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Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 72050 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio dos mil veinticinco (2025)

Radicación:41001-23-33-000-2023-00049-01 (72.050)
Demandante:Teresa Calimán
Demandado:Agencia Nacional de Tierras y otro
Referencia:Nulidad agraria
  1. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Tierras – ANT- contra la sentencia del 30 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual accedió a las pretensiones.

    2. SÍNTESIS DEL CASO

  2. La señora Teresa Calimán promovió demanda de nulidad agraria1 contra la Agencia Nacional de Tierras 2 -ANT-, con vinculación del municipio de Campoalegre, solicitando se declare la invalidez de la Resolución No. 20223100194826 del 28 de julio de 2022, por la cual la Agencia decidió sobre la titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición por prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio dentro del trámite administrativo de formalización privada en favor del citado municipio del predio rural denominado "Institución Educativa la Vuelta", identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 200-14322. En tal virtud, el extremo activo considera que en el desarrollo del trámite administrativo adelantado por la ANT se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, dado que, entre otras falencias, no se notificó en debida forma el acto administrativo de apertura del trámite de formalización de predios privados.

    3. ANTECEDENTES

    La demanda3 y las razones de hecho y de derecho en las que se sustenta

  3. En escrito presentado el 7 de marzo de 20234, la señora Teresa Calimán, por conducto de apoderado judicial, demandó en nulidad y restablecimiento del

    4. 1 El Decreto Ley 90 de 2017 en su artículo 39 establece la acción de nulidad agraria, no obstante en su parágrafo dispone "Esta acción en cuanto a su formulación se sujetará a lo establecido para para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en la Ley 1437 de 2011 o la

    norma que la modifique o la sustituya, sin perjuicio de las facultades ultra y extra petita del juez

    competente de conformidad con lo establecido en el presente decreto ley."

    2 En lo adelante ANT, la Agencia o la demandada.

    3 Mediante auto de fecha 22 de junio de 2023 se admitió la demanda y se ordenó notificar a las partes (índice 00005 SAMAI Primera Instancia).

    4 Índice 00001 SAMAI.

    derecho5 a la Agencia Nacional de Tierras -ANT- y al municipio de Campoalegre (Huila), solicitando las siguientes declaraciones y condenas (transcritas en su tenor literal, aun con los posibles errores):

    "PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución N° 20223100194826 del 28 de julio de 2022 expedida por el Subdirector de Seguridad Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras a través de la cual se declaró la titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición por acaecimiento de la prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio a favor del Municipio de Campoalegre (H) sobre el predio rural denominado Institución Educativa La Vuelta identificado con el folio de matrícula N° 200-14322, cédula catastral N°411320000000000310093000000000 ubicado en el Municipio de Campoalegre (H).

    SEGUNDA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio N° 20223101422541 del 31 de octubre de 2022 notificado vía correo electrónico el día 02 de noviembre de 2022, a través del cual la Agencia Nacional de Tierras absuelve la petición incoada por mi representada con respecto a su solicitud de abstención de la adjudicación del predio denominado La Vivienda a favor de la alcaldía municipal de Campoalegre (H).

    TERCERA: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho se ordene a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS proferir un acto administrativo a través de la cual declare que el inmueble denominado INSTITUCIÓN EDUCATIVA LA VUELTA, con un área aproximada de 0 Ha + 2260 m2 ubicada en el Municipio de Campoalegre (H), identificado con cédula catastral N° 411320000000000310093000000000, que a su vez hace parte de un predio de mayor extensión con dirección registral LA VIVIENDA y catastral LA VUELTA LOTE LA VIVIENDA identificado con el folio de matrícula inmobiliaria N° 200-14322 es de propiedad privada y pertenece a la señora TERESA CALIMAN, mayor de edad, identificada con la cédula de ciudadanía N° 26.466.100 expedida en Campoalegre (H).

    CUARTA: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho se ordene la Agencia Nacional de Tierras que oficie a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para que se elimine del certificado de libertad y tradición del predio LA VUELTA LOTE LA VIVIENDA identificado con el folio de matrícula inmobiliaria N° 200-14322 la anotación N°011 del 09 de septiembre de 2022 a través de la cual se registra, en virtud a la Resolución 20223100194826 proferida por la Agencia Nacional de Tierras, la anotación que declara la titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición del inmueble a nombre del Municipio de Campoalegre – Huila.

    QUINTA: Se vincule mediante la figura de intervención de tercero con interés directo al MUNICIPIO DE CAMPOALEGRE (H) por resultar eventualmente afectado con la sentencia a proferir, de conformidad con el artículo 171 numeral 3 de la Ley 1437 de 2011.

    SEXTA: Que se condene en costas, incluyendo las agencias en derecho a la entidad demandada.

  4. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, en síntesis, adujo lo siguiente:

    5. 5 El Tribunal a través de auto del 14 de septiembre de 2023 negó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución No. 20223100194826 del 28 de julio de 2022 expedida por el Subdirector de Seguridad Jurídica de la ANT (índice 00033 SAMAI).

  5. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA- mediante resolución No. 1652 del 30 de octubre de 1981, le adjudicó a la demandante el predio denominado "La Vivienda" identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 200- 14322 con extensión de 5 hectáreas (9730 m2) y linderos señalados en la demanda. Dentro de este inmueble se encuentra el denominado "Escuela La Vuelta Institución Educativa", con área aproximada de "0 Ha + 2260m2", inmueble sobre el cual versó la solicitud de adjudicación incoada ante la Agencia Nacional de Tierras por el municipio de Campoalegre.
  6. La demandante promovió acción reivindicatoria contra la Junta de Acción Comunal de la vereda La Vuelta, proceso que le correspondió conocer al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Campoalegre, el cual resolvió en sentencia del 28 de enero de 1999 "Declarar que pertenece de pleno y absoluto dominio de la señora Teresa Calimán el predio denominado LA VIVIENDA" y "Ordenar a la demandada JUNTA DE ACCION COMUNAL DE LA VEREDA LA VUELTA la RESTITUCIÓN del

    7. predio donde actualmente funciona la escuela a la demandante TERESA CALIMÁN dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria del presente fallo"; decisión que fue confirmada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva mediante sentencia del 14 de septiembre de 1999.

  7. Posteriormente, la demandante suscribió contrato de arrendamiento con el municipio de Campoalegre respecto del predio donde se encuentra la Escuela de la Vereda La Vuelta; agregó que como propietaria ha cancelado el impuesto predial correspondiente a los años 2009 a 2021.
  8. Seguidamente, señaló que extraoficialmente tuvo noticia de la intención del municipio de Campoalegre de solicitar a la Agencia Nacional de Tierras la titularidad del predio donde funciona la Institución Educativa, por lo que el 11 de marzo de 2022 elevó petición a la ANT para que se abstuviera de realizar cualquier tipo de adjudicación, dado que el predio era de su propiedad, para lo cual anexó los documentos pertinentes.
  9. El 20 de marzo de 2022 la Agencia dio respuesta refiriendo que la resolución No. 1652 del 30 de octubre de 1981, por medio de la cual se le adjudicó el predio denominado La Vivienda está ejecutoriada y registrada ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, por lo que el derecho de propiedad se encuentra consolidado "y su naturaleza jurídica es la de predio privado. Que, con respecto a los trámites relacionados con predios de naturaleza privada, la Agencia Nacional de Tierras no tiene injerencia alguna sobre estos, por cuanto, no goza de su titularidad."
  10. Sin embargo, la ANT profirió la Resolución No. 20223100038889 del 26 de mayo de 2022 "Por la cual se inicia al trámite administrativo para los asuntos de formalización privada, en el marco del procedimiento único regulado por el Decreto Ley 902 del 2017", donde resolvió dar apertura al trámite de titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición solicitado por el municipio de Campoalegre en relación al predio denominado Institución Educativa "La Vuelta"; además, a pesar

    11. de que la citada resolución reconoce a la accionante como propietaria no se ordenó notificarla personalmente, lo que en su sentir le vulneró el derecho al debido proceso, pues le impidió ejercer su derecho de defensa y contradicción.

  11. De otra parte, indicó que el 7 de julio de 2022 presentó petición ante la ANT solicitando nuevamente se abstuviera de efectuar adjudicación alguna sobre el predio de su propiedad.
  12. El 28 de julio de 2022 la Agencia profirió la Resolución No. 20223100194826 "Por la cual se cierra el trámite administrativo de titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición respecto del predio denominado INSTITUCION EDUCATIVA  LA  VUELTA  solicitado  por  la  ALCALDIA  MUNICIPAL  DE

    13. CAMPOALEGRE, departamento del HUILA en el marco del Procedimiento Único regulado por el Decreto Ley 902 del 2017", resolviendo declarar la titulación de la posesión sobre el predio rural INSTITUCIÓN EDUCATIVA LA VUELTA, identificado con el folio de matrícula No. 200-14322 y cédula catastral 411320000000000310093000000000, a favor del municipio de Campoalegre (Huila); acto administrativo que tampoco fue notificado personalmente a la demandante.

  13. El 31 de octubre de 2022 la entidad brindó respuesta a la solicitud de la accionante en el sentido que no era posible acceder porque el predio ya había sido adjudicado a través de la referida resolución del 28 de julio de 2022.
  14. Finalmente, señaló que el municipio de Campoalegre radicó demanda de pertenencia sobre el predio en mención, proceso que se le asignó el radicado 2018- 00253-00, el cual aparece terminado por la figura del desistimiento tácito, asimismo, la demandante promovió proceso declarativo reivindicatorio No. 2021-00055-00, y que se encuentra en etapa de admisión y contestación de la demanda; siendo inadmitida la demanda de reconvención, sin que aparezca que haya sido subsanada.
  15. Refirió como causales de nulidad del acto administrativo: (i) falsa motivación y (ii) desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. Explicó que la administración omitió hechos que se encontraban demostrados y que, de haberlos considerado, la decisión habría sido sustancialmente diferente; por ejemplo, en el acto administrativo de apertura se reconoció como titular del derecho real de dominio del predio objeto de análisis a la señora Teresa Calimán, sin embargo, la entidad no le notificó el inicio del trámite administrativo violando así su debido proceso.
  16. Argumentó que la ANT adoptó la decisión enjuiciada basándose únicamente en los testimonios de Miguel Fierro y Carlos Fernando Sánchez; no obstante, no es cierto que se haya ejercido posesión sobre el citado predio desde hace 50 años, pues, de ser así, la misma tendría que haberse ejercido desde el año 1972, fecha en la cual el inmueble se encontraba bajo el dominio del INCORA; además que se

    17. desconocieron las sentencias favorables proferidas por la Jurisdicción Ordinaria y el contrato de arrendamiento.

