CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Once (11) de julio dos mil veinticinco (2025)
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
Demandante: Juan Guillermo Atencia Iriarte
Demandado: Defensoría del Pueblo y otro
Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos
Asunto: Sentencia de segunda instancia
TEMAS: ACCIÓN POPULAR - Tiene por objeto la protección de derechos e intereses
colectivos, no individuales. / DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA ? Se vulnera
ante comportamientos reprochables y contrarios al ordenamiento jurídico, con el propósito
del servidor de apartarse del interés general en aras de su propio favorecimiento o el de un
tercero / PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO - Se encamina a que el conjunto de
bienes del Estado esté destinado adecuadamente a la finalidad que se les ha señalado y
se administre bajo criterios de eficacia y rectitud / DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO
AL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS - Se manifiesta cuando los principios de
eficiencia y oportunidad se ignoran o se cumplen de manera deficiente, puesto que su
concurrencia tiene por finalidad asegurar que sean provistos de manera óptima y accesible,
y su trasgresión, impacta directamente la calidad de vida de los usuarios y el bienestar
social / CONTRATACIÓN DIRECTA ? La escogencia del contratista por parte del ente
estatal, aun bajo esta modalidad, no es una potestad libre y caprichosa, en tanto debe
sujetarse a los principios de transparencia y selección objetiva.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo
actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte
actora contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.
El actor popular aduce la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad
administrativa, la defensa del patrimonio público y al acceso y la prestación eficiente
y oportuna de los servicios públicos, por la suscripción de un contrato
interadministrativo y la expedición de unos actos administrativos con los que se dio
apertura a un proceso de selección de defensores públicos.
I. LA SENTENCIA IMPUGNADA
1. Corresponde a la decisión adoptada el 14 de marzo de 20241, por medio de
la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
1Expediente digital, Archivo PDF "007FALLO_2019203CONVENIOINTER".
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
Demandante: Juan Guillermo Atencia Iriarte y otro
Demandado: Defensoría del Pueblo y otro
Acción: Protección derechos e intereses colectivos
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Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda2 presentada el 17 de febrero
de 20223 por Juan Guillermo Atencia Iriarte (en adelante, el actor popular, el
demandante, el apelante y/o el recurrente) en ejercicio del medio de control de
protección de los derechos e intereses colectivos4, en contra de la Defensoría del
Pueblo y la Universidad Nacional.
Hechos
2. Como supuestos fácticos de sus pretensiones, el actor popular señaló lo
siguiente:
3. (i) Los requisitos para la contratación de los defensores públicos se
establecieron mediante las Resoluciones 939 del 24 de agosto de 2018 y 1281 del
31 de octubre de 2018.
4. (ii) Con fundamento en el artículo 28 de la Ley 941 de 20055, la Defensoría
del Pueblo expidió la Resolución 939 del 24 de agosto de 2018, por medio de la cual
se establecieron las categorías, requisitos mínimos y honorarios de los defensores
públicos del Sistema Nacional de Defensoría Pública. Asimismo, expidió la
Resolución 1281 del 31 de octubre del 2018 con la cual se establecieron las
categorías, requisitos mínimos y honorarios de los defensores y defensoras públicos
en materia laboral, civil y administrativa.
5. (iii) El 3 de diciembre de 2018 el Director Nacional de esa entidad, publicó un
estudio previo para suscribir un contrato interadministrativo con el fin de desarrollar
un proceso de selección de defensores públicos desde la etapa de publicación y
divulgación de la convocatoria, hasta su terminación. Con base en lo anterior, la
Defensoría del Pueblo expidió la Resolución 1584 del 20 de diciembre de 2018, con
el objeto de justificar la contratación directa con la Universidad Nacional.
6. (iv) El 20 de diciembre de 2018, se suscribió el contrato interadministrativo
386 entre la Defensoría del Pueblo y la Universidad Nacional, con el objeto de
"Desarrollar el proceso de selección de Defensores Públicos de la Defensoría del
Pueblo" por un valor de $4.122?166.077.
2 La sentencia resolvió: PRIMERO: NEGAR la petición de declarar la configuración del fenómeno de la cosa
juzgada formulada por la Agencia de Defensa Jurídica del Estado en el escrito del no recurrente. SEGUNDO:
CONFIRMAR en su integralidad la providencia atacada. TERCERO: Sin condena en costas, por lo considerado.
3 La demanda se inadmitió a través del auto del 12 de abril de 2019 toda vez que el accionante no había agotado
el requisito de procedibilidad de que trata el numeral 4 del artículo 161 del CPACA, es decir, solicitar la
protección los derechos colectivos invocados a todas las autoridades que acciona y se subsanó mediante el
memorial radicado el 26 de abril de la misma anualidad. El recuento del contenido de ese acto procesal tendrá
en cuenta los ajustes que se presentaron y que posteriormente condujeron a su admisión por medio del proveído
del 22 de mayo de 2019 (Cuaderno principal folios 255-261).
4Este mecanismo judicial en la Constitución Política de 1991 y en la Ley 472 de 1998 se denomina acción
popular. Aunque en el CPACA se aluda al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos,
la Sala utilizará ambas terminologías, comoquiera que la distinción es apenas semántica y no sustancial.
5 "El Defensor del Pueblo establecerá mediante reglamento los requisitos mínimos que deberán cumplir los
defensores públicos de acuerdo con las categorías a que se refiere este capítulo, así como para contratar
abogados particulares en aquellas regiones apartadas del país en donde sea insuficiente o no exista oferta de
servicios profesionales para la prestación del servicio de defensoría pública".
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
Demandante: Juan Guillermo Atencia Iriarte y otro
Demandado: Defensoría del Pueblo y otro
Acción: Protección derechos e intereses colectivos
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7. (v) El 14 de enero del 2019 se profirió la Resolución 052, por medio de la cual
se dio apertura al proceso de selección de defensores públicos, allí, entre otras
cosas, se especificó que dicho proceso no constituía un concurso de méritos que
generara derechos de carrera administrativa o vínculo laboral con la Defensoría del
Pueblo, y que el proceso de selección se adelantaría conforme al anexo técnico
denominado "parámetros para la participación en el proceso de selección de
defensores públicos", en el que se definieron las etapas, requisitos generales y
específicos de participación, pruebas a aplicar, modalidad de vinculación, entre
otros.
8. (vi) Posteriormente, con la Resolución 084 del 18 de enero de 2019 se
modificó el título final del anexo de la Resolución 052 de 2019, en el sentido de que
la lista definitiva de resultados tendría una vigencia de tres (3) años6, y a partir de
ella, se seleccionarán los defensores públicos en estricto orden descendente de
calificación hasta completar las plazas ofertadas en todo el país, por programa,
distrito o circuito y categoría.
9. (vii) En los términos en los cuales se pactó el contrato interadministrativo, se
estipulan obligaciones y facultades de la Universidad Nacional similares a las que
tiene una entidad encargada de llevar a cabo el concurso público para proveer
cargos de carrera administrativa; sin embargo, el proceso de selección no se
constituye como un concurso de méritos, no genera los derechos de un cargo de
carrera administrativa y tampoco un vínculo laboral con la Defensoría del Pueblo.
10. (viii) El Colegio Nacional de Defensores Públicos se pronunció en un
comunicado de prensa del 23 enero de 2019, en el que señaló que la decisión de la
Defensoría del Pueblo de iniciar el proceso de selección tuvo como consecuencia
un deterioro en el ambiente laboral de la entidad. Además, indicó que el proceso de
selección y el hecho aprobar las evaluaciones requeridas, no otorgaba a los
concursantes el derecho a ser contratados, por lo que no habría una variación al
proceso abierto vigente, de manera que la cuantiosa inversión por parte de esa
entidad en un proceso inocuo menoscabó gravemente el patrimonio público.
11. (ix) Entre el 29 y 31 de enero de 2019 los medios de comunicación reportaron
manifestaciones realizadas por los defensores públicos en diferentes ciudades del
país, por las inconformidades presentadas con el proceso de selección, honorarios
y extensas jornadas de trabajo.
Fundamentos de derecho
12. El actor popular afirmó que las demandadas vulneraron los derechos
colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público y acceso a
la prestación de servicios públicos, por cuanto la suscripción del contrato
interadministrativo y la expedición de los actos que originaron el proceso de
selección:
6 Inicialmente se había previsto hasta el 31 de diciembre de 2020.
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
Demandante: Juan Guillermo Atencia Iriarte y otro
Demandado: Defensoría del Pueblo y otro
Acción: Protección derechos e intereses colectivos
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13. (i) Transgreden el principio de legalidad establecido en el inciso final del
artículo 150 y en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, que
establecen que es al Congreso de la República a quien le compete expedir el
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP) y al
Presidente de la República de Colombia proferir su reglamentación.
14. (ii) Desconocen el artículo 26 de la Ley 941 de 2005, el literal h) del numeral
4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082
de 2015, que preceptúan que la modalidad de contratación de los defensores
públicos es directa, y a no a partir de un concurso.
15. (iii) Contrarían los principios de la contratación estatal que consagra el artículo
23 de la Ley 80 de 1993 y el principio de economía consagrado en el artículo 209
constitucional, por cuanto fue creado un costoso proceso de contratación de
defensores públicos, con recursos que debieron utilizarse para mejorar la prestación
del servicio, pero que termina con la publicación de una lista de elegibles que no es
obligatoria ni genera derechos para los participantes.
16. (iv) No cumple la aparente finalidad de transparencia y selección objetiva de
contratistas propuesta, sino que vulnera la buena fe, la ética y el interés general, ya
que se convocó sorpresivamente un proceso de selección desconociendo la
modalidad por la que durante años han sido contratados los defensores públicos y
que corresponde a lo regulado por la ley, evidenciando una finalidad oculta y
contraria al interés general, que consiste en la contratación de profesionales del
derecho afines a los intereses del defensor del pueblo.
17. (v) Conllevó a que la contratación de los defensores públicos se retrasara por
al menos cinco (5) meses, interrumpiendo y haciendo deficiente el servicio de
defensoría pública en detrimento de las personas de escasos recursos que
necesitan tener representación judicial de manera oportuna y continua.
