ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Legitimación en causa por pasiva. Concepto de autoridad / ACTO ADMINISTRATIVO - Improcedencia de la acción de cumplimiento para controvertir su legalidad / LIQUIDACIÓN DE CESANTÍAS - Improcedencia de la acción de cumplimiento para controvertir su legalidad
Con fundamento en los artículos 1° del Código Contencioso Administrativo y 5° de la Ley 393 de 1997, la División de Talento Humano de la Secretaria General de la Gobernación del Huila, autoridad competente para decidir sobre el reconocimiento y pago de la cesantía parcial reclamada puede tenerse como parte demandada dentro de la presente acción, por lo que se procederá al estudio de fondo. De los documentos allegados al proceso, es claro que la demandante se encuentra inconforme con la liquidación de las cesantías efectuada por la ordenadora del gasto de la Secretaría General del Departamento del Huila, y radica su inconformidad en el hecho de que la Resolución 192 de 2003 ordenó "proferir decisión de fondo, teniendo en cuenta el tiempo de servicio acreditado claramente con las respectivas certificaciones ….". No obstante, la Secretaría General del Departamento expidió en septiembre 8 de 2003 un último acto administrativo, esto es, la Resolución 830 de 2003, a través de la cual, en cumplimiento de lo ordenado por el Gobernador, reconoce y ordena a favor de la señora Vargas Cabrera la suma de $23.758.306 por concepto de cesantías, y en la que se le hace saber que proceden contra ella los recursos de reposición y de apelación. Pero la demandante no hizo uso de ellos, al considerar que se perpetuaba la vía gubernativa, vía que debió haber sido agotada, y posteriormente si no estaba de acuerdo con las decisiones adoptadas, acudir ante la jurisdicción ordinaria y/o contenciosa a fin de obtener la "correcta" liquidación de sus cesantías. Prefirió instaurar la presente acción de cumplimiento, la cual, dado su objeto definido en la Constitución y en la ley, no es medio judicial idóneo para discutir discrepancias en la liquidación de prestaciones sociales como la planteada en el sub-lite.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICA
Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 41001-23-31-000-2003-0899-01(ACU)
Actor: MYRIAM EMIL VARGAS CABRERA
Demandado: SECRETARÍA GENERAL DIVISIÓN DE TALENTO HUMANO GOBERNACIÓN DEL HUILA
Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la demandante contra la sentencia del 7 de octubre de 2003, dictada por el tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento presentada por la demandante.
I. ANTECEDENTES
La demanda
La señora Myriam Emil Vargas Cabrera, actuando en nombre propio, interpuso acción de cumplimiento contra la Secretaría General División de Talento Humano - Gobernación del Huila, por considerar que ha incumplido lo ordenado en el acto administrativo contenido en la Resolución N°192 del 29 de abril de 2003, expedida por el señor Gobernador de dicho departamento.
Afirma que el día 1° de abril de 2002 le solicitó a la demandada el reconocimiento, liquidación y pago de sus cesantías parciales, causadas por los servicios prestados al Departamento del Huila como Técnico dependiente de la Secretaría General, durante el periodo comprendido entre el 13 de enero de 1986 y el 30 de marzo de 2002; que la solicitud fue atendida mediante Resolución N°1318 del 31 de diciembre del mismo año, por medio de la cual se accedió a lo solicitado; que no obstante, contra la misma interpuso recurso de apelación por considerar que en la liquidación no se incluyó "el extremo temporal claramente acreditado con la documentación aportada"; que dicho recurso le fue resuelto en forma favorable mediante la Resolución N°192 del 29 de abril de 2003, expedida por el Gobernador del Departamento del Huila, quien revocó la decisión recurrida (Resolución N°1318 del 31 de diciembre de 2002) y le ordenó a la Secretaría General - División de Desarrollo del Talento Humano expedir "un nuevo acto administrativo con las exigencias aquí expuestas y dentro de un término prudencial"; que, tal como lo observó el Gobernador del Departamento, sí tiene derecho a sus cesantías parciales por encontrarse demostrado que prestó sus servicios a ese ente territorial desde el 13 de enero de 1986 y porque en el acto de reconocimiento de las mismas la Secretaría de Talento Humano "no especificó en forma clara el porqué no me reconoció todo el tiempo acreditado"; que para cumplir lo ordenado por el superior, la demandada expidió la Resolución N° 466 del 16 de junio de 2003, le reconoció nuevamente sus cesantías pero desconociendo otra vez, en forma caprichosa, el tiempo de servicio acreditado y con ello incumplió lo ordenado en la Resolución N°192 del 29 de abril de 2003 y trató de revivir la vía gubernativa, la cual ya se encontraba concluida con la decisión de segunda instancia, señalando en la citada Resolución N°466, que contra la misma procedían los recursos de reposición y, en subsidio, apelación dando lugar así a un círculo vicioso que dilata la actuación administrativa; que no obstante, interpuso contra dicha decisión recurso de apelación, el cual hasta la fecha, no se ha resuelto.