  17. Frente a la vulneración al debido proceso indicó que existen terceros necesarios y obligatorios en los diferentes trámites administrativos, tal como lo ha indicado la jurisprudencia contencioso-administrativa6, pero independientemente de la nominación, es deber inexcusable de la administración darles a conocer el inicio de estos, con el fin de garantizar la contradicción y defensa, lo que no fue cumplido frente a las decisiones de inicio y cierre de la actuación administrativa cuestionada en el sub lite.
  18. Concluyó que es evidente y flagrante la transgresión del derecho fundamental al debido proceso, comoquiera que, la Agencia Nacional de Tierras estaba en la obligación legal de notificar el inicio del trámite administrativo a la señora Teresa Calimán, máxime cuando la misma autoridad reconoció en sus actos administrativos que el predio sobre el cual adjudicó la titulación de la posesión es de naturaleza privada; en consecuencia, se le privó de la posibilidad de solicitar pruebas y controvertir las decisiones a través de los instrumentos previstos por el ordenamiento jurídico.

    19. La contestación de la demanda

  19. El 18 de agosto de 20237 , la Agencia Nacional de Tierras a través de apoderada contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones, por carecer de fundamento fáctico y jurídico.
  20. Expuso que la actuación administrativa no adoleció de ningún vicio porque el acto administrativo cuestionado se notificó debidamente en el entendido que, en cumplimiento de su parte resolutiva, se libraron los oficios correspondientes y se realizaron las publicaciones del mismo en la página web de la Agencia, lo anterior, en aplicación a los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, y la Resolución 740 de 20178 proferida por el Director General de la ANT. Y, en segundo lugar, porque no se adelantó un proceso de adjudicación propio de predios baldíos, por el contrario, la actuación que se siguió fue un proceso de titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición por acaecimiento de la prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio, el cual quedó materializado en la Resolución de cierre No. 20223100194826 del 28 de julio de 2022.
  21. Resaltó que la Subdirección Jurídica de la Agencia ordenó la inscripción del auto de inicio No. 20223100038889 del 26 de mayo de 2022 en el folio de matrícula

    22. 6 Citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, sentencia del 18 de noviembre de 2022, radicado: 08001-23-31-000-2004-01452-02. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor: Cooperativa de Transportadores del Oriente. Demandado: Ministerio de Transporte.

    7 Índice 00027 SAMAI.

    8 "Por la cual se expide el Reglamento Operativo de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad, el Proceso Único de Ordenamiento Social de la Propiedad y se dictan otras disposiciones".

    inmobiliaria del citado predio, que se encuentra en la anotación No. 3 del 3 de noviembre de 2021; inscripción que tiene como finalidad darles publicidad a los trámites administrativos.

  22. Reiteró que el acto administrativo cuestionado fue expedido con apego y respeto a lo previsto en el Decreto Ley 902 de 2017 y las Resoluciones No. 740 de 2017 y 7622 de 2019. En consecuencia, no se evidencia que la Agencia Nacional de Tierras haya actuado defectuosamente en el trámite administrativo final, pues, todas y cada una de las etapas del procedimiento administrativo se surtieron de conformidad con el debido proceso administrativo que finalmente derivó en la expedición del acto demandado.
  23. Adujo que la Agencia Nacional de Tierras concluyó que el municipio de Campoalegre había ejercido posesión sobre el predio denominado "INSTITUCIÓN EDUCATIVA LA VUELTA" por un periodo superior de diez (10) años, con un área solicitada de 0 ha + 2260 m2, en virtud de las declaraciones de la Inspectora Diana Jimena Cano, los señores Miguel Fierro y Carlos Fernando Sánchez, al igual que del acta de colindancia suscrita por el señor Reynaldo Montealegre; y teniendo en cuenta que no se presentó oposición alguna dentro de las oportunidades establecidas, la Subdirección de Seguridad Jurídica procedió al cierre de la fase administrativa para los asuntos de formalización privada.
  24. En relación con la oponibilidad del acto administrativo señaló que el Auto No. 20223100038889 del 26 de mayo de 2022, fue notificado, publicado y comunicado, así: (i) mediante constancia No. 20222200017837 se notificó por estado el 07 de junio de 2022, (ii) a través del radicado No. 20223100661461 del 31 de mayo de 2022, se remitió el auto a la ORIP9 de Neiva, a efectos de su inscripción en el FM10 200-14322, (iii) por medio del radicado No.20223100695361 del 06 de junio de 2022, se solicitó al municipio de Campoalegre, la publicación del acto administrativo de apertura en cartelera y/o sitio web de la Alcaldía, (iv) por medio del oficio No. 20223100701601 del 08 de junio de 2022, en cumplimiento con lo establecido en el artículo 48 del Decreto Ley 902 de 2017, se comunicó a la Procuraduría 11 Judicial II Ambiental y Agraria de Neiva el auto de inicio, y (v) con constancia del 07 de junio de 2022, emitida por la emisora Radio Surcolombiana 1.060 A.M, se publicó el auto No. 20223100038889 del 26 de mayo de 2022.
  25. Agregó que la Resolución de cierre No. 20223100194826 del 28 de julio de 2022, fue notificada por aviso en la página electrónica de la ANT en un lugar de acceso al público de la entidad, con copia íntegra del acto administrativo desde el 16 de agosto de 2022 por el término de cinco días hábiles, esto es, hasta el 22 de agosto de 2022, y con radicado 20223101164331 del 7 de septiembre de 2022, se solicitó a la ORIP de Neiva, el registro de la citada resolución; decisión que según la entidad quedó ejecutoriada el 06 de septiembre de 2022.

    26. 9 Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

    10 Folio de matrícula inmobiliaria.

  26. Sostuvo que el trámite administrativo para los asuntos de formalización privada y administración de derechos, a través de los actos administrativos, tanto de inicio como de cierre, surtieron su debida publicación y registro, además que la accionante no era parte y nunca se constituyó como tal en el proceso, por lo que no se vulneró ningún derecho subjetivo.
  27. El municipio de Campoalegre no contestó la demanda.

    28. La sentencia de primera instancia11

  28. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia anticipada del 30 de julio de 202412, accedió a las pretensiones de la demanda13 al estimar viable el cargo de nulidad por desconocimiento al debido proceso de la actora.
  29. Sostuvo que fueron vulnerados los derechos de contradicción y defensa a la demandante dentro la actuación administrativa adelantada por la ANT, al no vincularla como parte (opositora) y dejar de notificarle de manera personal los actos emitidos dentro de la misma, sin que resultara suficiente la notificación por aviso, cuñas radiales y publicaciones en página web de la entidad, pues estas eran subsidiarias de la personal frente a la actora, en la medida que aparece como propietaria inscrita del derecho de dominio sobre el predio objeto de la actuación administrativa.
  30. Advirtió que con mayor razón se debe predicar la vulneración al debido proceso cuando la actora presentó escritos el 11 de marzo y el 7 de julio de 2022 ante la ANT, en donde insistió se abstuviera de realizar adjudicación alguna sobre el predio de su propiedad, en cuanto se reputaba como actual propietaria y realizaba actos de señora y dueña sobre el mismo, anunciando en el último oficio aportar copia de la resolución del INCORA que en 1984 le adjudicó el predio, copia de sentencias a su favor emitidas dentro de un proceso reivindicatorio de 1999, y copia

    31. 11 Mediante auto de fecha 14 de septiembre de 2023, se adecuó el proceso para efectos de proferir sentencia anticipada, se fijó el litigio, se decretaron las pruebas documentales y se corrió traslado común por el término de diez días para alegar de conclusión (índice 00034 SAMAI).

    12 Índice 00057 SAMAI.

    13 Advierte la Sala que el Tribunal resolvió:

    "PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la resolución N° 20223100194826 del 28 de julio de 2022 emitida por la Agencia Nacional de Tierras, "Por la cual se cierra el trámite administrativo de titulación de la posesión y saneamiento de la falsa Tradición respecto del predio denominado INSTITUCION EDUCATIVA LA VUELTA solicitado por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CAMPO ALEGRE,

    departamento del HUILA en el marco del Procedimiento Único regulado por el Decreto Ley 902 del 2017".

    SEGUNDO: ORDENAR a la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBICOS DE NEIVA

    para que en dentro de los ocho (8) días siguientes a la ejecutoria de esta decisión proceda a dejar sin efecto las anotaciones No. 10 y 11 efectuadas en el folio de matrícula inmobiliaria N° 200-14322 en relación con la resolución No. 202231000194826 del 28 de julio de 2022 que declara la titulación de la prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio a favor del municipio de Campoalegre sobre el predio rural denominado "Institución Educativa La Vuelta" y demás anotaciones que dependan de la anterior, de manera que se restablezca a la señora TERESA CALIMAN como propietaria del mismo.

    TERCERO: SIN CONDENA en costas."

    de un contrato de arrendamiento celebrado en el 2000 con el alcalde del momento sobre el predio objeto del trámite administrativo, así como recibos de pago de impuesto predial y paz y salvo, entre otros.