Pretensiones
18. Con fundamento en lo anterior, el actor popular solicitó7: (i) declarar que
mediante la expedición de la Resolución 1584 de 2018, la suscripción del contrato
7 "PRIMERA. Que se declare que mediante la expedición de la RESOLUCIÓN NO. 1584 DEL 20 DE
DICIEMBRE DE 2018 (...); la posterior suscripción del CONTRATO INTERADMINISTRATIVO NO. 386 DEL 20
DE DICIEMBRE DE 2018; y la consecuente expedición de la RESOLUCIÓN 052 DEL 14 DE ENERO DE 2019
(...); y LA RESOLUCIÓN 084 DEL 18 DE ENERO DE 2019 (...) actualmente SE AMENAZAN, VULNERAN Y
AGRAVIAN LOS DERECHOS COLECTIVOS DE LOS DEFENSORES PÚBLICOS, RELACIONADOS CON LA
MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO ASÍ COMO LOS DERECHOS
COLECTIVOS DE LOS USUARIOS DEL SISTEMA Y SERVICIO NACIONAL DE DEFENSORÍA PÚBLICA, Y
SU DERECHO AL ACCESO Y LA PRESTACIÓN EFICIENTE Y OPORTUNA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
(...). SEGUNDA. Que como consecuencia de lo anterior (...) se ordene la cesación de los efectos definitivos de:
a) la RESOLUCIÓN NO. 1584 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2018 (...); b) la RESOLUCIÓN 052 DEL 14 DE
ENERO DE 2019 (...); y c) LA RESOLUCIÓN 084 DEL 18 DE ENERO DE 2019 (...) por cuanto con su vigencia
y efectos vulneran, agravian y contrarían los derechos e intereses colectivos (...). TERCERA. Que se declare
la Nulidad Absoluta del CONTRATO INTERADMINISTRATIVO NO. 386 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2018 (...)
toda vez que se encuentra VICIADO DE NULIDAD ABSOLUTA AL ESTAR INCURSO EN LAS CAUSALES DE
OBJETO ILÍCITO Y CAUSA ILÍCITA (...). CUARTA. Que como consecuencia de lo anterior se dé por terminado
y se ordene la liquidación en el estado en que se encuentre del CONTRATO INTERADMINISTRATIVO NO. 386
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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Demandado: Defensoría del Pueblo y otro
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interadministrativo 386 de 2018 y expedición de las resoluciones 052 y 084 de 2019,
se amenazan, vulneran y agravian los derechos colectivos relacionados con la
moralidad administrativa, defensa del patrimonio público y el acceso y la prestación
eficiente y oportuna de los servicios públicos de los usuarios del sistema nacional
de defensoría pública; (ii) ordenar la cesación de los efectos definitivos de los actos
antes mencionados; (iii) declarar la nulidad absoluta del contrato interadministrativo
386 de 2018 y ordenar su liquidación en el estado en que se encuentre; (iv) dejar sin
efectos los resultados obtenidos como resultado del proceso de selección,
incluyendo la lista de elegibles; y (v) ordenar a la Defensoría del Pueblo que se
abstenga de ejercer las competencias establecidas en materia de contratación
pública propias del legislativo, así como la potestad reglamentaria del Presidente de
la República, y que, en lo sucesivo, continúe adelantando el proceso de contratación
de defensores públicos con sujeción a las normas aplicables.
Coadyuvancia
19. Jorge Enrique Robledo presentó escrito de coadyuvancia de la acción
popular8, indicando que el hecho de crear un proceso de selección para proveer en
forma distinta cargos que se encuentran bajo la modalidad de prestación de
servicios en épocas electorales, hace que surjan cuestionamientos sobre si en
realidad es un método para justificar despidos masivos y utilizar las nuevas
contrataciones como clientela política.
20. A su vez, reprochó el hecho de que se realice un símil de concurso de méritos
sin las garantías que se han definido como parámetros para su realización, y que
se pretenda proveer cargos que no necesitan reglamentariamente de este proceso
de selección desconociendo la situación laboral de los defensores públicos. Señaló
que la prueba comportamental y de conocimiento que se determinó, no es un
concurso de méritos al no tener en cuenta como requisito ponderable en la
clasificación la experiencia del candidato, como tampoco se cumple con los
principios que deben orientar un proceso de selección, como los de economía,
celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y equidad. Añadió que es necesario
realizar un esfuerzo mancomunado para modificar la forma de vinculación
contractual a la cual están sometidos los defensores públicos.
DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2018 (...) QUINTA. Que se dejen sin efecto los resultados obtenidos hasta la fecha
como resultado de la ejecución del CONTRATO INTERADMINISTRATIVO NO. 386 DEL 20 DE DICIEMBRE
DE 2018; incluyendo la lista de resultados de elegibles si esta se ha producido a la fecha y sino que cesen sus
efectos cuando esta se produjere. SEXTA. Ordenar al Señor Defensor del Pueblo, abstenerse en un futuro de
ejercer las competencias establecidas en materia de contratación de la administración pública propias del
Congreso de la República (...) así como ordenar que se abstenga en el futuro de ejercer la potestad
reglamentaria del Señor Presidente de la República (...) con la finalidad de que el Señor Defensor del Pueblo
acate la norma constitucional y no abuse de su competencia administrativa, ejerciendo funciones que no son de
su competencia. SÉPTIMA. Que se ordene a la Defensoría del Pueblo que en lo sucesivo y mientras
permanezca vigente el ordenamiento jurídico de los defensores públicos, continúe adelantando el proceso de
contratación de Defensores públicos con sujeción al Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto,
y sus normas complementarias, y el Estatuto General de Contratación, Ley 80 de 1993, el literal h del numeral
4º, artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, y el artículo 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015".
8 Cuaderno principal, folio 249-253.
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Las contestaciones de la demanda
21. La Defensoría del Pueblo9 se opuso a la prosperidad de las pretensiones,
afirmando la inexistencia de prohibición que impidiera a la entidad adelantar un
proceso de selección para la escogencia de los defensores públicos, especialmente,
cuando con este se pretenden materializar los principios de transparencia y
selección objetiva. Indicó que el hecho de que exista un desacuerdo con una
actuación administrativa no necesariamente implica una vulneración al interés
general o de algún derecho colectivo, y que no existió interrupción alguna en la
prestación del servicio de defensoría. Finalmente, advirtió que la acción popular no
es la herramienta judicial prevista para atacar la legalidad de los contratos estatales
y de los actos administrativos, que es lo pretendido por el actor popular.
22. La Universidad Nacional10 exceptuó la ausencia de agotamiento del requisito
de procedibilidad y la falta de legitimación en la causa por pasiva, esto último, por
cuanto el ente universitario solo fungió como ejecutor del proyecto, el cual estaba
determinado por la Defensoría del Pueblo. Solicitó negar las pretensiones de la
demanda ante la inexistencia de afectación de los derechos e intereses colectivos
invocados por el actor, pues el proceso de selección de defensores públicos se
ejecutó en atención a los principios de igualdad, debido proceso, transparencia y
calidad.
Alegatos en primera instancia
23. Fallida la audiencia especial de pacto de cumplimiento11, el actor popular12
insistió en los razonamientos de su demanda. La Defensoría del Pueblo y la
Universidad Nacional reiteraron los argumentos de sus defensas13. El Ministerio
Publico y el coadyuvante guardaron silencio14.
Fundamentos de la sentencia impugnada
24. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la
demanda15 con fundamento en las siguientes consideraciones:
9 Cuaderno principal, folio 252-289.
10 Cuaderno principal, folios 222-233.
11 La audiencia especial de pacto de cumplimiento se celebró el 12 de marzo de 2021(Cuaderno principal folios
602-603), luego en proveído del 12 de julio de 2021 se dio apertura del periodo probatorio y se decretaron las
pruebas documentales aportadas con la demanda y las allegadas con las contestaciones, en la medida en que
únicamente se trataba de pruebas documentales, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión
(Cuaderno principal, folios 619-620).
12 Cuaderno principal, folios 634-535.
13 Cuaderno principal, folios 623-633.
14 Según constancia secretarial obrante a folio 636 del Cuaderno Principal.
15 La parte resolutiva de la sentencia dispuso: "PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda. SEGUNDO:
RECONOCER personería adjetiva a JAIRO ALBERTO CUEVAS BETANCOURT, mayor de edad, abogado
titulado en ejercicio, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.010.245.291de Bogotá D.C., portador de la
Tarjeta Profesional No. 338.012 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado sustituto del actor
popular. TERCERO: REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el
expediente."
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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25. (i) No se configura una falta de legitimación por pasiva respecto de la
Universidad Nacional, toda vez que el objeto del medio de control es el contrato
suscrito entre esta institución y la Defensoría del Pueblo y la primera recibiría los
dineros destinados para adelantar el proceso de selección, actuación que según el
demandante vulneró los derechos colectivos, por lo que resulta necesaria su
vinculación al proceso.
26. (ii) Las pretensiones segunda, tercera y cuarta del escrito de la demanda no
son procedentes en virtud de lo ordenado por el legislador y ratificado por la
jurisprudencia, ya que la nulidad de los contratos y actos administrativos está
vedada a través de la acción popular. En consecuencia, aun cuando se demostrara
la vulneración de los derechos colectivos en el contexto expuesto por el extremo
actor, el Tribunal carece de competencia para declarar tanto la nulidad del convenio
interadministrativo y ordenar su liquidación, como de los actos administrativos
acusados por el actor popular, al tratarse de un asunto propio de otros medios de
control.
27. (iii) Conforme a las pruebas decretadas y practicadas, el proceso de selección
adelantado por la Defensoría del Pueblo no vulneró los derechos colectivos
señalados, pues se garantizó una convocatoria pública y abierta dirigida a todos
aquellos que estaban interesados en ser defensores públicos, lo que incluía a
quienes ya fungían como tal, y sumado a ello, la aplicación de pruebas
comportamentales y de conocimiento es una manera de garantizar una escogencia
objetiva de los contratistas, pues solo serían vinculados quienes obtuvieran los
mejores resultados.
28. (vi) Los recursos públicos fueron destinados a financiar un proceso que
culminó con el contrato celebrado con la Universidad Nacional, orientado a
garantizar un proceso de selección objetivo según lo establecido por el Sistema
Nacional de Defensa Pública, y tanto el contrato como los estudios previos,
establecieron mecanismos de control para garantizar su debida destinación.
Aunque el actor popular afirmó que se destinó una suma elevada para ejecutar el
proceso de selección, no aportó pruebas que acreditaran que el valor del contrato
fuere excesivo o irregular.
29. (vii) Algunos derechos cuya protección se pretende no son propiamente de
naturaleza colectiva, dado que se relacionan con situaciones particulares de
profesionales que prestaron sus servicios a la entidad como contratistas, por
ejemplo, al argüirse por el actor popular el "deber de continuidad" o una especie de
"estabilidad laboral" para quienes ya habían suscrito contratos previos,
circunstancias subjetivas e individuales ajenas al medio de control estudiado.