Como fundamentos de derecho manifestó que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento está instituida para obtener, por vía judicial, el cumplimiento de una norma con fuerza de ley o acto administrativo que contenga una obligación expresa, clara y exigible, todo lo cual se presenta en el caso examinado toda vez que, afirma, la Secretaría General, División de Talento Humano de la Gobernación del Departamento del Huila, ha sido renuente a cumplir la Resolución N°192 del 29 de abril de 2003, expedida por el Gobernador de dicho departamento, la cual contiene un deber claro, expreso y exigible, consistente en expedir un acto administrativo que cumpla las exigencias señaladas en la citada resolución (fls. 1 a 6).
Actuación procesal
Por auto del 4 de septiembre de 2003, el Tribunal Administrativo del Huila admitió la demanda y ordenó notificar a la demandada a quien le concedió un término de 2 días para que enviara los antecedentes de la decisión de reconocimiento de las cesantías parciales (fl. 32).
La Jefe de División de Desarrollo de Talento Humano, encargada, del Departamento del Huila, manifestó que la demandante radicó su solicitud de cesantías parciales el día 1° de abril de 2002; que tal solicitud fue atendida mediante la Resolución N°1318 del 31 de diciembre del mismo año; que contra la misma, la demandante interpuso recurso de apelación por considerar que las citadas prestaciones debieron ser reconocidas, liquidadas y pagadas, teniendo como base el tiempo comprendido entre el 13 de enero de 1986 y el 30 de marzo de 2002; que mediante Resolución 192 del 29 de marzo de 2003, el Gobernador del Departamento del Huila, resolvió en forma favorable el recurso de apelación, revocando la decisión recurrida y ordenando expedir un nuevo acto administrativo de reconocimiento de cesantías y que en, cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General procedió a expedir la Resolución N°466 del 16 de junio de 2003, por medio de la cual se aclaró el numeral primero de la Resolución N°1318 de 2002, en relación con los cargos ocupados por la demandante y el tiempo laborado en el departamento; en su artículo segundo se dispuso inmovilizar la suma de $5'025.607.oo., por concepto de crédito por libranza adquirido con el Banco Popular y en el artículo tercero, señaló que los artículos 1°, 2° y 3° de la Resolución 1318 conservarían su vigencia. Que contra esa Resolución 466 de 2003, la demandante interpuso nuevamente recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Gobernador del Huila, mediante Resolución N°434 del 19 de agosto de 2003 revocando en todas sus partes la Resolución recurrida por considerar que no existía congruencia entre las partes considerativa y resolutiva de la misma.
Señala que lo ordenado por el Gobernador con la Resolución 192 fue darle orden lógico al acto administrativo recurrido (Resolución 1318) pero "jamás ha tenido la intención de darle la razón en el fondo del recurso"; que la Resolución N°466 del 16 de junio de 2003 fue objeto de revocatoria directa y, en su lugar, se expidió la Resolución N°830 del 8 de septiembre del mismo año en la cual, luego de hacer una relación de los cargos ocupados por la demandante en el Departamento del Huila, se concluye que se deben liquidar sus cesantías parciales con base en el periodo comprendido entre el 23 de enero de 1989 y el 30 de marzo de 2002, pues el trabajo realizado con anterioridad ya fue liquidado y pagado en forma definitiva; que mediante el Oficio N°D.D.T.H. N°1106 del 10 de septiembre de 2003, se le solicitó a la demandante presentarse ante las instalaciones de la División de Desarrollo de Talento Humano para notificarse en forma personal de la referida Resolución N°830 (fls. 43 a 49).
Providencia impugnada
Mediante sentencia del 7 de octubre de 2003, el Tribunal Administrativo del Huila declaró improcedente la acción de cumplimiento por considerar que el acto administrativo, Resolución N°192 de 2003, revocó la Resolución N°1318 del 31 de diciembre de 2002 y ordenó dictar una nueva providencia por no indicar en "forma clara, legal e imparcial" las razones por las cuales no se tuvo en cuenta todo el tiempo acreditado para la liquidación de las cesantías parciales de la demandante, pero en manera alguna la Resolución reputada incumplida "contiene un reconocimiento específico y determinado de un derecho en beneficio de la actora".
Finalmente señaló que el hecho de que se considere o no cumplida la formalidad "que originó la revocatoria de la mencionada resolución 1318 de 2002" debe discutirse, una vez agotada la vía gubernativa, mediante el ejercicio de las acciones ordinarias y, por lo tanto, la presente acción resulta improcedente y que, como no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, no procede la acción en forma excepcional (fls. 88 a 93).