  31. Reiteró el fallador de primer grado que la demandada mediante el acto administrativo enjuiciado desconoció la calidad de opositora de la demandante, y omitió valorar las pruebas que la actora allegó a la actuación; además que conforme lo prescribe el artículo 77 del Decreto 902 de 2017, se debió notificar personalmente a la señora Teresa Calimán dado que resultaba afectada con la decisión de fondo y no está demostrado que la ANT haya agotado la misma para así eventualmente acudir a las formas de notificación subsidiarias (aviso, emplazamientos, etc.).
  32. Expuso que aunque el acto de cierre del trámite, era susceptible del recurso de apelación, este no fue agotado pues la actora fue excluida del trámite y no se le dio la oportunidad de interponerlo, al punto que el procedimiento administrativo fue declarado como un asunto sin oposición, ante lo cual, expresamente el inciso 2° del artículo 39 del Decreto 902 de 2017 señala para estos casos el término para interponer la demanda "... será de 3 años contados a partir de la fecha de inscripción del acto administrativo en el folio de matrícula inmobiliaria, la acción podrá interponerse directamente sin necesidad de haber interpuesto los recursos pertinentes contra el acto administrativo".
  33. Finalmente, el Tribunal no condenó en costas por cuanto no se causaron y al no advertir en la posición de la parte demandada carencia manifiesta de fundamento legal.

    34. Recurso de apelación

  34. El 21 de agosto de 202414, la Agencia Nacional de Tierras presentó recurso de apelación en contra de la citada sentencia y solicitó que se revoque en su integridad. En primer lugar, señaló que en relación a la notificación debe remitirse a las disposiciones contenidas en los artículos 67 y 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), así como al artículo 70 del Decreto Ley 902 de 2017; y que la ANT actuó en cumplimiento de dicha normatividad al notificar al municipio de Campoalegre, quien, en su calidad de solicitante de la titulación, ostentaba la representación y, por ende, el interés directo en el procedimiento.
  35. Además, que la ANT no se limitó a la notificación, sino que adoptó medidas adicionales para asegurar la máxima transparencia y accesibilidad del procedimiento, esfuerzo que se materializó en notificaciones complementarias mediante publicaciones y medios subsidiarios, tal como se refleja en la comunicación enviada a la Procuraduría 11 Judicial II Ambiental y Agraria de Neiva el 8 de junio de 2022, junto con las solicitudes de publicación en la Alcaldía Municipal

    36. 14 Índice 00060 SAMAI.

    de Campoalegre, evidenciando el diligente accionar de la entidad para garantizar que la información fuera conocida por todas las partes con un interés legítimo.

  36. Agregó que la ANT remitió el acto administrativo de inicio a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP) de Neiva, donde fue inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria No. 200-14322 mediante el radicado No. 20223100661461, con lo cual se observó lo dispuesto en el artículo 70 del CPACA.
  37. Alegó que el artículo 70 del Decreto Ley 902 de 2017, en su carácter de norma complementaria, regula la notificación y publicidad de los actos administrativos en los procedimientos de formalización privada y administración de derechos. Conforme a esta disposición, el acto administrativo debe ser notificado por aviso a los interesados y, adicionalmente, publicado en medios accesibles como la página web de la entidad, del municipio donde se encuentra el predio, y en un medio masivo de comunicación. Añadió que, siguiendo estas directrices, la ANT, en fecha 6 de junio de 2022, mediante el radicado No. 20223100695361, solicitó la publicación del acto administrativo en la cartelera y sitio web de la Alcaldía Municipal de Campoalegre y se libraron los oficios correspondientes y se realizaron las publicaciones exigidas en la página web, con lo cual se garantizó que la demandante tuviera acceso a la información necesaria para ejercer sus derechos.
  38. Concluyó que, al realizar las notificaciones y las inscripciones correspondientes, actuó de conformidad con la normatividad vigente, garantizando el derecho al debido proceso y asegurando que todas las actuaciones se desarrollarán con la debida publicidad, tal como lo exige el ordenamiento jurídico colombiano.
  39. Afirmó que la presentación de una petición por parte de Teresa Calimán en marzo de 2023 (sic), es un hecho que no solo demuestra su conocimiento del procedimiento, sino que constituye un claro ejemplo de notificación por conducta concluyente, figura jurídica que establece que la persona que actúa en un procedimiento administrativo, reconociendo implícitamente su existencia y contenido, queda notificada de manera efectiva; comportamiento procesal que además invalida cualquier pretensión de falta de notificación y evidencia que la demandante tuvo plena capacidad para intervenir en el proceso.
  40. De otra parte, el recurrente señaló que la valoración de las pruebas es una facultad discrecional de la administración, siempre que se ejerza dentro del marco de la legalidad y la razonabilidad; y que la ANT evaluó las evidencias presentadas por la demandante en conjunto con otros elementos que acreditaban la posesión continua del predio por parte del municipio durante más de diez años, lo que justificaba la titulación de la posesión y el saneamiento de la falsa tradición por acaecimiento de la prescripción adquisitiva extraordinaria del dominio.
  41. Argumentó que tanto el CPACA como el Decreto Ley 902 de 2017 permiten el uso de notificaciones subsidiarias cuando, de manera justificada, no se puede

    42. realizar la notificación personal, pues no se impone un agotamiento exhaustivo de todos los medios posibles para la notificación personal, sino que faculta el uso de mecanismos alternativos cuando esta no sea factible. En este caso, la notificación por estado, la inscripción en el FMI y la publicación en la cartelera y sitio web del municipio se realizaron de manera simultánea y complementaria, lo que demuestra que la ANT actuó de manera diligente y conforme a las disposiciones legales.

  42. Finalmente, señaló que el Tribunal incurre en defecto sustantivo al no reconocer que la demandante quedó notificada por conducta concluyente al haber presentado petición en marzo de 2023 (sic), lo que demuestra su conocimiento efectivo del procedimiento administrativo, e incurre en error al realizar una interpretación no sistemática de las normas aplicables y aplicar una injustificadamente regresiva del derecho, contraria a los principios fundamentales del procedimiento administrativo.

    43. Trámite en segunda instancia15.

  43. El proceso fue asignado por reparto del 5 de septiembre de 2024 a la Sección Primera16. A través de providencia del 30 de septiembre de 202417 se ordenó remitir las presentes diligencias a la Sección Tercera atendiendo la distribución por especialidad.
  44. Posteriormente, este Despacho mediante auto de 5 de diciembre de 202418 requirió a la Agencia Nacional de Tierras y a la abogada Yaini Valentina Duarte Benavides para que allegaran el poder conferido en debida forma.
  45. Mediante auto de fecha 18 de marzo de 202519 el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Tierras.
  46. Las partes no presentaron alegatos de conclusión en esta instancia
  47. El Ministerio Público no emitió concepto.

    48. CONSIDERACIONES

  48. Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado y evidenciado el cumplimiento de los presupuestos procesales:

    49. 15 El Tribunal Administrativo del Huila a través de auto del 28 de agosto de 2024, concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada (Índice 00064 Samai).

    16 Índice 00003 SAMAI Segunda Instancia.

    17 Índice 00004 SAMAI

    18 Índice 00011 SAMAI.

    19 En el auto se informó a los sujetos procesales que se podían pronunciar respecto del recurso interpuesto hasta la ejecutoria de esa providencia. Y el Ministerio Público podía hacerlo hasta que el asunto ingresara al despacho para proferir sentencia (Índice 00017 SAMAI).

    jurisdicción, competencia, oportunidad de la demanda, legitimación en la causa por activa y pasiva, procede la Sala a decidir la segunda instancia de la presente litis.

    Problema jurídico

  49. A la Sala le corresponde estudiar los cargos de la alzada contra el fallo de primera instancia, lo que impone el examen del procedimiento adoptado por la demandada para proferir el acto enjuiciado, y así establecer, si el Tribunal a quo incurrió en defecto sustantivo al realizar una inadecuada interpretación y aplicación de las normas que gobernaron la actuación administrativa en particular, lo atinente a las notificaciones y comunicaciones que se debieron hacer a los interesados, en estos, la demandante,
  50. Con el fin de abordar el problema jurídico planteado, la Sala seguirá el siguiente itinerario de análisis: (i) marco normativo y jurisprudencial que regula el procedimiento de formalización de la propiedad privada establecido en el Decreto Ley 902 de 2017, (ii) relación de los hechos probados, y, (iii) examen de los cargos de la alzada. Finalmente, se hará un pronunciamiento sobre las costas procesales.

    51. Trámite de Formalización de la propiedad privada y seguridad jurídica establecido en el Decreto Ley 902 de 201720

  51. El Acto Legislativo 01 de 7 de julio de 2016, por medio del cual se establecieron los instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se facultó al Presidente de la República para expedir -pro tempore- decretos con fuerza de ley bajo los términos previstos en la referida norma 21.
  52. En el marco de aquella atribución legislativa y dado que la Reforma Rural Integral se plasmó como uno de los ejes temáticos del Acuerdo Final de Paz, cuya finalidad es sentar las bases y contribuir en la transformación estructural del campo, se expidió el Decreto-Ley 902 de 201722. Una de las finalidades es que el Gobierno Nacional adelantara las gestiones dirigidas a lograr la formalización de las tierras

    53. 20 La Sala retoma y acoge lo expuesto en la providencia de fecha 06 de junio de 2022, C.P. María Adriana Marín, radicado: 11001-03-26-000-2020-00087-00(66135).

    21 Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la

    entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltase al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedición".

    22 "Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras".

    rurales en Colombia, de forma progresiva y hasta llegar a una primera etapa que incorpora 7 millones de hectáreas de pequeña y mediana propiedad rural. El objeto del decreto es:

    "ARTÍCULO 1. OBJETO. El presente decreto tiene por objeto establecer medidas para facilitar la implementación de la reforma rural integral en materia de acceso y formalización de tierras.

    En aplicación del presente Decreto Ley se respetarán los derechos adquiridos y garantías constitucionales de los pueblos indígenas.