30. (viii) Pese a que el procedimiento de selección utilizado tiene etapas similares
a las propias de los procesos de carrera administrativa (como la evaluación de
méritos), no generó derechos de carrera administrativa, por lo que la vinculación
sería mediante prestación de servicios bajo el modelo de contratación directa, según
lo previsto en la ley, el cual no impide al Estado aplicar criterios de meritocracia ni
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buscar la excelencia en su selección de sus contratistas, especialmente en sectores
sensibles como la defensa pública, donde se requiere vincular a profesionales con
conocimientos, habilidades y experiencia específica en el área del derecho
pertinente.
31. (ix) Aunque el proceso de selección no otorgaba a los concursantes el derecho
a ser contratados, sí aseguró la eficiencia y efectividad en la prestación del servicio
público de defensoría, toda vez que los contratos de prestación de servicios se
suscribían con quienes obtuvieron los mejores puntajes y el acceso al proceso fue
abierto e incluyente, permitiendo la participación tanto de antiguos contratistas como
de nuevos aspirantes, asegurando el principio de igualdad de oportunidades.
32. (x) Las manifestaciones y paros evidenciados en los medios de comunicación
no acreditan la presunta interrupción del servicio de defensa pública.
33. En conclusión, para el Tribunal, en adición a que resultaba improcedente la
nulidad del contrato y de los actos que determinaron el proceso de selección, estos
cumplieron con los principios constitucionales y legales aplicables y no se probó la
existencia de una vulneración a los derechos colectivos invocados, sino que por el
contrario, el proceso en cuestión tuvo por finalidad proteger la moralidad
administrativa, el patrimonio público y garantizar los derechos de los usuarios del
servicio de defensoría pública, permitiendo la vinculación de los profesionales mejor
calificados.
II. EL RECURSO DE APELACIÓN
34. El actor popular interpuso recurso de apelación16 solicitando revocar la
sentencia de primera instancia y que en su lugar se acceda a las pretensiones
primera, quinta, sexta y séptima17, pues en su consideración, se vulneraron todos
16 Expediente digital, Archivo pdf "008_MemorialWeb_Recurso", índice 8, SAMAI, Tribunal.
17 Las pretensiones se transcriben a continuación:
PRIMERA. que se declare que mediante la expedición de la resolución número 1584 del 20 de diciembre 2018,
"acto administrativo de justificaciones de contratación directa", la posterior suscripción del contrato
interadministrativo número 386 del 20 de diciembre de 2018 y la consecuente expedición de la resolución 052
del 14 enero de 2019, "por la cual se da apertura el proceso de selección de defensores públicos de la
Defensoría del Pueblo" y su documento anexo, suscrito por el Director Nacional de Defensoría Pública,
denominado "parámetros para la participación en el proceso de selección de defensores públicos" y la resolución
084 del 18 de enero de 2019, "por la cual se modifica el título final del anexo de la resolución 052 del 2019" la
Defensoría del Pueblo y la Universidad Nacional de Colombia actualmente se amenazan, vulneran y agravia los
derechos colectivos de los defensores públicos relacionados con la moralidad ministra activa y la defensa del
patrimonio público, así como los derechos colectivos de los usuarios del sistema y servicio Nacional de
defensoría pública y su derecho al acceso a la prestación eficiente de los servicios públicos consagrados en los
literales b) e) j) y n) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. QUINTA. Que se dejen sin efecto los resultados
obtenidos hasta la fecha como resultado de la ejecución del contrato Interadministrativo número 386 del 20 de
diciembre 2018, incluyendo la lista de resultados de legibles, y esta se ha producido a la fecha y si no que se
hacen sus efectos cuando ésta se produjera. SEXTA. Ordenar al Defensor del Pueblo abstenerse en un futuro
de ejercer las competencias establecidas en materia de contratación de la administración pública propias del
Congreso de la República, establecidas en el artículo 150 de la constitución política, inciso final, que indica,
compete al Congreso expedir el estatuto general de la contratación pública y en especial la administración
nacional, así como ordenar que se abstenga, que en el futuro de ejercer la potestad reglamentaria del señor
Presidente de la República, Consagrado en el inciso 11 del artículo 189 de la constitución política, que señala
ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias
para. La cumplida ejecución de las leyes, con la finalidad de que el señor Defensor del Pueblo acate la norma
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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los derechos colectivos aducidos en el escrito inicial al haberse adelantado un
oneroso procedimiento sin precedentes, innecesario y que finalizaba con una lista
que no generaba derechos para los participantes, como tampoco resultaba ser
vinculante para la entidad. Como fundamento de lo anterior expuso lo siguiente:
35. (i) Aunque los defensores que ya tenían un vínculo contractual con la entidad
podían inscribirse y presentarse al proceso de selección, el resultado obtenido al
finalizar no obligaba a la entidad a suscribir contratos con los profesionales que
ocuparan los primeros puestos en la lista de elegibles, lo que significaba que el
Defensor del Pueblo podía apartarse de dicha lista escogiendo profesionales que
ocuparan puestos más bajos, o que ni siquiera figuraran en la lista, por lo que no se
garantizaba la aptitud e idoneidad de los profesionales escogidos.
36. (ii) La Ley 941 de 2005 no contempla la realización de ningún tipo de proceso
de selección para la contratación de defensores públicos, pues dicha norma
establecía que su vinculación se haría a través de contratación directa bajo un
contrato de prestación de servicios profesionales, siendo entonces innecesario
invertir en un proceso de selección de esa naturaleza.
37. (iii) El hecho de invertir una suma tan cuantiosa para implementar un proceso
de selección sin precedentes que no garantizaba derechos a quienes figuraran con
las mejores calificaciones, implicó una destinación de los recursos ineficaz,
ineficiente e indebida, pues la inversión hecha por la entidad no tuvo por finalidad la
cobertura o satisfacción de una necesidad, ni persiguió la materialización de los
fines del estado, lo cual atenta contra los derechos colectivos y contra los principios
de la contratación estatal y de la función administrativa.
38. (v) Sí hubo una suspensión de labores de los defensores públicos que era
imputable al contrato interadministrativo y los actos acusados, lo cual se acreditó a
través de los informes y noticias de los medios de comunicación de amplia cobertura
y circulación nacional allegados donde se evidencia que el cese de actividades y
descontento de los defensores públicos tuvo su origen en el proceso de selección
adelantado por la Defensoría del Pueblo, pues aunque este no dispuso la
terminación anticipada de los contratos de prestación vigentes, tuvo una motivación
diferente a los fines esenciales del estado.
39. (iv) La acción en el caso concreto no trata de afectaciones subjetivas e
individuales, pues la defensoría utilizando una motivación diferente a la satisfacción
del interés general y los fines esenciales del estado, celebró un contrato con la
Universidad Nacional para la implementación de un proceso de selección
innecesario y que no obligaba a vincular a las personas con los mejores resultados,
afectando los derechos colectivos aducidos en la demanda.
constitucional y no use su competencia administrativa ejerciendo funciones que no son de su competencia.
SÉPTIMA. Que se ordene a la Defensoría del Pueblo que en lo sucesivo y mientras permanezca vigente el
ordenamiento jurídico de los defensores públicos. Continúa adelantando el proceso de selección de defensores
públicos, con sujeción al decreto 111 de 1996, estatuto orgánico del presupuesto y sus normas
complementarias, y el estatuto general de la contratación, Ley 80 de 1993, el literal H del numeral cuarto, artículo
2 de la Ley 1150 y el artículo 2.2. 1.2. 1.4. 9 del Decreto 1082 del 2015.
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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Acción: Protección derechos e intereses colectivos
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III. CONSIDERACIONES
Objeto del recurso de apelación
40. Corresponde a la Sala establecer si de conformidad con las pruebas
practicadas en el proceso y los argumentos del actor popular, se encuentra
acreditado que con la suscripción del contrato interadministrativo 386 de 2018 y la
expedición de las resoluciones 052 y 084 de 2019, se vulneraron los derechos
colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público y al acceso
y prestación eficiente a los servicios públicos, y, consecuencialmente, si la sentencia
impugnada debe revocarse.
El servicio de defensoría pública y la vinculación de los defensores públicos
41. La Defensoría del Pueblo ha sido objeto de diversas regulaciones que
configuran su estructura y el servicio de la defensoría pública. Inicialmente, la Ley
24 de 1992 sentó las bases de su organización y funcionamiento. Posteriormente,
la Ley 941 de 2005 estructuró el Sistema Nacional de Defensoría Pública, asignando
al Defensor del Pueblo la facultad de establecer los requisitos mínimos para los
defensores públicos y el sistema de su remuneración, esto último, bajo criterios de
dignidad, proporcionalidad, carga procesal, complejidad, categoría y tarifas
profesionales vigentes18.
42. El Decreto 25 de 2014 modificó la estructura orgánica de la Defensoría del
Pueblo y reguló su funcionamiento, facultando en su artículo 5 al Defensor del
Pueblo para celebrar los contratos y expedir los actos administrativos necesarios
para la operación de la entidad. A través de la Resolución 939 del 24 de agosto de
201819 proferida por el Defensor del Pueblo, se establecieron las categorías,
requisitos mínimos y honorarios de los defensores públicos del Sistema Nacional de
Defensoría Pública, y complementariamente, con la Resolución 1281 del 31 de
octubre de 201820 se establecieron las categorías, requisitos mínimos y honorarios
de los defensores públicos en materia laboral, civil y administrativa. Por su parte, la
Resolución 1008 del 12 de septiembre de 201821 determinó las áreas de prestación
del servicio (penal, derecho público y privado, y especial).
43. De acuerdo con el artículo 16 del Decreto 25 de 2014, se entiende por
operadores del Sistema Nacional de Defensoría Pública, los defensores públicos
vinculados mediante contrato de prestación de servicios profesionales de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 941 de 2005, y los abogados particulares
que intervengan como defensores públicos para las excepciones previstas en la
citada ley. Por su parte, el artículo 26 de la Ley 941 de 2005 dispone que son
defensores públicos los abogados vinculados al servicio de defensoría pública que
administra la Defensoría del Pueblo mediante la figura del contrato de prestación de
18 Artículos 25 y 28 de la Ley 941 de 2005.
19 Cuaderno principal folios 78-81.
20 Cuaderno principal folios 84-85.
21 Cuaderno principal, CD folio 585 PDF "Resolución 1008 de 2018."
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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servicios profesionales, para proveer la asistencia técnica y la representación
judicial en favor de aquellas personas que se encuentren en las condiciones
previstas en el artículo 2° de esa norma.
