidamente corregida, tal y como lo afirmó en su recurso de apelación. Todo lo contrario, al leer la demanda e incluso, la subsanación de la misma, no se observa párrafo alguno en el que se expliquen las supuestas vicisitudes en el trámite de la expedición de la constancia de la conciliación fallida y solo fue hasta que el Tribunal expidió el auto controvertido, que la recurrente puso de presente estas supuestas dificultades.
Cabe resaltar que al leer la demanda, particularmente en el numeral 13 del capítulo de los hechos, la actora expresamente relata "[...] Como es lo ordenado por la Ley 1437 del año 2011 artículo 161, se agotó el requisito de procedibilidad, solicitando audiencia de conciliación la cual fue llevada a cabo, dejando constancia la Procuraduría Once General de la Nación (sic) del ocho de agosto año 2016[...]".
Para la Sala, no es de recibo afirmar que el Tribunal debió reanudar el conteo de la caducidad a partir de una fecha diferente al 11 de agosto de 2016, es decir, el día siguiente al de la entrega de la constancia de la conciliación fallida, pues no hay prueba alguna en el expediente que demuestre que la actora solicitó formalmente una corrección del documento entregado el referido día.
Igualmente, la Sala considera que el hecho de que existiese un error mecanográfico en la fecha de la certificación de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, el cual era conocido por la actora, no implicaba la modificación del conteo de la caducidad, como equivocadamente esta lo infiere, pues nada le impedía acudir a la Jurisdicción con dicho documento y explicar la existencia del referido error involuntario mientras solicitaba su corrección ante la Procuraduría.
Sin perjuicio de lo anterior, para la Sala también es pertinente advertir que cuando el trámite de la conciliación prejudicial no se puede completar dentro del término de tres (3) meses a que alude la Ley, el interesado está posibilitado para acceder a la jurisdicción, sin que dicho plazo se extienda a la fecha de entrega de la constancia respectiva.
En efecto, los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 5 de enero de 2001[5], expresamente señalan:
"ARTICULO 20. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN DERECHO. Si de conformidad con la ley el asunto es conciliable, la audiencia de conciliación extrajudicial en derecho deberá intentarse en el menor tiempo posible y, en todo caso, tendrá que surtirse dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Las partes por mutuo acuerdo podrán prolongar este término.
La citación a la audiencia deberá comunicarse a las partes por el medio que el conciliador considere más expedito y eficaz, indicando sucintamente el objeto de la conciliación e incluyendo la mención a las consecuencias jurídicas de la no comparecencia.
PARAGRAFO. Las autoridades de policía prestarán toda su colaboración para hacer efectiva la comunicación de la citación a la audiencia de conciliación.
ARTICULO 21. SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable." (Negrillas fuera del texto original)
En atención a lo establecido en la norma transcrita, es evidente que la suspensión del término de caducidad originada en el trámite de conciliación prejudicial no puede prorrogarse más allá de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud ante la Procuraduría General de la Nación y es el interesado en acudir a la Administración de Justicia, quien debe estar atento al vencimiento de dicho plazo a fin de evitar instaurar demandas por fuera de los términos legalmente establecidos[6].
En el presente caso, no es posible reanudar el conteo de la caducidad a partir del 16 de agosto de 2016, como lo solicita la recurrente, toda vez que para dicha fecha ya estaba vencido el término de tres meses establecido en los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001, teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 11 de mayo de 2016.
Siendo ello así, si la actora consideraba que la constancia inicialmente expedida por la Procuraduría Once Judicial II para Asuntos Administrativos tenia errores y debía ser corregida, no podía esperar a que le entregaran una nueva certificación –actuación de la que no hay prueba en el expediente-, pues la suspensión del término de caducidad, como ya se dijo, no se extendía más allá de los tres meses de que tratan los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 y, vencidos estos, automáticamente se habilitaba la oportunidad de acceder a la jurisdicción.
Lo precedente impone a la Sala confirmar el auto de 10 de octubre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "B", por medio del cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E:
CONFÍRMASE el proveído apelado que rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 21 de septiembre de 2017.
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Presidente
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
[3] Resolución 010 de 10 de diciembre de 2015.
[4] ARTICULO 2o. CONSTANCIAS. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos:
1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo.
[5] Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones.
[6] Este criterio ya fue sostenido por la Sala en auto de 14 de abril de 2016. Expediente 2014-00263-01. Actor: Yesid Orlando Perdomo Llano. Magistrada ponente María Elizabeth García González.