    Nada de lo dispuesto en el presente Decreto podrá ser interpretado ni aplicado en forma tal que afecte, menoscabe, disminuya o desconozca el derecho a la propiedad privada debidamente registrada, legalmente adquirida, legalmente adquirida y ejercida, y protegida por la Ley, como tampoco los derechos adquiridos. Todos y cada uno de los procedimientos y fases procedimentales regulados en el presente Decreto deberán desarrollarse de manera que se otorgue la totalidad de las garantías constitucionales legales, en particular las del debido proceso, a quienes ostenten la propiedad privada de tierras dentro del territorio nacional, y serán nulas las actuaciones que desconozcan o reduzcan dichas garantías, de conformidad con la Constitución Política y la normatividad vigente. En todos los casos se respetarán los derechos adquiridos, la confianza legítima y la buena fe." (Resaltado Sala)

  53. El artículo 3623 ibidem sobre la formalización de predios privados, como es el objeto del presente asunto, dispone:

    54. "ARTÍCULO 36. FORMALIZACIÓN DE PREDIOS PRIVADOS. En desarrollo de las funciones establecidas por el artículo 103 de la Ley 1753 de 2015, sin perjuicio de las disposiciones sobre titulación de baldíos y bienes fiscales patrimoniales, la Agencia Nacional de Tierras declarará mediante acto administrativo motivado, previo cumplimiento de los requisitos legales, la titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición en favor de quienes ejerzan posesión sobre inmuebles rurales de naturaleza privada, siempre y cuando en el marco del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley no se presente oposición de quien alegue tener un derecho real sobre el predio correspondiente, o quien demuestre sumariamente tener derecho

    23 El artículo 36 del decreto estipula las facultades de la Agencia Nacional de Tierras para formalizar la posesión y sanear la falsa tradición sobre los predios privados ubicados en zonas focalizadas, en beneficio de los sujetos previstos en los artículos 4, 5 y 6 del decreto. La norma así mismo prevé

    que, por fuera de tales zonas focalizadas, las correspondientes pretensiones de pertenencia podrán

    seguir siendo tramitadas a través de las normas ordinariamente previstas por el Código Civil y el Código General del Proceso. La Corte estima que el artículo en mención es exequible por cuanto no elimina ni modifica sustancialmente la administración de justicia sino que únicamente altera el trámite anteriormente previsto por la Ley 1753 de 2015[685] para la formalización de la posesión y saneamiento de la falsa tradición, limitando dicho cambio a las zonas focalizadas. En el anterior orden, la Corte no comparte la visión de algunos intervinientes según los cuales para efectuar tal reforma debió acudirse al trámite de una ley estatutaria. Se insiste en que en ninguna de las disposiciones del artículo señalado, así como ninguna de aquellas que prevé el decreto ley bajo estudio, se afecta la estructura de la administración de justicia ni los principios sustanciales o generales que la rigen y sobre este particular la jurisprudencia ha indicado que: "(...) únicamente aquellas disposiciones que de una forma y otra se ocupen de afectar la estructura de la administración de justicia, o de sentar principios sustanciales o generales sobre la materia, deben observar los requerimientos especiales para este tipo de leyes [estatutarias] (...) En otros términos, la reserva de ley estatutaria no significa que toda regulación que se relacione con los temas previstos en el artículo 152 de la Carta Constitucional deba someterse a dicho trámite especial". Así mismo, la Corte encuentra infundado cualquier argumento en torno a las supuestas facultades omnímodas de la ANT para decretar la formalización de la posesión o saneamiento de la falsa tradición. Lo anterior, habida cuenta de que la misma norma establece que los actos de la ANT son susceptibles de control judicial a través de la acción de nulidad agraria que prevé el artículo 39 del mismo decreto. Por estas razones la Corte Constitucional declarará la exequibilidad del artículo 36 del Decreto 902 de 2017." Corte Constitucional mediante Sentencia C-073-18 de 12 de julio de 2018, Magistrada Ponente Dra. Cristina Pardo Schlesinger.

    de otra naturaleza sobre el predio reclamado, caso en el cual, la Agencia Nacional de Tierras formulará la solicitud de formalización ante el juez competente en los términos del presente decreto ley, solicitando como pretensión principal el reconocimiento del derecho de propiedad a favor de quien de conformidad con el informe técnico considere pertinente.

    Los actos administrativos que declaren la titulación y saneamiento y por ende formalicen la propiedad a los poseedores, serán susceptibles de ser controvertidos a través de la Acción de Nulidad Agraria de que trata el artículo 39 del presente decreto.

    Lo estipulado en el presente artículo no sustituye ni elimina las disposiciones del Código General del Proceso o el Código Civil sobre declaración de pertenencia, las cuales podrán ser ejercidas por los poseedores por fuera de las zonas focalizadas.

    La formalización se realizará cumpliendo los requisitos exigidos en los artículos 4, 5 y 6 del presente decreto ley, en observancia de lo estipulado en el artículo 20.

    PARÁGRAFO 1. Se dará por acreditada la inexistencia de oposición dentro del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley una vez agotadas las etapas de publicidad en las zonas donde se adelantan los programas de formalización y en cumplimiento de las normas establecidas para notificaciones, cuando transcurran diez (10) días hábiles desde que se realicen las comunicaciones a que se refiere el artículo 73 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, sin que se presentare el titular de un derecho real o quien aduzca tener derecho en los términos señalados en el presente artículo Lo anterior, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 46 del presente decreto ley.

    PARÁGRAFO 2. La formalización de que trata el presente artículo no aplicará en tierras y/o territorios afectados por el despojo a causa del conflicto armado, previa verificación de las fuentes institucionales pertinentes." (Resaltado Sala)

  54. Ahora bien, el Título VI reguló el nuevo Procedimiento Único Agrario (PUA), en el cual se establecieron los lineamientos frente a los cuales, en el marco de la reforma agraria, las autoridades intervienen en estos, para lo cual fija las formas, causales, marco probatorio y procesos que deben surtirse para llevarlo a término.
  55. Para mayor claridad y sin desconocer que algunos eventos están excluidos de este proceso24, los asuntos que deben tramitarse bajo el Procedimiento Único Agrario son los siguientes (art. 58):
    56. Clase de asuntoEtapas
    1. Asignación y reconocimiento de derecho de propiedad sobre predios administrados o de la
    ANT.    		Solo fase administrativa
    2. Asignación de recursos subsidiados o mediante crédito para la adquisición de predios rurales o
    como medida compensatoria.    		Solo fase administrativa
    3. Formalización de predios privados.Fase administrativa, siempre que no haya oposición

    24Cit.: "Con todo, debe hacerse hincapié en que los procedimientos de constitución, ampliación, restructuración, saneamiento y titulación colectiva de comunidades étnicas se surten bajo normas especiales y, por tanto, no les es aplicable el nuevo procedimiento único agrario, de conformidad con

    el artículo 59 del Decreto-Ley 902 de 2017."

    4. Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos de que trata la Ley 160 de
    1994.    		Fase administrativa y judicial
    5. Extinción judicial del dominio sobre tierras incultas de que trata la Ley 160 de 1994.Fase administrativa y judicial
    6. Expropiación judicial de predios rurales de que trata la Ley 160 de 1994.Fase administrativa y judicial
    7. Caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de
    baldíos de que trata la Ley 160 de 1994.    		Fase administrativa y judicial
    8. Acción de resolución de controversias sobre la adjudicación de que trata el presente decreto ley.Fase administrativa y judicial
    9. Acción de nulidad agraria.Fase administrativa y judicial
    10. Los asuntos que fueren objeto de acumulación procesal.Fase administrativa y judicial
  56. Al respecto, conviene resaltar que el Procedimiento Único Agrario contempla dos fases. Una administrativa en la que se establece la apertura, recaudo probatorio y el mérito del asunto, y una judicial. Esta última, si bien no opera en todos los asuntos, tiene por virtud, o bien decidir de fondo el trámite iniciado por la autoridad agraria (art. 60), o bien controlar el acto administrativo definitivo cuando a ello haya lugar (arts. 38 y 39).
  57. La fase administrativa, que resulta análoga para ambos casos de la fase judicial, se subdivide así:
    58. Fase AdministrativaComposición
    1. Preliminar.Formación de expedientes, visitas de campo predio a predio, el informe técnico jurídico preliminar y la consolidación del registro de sujetos de ordenamiento –período probatorio- (arts. 64 a 68).
    2. De exposición de resultadosAudiencia de presentación (art. 72).
    3. De decisiones y cierre administrativoCierre trámite administrativo para asuntos de asignación y reconocimiento de derechos; sin oposición de formalización de predios privados; asuntos con oposición (arts. 73 a 75).
  58. Sobre el particular ilustrado en la tabla, huelga advertir que la etapa preliminar de la fase administrativa tiene como objeto la formación del expediente administrativo, las visitas de campo, la elaboración del informe preliminar y la consolidación del Registro de Sujetos del Ordenamiento (RESO). La fase de resultados25 tiene como finalidad consolidar el informe técnico jurídico, pues es requisito para la decisión administrativa a que haya lugar, según sea el caso. Esta etapa involucra la realización de una audiencia pública, mediante la cual se establece un mapa general de los predios –levantamiento predial, linderos y área- y se exponen los resultados sobre la selección de pobladores rurales, comodidades y/o etnias, para los procesos de los numerales 1 y 2 del artículo 58 del Decreto-Ley 902 de 2017.
  59. Finalmente, la fase de decisiones y cierre administrativo tiene por virtualidad culminar la etapa administrativa, bien a través de una decisión definitiva que otorgue o niegue el derecho, o bien con la expedición de un acto que encuentre mérito o no para acudir a la fase judicial, según sea el caso (arts. 73, 74, 75).
  60. Vale precisar que este procedimiento se aplica en su totalidad cuando se trata de una zona focalizada, pues, en caso contrario –zona no focalizada-, se prescinde de la fase de exposición de resultados26.
  61. En esta fase administrativa, los asuntos relacionados con la asignación y reconocimiento de derechos, y en los que no haya oposición de formalización de predios privados, serán pasibles del recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación los actos definitivos. Así mismo, el acto que los decida será susceptible de la acción de nulidad agraria ante la "jurisdicción agraria". Por el contrario, en los casos en los que haya oposición en el trámite no serán objeto de