44. La Defensoría del Pueblo en materia de contratación se rige por el EGCAP,
y de conformidad con el artículo 26 de la Ley 941 de 2005, la modalidad de
vinculación de los defensores públicos a la entidad se realiza a través del contrato
de prestación de servicios, el cual puede celebrarse con cláusula de exclusividad y
no da lugar en ningún caso a vinculación laboral con la institución. Por su parte, el
artículo 32 de la Ley 80 de 1993 dispone que los contratos de prestación de servicios
son los celebrados por las entidades estatales para desarrollar actividades
relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, mientras que el
artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 establece que los contratos para la prestación de
servicios profesionales y de apoyo a la gestión, se celebraran de forma directa.
45. La vinculación de los defensores públicos directamente a través de contratos
de prestación de servicios fue avalada por la Corte Constitucional en sentencia C-
037 de 2023, al considerar entre otros aspectos que: (i) no todo aquel que preste un
servicio público debe ser reconocido como un empleado público, pues la
Constitución Política y la ley permiten que esto se haga a través de los particulares;
(ii) el legislador, cuando evaluó la forma en que se garantizaría el servicio de la
defensoría pública, entendió que aquel sería mucho más eficaz si se prestaba por
conducto de abogados que no tuviesen la calidad de empleados públicos; (iii) la
vinculación por contrato de prestación de servicios no desconoce el mérito, dado
que los defensores públicos deben acreditar condiciones mínimas y objetivas para
su contratación; y (iv) el contrato de prestación de servicios es una figura jurídica
válida y vigente que permite al Estado cumplir sus fines, especialmente, cuando el
personal de planta no puede o no debe ejecutar ciertas tareas.
46. La defensoría pública prestada a través de los funcionarios vinculados por la
Defensoría del Pueblo conforme a la indicado, se concibe como un servicio público
asistencial22, prestado por particulares y destinado a quienes carecen de recursos
para sufragar su defensa técnica23. Su objetivo primordial es proveer el acceso de
las personas a la administración de justicia en condiciones de igualdad y con respeto
de los derechos y garantías sustanciales24, fundamentado en principios como la
igualdad, el derecho de defensa, la oportunidad, la gratuidad, la calidad, la
responsabilidad, la selección objetiva y la prelación de los tratados internacionales.
47. El servicio de defensa pública garantiza entonces que toda persona,
independientemente de su capacidad económica, tenga acceso a una
representación judicial adecuada para la protección de sus legítimos derechos e
intereses, por lo que cuando éste se presta de manera deficiente o se impide el
22 Esto a partir del artículo 13 y ss de la Ley 941 de 2005 en el que se definió al Sistema Nacional de Defensoría
Pública como un "servicio público", organizado, dirigido y controlado por el Defensor del Pueblo.
23 Artículo 2.
24 Artículos 3 a 10.
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acceso al mismo, se socava la confianza en el sistema judicial y se comprometen
principios esenciales como el debido proceso.
El proceso de selección objeto de la controversia
48. Con el fin de establecer si las circunstancias alegadas por el actor constituyen
una vulneración de los derechos colectivos, se hace el siguiente recuento factico a
partir de las pruebas que obran en el expediente.
49. En estudio previo, la Defensoría del Pueblo determinó la necesidad de llevar
a cabo un proceso de selección de defensores públicos a nivel nacional con el fin
de que su vinculación atendiera a los principios de transparencia y selección
objetiva, a partir de la identificación de las calidades y competencias de los
interesados, en los siguientes términos:
(...) Es por lo expuesto que conscientes de que ostentar la calidad de defensor
público, solo le es dable a aquel que por virtud de sus conocimientos y
competencias comportamentales, tenga las aptitudes requeridas no solo para
dar cumplimiento a la misión institucional sino para garantizar la prestación de
un servicio efectivo, de calidad, responsable y oportuno sobre la comprensión
de la realidad político social en favor de la ciudadanía, la Defensoría del Pueblo,
ha identificado la necesidad de contar con defensores públicos (profesionales
en derecho) que en ejecución de sus obligaciones contractuales, demuestren
excelencia en los conocimientos adquiridos según su recorrido académico en
coherencia con la experiencia profesional obtenida ajustadas a sus
competencias y destrezas comportamentales, en las cuales se vean
materializados los objetivos de la Institución. (...) Conforme lo expuesto y en
virtud del principio de transparencia y selección objetiva, la Defensoría del
Pueblo orientada a la mejora continua busca fortalecer a través de un proceso
de selección, la escogencia de los profesionales que brindarán asesoría y
representación judicial a los colombianos que requieran el servicio de
Defensoría Pública. En esta medida se generará un impacto positivo en la
prestación del servicio, garantizando las mejores competencias de los
abogados que resulten seleccionados y quienes son los llamados a ejercer la
defensa de los usuarios; asimismo satisfaciendo el interés general a través de
la ejecución de procesos judiciales más efectivos para todos los intervinientes.
(...)"25. (Se resalta)
50. El acto administrativo de justificación de contratación directa26, además de
reiterar lo dispuesto en los estudios previos, indicó que la suscripción de un contrato
interadministrativo con la Universidad Nacional para la elaboración y desarrollo del
proceso de selección, se sustentaba en la experiencia de dicha institución en la
planeación, programación, ejecución, control, evaluación y retroalimentación de
procesos de evaluación, lo cual, podía verificarse a partir de recientes contratos con
similar alcance celebrados con la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio del
Interior y de Justicia, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Contraloría
General de la República.
25 Cuaderno principal folios 86 a 116.
26 Cuaderno principal folios 118-125.
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51. En el contrato interadministrativo 386 suscrito el 20 de diciembre de 201827,
se explicitó que en virtud de las funciones constitucionales y legales atribuidas a la
Defensoría del Pueblo y en aras de garantizar la prestación ininterrumpida del
servicio de defensoría pública a nivel nacional, se celebraba dicho negocio jurídico
con el objeto de llevar a cabo un proceso abierto, participativo y transparente de
selección de defensores públicos a nivel nacional, que permitiera vincular a la
Defensoría del Pueblo profesionales en derecho con la competencia y el
compromiso para hacer realidad la misión y visión institucional de la entidad, bajo
los principios de calidad, oportunidad y responsabilidad. Se explicó que tal finalidad
se perseguiría a partir de una prueba de conocimientos y de competencias
comportamentales que permitiera, con base en la confiabilidad y validez
establecida, la posibilidad de identificar los conocimientos y las competencias más
idóneas de los interesados en ser defensores públicos, con el propósito de
vincularlos de manera objetiva a la entidad.
52. Con fundamento en lo anterior, bajo el negocio jurídico indicado, la
Universidad Nacional se obligó a desarrollar el proceso de selección desde la etapa
de publicación y divulgación de la convocatoria hasta su terminación, incluyendo el
diseño de la ficha electrónica para la inscripción, verificación de requisitos mínimos
de acuerdo con los criterios establecidos por la contratante para cada programa,
diseño, construcción, ensamble, validación, impresión, distribución, custodia,
transporte, aplicación y procesamiento de las pruebas de conocimientos en
condiciones óptimas de seguridad, distribución, custodia, transporte, aplicación de
las pruebas de competencias comportamentales, publicación de resultados,
atención y respuestas de reclamaciones y entrega de la lista final de resultados en
orden descendente de calificaciones.
53. Posteriormente, con la Resolución 052 del 201928, la Defensoría del Pueblo
dio apertura al proceso de selección, especificando que: (i) no constituía un concurso
de méritos generador de derechos de carrera administrativa o vínculo laboral con la
entidad; (ii) no desnaturalizaba la contratación directa de los defensores públicos,
cuya vinculación se surte mediante contrato de prestación de servicios profesionales
de acuerdo con lo establecido en la ley; y, (iii) sería ejecutado por la Universidad
Nacional en virtud del contrato interadministrativo 386 de 2018 y de acuerdo con los
requisitos y los términos indicados en el documento anexo suscrito por el Director
Nacional de Defensoría Pública.
54. En el anexo de la Resolución 052 de 2019, denominado "Parámetros para la
participación en el proceso de selección de defensores públicos de la defensoría del
pueblo", se expuso nuevamente la justificación de la medida adoptada por la
Defensoría del Pueblo, argumentando, entre otras razones, "la necesidad de contar
con defensores públicos (profesionales en derecho) que demuestren excelencia en
los conocimientos adquiridos según su recorrido académico en congruencia con la
experiencia profesional obtenida a través del litigio y ajustada a sus competencias
27 Cuaderno principal folios 126-12
28 Cuaderno principal, folios 138-153.
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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y destrezas comportamentales, en las cuales se vean materializados los objetivos
de la Institución". Así mismo, se reiteró que el proceso tenía por finalidad cumplir
con el "principio de selección objetiva, que a su turno se sustenta en el principio de
transparencia", al seleccionar para contratar con la entidad, profesionales que
"tengan la formación e idoneidad académica así como la experiencia requerida y las
competencias asociadas al ejercicio de la defensoría pública, en concordancia con
lo dispuesto en la normatividad legal y reglamentaria".
55. El anexo, entre otros aspectos, desarrolla: (i) las consideraciones generales
y etapas del proceso de selección; (ii) los requisitos generales y específicos de
participación; (iii) las pruebas que se realizarían simultáneamente y en una sola
jornada, comprendiendo una de conocimientos y otra de competencias
comportamentales con carácter clasificatorio; (iv) las plazas a ofertar por defensorías
regionales, que serían cerca de 4.000; (v) la categorización de los defensores
públicos según las Resoluciones 939 y 1281 de 2018; (vi) la modalidad de
vinculación, que se haría mediante contrato de prestación de servicios profesionales
de acuerdo con la normativa que regula la materia; (viii) las causales de exclusión29,
y, (vii) la vigencia de la lista, fijada hasta el 31 de diciembre de 2020.
56. Con la Resolución 084 del 201930 se modificó el anexo técnico en el sentido
de que la lista definitiva de resultados tendría una vigencia de 3 años. A su vez, se
estableció que quienes no alcanzaron a ocupar las plazas ofertadas conformarían
un listado de interesados de donde se seleccionarían en lo sucesivo a los
defensores por necesidades del servicio y en orden descendente de calificaciones.
