ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES - Determinación de estructura de la administración; facultades pro tempore al Gobernador / GOBERNADOR - Facultades pro tempore para reestructurar la administración departamental
A la Asamblea por mandato del artículo 300, numeral 7, de la Carta Política le corresponde la facultad de “determinar la estructura departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”. Obviamente que también es pertinente en este caso la invocación del numeral 9, ibídem, que se refiere a la facultad de autorizar al Gobernador pro tempore para ejercer precisas facultades que corresponden a la Asamblea. Sin embargo, el hecho de que no se aduzca también el ejercicio de esa facultad no vicia de nulidad el acto; además de que del texto del artículo 1º acusado claramente emerge que a través del mismo se está revistiendo al Gobernador, pro tempore, de facultades, y esta conducta encuadra dentro de la facultad consagrada en el numeral 9.
REESTRUCTURACION DEPARTAMENTAL - Estudios sobre incidencias administrativas, económicas y presupuestales / ESTUDIOS SOBRE EFECTOS DE REESTRUCTURACION - Deducción de cumplimiento de las ordenanzas que iniciaron la reestructuración
Estima la Sala que no le asiste razón a los actores en la censura de violación de las normas transcritas que se plantea en la demanda, pues, como lo afirma el señor Agente del Ministerio Público, el Departamento del Meta inició la tarea de modernización a partir del año de 1997, como se deduce de las Ordenanzas núms. 249 de 1997; 300 y 301 de 14 de mayo de 1998 (folios 158 a 164 del cuaderno principal), a través de las cuales se concedieron las autorizaciones para efectuar la reestructuración y para negociar los empréstitos necesarios para tal fin. De tal manera que como el acto acusado no es más que la continuación del proceso de modernización, según se deduce de lo expresado en la exposición de motivos, obrante a folio 51, se entiende que el cumplimiento de las exigencias de los artículos 260 y 261 del Decreto 1222 de 1991 debió acreditarse con las Ordenanzas antes citadas, que no son objeto de acusación en este proceso. Finalmente, en lo que respecta al tercer cargo, para la Sala tampoco tiene vocación de prosperidad, pues, del texto del documento obrante a folio 51, que forma parte de los antecedentes administrativos del acto acusado, claramente se advierte que los motivos del acto acusado están subsumidos en la exposición de motivos presentada por el Gobernador del Departamento del Meta que, en lo pertinente, dice: “...Si bien en el año anterior se modernizó y adecuó la Administración Central y los Institutos de Tránsito y Turismo, en esta nueva etapa dichos esfuerzos serán dirigidos a los otros institutos que requieren también ser reorganizados como el Instituto Departamental de Asistencia Social (IDAS), el Instituto de Cultura y el Instituto de Valorización del Meta (INVALMETA), entre otros...”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil seis (2006)
Radicación número: 50001-23-31-000-1999-00308-01
Actor: SINALTRALIC Y OTRO
Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL META
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora contra la sentencia de 21 de enero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que denegó las pretensiones de la demanda.
I-. ANTECEDENTES
I.1-. El SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LAS EMPRESAS LICORERAS, FABRICAS E NDUSTRIAS DE LICORES DE COLOMBIA “SINALTRALIC”, por medio de apoderado y el ciudadano ENRIQUE BORDA VILLEGAS, en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo del Meta, tendiente a que mediante sentencia, se declarara la nulidad del artículo 1º de la Ordenanza núm. 355 de 23 de abril de 1999, expedida por la Asamblea de dicho Departamento.
I.2. En apoyo de sus pretensiones señalan, en síntesis, los siguientes hechos:
-. Que la Ordenanza 355 de 23 de abril de 1999 fue expedida con fundamento en el artículo 300, numeral 7, de la C.P., que señala que corresponde a las Asambleas Departamentales “Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, la escala de remuneración correspondiente a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
-. Señalan que no son esas las facultades con base en las cuales debió expedirse la Ordenanza acusada, sino las del numeral 9, ibídem, según el cual, a la Asamblea le corresponde “Autorizar al Gobernador del departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a las asambleas departamentales” (subrayas fuera de texto).
-. En su opinión, la Asamblea del Meta otorgó al Gobernador facultades imprecisas, genéricas, amplias e indeterminadas, al utilizar los verbos en infinitivo genérico: suprimir, fusionar, reestructurar, disolver y liquidar, sin determinar a qué entidades se referían las facultades; así como que la administración departamental debió entregar estudios minuciosos que indicaran en forma precisa y detallada qué entidades y dependencias serían objeto de reestructuración y las incidencias administrativas y presupuestales de la misma, conforme a los artículos 261 y 262 de la Ley 3ª de 1986, lo cual no sucedió.
I.3. Según la parte actora se quebrantaron las siguientes normas: Artículo 300, numerales 7 y 9 de la Constitución Política; 261 y 262 de la Ley 3ª de 1986; y los Decretos 1221 y 1222 de 1986.