    62. 25Cit.: "Decreto-Ley 902 de 2017. Artículo 72. De la presentación de resultados. En esta etapa se citará a las partes, personas interesadas y en general a la comunidad a través de los medios masivos que se consideren más expeditos, a una audiencia pública. La audiencia será convocada con una

    antelación no inferior a siete (7) días a la celebración de esta. Podrán hacerse parte los terceros que

    demuestren un interés legítimo en el asunto y tomarán el proceso en el estado en que se encuentre. Lo anterior sólo podrá hacerse si se demuestra sumariamente la imposibilidad de haber asistido a la visita de campo o de haberse vinculado al proceso con antelación. En dicha audiencia se presentará el mapa general de los predios visitados, con el fin de que las partes indiquen sí están o no conformes con el levantamiento predial, los linderos y el área de los predios y el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad. Además, se realizará la exposición de los resultados obtenidos respecto a la selección de pobladores rurales, comunidades o etnias y predios, para los procesos de asignación de derechos indicados en los numerales 1 y 2 del artículo 58 del presente decreto ley. Se podrán suscribir actas de colindancias, si esto no fue posible en la visita de campo. Esta etapa tendrá un término de treinta (30) días. Dicho término podrá prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término total exceda de sesenta (60) días. Con toda la información la Agencia Nacional de Tierras, realizará el informe técnico jurídico definitivo, que servirá de sustento para la decisión administrativa que corresponda según el asunto".

    26 "Decreto-Ley 902 de 2017. Artículo 61. Procedimiento único en zonas no focalizadas. Cuando se

    trate de zonas no focalizadas se mantienen las etapas mencionadas en el artículo anterior y se prescindirá de la etapa de exposición de resultados para todos los asuntos (...)".

    recursos en la vía administrativa y tampoco de la acción de nulidad agraria, puesto que su decisión de fondo se toma en sede judicial27.

  62. Ahora bien, la Corte Constitucional28 ha señalado que una de las garantías del derecho fundamental al debido proceso es el principio de publicidad, en virtud del cual, se impone a las autoridades judiciales y administrativas, el deber de hacer conocer a los administrados y a la comunidad en general, los actos que aquellas profieran en ejercicio de sus funciones y que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación, sanción o multa, esto a través de los mecanismos de comunicación instituidos en la ley29, con el fin de que puedan ejercer sus derechos a la defensa y contradicción.
  63. En relación con la notificación del auto de apertura del trámite administrativo, el artículo 70 del citado decreto, establece:

    64. "ARTÍCULO 70. APERTURA DEL TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA LOS ASUNTOS DE  FORMALIZACIÓN  Y  ADMINISTRACIÓN  DE  DERECHOS. Para  los  asuntos

    contenidos en los numerales 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 10 del artículo 58 del presente decreto ley, el acto administrativo de apertura del trámite administrativo indicará las partes que al momento de expedir el acto ya fueron identificadas, la naturaleza del asunto, la identificación del predio, el contenido del informe técnico jurídico y la orden a la Oficina de Instrumentos Públicos para que registre el acto de apertura en el correspondiente folio de matrícula.

    El acto administrativo que se expida deberá ser notificado por aviso a los interesados de conformidad con lo establecido en el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de las notificaciones personales a las que haya lugar de conformidad con la ley. Además, se ordenará publicar la parte resolutiva en la página electrónica de la entidad y del municipio en donde se encuentra ubicado el predio y en un medio masivo de comunicación en el territorio, con el fin de publicitar el acto para los terceros que puedan resultar afectados con la actuación.

    Lo anterior, con el fin de salvaguardar derechos de terceros que puedan resultar afectados con la actuación administrativa, de conformidad como lo indica el artículo 37 de la Ley 1437 de 2011.

    Notificado, comunicado y publicitado el acto administrativo se correrá traslado a las partes por el término de diez (10) días, donde podrán aportar o solicitar las pruebas que consideren necesarias para hacer valer sus derechos.

    PARÁGRAFO. Contra el acto administrativo de apertura no procede ningún recurso".

    (Resaltado y subrayas Sala)

    27 "Decreto-Ley 902 de 2017. Artículo 76. Recursos y control judicial. Los actos administrativos de los artículos 73 y 74 serán susceptibles de recurso de reposición y en subsidio apelación en los términos previstos en la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2363 de

    2015. Frente a estos actos opera el control judicial ante la jurisdicción agraria mediante la acción de

    nulidad agraria de la que trata el artículo 39 del presente decreto ley. No habrá lugar a la acción de control de nulidad de que trata la Ley 1437 de 2011. Los actos administrativos del artículo 75 no podrán ser objeto de recursos, ni de la acción de nulidad agraria, ni de la acción de control de nulidad de que trata la Ley 1437 de 2011. Lo anterior teniendo en cuenta que la decisión de fondo será tomada en sede judicial".

    28 Corte Constitucional, Sentencia C- 341 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.

    29 Sobre el tema se pueden consultar las Sentencia C-836 de 2001 y C-641 de 2002.

  64. La anterior norma hace referencia al artículo 37 del CPACA30, el cual frente a los terceros, prescribe el deber de comunicar la existencia de actuaciones administrativas de contenido particular y concreto, cuando a juicio de la autoridad estas puedan resultar directamente afectadas por la decisión, para que puedan constituirse  como parte y hacer valer sus derechos, señalando el contenido y la forma en que dicha comunicación se debe surtir:

    65. "ARTÍCULO 37. DEBER DE COMUNICAR LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS A

    TERCEROS. Cuando en una actuación administrativa de contenido particular y concreto la autoridad advierta que terceras personas puedan resultar directamente afectadas por la decisión, les comunicará la existencia de la actuación, el objeto de la misma y el nombre del peticionario, si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer valer sus derechos.

    La comunicación se remitirá a la dirección o correo electrónico que se conozca si no hay otro medio más eficaz. De no ser posible dicha comunicación, o tratándose de terceros indeterminados, la información se divulgará a través de un medio masivo de comunicación nacional o local, según el caso, o a través de cualquier otro mecanismo eficaz, habida cuenta de las condiciones de los posibles interesados. De tales actuaciones se dejará constancia escrita en el expediente."

  65. El asunto que en esta oportunidad se presenta a consideración de la Corporación es un buen ejemplo de aquellos casos en los que el proceso mediante el cual se pretende aplicar una norma de derecho impone la integración sistemática de diversos preceptos que regulan un mismo evento31. De nada sirve el ejercicio de interpretación que se reduce a los límites de una sola disposición –v.gr. el artículo 70 Decreto Ley 902 de 2017-, cuando la adecuada comprensión de dicho precepto depende de la integración de artículos contenidos en otras regulaciones.
  66. Así, la cabal comprensión y aplicación del artículo 70 del Decreto ibidem depende, como en efecto se expresa en la propia norma, de la interpretación integral que se haga de este precepto con lo dispuesto en el mencionado artículo 37 de la Ley 1437 de 2011. En este orden de ideas, ha de entenderse lo siguiente: (i) el acto

    67. 30 A dicha norma se le ejerció el control de constitucionalidad de forma posterior a su vigencia, mediante sentencia C-341 de 2014, la Corte Constitucional declaró su exequibilidad, para lo cual sostuvo: "5.6.6. Cabe resaltar que el deber de comunicar las actuaciones administrativas de que trata

    el artículo 37, es a "terceras personas que puedan resultar directamente afectadas por la

    decisión" que se adopte en la actuación y que como tal no son partes dentro de la misma, pudiéndose en algunos casos desconocer su paradero, motivo por el cual la notificación personal no es necesariamente el mecanismo idóneo para ponerle en conocimiento de la existencia de la actuación, y en modo alguno cuando se trata de terceras personas indeterminadas. En este sentido, resulta razonable, que el Legislador en ejercicio de su libertad de configuración, disponga diversas formas de enteramiento, según las condiciones del tercero, de que se trate, como lo son: (i) la utilización de los medios mas eficaces posibles (libertad de medios de comunicación); (ii) la remisión de la comunicación a la dirección o correo electrónico del tercero si se conoce y si no hay otro medio mas eficaz y (iii) la divulgación de la comunicación en un medio masivo de comunicación local o nacional, las cuales aseguren en mayor medida que la información llegará a su destinatario, para que este último pueda como lo señala el mismo artículo 37, "constituirse como parte y hacer valer sus derechos", o incluso (iv) cuando luego de la ejecución de algunos actos administrativos en donde quede claro el conocimiento de los terceros, se disponga la posibilidad de contradecir la decisión." 31 Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, sobre la interpretación

    sistemática de las normas jurídicas.

    administrativo de apertura deberá ser notificado por aviso al interesado 32 , (ii) comunicación a los terceros afectados; y (iii) adicionalmente, publicación en la página electrónica de la entidad, del municipio, y en un medio masivo de comunicación del territorio.

  67. La Subsección considera que la anterior interpretación es la que más ajusta con el principio de publicidad en las actuaciones administrativas y con el derecho a la propiedad privada, pues según el citado Decreto todos y cada uno de los procedimientos y fases procedimentales regulados deberán desarrollarse de manera que se otorgue la totalidad de las garantías legales, en particular las del debido proceso, a quienes ostenten la propiedad privada, siendo nulas las actuaciones que desconozcan o reduzcan dichas garantías.
  68. Finalmente, el artículo 77 del Decreto Ley 902 de 2017, establece que las decisiones de cierre del trámite administrativo para los asuntos sin oposición o con oposición y los actos administrativos que resuelven los recursos de reposición y apelación "serán notificados a las partes de manera personal conforme lo indica el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011".