57. Como requisitos generales para participar en el proceso de selección, se
establecieron, ser abogado titulado e inscrito, no tener sanción disciplinaria, fiscal,
penal o contravencional vigente, cumplir con los requisitos fijados para la categoría
escogida por el interesado de acuerdo con lo dispuesto en las resoluciones 939 y
1281 de 2018 y, no encontrarse incurso dentro de las causales de inhabilidades e
incompatibilidades para contratar con el Estado31. Como requisitos específicos se
29 "1. Aportar documentos falsos o adulterados para su inscripción. 2. Incumplir los requisitos mínimos exigidos
por la Defensoría del Pueblo. 3. No superar las pruebas que tengan carácter de eliminatorias. 4. No presentarse
a cualquiera de las pruebas a que haya sido citado. 5. Ser suplantado por otra persona para la presentación de
las pruebas previstas en el proceso de selección de Defensores Públicos. 6. Realizar acciones para cometer
fraude en el proceso de selección de Defensores Públicos. 7. No cumplir con los plazos, para cada etapa que
comprenda el proceso de selección de Defensoría Públicos. 8. Cualquier otra que se constituya en causal
legalmente válida de exclusión y que ofrece el desarrollo normal del proceso de selección de Defensores
Públicos".
30 Cuaderno principal, folios 154-155.
31 "1. Ser abogado titulado e inscrito, para lo cual deberá aportar copia simple y legible de la tarjeta profesional
y certificado de vigencia de la misma, emanado del Consejo Superior de la Judicatura con una expedición no
mayor a treinta (30) días calendario al momento de la inscripción en el proceso de selección de defensores
públicos. 2. No tener sanción disciplinaria, fiscal, penal o contravencional vigente, para lo cual deberá aportar
certificados emanados del Consejo Superior de la Judicatura, Procuraduría General de la Nación, Contraloría
General de la República y Policía Nacional (antecedentes judiciales y medidas correctivas), con una expedición
no mayor a treinta (30) días calendario al momento de la inscripción en el proceso de selección de defensores
públicos. 3. Cumplir con los requisitos fijados para la categoría que escoja el interesado, de acuerdo con lo
dispuesto en las Resoluciones expedidas por el Defensor del Pueblo Nos. 939 (área penal y especial) y 1281
de 2018 (área del derecho público y privado). 4. No encontrarse incurso dentro de las causales de inhabilidades
e incompatibilidades para contratar con el Estado, lo cual acreditará adjuntando el formato CO-P01-F48
debidamente diligenciado".
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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exigió título de pregrado en derecho, experiencia profesional en litigio certificada por
autoridad judicial o administrativa y declarar bajo gravedad de juramento que su
domicilio corresponde a uno de los municipios que comprende el circuito para el
cual se inscribía el interesado32.
58. En lo referente a las pruebas se dispuso que, la de conocimientos, valoraría
los saberes esenciales requeridos para cada programa y a través de los cuales se
presta el servicio de Defensoría Pública a nivel nacional, mediante una prueba
escrita que constaría de un núcleo común con un total de treinta y cinco (35)
preguntas y un núcleo específico de sesenta y cinco (65) preguntas. Por su parte,
la prueba de competencias comportamentales evaluaría aptitudes, habilidades y
destrezas necesarias para los defensores públicos, mediante una prueba escrita
que constaría de treinta y cinco (35) preguntas, en las que se evaluarían las
competencias de orientación al ciudadano, comunicación, compromiso con la
organización, aprendizaje continuo, planeación y persistencia. El carácter de cada
prueba y su porcentaje se especificó en los siguientes términos:
Instrumento de medición Carácter Puntaje Mínimo Porcentaje
Conocimientos generales y específicos
en el área
Eliminatoria 70/100 80%
Competencias comportamentales
Clasificatoria N/A 20%
Total 100%
59. El 10 de septiembre de 2019 la responsable del grupo de registro y selección
de operadores de la Defensoría del Pueblo, certificó33 que para esa fecha se habían
contratado 3.667 defensores públicos para los programas de casación,
administrativo, laboral, minorías étnicas, penal general, programa general de
derecho público y privado, promiscuo, restitución de tierras, víctimas en justicia y
32 "1. Título de pregrado en derecho, para lo cual deberá adjuntar copia simple del diploma o acta de grado.
Para el caso de los títulos adquiridos en el exterior, se dará aplicación a lo dispuesto en el inciso primero del
artículo 2.2.2.3.4 del Decreto 1083 de 2015 Único Reglamentario del Sector Función Pública. 2. Para los casos
en los que se requiera aportar título de postgrado, el interesado deberá adjuntar copia simple del diploma o acta
de grado. Para el caso de los títulos adquiridos en el exterior, se dará aplicación a lo dispuesto en el inciso
primero del artículo 2.2.2.3.4 del Decreto No. 1083 de 2015 Único Reglamentario del Sector de Función Pública.
3. Experiencia profesional en litigio certificada por autoridad judicial o administrativa. Las certificaciones de
experiencia deberán contener como mínimo, la siguiente información: 3.1. Nombre de la autoridad judicial o
administrativa que le expide. 3.2. Relación e identificación de procesos adelantados (tipo de proceso) y tiempo
de litigio en cada uno de ellos (día, mes y año). Para el caso de los interesados que en cualquier tiempo hayan
sido defensores públicos, no será necesario aportar las certificaciones expedidas por la Dirección Nacional de
Defensoría Pública. Sin embargo, para todos los efectos de la inscripción en el proceso de selección, deberán
registrar la información de su experiencia como defensores públicos, en los términos en que ella sea requerida
en la plataforma web diseñada para tal fin. Cuando en ejercicio de la profesión se haya litigiado en el mismo
periodo en una o varias áreas del derecho, el tiempo de experiencia se contabilizará por una sola vez. 3.3.
Nombre, número de cédula de ciudadanía y tarjeta profesional del abogado a favor de quien se expide la
certificación de experiencia en litigio. 3.4 Para los casos en los que se requiera experiencia como docente, el
interesado deberá adjuntar certificación expedida por Institución de Educación Superior reconocida por el
Ministerio de Educación Nacional. 4. Declarar bajo gravedad de juramento que su domicilio corresponde a uno
de los municipios que comprende el circuito para el cual se inscribe".
33 Cuaderno principal, CD folio 585 Archivo "AUTO CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA 28 DE
MARZO 2019 PRUEBAS ELIMINATORIAS."
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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paz y victimas general, en diferentes ciudades del país y en el marco del proceso
de selección.
60. Obran en el expediente diversas notas periodísticas tomadas de diferentes
medios de comunicación (como "la W", "El Tiempo", "Caracol Radio", "El Heraldo",
"La Patria.com" y "Minuto30.com") que dan cuenta de manifestaciones, plantones y
actividades efectuadas por defensores públicos exigiendo mejores condiciones
laborales, refiriendo a la demora en los pagos, bajos honorarios, largas jornadas,
entre otras situaciones. Respecto del proceso de selección, algunos artículos
indican que los defensores vinculados a la entidad no estaban de acuerdo con esa
iniciativa, pues en su sentir, se desconocía su experiencia, capacidad y no
garantizaba su permanencia en el empleo.
La presunta vulneración de los derechos colectivos aducidos por el actor
popular
61. La Sala anticipa que en el caso concreto, no se acreditó que con la
suscripción del contrato interadministrativo 386 de 2018 y la expedición de las
Resoluciones 054 y 084 de 2019, que materializaron el proceso de selección de
defensores públicos, se amenazaran o vulneraran los derechos colectivos a la
moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y al acceso y la
prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, por las razones que
seguidamente se exponen bajo el análisis de cada uno de ellos en contraste con los
argumentos aducidos por el actor popular.
La moralidad administrativa
62. Esta Corporación ha entendido por moralidad administrativa, el derecho que
tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo con la
legislación vigente y con la diligencia y cuidados propios de un buen funcionario34.
63. El concepto de moralidad administrativa no depende de la idea subjetiva de
quien, frente a la actuación cuestionada, decide sobre la observancia, amenaza o
vulneración de este derecho colectivo, sino que está relacionado con la intención o
propósito que influye en esa actuación y que resulta ajeno a la finalidad de la ley.
Por lo tanto, ante la imposibilidad de abarcar rigurosamente los supuestos que
podrían presentarse frente a esa intención o propósito en la determinación de su
vulneración, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado como parámetros
factibles la desviación de poder, el favorecimiento de intereses particulares alejados
de los principios que fundamentan la función administrativa, la inobservancia
grosera, arbitraria y alejada de todo sustento legal, la conducta antijurídica o dolosa
?en el entendido de que el servidor tiene la intención manifiesta y deliberada de
vulnerar el mandato legal que rige su función?, todo lo cual, apunta a la exigencia
de un ejercicio de la administración acorde con el ordenamiento y las finalidades
34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de septiembre
de 2004, C.P. María Elena Giraldo Gómez, Exp. 25000-23-25-000-2001-90550-01(AP).
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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propias del cumplimiento de las funciones públicas, con total honestidad y
transparencia.
64. Los elementos que, en la medida en que se correlacionen, permiten acreditar
la configuración de la amenaza o vulneración del referido derecho colectivo,
corresponden al quebrantamiento del ordenamiento jurídico (elemento objetivo) y la
inmoralidad de la acción u omisión del funcionario (elemento subjetivo).
65. Respecto del elemento subjetivo, la jurisprudencia administrativa ha
señalado que no se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad
administrativa sin hacer un juicio a la integridad y conciencia de la actuación del
funcionario, lo cual, se sintetiza en determinar si el servidor incurrió en conductas
corruptas o arbitrarias alejadas de los fines de su función. Desde una perspectiva
judicial, debe estar acreditado que se está ante comportamientos reprochables con
el evidente propósito del servidor de apartarse del interés general en aras de su
propio favorecimiento o el de un tercero, por lo que paralelamente, es necesario que
el actor popular cumpla con la carga argumentativa de efectuar una imputación
directa, seria y real de tal circunstancia35.
66. Los elementos objetivo y subjetivo deben ser concurrentes, por lo que la sola
desatención de los trámites, procedimientos y reglamentos establecidos
normativamente para el ejercicio de la función pública no lleva a concluir la
vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, siendo necesario que
de la conducta transgresora del ordenamiento pueda predicarse la intención
manifiesta del funcionario de vulnerar los deberes que debe observar en los
procedimientos a su cargo.