Fundamentó el alcance del concepto de la violación a través de los siguientes cargos:
1.- la Ordenanza 355 de 23 de abril de 1999, fue expedida con fundamento en el artículo 300, numeral 7, de la C.P., que señala que corresponde a las Asambleas Departamentales “Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, la escala de remuneración correspondiente a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta, empero esa no debió ser la facultad con base en la cual tenía que dictarse aquélla, sino la prevista en el numeral 9º, ibídem.
Resalta que la Asamblea otorgó al Gobernador unas facultades generales, imprecisas, genéricas, amplias e indeterminadas y no precisas, como lo exige el citado numeral, pues utilizó cinco verbos en infinitivo genérico, a saber: suprimir, fusionar, reestructurar, disolver y liquidar; y omitió referirse a qué entidades se dirigían las facultades, por lo que el Gobernador quedó investido por el término amplísimo de 10 meses, cuando en el orden nacional este término es máximo de 6, de poderes ilimitados en lo concerniente a la organización de la Administración.
Trae a colación las sentencias C-702 de 20 de septiembre de 1999, de la Corte Constitucional, que declaró inexequible el artículo 120 de la Ley 489 de 1998; y C-80 de 1994; C-411/93 y C-222/97, que se refieren al alcance de las facultades extraordinarias.
2.- Estiman que se violaron los artículos 261 y 262 del Decreto 1222 de 1986, porque al solicitar la Administración Departamental las facultades debió entregar a la Asamblea estudios detallados que indicaran en forma precisa y detallada qué entidades y dependencias serían objeto de reestructuración, así como las incidencias administrativas y presupuestales de la misma.
3.- Aduce que se violó el principio general de motivación de los actos administrativos, pues de la simple lectura del acto acusado se puede establecer que no tiene ninguna motivación.
I.4.- La entidad demandada no contestó la demanda, conforme se lee en el informe secretarial obrante a folio 85 del cuaderno principal.
II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA
El Tribunal Administrativo del Meta denegó las pretensiones de la demanda con base en los razonamientos que pueden resumirse así:
Que de la prueba arrimada al proceso por la Secretaría de la Asamblea Departamental del Meta se deduce que fue el Ejecutivo quien a través de la Oficina Jurídica presentó el proyecto de Ordenanza en cuestión, razón por la que la precisión exigida en el numeral 9 del artículo 300 de la Constitución Política se requiere cuando la Asamblea autoriza al Gobernador y no cuando la iniciativa parte de éste.
Aduce que los artículos 261 y 262 del Decreto 1222 de 1986 no exigen que el estudio que debe allegar el Gobernador deba estar sometido a unos parámetros previamente definidos.
Finalmente, el a quo desecha el cargo de falta de motivación, pues las situaciones pretéritas al acto, como la presentación del proyecto por parte del Gobernador; la exposición de motivos y las modificaciones que en su momento se allegaron, al igual que los tres debates reglamentarios, descartan que el acto demandado estuviera huérfano de motivación.
III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La actora fincó su inconformidad, en esencia, así:
Que, conforme se argumentó en los alegatos de conclusión, la Asamblea del Meta debió, mediante la expedición de una Ordenanza, determinar los principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que se le asigna al Gobernador en el numeral 8 del artículo 305 de la Constitución, de suprimir o fusionar entidades departamentales, características estas que no contiene la Ordenanza demandada y frente a lo cual el Tribunal no se refirió en el fallo.
Insiste en que la Ordenanza no cumplió con lo exigido en los artículos 261 y 262 del Decreto 1222 de 1986; además de que, conforme a la jurisprudencia, los estudios que requiere la ley para una reestructuración deben ser serios, profundos y pertinentes y nunca pueden ser sustituirse con cualquier documento o con la sola mención de que es necesaria la modernización del Estado o la reorganización del mismo; además, no se allegó documento alguno que muestre las incidencias administrativas, económicas y presupuestales de la supresión de entidades departamentales.
Finalmente, reitera que el acto acusado no fue motivado, ni en su texto definitivo, ni la exposición de motivos que el Ejecutivo adjuntó al proyecto contiene motivación seria, adecuada y suficiente; amén de que en el expediente obran pruebas de que incluso los Diputados en el proceso de aprobación del proyecto no conocieron cuáles eran las intenciones del Ejecutivo ni la motivación del proyecto.
IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Agencia del Ministerio Público en su vista de fondo se muestra partidaria de que se confirme la sentencia apelada porque, de acuerdo con el texto de los artículos 300, numeral 7, de la Carta Política; 60, numerales 5, 6 y 10 del Decreto 1222 de 1986; 253, 255, 258, 261 y 262, ibídem, se infiere que la competencia de la Asamblea no solo es para crear, sino también para suprimir y fusionar entidades departamentales del orden central y descentralizado, ya que la determinación de la estructura de la administración comporta implícito el concepto de creación, supresión y fusión; y que, igualmente, de tales normas se deduce que los Gobernadores están facultados para crear, suprimir o fusionar las entidades, con la autorización otorgada por la Asamblea; y que pueden crear, suprimir o fusionar entidades departamentales, mediante el ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por tiempo definido.