Impugnación
La demandante impugnó la anterior decisión argumentando que el a quo no tuvo en cuenta la totalidad de la parte considerativa de la Resolución N°192 de 2003 pues, a su juicio, lo que quiso decir el Gobernador del Departamento del Huila en dicho acto administrativo fue que se debía "tomar el tiempo señalado desde el 13 de enero de 1986 y no desde el 23 de enero de 1989 como dice la demandada; que el Tribunal, al decir que ésta dictó un nuevo acto administrativo (Resolución N°466 del 16 de junio de 2003) convirtió en algo interminable la vía gubernativa; que tampoco comparte el argumento según el cual, el acto que se estima incumplido no contiene un reconocimiento específico y determinado de un derecho y manifiesta que en este caso no se está discutiendo derecho alguno sino que se está exigiendo el cumplimiento del acto administrativo que contiene el reconocimiento de su derecho. Finalmente estima que, en virtud del principio de las dos instancias, el superior que revisa la decisión impugnada debe aclarar, modificar o revocar la decisión recurrida, de tal suerte que no puede entenderse, como lo hizo el Tribunal, que el superior jerárquico (Gobernador del Huila) devolvió la actuación al inferior (autoridad demandada) para que sustentara en debida forma la resolución impugnada.y que, en conseciencia, debe entenderse que, en la actualidad, la vía gubernativa frente a la Resolución N°1318 de 2002 se encuentra agotada (fls. 97 a 101).
CONSIDERACIONES
La providencia impugnada será confirmada por las razones que se expresan a continuación:
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento tiene por objeto otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr que las autoridades y los particulares que ejerzan funciones públicas obligados al cumplimiento de normas con fuerza de ley o de actos administrativos, los cumplan. Son dos los presupuestos de procedibilidad de esta acción, uno, la prueba de la renuencia de la autoridad obligada a cumplir el deber legal omitido que debe consistir, según el artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en que una vez reclamado por el interesado el cumplimiento del deber legal o administrativo omitido, la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los 10 días siguientes a la solicitud y, otro, que no se trate de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela u otros medios de defensa judicial (artículo 9° ibídem).
Obsérvese que si bien es cierto, la demanda está dirigida contra la División de Talento Humano - Secretaría General - Gobernación del Huila, quien no goza de personería jurídica, no es menos cierto que el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo dispone que " Las normas de esta parte primera del Código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas....", a todas las cuales denomina autoridades. De igual forma, el artículo 5º de la Ley 393 de 1997, dispone: " La acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa a la que le corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo..."
Por lo anterior, la División de Talento Humano de la Secretaria General de la Gobernación del Huila, autoridad competente para decidir sobre el reconocimiento y pago de la cesantía parcial reclamada puede tenerse como parte demandada dentro de la presente acción, por lo que se procederá al estudio de fondo.
El artículo 9º la Ley 393 de 1997 prescribe:
" Artículo 9º.- Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.
Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
De los documentos allegados al proceso, la forma en que se plantean las pretensiones de la demanda y lo afirmado en la contestación del libelo, es claro que la demandante se encuentra inconforme con la liquidación de las cesantías efectuada por la Ordenadora del Gasto de la Secretaría General del Departamento del Huila, y radica su inconformidad en el hecho de que la Resolución No. 192 de abril 29 de 2003 ordenó "proferir decisión de fondo, teniendo en cuenta el tiempo de servicio acreditado claramente con las respectivas certificaciones ….".
No obstante, la Secretaría General del Departamento expidió en septiembre 8 de 2003 un último acto administrativo, esto es, la Resolución No. 830 de 2003, a través de la cual, en cumplimiento de lo ordenado por el Gobernador, reconoce y ordena a favor de la señora Vargas Cabrera la suma de $23.758.306 por concepto de cesantías, y en la que se le hace saber que proceden contra ella los recursos de reposición y de apelación.
Pero la demandante no hizo uso de ellos, al considerar que se perpetuaba la vía gubernativa, vía que debió haber sido agotada, y posteriormente si no estaba de acuerdo con las decisiones adoptadas, acudir ante la jurisdicción ordinaria y/o contenciosa a fin de obtener la "correcta" liquidación de sus cesantías. Prefirió instaurar la presente acción de cumplimiento, la cual, dado su objeto definido en la Constitución y en la ley, no es medio judicial idoneo para discutir discrepancias en la liquidación de rpestaciones sociales como la planteada en el sub-lite.
Así, al tener la interesada otros mecanismos de defensa para discutir su pretendido derecho y obtener un pronunciamiento respecto del mismo que sería obligatorio para la autoridad respectiva, la acción de cumplimiento resulta improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 y así habrá de declararse, toda vez que no fue alegada ni se advierte de la situación examinada, que de no proceder el juez se derive para la demandante un perjuicio grave e irremediable.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
FALLA
1°- CONFIRMASE la sentencia impugnada.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN REINALDO CHAVARRO BURITICÁ
Presidenta
FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA DARÍO QUIÑONES PINILLA