67. La jurisprudencia36 ha establecido una metodología y casuística dirigida a la
determinación de los eventos en los que se vulnera este derecho colectivo, a través
de tres aspectos a saber:
68. (i) Resulta necesario que se pruebe la vulneración bienes jurídicos protegidos
como la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la
negación de la corrupción, entre otros, y habrá lugar a que se configure de forma
real su afectación si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión de quienes
ejercen funciones administrativas con capacidad para producir su transgresión o
35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Seis Especial de Decisión. Consejero
Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. 5 de junio de 2018. Radicado 15001-33-31-001-2004-01647-01.
36 En desarrollo de lo anterior, en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección B. Consejera Ponente: Stella Conto Diaz del Castillo, 27 de marzo de 2014 radicación número:
25000-23-15-000-2010-02404-01, indicó que, jurisprudencialmente existen consensos sobre el contenido del
derecho a la moralidad administrativa: "En los criterios jurisprudenciales reseñados es fácil advertir consenso
en torno a i) la naturaleza dual de la moralidad como principio y derecho de rango constitucional; ii) el carácter
normativo de jerarquía superior de este concepto jurídico; iii) la necesidad de integrar sistemáticamente su
contenido a partir de principios, valores y normas que integran el ordenamiento, iv) que su positivización está
orientada a controlar eficazmente que las actuaciones de las autoridades públicas se enderecen en cada caso
concreto al cumplimiento de los fines estatales y v) a que el juicio de moralidad se adecúe con rigor a las
circunstancias particulares del caso, a partir de criterios objetivos, ajenos a las nociones morales o éticas del
juez."
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amenaza, que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos
y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación.
69. (ii) La moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la función
pública, debe ir acompañada del principio de legalidad como fundante del Estado
Social de Derecho, el cual impone como parámetros de conducta al servidor público
o al particular que ejerce funciones administrativas, además de cumplir con la
Constitución y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley,
reglamento o contrato.
70. (iii) Teniendo en cuenta que la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración
de la moralidad administrativa coincide con "el propósito particular que desvíe el
cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de
un tercero", su noción se acerca a la desviación de poder37.
71. En el caso concreto, aunque el actor popular afirma que el proceso de
selección de defensores públicos supone una finalidad oculta y contraria al interés
general, consistente en la contratación de abogados afines a los intereses del
defensor del pueblo, lo cierto es que no se allegó prueba alguna para acreditar tal
circunstancia.
72. Las pruebas dan cuenta que, en contraposición al direccionamiento aducido
por el demandante, el proceso de selección garantizó una convocatoria pública,
masiva y democrática dirigida a todos aquellos interesados en ser defensores
públicos, incluyendo a quienes ya fungían como tal, mientras que la realización de
pruebas comportamentales y de conocimiento es una herramienta válida para
garantizar una escogencia objetiva de los contratistas, en la medida que solo serían
vinculados quienes obtuvieron los mejores resultados bajo una evaluación
presentada en las mismas condiciones. El actor no acreditó que al menos una de
las 3.667 personas con las que se suscribió el contrato de prestación de servicios
con ocasión del proceso de selección, no cumpliera con los requisitos, la idoneidad
o la experiencia para fungir como defensor público, que las pruebas adolecieran de
alguna falencia, o que el Defensor del Pueblo al momento de realizar las
vinculaciones con la entidad, haya actuado por fuera de los límites legales y de la
ética o de sus propias funciones, como tampoco que hubiese dejado de contratar
con aquellos que figuraban en la lista de elegibles en orden descendente conforme
a su calificación.
37 En desarrollo de lo anterior, en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección B. Consejera Ponente: Stella Conto Diaz del Castillo, 27 de marzo de 2014 radicación número:
25000-23-15-000-2010-02404-01, indicó que, jurisprudencialmente existen consensos sobre el contenido del
derecho a la moralidad administrativa: "En los criterios jurisprudenciales reseñados es fácil advertir consenso
en torno a i) la naturaleza dual de la moralidad como principio y derecho de rango constitucional; ii) el carácter
normativo de jerarquía superior de este concepto jurídico; iii) la necesidad de integrar sistemáticamente su
contenido a partir de principios, valores y normas que integran el ordenamiento, iv) que su positivización está
orientada a controlar eficazmente que las actuaciones de las autoridades públicas se enderecen en cada caso
concreto al cumplimiento de los fines estatales y v) a que el juicio de moralidad se adecúe con rigor a las
circunstancias particulares del caso, a partir de criterios objetivos, ajenos a las nociones morales o éticas del
juez."
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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73. Los actos previos, el contrato interadministrativo y la Resolución 052 de 2019,
revelan que la Defensoría del Pueblo tenía como propósito primordial asegurar la
observancia de los principios de transparencia y selección objetiva en la
contratación estatal, esto, a través de una invitación pública y abierta, diseñada para
convocar a los profesionales que cumplieran con los requisitos mínimos para el
ejercicio de la defensoría pública y, de este modo, proveer las plazas ofertadas con
el personal más idóneo, finalidad que se ajusta a lo ordenado por los artículos 9 de
la Ley 941 de 200538 y 8 de la Ley 1150 de 200739.
74. Si bien es cierto que por expresa voluntad del legislador, la modalidad de
vinculación de los defensores públicos a la Defensoría del Pueblo es directa a través
del contrato de prestación de servicios, el proceso de selección cuestionado no
contravino esa previsión, por cuanto las personas que hicieran parte de la lista
definitiva de resultados -luego de practicadas y evaluadas las pruebas- serían
contratadas bajo esas mismas condiciones en orden descendente de calificación,
solo que su vinculación se justificaba bajo criterios de razonabilidad y por
necesidades del servicio, atendiendo un factor objetivo que les otorgaba un lugar en
la lista definitiva de resultados.
75. La sola apertura del proceso de selección no deslegitimó la forma de
vinculación de los defensores públicos, pues como se precisó en los numerales 2 y
3 de la Resolución 052 de 2019, éste no constituía un concurso de méritos que
generara derechos de carrera administrativa o vínculo laboral con la Defensoría del
Pueblo, sino que mantenía las previsiones de las leyes 941 de 2005 (contrato de
prestación de servicios) y 1150 de 2007 (contratación directa), pero buscando elegir
a quienes demostraran las mejores aptitudes para ejercer las funciones del cargo.
76. La autonomía de la voluntad de la administración para contratar se encuentra
limitada al marco legal que la rige en función del interés general, por lo que la
escogencia del contratista no es una potestad libre y caprichosa, aun bajo la
modalidad de contratación directa, y para la Sala, la los profesionales del derecho
más idóneos y expertos para ejercer la función de defensores públicos, cumple con
los fines estatales y los principios de transparencia y selección objetiva,
especialmente, al estar acreditado que sus condiciones permitieron que la totalidad
de interesados en vincularse al Sistema Nacional de Defensoría Pública con el
cumplimiento de unos requisitos proporcionados y coherentes con la función
asignada a los defensores públicos (como ser abogado titulado e inscrito, no tener
sanción disciplinarias ni estar incursos en causales de inhabilidad o
incompatibilidad), participaran en igualdad de condiciones a través de un proceso
selectivo con criterios de objetividad y transparencia.
38 "Las personas jurídicas y naturales que contraten con el Sistema Nacional de Defensoría Pública serán
escogidas de acuerdo con los principios de transparencia y selección objetiva".
39 "La modalidad de contratación directa prevista en el numeral 4 de este artículo deberá sujetarse a lo dispuesto
en la Ley 80 de 1993 y sus modificaciones, o en los regímenes especiales de contratación, que disponen los
requisitos jurídicos, técnicos y financieros; en todo caso teniendo en cuenta los principios de transparencia,
responsabilidad, selección objetiva, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, eficacia y eficiencia".
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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77. Tampoco se observa que el proceso de selección y los actos y contrato
interadministrativo que le precedieron excedieran las funciones del Defensor del
Pueblo. De acuerdo con el artículo 282 de la Constitución Política a éste
corresponde velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos
humanos, para lo cual, tiene a su cargo -entre otros- organizar y dirigir la defensoría
pública en los términos que señale la ley, mientras que el artículo y 28 de la Ley 941
de 2005, le otorga la facultad de reglamentar lo concerniente a los requisitos para
la vinculación de los defensores públicos mediante la figura de la contratación de
prestación de servicios.
78. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo es competente para fijar los
requisitos de ingreso de los defensores públicos que prestan este servicio, pues en
calidad de representante legal de la entidad es el funcionario encargado de
organizar y dirigir el organismo, siendo su deber seleccionar y contratar a este
personal, y aunque la contratación de servicios profesionales y la modalidad de
contratación directa está regulada por la Ley 1150 de 2007, ello no implica que no
pudiera adelantar gestiones que permitieran y garantizaran, al aplicarla, la idoneidad
del contratista, la transparencia y la selección objetiva.
79. El procedimiento referido no desconoció las normas de contratación estatal
y las especiales relativas a la vinculación de los defensores públicos, por cuanto no
modificó las condiciones y procedimientos diseñados por el legislador para la
celebración de contratos de prestación de servicios de forma directa, ni creó unos
nuevos, sino que correspondió a la fijación de un procedimiento previo enfocado a
la selección objetiva que debe tener dicha modalidad de contratación, con sujeción
a las funciones otorgadas por la Constitución Política y la ley al Defensor del Pueblo.
La modalidad de vinculación de los defensores públicos directamente a través de
contrato de prestación de servicios no impide que la entidad contratante se valga de
procedimientos destinados a garantizar la selección objetiva del contratista,
presupuesto inherente a la actividad contractual del Estado, por ejemplo, para
efectos de asegurar la idoneidad de quienes prestarán el servicio de defensoría
pública, aspecto que de hecho ya se había implementado a través del manual de
contratación adoptado a través de la Resolución 1070 de 201740, donde se disponía:
"El comité de selección podrá subdividirse en subsecciones para realizar
entrevista - examen, simultáneamente, de los aspirantes a defensores público
lo cual constituirá una sesión valida.
Para establecer la idoneidad y experiencia directamente relacionada con el
área de que se trate, el aspirante a prestar el servicio profesional de Defensor
Pública, presentará ante el Comité de Selección una entrevista - examen, en
cual se plantearán preguntas sobre los siguientes temas:
1. Experiencia relacionada con el área o programa para el cual se inscribió
aspirante.
2. Conocimiento sobre el área o programa para el cual se inscribió el aspirante.
3. Conocimientos generales sobre D.D.H.H. y D.I.H.
4. Conocimientos sobre la misión de la Defensoría del Pueblo y la defensa
pública, entre otros aspectos.
40 Cuaderno principal, CD folio 585 PDF "Resolución 2017-1070".
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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Igualmente se tendrá en cuenta la capacidad verbal, habilidades y destrezas
orden y lógica en sus planteamientos.