    69. Caso concreto

  69. La Subsección únicamente hará referencia a los hechos probados y a las pruebas que resultan relevantes para resolver el problema jurídico identificado ut supra. En ese sentido, revisado el expediente, se advierte lo siguiente33:
  70. Dentro del proceso quedó acreditado que el municipio de Campoalegre a través de Oficio D.A. 100/054-2022 del 11 de abril de 2022 solicitó a la Agencia Nacional de Tierras adelantar el procedimiento de titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición del predio "Institución Educativa La Vuelta 200- 14322 / 00-00-0031-0093", ubicado en esa localidad34.
  71. Igualmente, se allegó el documento preliminar análisis predial para zonas no focalizadas donde estableció que el predio "Institución Educativa La Vuelta" hace parte del predio de mayor extensión identificado con número predial 411320000000000310093000000000, folio de matrícula inmobiliaria asociado 200- 14322, dirección La Vuelta Lote La Vivienda, y titular del derecho de dominio Teresa Calimán Quintero35:

    72. 32 El interesado corresponde al solicitante, en este caso, el Municipio de Campoalegre.

    33 Los documentos a los que se hará referencia obran en los índices 3, 24, 27 y 28 de SAMAI.

    34 Folios 16-18 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    35 Folios 73-80 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

  72. Asimismo, está probado que la ANT expidió Auto No. 20223100038889 del 2022-05-2636, "Por el cual se inicia el trámite administrativo para los asuntos de formalización privada, en el marco del procedimiento único regulado por el Decreto Ley 902 del 2017", en el cual resolvió entre otras cosas37 (transcrito en su tenor literal, aun con los posibles errores):

    73. "ARTÍCULO SEGUNDO: DAR INICIO al trámite administrativo de Titulación de la Posesión y Saneamiento de la Falsa Tradición solicitado por el Municipio de Campo Alegre en relación con el predio denominado INSTITUCIÓN EDUCATIVA LA VUELTA, con un área aproximada de con un área aproximada de 0 ha + 2260 m², ubicado en el municipio de Campo Alegre del departamento de Huila, identificado con cédula catastral No. 411320000000000310093000000000, con número de expediente 202231004000203071E;

    que, a su vez, hace parte de un predio de mayor extensión, con dirección registral LA VIVIENDA y catastral LA VUELTA LOTE LA VIVIENDA, identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 200-14322, de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Neiva y cédula catastral No. 411320000000000310093000000000.

    (...)

    ARTÍCULO CUARTO: NOTIFICAR el presente acto administrativo en los términos del artículo 70 del Decreto Ley 902 de 2017 y artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011."38

  73. La anterior decisión de apertura del trámite de formalización de la propiedad privada se notificó, comunicó y publicó, de la siguiente manera: (i) de forma personal

    74. 36 Folios 19-16 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    37 Advierte la Sala que en los numerales quinto a décimo se dispuso: (i) Notificar al Representante legal del Municipio de Campoalegre, (ii) Ordenar a la Alcaldía Municipal de Campo Alegre, departamento de Huila, la publicación del presente acto administrativo en su página o en su cartelera,

    (iii) Comunicar el acto administrativo mediante publicación la página web o en la cartelera de la

    Agencia Nacional de Tierras- ANT, (iv) Publicar la parte resolutiva en un medio de comunicación masivo de circulación nacional o local, (v) Comunicar el acto al Ministerio Público, en cabeza del procurador judicial, ambiental y agrario, y (vi) Ordenar al Registrador de Instrumentos Públicos del Círculo de Neiva, que inscriba con el código registral número 0965- (Inicio del procedimiento único de ordenamiento social de la propiedad rural) la medida de publicidad de este acto administrativo, sobre el bien inmueble rural denominado registralmente como LA VIVIENDA, ubicado en el Municipio de Campo Alegre, departamento de Huila, identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 200- 14322.

    38 En las consideraciones del citado acto administrativo se señaló que el inmueble denominado

    Institución Educativa La Vuelta con área de 2262 m2 hace parte de un predio de mayor extensión identificado con predial 411320000000000310093000000000 y folio de matrícula inmobiliaria No. 200-14322, cuyo titular del derecho de dominio registrado es la señora CALIMAN VDA. DE QUINTERO TERESA.

    al solicitante – municipio de Campoalegre- el 7 de junio de 202239, (ii) por estado en la página electrónica de la ANT el 7 de junio de 202240, (iii) comunicación a la Procuraduría 11 Judicial II Ambiental y Agraria de Neiva mediante Oficio No. 20223100701601 del 2022-06-08 41 , y (v) publicación en la Emisora Radio Surcolombiana 42 y presuntamente en la cartelera y/o sitio web de la Alcaldía Municipal43. Además, según la entidad el mencionado acto quedó ejecutoriado el 8 de junio de 202244.

  74. Además, obra en el plenario Oficio 20223100661461 del 31 de mayo de 2022, suscrito por la Subdirección de Seguridad Jurídica mediante el cual solicitó a la Oficina de Instrumentos Públicos el registro del Auto de Inicio No. 20223100038889 del 26/05/202245.
  75. Posteriormente, a través de Resolución No. 20223100194826 del 28 de julio de 202246, la Subdirección de Seguridad Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras cerró la actuación administrativa que se adelantó con ocasión del trámite administrativo de formalización privada y administración de derechos presentada por el municipio de Campoalegre, y dispuso47:

    76. "ARTÍCULO SEGUNDO: DECLARAR la titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición por acaecimiento de la prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio dentro del trámite administrativo de formalización privada y administración de derechos regulado por el Decreto Ley 902 del 2017, a favor del MUNICIPIO DE CAMPO ALEGRE, departamento de Huila, identificado con NIT. No. 891118119-9, sobre el predio rural denominado INSTITUCION EDUCATIVA LA VUELTA, identificado con folio de matrícula No. 200-14322 cédula catastral No. 411320000000000310093000000000, ubicado en el municipio de Campo Alegre del departamento de Huila.

    Nombre del predioRUPTAMatrícula InmobiliariaCédula CatastralÁrea del predio a formalizarÁrea total del predio (Has)

    39 Folio 41 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    40 Folios 57-59 y 85-87 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    41 Folios 39-40 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    42Constancia de fecha 07 de junio de 2022 de la Emisora Radio Surcolombiana 1.060 A.M. donde manifiesta que dio lectura al edicto de la ANT respecto de los procesos de formalización de predios privados rurales (Folios 60-62 índice 28 SAMAI).

    43 Advierte la Sala que mediante Oficio 20223100695361 del 2022-06-06 la ANT solicitó a la Alcaldía

    Municipal de Campoalegre la publicación del acto administrativo de apertura en la cartelera y/o sitio web de la entidad (Folios 37-38 índice 28); sin embargo, no aportó constancia de ello.

    44 Folio 41 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    45 Folios 35-36 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    46 "Por la cual se cierra el trámite administrativo de titulación de la posesión y saneamiento de la falsa Tradición respecto del predio denominado INSTITUCION EDUCATIVA LA VUELTA solicitado por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CAMPO ALEGRE, departamento del HUILA en el marco del

    Procedimiento Único regulado por el Decreto Ley 902 del 2017"

    47 Folios 27-34 y 122-129 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    INSTITUCIÓN EDUCATIVA LA VUELTANO200-143224113200000000003100930000000000 ha +
    2260 m2    		Registral: 5 ha +
    9730 m2
    Catastral: 5 ha +
    9884 m2

    ARTÍCULO TERCERO: NOTIFICAR el presente acto administrativo al solicitante en los términos del artículo 70 del Decreto Ley 902 de 2017 y Articulo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

    - CPACA.

    (...)

    ARTÍCULO OCTAVO: ORDENAR al Registrador de Instrumentos Públicos del Círculo de Neiva – Huila, que inscriba con el código registral No. 01012 (Declaración de la Titulación de la Posesión y Saneamiento de la Falsa Tradición – Decreto Ley 902 de 2017) que versa sobre el cierre de procedimiento único de ordenamiento social de la propiedad rural, desarrollado por la Agencia Nacional de Tierras – ANT, Nit 900948953-8, en el folio de matrícula inmobiliaria N° 200-14322, que identifica el inmueble rural denominado LA VIVIENDA. " ubicado en el municipio de Campo Alegre, del departamento de Huila. Una vez cumplida la medida, informar a la Subdirección de Seguridad Jurídica de la ANT dicha inscripción en el término máximo de diez (10) días hábiles.

    ARTÍCULO NOVENO: ORDENAR la asignación de un folio de matrícula inmobiliaria para el predio INSTITUCION EDUCATIVA LA VUELTA de la formalización de la propiedad privada rural, con un área de 0 ha + 2260 m2, ubicado en el Municipio de Campo Alegre, del departamento de Huila, donde inscriba como propietario al Municipio de Campo Alegre identificado con NIT. No. 891118119-9, del predio que cuenta con los siguientes linderos: (...)"

  76. Del mismo modo, se probó que la anterior decisión definitiva se notificó de la siguiente manera: (i) por aviso al solicitante (municipio de Campoalegre) en la página web48 y en lugar de acceso al público de la entidad desde el 16 al 22 de agosto de 202249, y (ii) por estado en la página electrónica de la ANT por el término de cinco días hábiles a partir del 8 de agosto de 202250, sin que se haya interpuesto recurso alguno, por lo que según la entidad quedó ejecutoriada el 06 de septiembre de 202251.
  77. De otra parte, se acreditó en el plenario que la señora Teresa Calimán52 el 11 de marzo de 2022 radicó petición ante la ANT para que se abstuviera de realizar adjudicación alguna del área de terreno donde se encuentra ubicada la Escuela La

    78. 48 http://www.ant.gov.co/

    49 Folios 53-56, 68-71 y 81-84 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    50 Folios 63-66 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    51 Folio 67 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    52 Observa la Sala que en el mencionado documento se anotó como datos para la notificación: "Calle 16 # 16-33 Barrio Luciano Perdomo, Cel: 3213434277 y correo renzomurcia@yahoo.es".