El Comité de selección, una vez practicada la entrevista - examen, levantará el
acta donde dejará constancia de su concepto, de favorabilidad o no para e
aspirante".
80. En consecuencia, la Sala concluye que no se acreditó alguna trasgresión del
ordenamiento jurídico (elemento objetivo) que pudiere vulnerar el derecho a la
moralidad administrativa.
La protección del patrimonio público
81. La protección del patrimonio público busca que los recursos del Estado sean
administrados de manera eficiente y transparente, conforme lo dispone el
ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales. Normativamente, el
derecho a la defensa del patrimonio público es un reproche al desconocimiento de
las normas que rigen el manejo de los recursos y propiedad pública, por ello, el
legislador a través de las leyes de contratación estatal y las orgánicas de
presupuesto prescribió la manera diligente y ordenada con la que deben
administrarse los bienes estatales, con el fin de permitir la correcta inversión y
utilización de los recursos públicos por parte de quienes tienen a cargo su manejo
y ejecución41.
82. El amparo jurídico del patrimonio público, como derecho colectivo, se
encamina a que el conjunto de bienes del Estado esté destinado adecuadamente a
la finalidad que se les ha señalado y se administre bajo criterios de eficacia y
rectitud, lo que implica perseguir no solamente la transparencia en el manejo y
administración de los recursos públicos, sino también la utilización de los
mecanismos respectivos de acuerdo con su objeto y, en especial, con los fines del
Estado. Por ello, se parte de la base de que todo indebido manejo de tales recursos
por parte de la administración o por el particular que legalmente se encuentre a
cargo de los mismos, es violatorio del patrimonio público, ya sea porque el uso de
los bienes se hizo de manera negligente o ineficiente, o porque se destinaron a
conceptos no previstos expresamente en la respectiva norma regulatoria, eventos
en los cuales la protección del indicado derecho colectivo es procedente por la vía
de la acción popular.
83. En suma, bajo estos criterios, se ha concluido por esta Corporación que la
defensa del patrimonio público estudia dos elementos42: (i) la existencia de un bien
o conjunto de bienes de propiedad del Estado, y, (ii) su gestión de forma
irresponsable o negligente poniendo en peligro el interés colectivo inherente a esos
41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Consejero
Ponente: Hernán Andrade Rincón, 15 de marzo de 2017, radicación: 68001-23-31-000-2011-00148-01.
42 Consejo de Estado ? Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia del 14 de abril de
2016, Exp. N.º 25000-23-41-000-2013-02622-01(AP). C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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recursos que propenden por la realización de los fines del Estado43. El actor popular
por su parte debe ofrecer elementos para analizar la conducta imputada a la parte
accionada, y de esta manera, verificar si su proceder resulta contrario al deber de
garantizar la correcta administración y preservación del patrimonio estatal.
84. Respecto de los recursos destinados para llevar a cabo el proceso de
selección y que finalmente serían utilizados para el pago a la Universidad Nacional
por el cumplimiento de las obligaciones fijadas bajo el contrato interadministrativo,
como se indicó, tenían por finalidad garantizar la selección objetiva al contratar los
defensores públicos, principio contemplado por el legislador en el Sistema Nacional
de Defensa Pública y en el EGCAP, por lo que no se observa un apartamiento de
los fines estatales o de la funciones de la Defensoría del Pueblo como encargada
del servicio de defensoría pública y de contratar al personal necesario para ello.
Además, el contrato interadministrativo determinó claramente los procedimientos
para vigilar la correcta destinación de esos recursos, por ejemplo, la supervisión del
cumplimento de las obligaciones, los productos entregables y que los desembolsos
se harían luego de asegurarse del desarrollo de las actividades según el
cronograma de pago44.
85. Tampoco se afirmó ni acreditó en el proceso que el contrato
interadministrativo se hubiese incumplido, por el contrario, las pruebas dan cuenta
que el proceso de selección se llevó a cabo bajo las condiciones que se acordaron
por la Defensoría del Pueblo y la Universidad Nacional, y que producto del mismo,
se vincularon a la primera en calidad de defensores públicos 3.667 personas con
las que se suscribió el correspondiente contrato de prestación según lo previsto en
43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera ? Subsección A. Sentencia del 5
de marzo de 2021, exp. N.º 73001-23-31-000-2010-00441-01 AP. C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
44 "CLÁUSULA OCTAVA. - FORMA DE PAGO: La Defensoría pagará a la Universidad Nacional de Colombia,
por conducto de la Subdirección Financiera, así: 8.1. Un primer pago por valor de $ 2.016.095.242 previa entrega
del cronograma de actividades, definición de equipos de trabajo y de perfiles de sus integrantes, que deberán
contar con la aprobación de la Defensoría del Pueblo (...). Una vez conocido el listado definitivo del número de
inscritos, con el cual se calculará el valor final del contrato, la Defensoría del Pueblo pagará a la Universidad
Nacional de Colombia, el excedente que resulte en dos partidas así: Un 50% de dicho excedente previa
publicación, por parte de la Universidad Nacional de Colombia, del listado definitivo de candidatos que cumplen
y no cumplen requisitos mínimos y citados a pruebas, previa aprobación del supervisor del contrato (...) Un 50%
de dicho excedente previa publicación, por parte de la Universidad Nacional de Colombia, del listado con los
resultados finales del proceso de selección y presentación del informe final a la Defensoría del Pueblo, a la
terminación de la ejecución del objeto contractual, previa aprobación del Supervisor del Contrato (...)
PARÁGRAFO No 2: Para todos los efectos del pago convenido en la presente cláusula, cada pago se realizará
una vez radicada la factura en la Subdirección Financiera de la entidad, la cual deberá estar acompañada de
los siguientes documentos: Factura de cobro respectivo, en la que se detalle descripción, cantidad y valor de la
factura, certificado de recibido a satisfacción suscrita por el supervisor del contrato parcial o final, en la que
conste el estricto cumplimiento de lo contratado, certificado expedido por el revisor fiscal o Representante legal
(según sea el caso) en el que indique que se encuentra al día en los pagos de los aportes de los sistemas de
salud, riesgos profesionales, pensiones y aportes parafiscales de ley. "CLAUSULA DÉCIMA SUPERVISIÓN:
(...) El supervisor de la Defensoría del Pueblo tendrá las siguientes obligaciones: 10.2.1 Exigir a la Universidad
la ejecución idónea y oportuna del contrato. 10.2.2. Exigir a la Universidad la presentación de informes parciales
y finales, así como aprobarlos o no. En todo caso, será obligación del supervisor exigir como mínimo un informe
mensual de ejecución del objeto del contrato. 10.2.3 formular observaciones por escrito a la Universidad cuando
a ello haya lugar. 10.2.4 Certificar el cumplimiento de la Universidad, a efectos de proceder al pago respectivo,
en los términos acordados en la forma de pago del presente contrato. 10.2.5. Una vez finalizado el contrato, el
supervisor deberá expedir certificación final de la ejecución del mismo, para lo cual deberá indicar las actividades
desplegadas y ejecutadas. 10.2.6 Las demás que le sean atribuibles por virtud del seguimiento técnico,
administrativo, financiero, contable y jurídico sobre el cumplimiento del objeto del contrato"
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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la normatividad aplicable, de manera que no hay indicio de que los recursos tuviesen
una distinta a la prevista en ese negocio jurídico, cuyo objeto y finalidad, ajustados
a la normatividad, se cumplió.
86. Aunque el actor popular sostiene que el proceso de selección resultó muy
oneroso, así como innecesario e inocuo por cuanto culminaba con la publicación de
una lista de elegibles que no era obligatoria ni generaba derechos para los
participantes a ser contratados, debe indicarse que:
87. (i) No se allegó al proceso prueba o consideración alguna que permita concluir
que el precio acordado por las actividades a cargo de la Universidad Nacional para
el desarrollo del proceso de selección fuese elevado, desproporcionado o
injustificado, o que existiera otra entidad, institución o sujeto que pudiese cumplir
con el objeto y alcance acordado por un menor valor, o en mejores condiciones, por
lo que la onerosidad aducida por el actor popular no pasa de ser una apreciación
subjetiva no acreditada.
88. (ii) La selección objetiva de los defensores públicos es una herramienta útil y
legitima para optimizar la prestación del servicio público a cargo de la Defensoría
del Pueblo, a partir de la vinculación de profesionales con las mejores calidades,
experiencia y conocimientos, y, además, garantiza que los dineros destinados al
pago de honorarios son cancelados a quienes acreditaron tener las mayores
habilidades, conocimientos y destrezas para prestar el servicio de defensoría
pública bajo los principios de oportunidad, calidad y responsabilidad45.
89. (iii) No es cierto que la lista de elegibles definida como resultado del proceso
de selección fuese inocua, con fundamento en que los defensores públicos en
cualquier caso no debían elegirse a partir de la misma, toda vez que la Resolución
084 de 2019 fue clara al establecer de manera imperativa que "la Defensoría del
Pueblo seleccionará en lo sucesivo a los defensores públicos, por necesidades del
servicio, en estricto orden descendente de calificaciones, por programa, distrito o
circuito y categoría, hasta el fenecimiento del término de vigencia de la lista definitiva
de resultados". Además, se reitera que la parte actora no acreditó que se hubiese
desconocido por la Defensoría del Pueblo la lista definitiva de resultados
contraviniendo lo dispuesto por la Resolución 084 de 2019, por ejemplo, porque se
suscribió el contrato de prestación de servicios con profesionales no incluidos en
ella, o porque se hubiese dejado de contratar con aquellos que sí figuraban.
90. (iv) Aunque se hubiese acreditado que algún o algunos profesionales fueron
vinculados contraviniendo los resultados del proceso de selección, ello
correspondería a la eventual lesión de un derecho subjetivo susceptible de ser
estudiado y reparado a mediante otros medios de control, pero es un asunto ajeno
a la acción popular que se estudia, cuyo propósito se limita a la garantía de los
derechos colectivos.
45 Artículos 5, 7 y 8 de la Ley 941 de 2005.
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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91. Por tanto, para la Sala tampoco se advierte la violación del derecho a la
defensa del patrimonio público.
El acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna
92. De conformidad con el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es su deber asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Esta Corporación46
ha señalado que el derecho de acceso a los servicios públicos está constituido por
la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en
usuarios, receptores o beneficiarios de aquellas actividades organizadas que
satisfacen necesidades de interés general de manera regular y continua, en
condiciones de eficiencia y oportunidad, principios que tienen por finalidad asegurar
que sean provistos de manera óptima y accesible.
93. La eficiencia implica que en la prestación de los servicios públicos se deben
emplear los recursos e instrumentos disponibles de la mejor manera posible para
alcanzar los objetivos propuestos, lo que abarca tanto la planificación y gestión de
la infraestructura, como la capacitación del personal necesario para garantizar su
cobertura y calidad. La oportunidad por su parte refiere a la capacidad de respuesta
y la inmediatez en la prestación del servicio, asegurando el acceso por parte de los
usuarios sin dilaciones injustificadas, así como a su permanencia y continuidad.
94. La vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos se
manifiesta entonces cuando los principios de eficiencia y oportunidad se ignoran o
se cumplen de manera deficiente, en tanto su concurrencia tiene por finalidad
asegurar que sean provistos de manera óptima y accesible, y su trasgresión,
impacta directamente la calidad de vida de los usuarios y el bienestar social, lo cual
puede ocurrir, por ejemplo, con ocasión de interrupciones frecuentes e
injustificadas, demoras excesivas en la atención, calidad deficiente del servicio, falta
de inversión y mantenimiento, indebida gestión del prestador, o el establecimiento
de medidas que desincentiven o imposibiliten el acceso.
95. Por tanto y para acreditar la trasgresión de este derecho colectivo, el actor
popular debe identificar el servicio público presuntamente afectado y acreditar cómo
la situación actual contraviene los principios de eficiencia y oportunidad, entre otros,
por el incumplimiento de los estándares mínimos de calidad, suspensiones o fallas
sin justificación legal o técnica, dilaciones arbitrarias en los tiempos de respuesta o
en el acceso, mala administración de los recursos, falta de inversión, obsolescencia
de la infraestructura u otras circunstancias que impacten negativamente la
prestación del servicio.
96. La Sala encuentra que, en el caso concreto, el proceso de selección
originado en el contrato interadministrativo y en los actos reprochados por el actor
popular, tuvo por finalidad asegurar la prestación del servicio de defensoría pública
46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 19 de abril de 2007,
Rad. No. 54001-23-31-000-2003-00266-01(AP). C.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez.
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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bajo los principios de eficiencia y oportunidad a partir de la vinculación de los
profesionales más aptos para ejercer esa función, y aunque el demandante afirmó
que dicho proceso conllevó a la suspensión de ese servicio, ello no fue acreditado
en el proceso.
97. Según el actor popular, la suspensión del servicio de defensoría pública con
ocasión del proceso de selección está probado a partir de las notas de prensa
allegadas al expediente, entre las cuales se resaltan las siguientes:
98. (i) Del 29 de enero de 2019 de CARACOL RADIO: "(...) vamos a salir a
protestar antes éramos 4000 funcionarios prestando esos servicios y en la
actualidad somos 3.300 porque han venido eliminándonos sistemáticamente (...)47.
99. (ii) Del 30 de enero de 2019 de BLU48: "el cese de actividades de 24 horas,
permanecen 370 defensores públicos de Antioquia y por lo menos 3500 de todo el
país, debido a su inconformidad con un nuevo proceso de selección planteado por
la Defensoría del Pueblo y por lo que han denominado atropellos debido a que
algunos se les adeudan sus honorarios de diciembre y están trabajando en exceso
(...). El líder de la asociación colombiana defensores públicos aseguró que, pese al
cese de actividades, no afectarán las diligencias relacionadas con vencimientos de
términos, capturas y tutelas (...)"
100. (iii) Del 31 de enero de 2019 de LAPATRIA.COM49 "(...) Flórez sostuvo que
esta convocatoria desconoce la experiencia y capacidades de los abogados, y no
garantiza el empleo para quienes actualmente ejercen esos cargos. Reclamó
también que existe una diferencia notoria en la remuneración en comparación con
otros actores judiciales, no han gozado de aumentos significativos en los honorarios
y tampoco cuentan con los suficientes recursos para ejercer una defensa técnica
adecuada de quienes representan. (...)".
101. En primera medida, debe indicarse que las publicaciones periodísticas antes
reseñadas, aunque corresponden a pruebas documentales, sólo representan un
valor secundario en la acreditación del hecho afirmado por la parte actora, toda vez
que por sí solas, ante la inexistencia de otras pruebas sobre el particular,
demuestran el registro mediático de los hechos50 pero carecen de la entidad
suficiente para probar la existencia y veracidad de la situación que en ellas se
describen. La eficacia probatoria de esos comunicados de prensa depende de su
conexidad y coincidencia con otros elementos probatorios que obren en el
expediente, por lo que no habiéndose allegado algún otro tendiente a acreditar la
suspensión del servicio de defensoría pública para la época en que se adelantó el
proceso de selección (como, por ejemplo, quejas de los usuarios), resultan
insuficientes para afirmar que ello ocurrió.
47 Cuaderno principal folios 165-166.
48 Cuaderno principal folios 167-169.
49Cuaderno principal folios 179-180.
50 En sentencias de 15 de junio de 2000 y de 25 de enero de 2001, al igual que en auto de noviembre diez de
2000 (radicaciones 13338, 11413 y 8298), esta Sección expuso ampliamente la tesis según la cual una versión
periodística aportada al proceso sólo prueba que la noticia apareció publicada en el respectivo medio de
comunicación.
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102. Así mismo, las notas de prensa allegadas evidencian que las
manifestaciones de los defensores públicos se realizaron en un contexto de
descontento sustentado en que se les adeudaban sus honorarios, estaban
trabajando en exceso, se les venía desvinculando sistemáticamente, se presentaba
una diferencia notoria en la remuneración en comparación con otros actores
judiciales, no habían gozado de aumentos significativos, ni contaban con los
recursos suficientes para ejercer sus labores, circunstancias que no se relacionan
con el proceso de selección que motiva la acción popular, el cual no determinaba el
pago de honorarios, su cuantía, la desvinculación de profesionales ni los recursos
dispuestos para la ejecución de sus funciones.
103. Finalmente, aunque se aceptara que las notas de prensa por si solas
acreditan que algunos defensores públicos de la época estaban en desacuerdo con
el proceso de selección y que consideraban que debía renovarse su vinculación,
aumentarse los honorarios y no someterlos a ese trámite, ello no prueba que los
derechos colectivos aducidos en la demanda fuesen desconocidos y vulnerados con
ocasión de la medida adoptada por la Defensoría del Pueblo, sino únicamente, la
existencia de unos intereses y objetivos particulares de esos profesionales cuya
consecución no puede ser alcanzada con el medio de control que se estudia, el cual
tiene por objeto la protección de derechos e intereses colectivos, no individuales.
Conclusiones
104. A pesar de las alegaciones de una supuesta finalidad oculta o favorecimiento,
no se acreditó una vulneración del derecho a la moralidad administrativa, pues las
pruebas denotan que el proceso de selección consistió en una convocatoria pública,
masiva y democrática, y la aplicación de pruebas de conocimiento y
comportamentales, así como la vinculación de los defensores públicos a partir de
sus resultados, son herramientas válidas para asegurar su idoneidad y el principio
de selección objetiva. No se acreditó que las personas contratadas con
posterioridad al proceso de selección carecieran de los requisitos o la experiencia
necesaria, ni que el Defensor del Pueblo vinculara a profesionales contrariando los
resultados obtenidos a partir de la lista obtenida con su implementación. El proceso
de selección buscó proveer las plazas con el personal más idóneo, ajustándose a
la normativa vigente y a las funciones y facultades del Defensor del Pueblo.
105. No hubo vulneración del derecho a la protección del patrimonio público, pues
los recursos asignados tenían como objetivo garantizar la selección objetiva de los
profesionales que prestarían el servicio de defensoría pública, principio esencial en
la contratación estatal. Por su parte, el contrato interadministrativo con la
Universidad Nacional estableció mecanismos claros para la supervisión y correcta
destinación de los fondos, y las pruebas demuestran que el proceso de selección
se ejecutó según lo acordado. Las afirmaciones del actor popular sobre un costo
excesivo, la innecesaridad del proceso o la ineficacia de la lista de elegibles, no
fueron acreditadas. Por el contrario, la selección objetiva es una herramienta
legítima para optimizar la prestación del servicio de defensoría pública, asegurando
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
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que se realice por los profesionales más calificados, y la lista de elegibles sí
determinó las futuras contrataciones.
106. Tampoco se probó la suspensión o afectación del servicio de defensoría
pública, pues las notas de prensa presentadas por el actor popular, si bien
documentan un descontento por parte de algunos defensores públicos debido a
deudas de honorarios o condiciones laborales, no constituyen prueba suficiente por
sí solas para demostrar la interrupción del servicio o el incumplimiento de los
principios de eficiencia y oportunidad en su prestación. Además, los motivos de las
protestas de los defensores públicos no guardaban relación directa con la finalidad
del proceso de selección, que buscaba vincular profesionales más aptos para
optimizar el servicio, y aunque algunos defensores públicos podían estar en
desacuerdo con el proceso de selección al considerar que debía renovarse su
vinculación, aumentarse los honorarios y no someterlos a ese trámite, ello solo da
cuanta de unos intereses y objetivos particulares cuya consecución no puede ser
alcanzada a través de la acción popular.
107. Las consideraciones expuestas, conducen a confirmar la sentencia de la
primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Costas
108. Si bien no se acreditó una vulneración del derecho colectivo a la moralidad
administrativa, la Sala no encuentra que la demanda haya sido temeraria, así como
tampoco advierte la existencia de elementos que permitan afirmar que el
demandante actuó de mala fe. Por ende, la Sala se abstendrá de condenar en
costas conforme a lo prescrito en el artículo 38 de la Ley 472 de 199851 y acorde
con las reglas fijadas en la sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto
de 201952.
IV. PARTE RESOLUTIVA
109. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de marzo de 2024, proferida por la
51 ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá
condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la
acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá
imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para
la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.
52 "[...] Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este
último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en
el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra"
(Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión,
sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, expediente No. 15001-33-33-007-2017-00036-
01 [AP] REV-SU, C.P. Rocío Araújo Oñate).
Expediente: 25000-23-41-000-2019-00203-01 (71572)
Demandante: Juan Guillermo Atencia Iriarte y otro
Demandado: Defensoría del Pueblo y otro
Acción: Protección derechos e intereses colectivos
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Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal
de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARÍA ADRIANA MARÍN
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
VF
Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de
manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente
documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente
puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de
registrarse en el sistema SAMAI.