    Vuelta en el predio denominado La Vivienda53, aduciendo que era la propietaria; y la entidad demandada a través de Oficio No. 20224200268131 del 20 de marzo de 202254 dio respuesta señalando (transcrita en su tenor literal, aun con los posibles errores): "(...) no es procedente acceder a lo por Usted solicitado, toda vez que la Resolución No. 1652 del 30 de octubre de 1981 de mayo de 1984, por la cual se le adjudico el predio denominado La Vivienda, ubicado en el municipio de Campoalegre-Huila, actualmente se encuentra debidamente ejecutoriado, en firme y registrado ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo Registral que por su ubicación le corresponde; por lo que el derecho de propiedad se encuentra consolidado y su naturaleza jurídica es la de predio privado. Que, con respecto a los trámites relacionados con predios de naturaleza privada, la Agencia Nacional de Tierras no tiene injerencia alguna sobre estos, por cuanto, no goza de su titularidad. En consecuencia, cualquier conflicto que se suscite en relación con la ocupación, titularidad y/o perturbación a la posesión, debe ser dirimido por la Jurisdicción Ordinaria Civil o mediante procedimientos administrativos desplegados por la inspección de policía donde se encuentra ubicado el inmueble, según competencia conferida. (...)"

  78. Igualmente, se observa petición radicada por la demandante el 7 de julio de 2022 55 ante el Director de la Agencia Nacional de Tierras donde solicitó 56 se abstuviera de realizar adjudicación alguna al predio denominado "La Vivienda" al municipio de Campoalegre, dado que aquella era la propietaria y ejercía actos de señora y dueña; además mencionó anexar copia de la cédula, fallos de primera y segunda instancia, certificado de tradición y libertad, copia del contrato de arrendamiento, auto No. N°20223100038889 del 2022-05-26 de la ANT, respuesta con radicado N°20224200268131, avalúo comercial No. 2020-0052, recibos de pago impuesto predial y auto admisorio rad. 2021-000550057.
  79. Finalmente, se evidencia que el Subdirector de Seguridad Jurídica de la ANT mediante Oficio 20223101422541 del 31 de octubre de 2022 dio respuesta a los radicados Nos. 20226200742702 y 20226200795652 de la accionante en los siguientes términos: "En virtud de lo anterior, no se accede a lo solicitado toda vez que esta agencia no adelantó un proceso de adjudicación propio de predios baldíos; lo que se adelantó fue un proceso de la titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición por acaecimiento de la prescripción adquisitiva extraordinaria de

    80. 53 Folios 36-37 Archivo "2_Anexos(.pdf) NroActua 3" índice 3 SAMAI.

    54 Folios 38-40 Archivo "2_Anexos(.pdf) NroActua 3" índice 3 SAMAI.

    55 Folios 88-92 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    56 Se transcribe literal con los posibles errores "SOLICITO A LA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS - ANT ADSTENERSE DE REALIZAR ADJUDICACION ALGUNA DEL PREDIO DENOMINADO LA VIVIENDA A FAVOR DE LA ALCALDIA MUNICIPAL DE CAMPOALEGRE; DEL CUAL YO TERESA CALIMAN VDA DE

    QUINTERO SOY LA ACTUAL PROPIETARIA EJERCIENDO LOS ACTOS DE SEÑOR Y DUEÑO DEL PREDIO

    EN MENCION IGUALMENTE, EN LA RESOLUCIÓN NO.1652 DEL 30 DE OCTUBRE DE 1981 DE MAYO DE 1984, POR LA CUAL SE ME FUE ADJUDICO EL PREDIO DENOMINADO LA VIVIENDA, UBICADO EN EL MUNICIPIO DE CAMPOALEGRE-HUILA, ACTUALMENTE SE ENCUENTRA DEBIDAMENTE EJECUTORIADO, EN FIRME Y REGISTRADO ANTE LA OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DEL CIRCULO REGISTRAL QUE POR SU UBICACIÓN LE CORRESPONDE."

    57 Ver los documentos en los anexos de la demanda folios 50 a 104 y 109-121 índice 3 SAMAI.

    dominio, el cual quedó materializado en la Resolución de cierre No. 20223100194826 del 28 de julio de 2022".58

    Análisis de los cargos de apelación

  80. La Sala reitera que el alegado defecto sustantivo en el cual se fundan los cargos del recurrente frente a la sentencia de primer grado se circunscriben a los siguientes argumentos: (i) no era procedente la notificación personal a la accionante, y la notificación por aviso era para el municipio de Campoalegre que actuó como solicitante de la titulación, (ii) la notificación por estado, la inscripción en el FMI y la publicación en la cartelera y sitio web del municipio que se realizaron de manera simultánea y complementaria, lo cual evidencia un esfuerzo diligente por asegurar que la información fuera accesible a todos los interesados, incluida la demandante, y (iii) la presentación de una petición por parte de la señora Teresa Calimán en marzo de 2023 (sic) revela la notificación por conducta concluyente; y que aquella tuvo plena capacidad para intervenir en el proceso.
  81. En línea con la pauta normativa y jurisprudencial relacionada ut supra y los hechos acreditados, la Subsección anticipa que se desconoció el debido proceso administrativo de la accionante, dado que la Agencia Nacional de Tierras en el marco del procedimiento que adelantó para la formalización privada incurrió en varias irregularidades adjetivas que vician y contagian de invalidez la resolución que puso fin al trámite en cuestión, tal y como se pasará a explicar.
  82. En primer lugar, si se acepta el argumento del apelante en el sentido que no se requería la notificación personal del auto de apertura a la demandante; considera la Sala que se debió remitir comunicación a la señora Teresa Calimán a la dirección o correo electrónico, informando sobre la existencia de la actuación, el objeto y el nombre del solicitante, para que aquella pudiera constituirse como parte y ejerciera sus derechos a la contradicción y defensa.
  83. Sin embargo, revisado de forma exhaustiva el expediente no obra comunicación a la accionante sobre la expedición del Auto No. 20223100038889, pese a que desde el documento preliminar de análisis predial se identificó a la señora Teresa Calimán como propietaria del inmueble denominado "La Vivienda" (predio de mayor extensión) identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 200- 14322, donde se encontraba el predio Institución Educativa La Vuelta que se pretendía formalizar, es decir, la demandante era un tercero con interés directo dentro de la citada actuación administrativa.
  84. Aunado a ello, la Sala advierte que la ANT para el momento de proferir el auto de apertura contaba con la dirección física y electrónica de la demandante, pues ésta se los había comunicado en petición del 11 de marzo de 2022, por lo que no existe argumento válido para no haber remitido la comunicación a la señora

    85. 58 Folios 44-46 Archivo "22ContestacionDemandaANT(.pdf) NroActua 28" índice 28 SAMAI.

    Teresa Calimán. Adicionalmente, no se probó que se haya publicado la parte resolutiva del auto en la página electrónica del municipio.

  85. Ahora bien, refiere el recurrente que la inscripción del auto de inicio en el folio de matrícula inmobiliaria No. 200-14322, cumplió el mandato de publicidad y transparencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 del CPACA.
  86. La Sala considera que la notificación establecida en el artículo 70 de la Ley 1437 de 2011, no suple o reemplaza la comunicación al tercero interesado en la actuación administrativa (art. 37 ibidem); no obstante, la citada norma dispone "Los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación. Si el acto de inscripción hubiere sido solicitado por entidad o persona distinta de quien aparezca como titular del derecho, la inscripción deberá comunicarse a dicho titular por cualquier medio idóneo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la correspondiente anotación"; y atendiendo que la ANT fue la que solicitó a la Oficina de Instrumentos Públicos de Neiva el registro del auto de inicio, se debió comunicar dicho acto de inscripción a la titular del derecho de dominio, en este caso, a la señora Teresa Calimán, lo cual tampoco se acreditó en el plenario.
  87. Frente a la notificación por conducta concluyente con ocasión a la petición radicada en marzo de 2023 (sic), debe decir la Sala que en el artículo 7259 de la Ley 1437 de 2011, el legislador previó que sin el lleno de los requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos la decisión a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales. En este orden de ideas, la conducta concluyente es una modalidad igualmente válida de notificación de los actos administrativos y se erige en un mecanismo tendiente a subsanar las omisiones o irregularidades que se hayan presentado al intentar la comunicación por el mecanismo principal.
  88. Visto lo anterior, es claro que la actora al incoar la petición de fecha 7 de julio de 2022 reveló que conocía la decisión administrativa de apertura y en virtud de ello, solicitó a la Agencia se abstuviera de realizar adjudicación alguna sobre el predio denominado "La Vivienda", dado que se reputaba como propietaria y realizaba actos de señora y dueña sobre éste. De manera que al extraerse de la petición interpuesta por la interesada que esta conocía el Auto No. 20223100038889 del 2022-05-26, es dable señalar que operó la notificación por conducta concluyente.

    89. 59 «ARTÍCULO 72. FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES Y NOTIFICACIÓN POR

    CONDUCTA CONCLUYENTE. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales».

  89. No obstante, la ocurrencia de dicha figura no saneó o convalidó la irregularidad en la que incurrió la administración al publicitar el acto administrativo, pues de facto desconoció a la señora Teresa Calimán como opositora dentro del trámite administrativo de formalización privada, además no se valoraron las pruebas allegadas en la decisión de cierre como dispone el decreto en cita.
  90. Al respecto, el artículo 4660 del Decreto Ley 902 de 2017, establece:

    91. "ARTÍCULO 46. OPOSICIONES. A partir de la expedición del acto administrativo que acepta o promueve alguno de los procedimientos objeto del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley y hasta la decisión de cierre en fase administrativa, quien creyere que el predio objeto de la respectiva actuación es de su propiedad, total o parcialmente, fuere poseedor de aquel o considerare tener mejor derecho, titulares de derechos reales o razón fundada que impida el trámite y resolución del asunto en cuestión, podrá formular su oposición por escrito o de manera verbal, acompañando prueba sumaria en la cual funde su oposición.

    Si el opositor se constituye como tal cerrada la etapa probatoria del Procedimiento Único las pruebas que aporte serán valoradas por la Agencia Nacional de Tierras en la decisión de cierre." (Resaltado y subrayas Sala).

  91. La Sala coincide con el a quo en el sentido que la Agencia Nacional de Tierras ignoró las peticiones y pruebas aportadas por la demandante, pues en la Resolución No. 20223100194826 del 28 de julio de 2022 consideró 61 que no se presentó oposición alguna dentro de las oportunidades establecidas, pese a que como se demostró, la señora Teresa Calimán de manera expresa manifestó ser propietaria del predio objeto de formalización, por lo que no era viable expedir la decisión de cierre del trámite administrativo, sino formular la solicitud de formalización ante el juez competente, conforme lo dispone el artículo 3662 del Decreto Ley 902 de 2017.

    92. 60ARTÍCULO 46. OPOSICIONES. A partir de la expedición del acto administrativo que acepta o promueve alguno de los procedimientos objeto del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley y hasta la decisión de cierre en fase administrativa, quien creyere que el predio objeto de la respectiva actuación es de su propiedad, total o parcialmente, fuere poseedor de aquel o considerare tener mejor derecho, titulares de derechos reales o razón fundada que impida el trámite y resolución del asunto en cuestión, podrá formular su oposición por escrito o de manera verbal, acompañando prueba sumaria en la cual funde su oposición.

    Si el opositor se constituye como tal cerrada la etapa probatoria del Procedimiento Único las pruebas que aporte serán valoradas por la Agencia Nacional de Tierras en la decisión de cierre."

    61 "(...) Que una vez surtidas las etapas y actuaciones correspondientes a la expedición, notificación y firmeza del auto de inicio No. 20223100038889 de 26 de mayo de 2022, donde se incorporaron y valoraron elementos conducentes, pertinentes y útiles, que acreditaron que el predio solicitado en formalización denominado INSTITUCION EDUCATIVA LA VUELTA es de naturaleza privada y que el MUNICIPIO DE CAMPO ALEGRE, departamento de Huila, identificado con NIT. No. 891118119- 9, demostró el ejercicio de la posesión de manera pública, pacífica e ininterrumpida durante el lapso necesario para adquirir por prescripción extraordinaria de dominio, esto es, diez (10) años, ejerciendo actos con ánimo de señor y dueño, sin haberse presentado oposición alguna dentro de las oportunidades establecidas, la Subdirección de Seguridad Jurídica procederá al cierre de la fase administrativa para los asuntos de formalización privada."

    62 "(...) siempre y cuando en el marco del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley

    no se presente oposición de quien alegue tener un derecho real sobre el predio correspondiente, o quien demuestre sumariamente tener derecho de otra naturaleza sobre el predio reclamado, caso en el cual, la Agencia Nacional de Tierras formulará la solicitud de formalización ante el juez competente en los términos del presente decreto ley, solicitando como pretensión principal el reconocimiento del derecho de propiedad a favor de quien de conformidad con el informe técnico considere pertinente.(...)"

  92. En efecto, el procedimiento previsto en este decreto ley le da facultades a la Agencia Nacional de Tierras para titular la posesión y sanear la falsa tradición; no obstante, en aras de garantizar los derechos de los terceros establece que ante una oposición debe ser el juez el llamado a decidir el conflicto.

    93. "ARTÍCULO 47. LEGITIMACIÓN PARA SOLICITAR LA FORMALIZACIÓN. En aquellos casos en

    que se presente oposición, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 del presente decreto ley, en cualquiera de las circunstancias de competencia de la Agencia Nacional de Tierras o cuando resulte fallida la respectiva conciliación, la Agencia Nacional de Tierras formulará la solicitud de formalización ante el juez competente en los términos del presente decreto ley, solicitando como pretensión principal el reconocimiento del derecho de propiedad a favor de quien de conformidad con el informe técnico considere pertinente." (Subrayas añadida).

  93. Así las cosas, en el sub examine no era procedente declarar la titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición por acaecimiento de la prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio del predio rural Institución Educativa La Vuelta a favor del municipio de Campoalegre, sino que el acto de cierre debió disponer la presentación de la demanda ante el juez competente, conforme lo preceptuado en el artículo 7563 del decreto ibidem.
  94. Finalmente, a la demandante no solo se le excluyó como opositora dentro del trámite de formalización, sino que, se insiste, las pruebas que aportó no fueron valoradas ni confrontadas con las allegadas por el municipio de Campoalegre y así verificar si era viable presentar la solicitud judicial de reconocimiento del derecho de propiedad a favor de la entidad territorial.
  95. En conclusión, la Subsección advierte que se vulneraron varias de las garantías asociadas al derecho fundamental al debido proceso administrativo de la parte actora (participación de los interesados en la actuación administrativa desde su inicio hasta su culminación y la impugnación de las decisiones administrativas), por lo siguiente:
    1. La indebida comunicación del Auto No. 20223100038889 del 26 de mayo de 2022 [en sí mismo] impidió que la propietaria del predio rural denominado "La Vivienda" pudiese participar desde el inicio en el procedimiento de formalización de predios privados que en esta instancia judicial se revisa.
    2. La publicación en la página electrónica de la entidad y en un medio masivo de comunicación, son formas de publicación adicionales, que no suple o reemplaza los mecanismos principales.

      3. 63 2ARTÍCULO 75. DECISIONES Y CIERRE DEL TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA LOS

      ASUNTOS CON OPOSICIÓN. Con relación a los asuntos indicados en los numerales 3, 4 y 8 del artículo 58 del presente decreto ley en los que se presentaron oposiciones, así como los establecidos en los numerales 5, 6, 7 y 10 el acto administrativo de cierre dispondrá la presentación de la demanda ante el juez competente en los términos del presente decreto."

    3. La notificación por conducta concluyente no saneó o convalidó la irregularidad en la que incurrió la administración al publicitar el acto administrativo, pues la Agencia no tuvo a la demandante como opositora dentro del trámite de formalización privada, pese a que aquella se reputaba como propietaria y realizaba actos de señora y dueña sobre el predio rural Institución Educativa La Vuelta.
    4. En lo concerniente a la garantía de impugnar las decisiones administrativas, no puede existir duda alguna de que la indebida comunicación del auto de apertura incidió negativamente en la posibilidad que le asistía al extremo demandante de recurrir (por la vía de la reposición y apelación) la Resolución No. 20223100194826 del 28 de julio de 2022, máxime cuando ni se le notificó personalmente dicho acto administrativo, conforme al artículo 77 del citado decreto.
    5. Por último, considera la Sala que pese a la oposición expresada por la señora Teresa Calimán ante la ANT esta profirió auto de decisión y cierre administrativo, cuando lo procedente era formular la solicitud de formalización ante el juez competente.
  96. Por lo tanto, de acuerdo con lo previamente expuesto, no se advierte irregularidad alguna en la decisión del Tribunal a quo (conforme a las súplicas de la alzada); en consecuencia, se confirmará la sentencia proferida el 17 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Huila, por las motivaciones contenidas en la presente sentencia.

    97. Costas y agencias en derecho64

  97. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil, actualmente CGP. Según lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 ibidem65, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
  98. Se advierte que, bajo las reglas del Código en cita, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina

    99. 64 En asuntos como el presente, el magistrado ponente estima que, para demandar en costas a la demandada (no así a la demandante vencida), debe acudirse a un criterio subjetivo, en aplicación del mandato incorporado -con la Ley 2080 de 2021- en el artículo 188 del CPACA, conforme al cual

    en todos los casos (salvo en litigios relacionados con grave violación de derechos humanos, donde

    no procede, o en actuaciones gobernadas con reglas especiales, como los recursos extraordinarios), corresponde comprobarse si la demanda careció manifiestamente de fundamento legal. Sin embargo, también reconoce que no es una interpretación pacífica, por lo que -hasta tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no unifique la subregla y sin perjuicio de exponer, vía aclaración, el anterior discernimiento- acogerá la actual posición mayoritaria de la Sección Tercera, que se inclina por mantener un criterio objetivo.

    65 "En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: "1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja,

    súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este

    código".

    con fundamento en un criterio netamente objetivo, "siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley". La Sala condenará en costas a la demandada en la medida en que el recurso que interpuso se resuelve de manera desfavorable66.

  99. En relación con las agencias en derecho67, se pone de presente que se regirán por el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 de 201668 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para el momento en el que se interpuso la demanda. Para esta instancia se fija a cargo de la parte demandada -ANT y en favor de la demandante en un (1) salario mínimo legal mensual vigente69 a la fecha de ejecutoria de esta sentencia.
  100. Ante esta definición, se impone la liquidación de las costas de manera concentrada por parte del Tribunal de origen, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso70.
  101. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandada - Agencia Nacional de Tierras, en favor de la demandante. Para el efecto, las

66 Según el numeral 1º del artículo 365 del CGP, se condenará en costas a la parte a la que se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. El numeral 3º también dispone que en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al

recurrente en las costas de la segunda.

67 El pleito de la referencia corresponde a una nulidad y restablecimiento del derecho que implicó que la demandante tuviera que designar abogado que ejerciera la defensa judicial de sus intereses, gestión que genera agencias en derecho incluso por la sola vigilancia del proceso en segunda

instancia.

68 Acuerdo PSAA16-10554 de 2016. El artículo 5 establece que las agencias en derecho en segunda instancia causadas en procesos declarativos serán "entre 1 y 6 S.M.L.M.V.".

69 Sobre las labores de vigilancia del proceso como criterio suficiente para fijar agencias en derecho

se pueden consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 19 de febrero de 2021, exp. 64.401, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, 19 de marzo de 2021, exp. 68.836, C.P. María Adriana Marín; del 17 de junio de 2022, exp. 67.178, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; del 21 de noviembre de 2022, exp. 68.941,

C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y del 3 de febrero de 2023, exp. 69.319, auto de 9 de abril de 2021, C.P: María Adriana Marín, exp: 64.150 y auto de 19 de marzo de 2021, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 65.193.

70 A cuyo tenor: "Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo

dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (...)".

agencias en derecho se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de origen, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Firmado electrónicamente

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.

VF

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