Afirma que el Departamento del Meta inició la tarea de modernización a partir del año de 1997 y que la Asamblea optó por que tal actividad fuera desarrollada por el Gobernador, para lo cual se le revistió de facultades extraordinarias a través de las Ordenanzas 249 de 1997; 300 y 301 de 1998, hasta llegar a la 355 acusada; es decir, que la reorganización de la estructura de la Administración se acometió por etapas, lo que significa que para la primera etapa el Ejecutivo debió presentar los estudios, pues, de lo contrario, la Asamblea le hubiera devuelto el proyecto.
Finalmente, aduce que en la exposición de motivos del Ejecutivo está la motivación adecuada y suficiente del acto acusado.
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Dispone el acto acusado:
“ARTICULO 1º Revístase al Gobernador del Departamento, de precisas facultades por el término de diez (10) meses, para:
Suprimir, fusionar, reestructurar, disolver y liquidar dependencias de la Administración Central y Organismos del orden Departamental. Esto es, Establecimientos públicos, empresas industriales, comerciales, sociales y demás entidades, organismos y dependencias que conforman la Administración Departamental”.
Tres son las censuras que los actores le formulan al acto acusado, a saber:
1º: Que fue expedido con fundamento en el artículo 300, numeral 7, de la C.P., empero esa no debió ser la facultad con base en la cual tenía que dictarse, sino la prevista en el numeral 9º, ibídem; además de que las facultades son generales, imprecisas, genéricas, amplias e indeterminadas y no precisas, como lo exige el citado numeral, pues utilizó cinco verbos en infinitivo genérico, a saber: suprimir, fusionar, reestructurar, disolver y liquidar; y omitió referirse a qué entidades se dirigían las facultades, por lo que el Gobernador quedó investido por el término amplísimo de 10 meses, cuando en el orden nacional este término es máximo de 6, de poderes ilimitados en lo concerniente a la organización de la Administración.
2.- Que se violaron los artículos 261 y 262 del Decreto 1222 de 1986, porque al solicitar la Administración Departamental las facultades debió entregar a la Asamblea estudios detallados que indicaran en forma precisa qué entidades y dependencias serían objeto de reestructuración, así como las incidencias administrativas y presupuestales de la misma; y
3.- Que se violó el principio general de motivación de los actos administrativos, pues de la simple lectura del acto acusado se puede establecer que no tiene ninguna motivación.
Sobre el particular, la Sala advierte lo siguiente:
En relación con el primer cargo advierte la Sala lo Siguiente:
A la Asamblea por mandato del artículo 300, numeral 7, de la Carta Política le corresponde la facultad de “determinar la estructura departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”.
Luego, al invocar el ejercicio de la facultad contemplada en el citado numeral 7 para revestir al Gobernador de facultades pro tempore para reestructurar la Administración Departamental, que es a lo que se contrae el acto acusado, la Asamblea no está haciendo nada distinto de ratificar el contenido del mandato constitucional citado, pues solo se puede revestir pro tempore al Gobernador de una facultad que es propia de la Asamblea.
Obviamente que también es pertinente en este caso la invocación del numeral 9, ibídem, que se refiere a la facultad de autorizar al Gobernador pro tempore para ejercer precisas facultades que corresponden a la Asamblea. Sin embargo, el hecho de que no se aduzca también el ejercicio de esa facultad no vicia de nulidad el acto; además de que del texto del artículo 1º acusado claramente emerge que a través del mismo se está revistiendo al Gobernador, pro tempore, de facultades, y esta conducta encuadra dentro de la facultad consagrada en el numeral 9.
En consecuencia, el primer cargo de la demanda no está llamado a prosperar.
En cuanto al segundo cargo, la Sala observa lo siguiente:
Prescriben los artículos 261 y 262 del Decreto 1222 de 1986:
“ARTICULO 261. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa de los Gobernadores, crear, transformar, fusionar, suprimir, o modificar, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta.
La transformación, fusión o supresión de las sociedades de economía mixta se hará, además, teniendo en cuenta las disposiciones del respectivo contrato social.
En relación con las entidades indirectas se procederá conforme a lo dispuesto en sus actos de creación y en sus estatutos.
Para el ejercicio de las atribuciones a que se refiere el presente artículo, los Gobernadores deberán acompañar al respectivo proyecto de ordenanza, los estudios que muestren las incidencias administrativas, económicas y presupuestales de las medidas que se proponen”.
“ARTICULO 262. Sólo a iniciativa de los Gobernadores podrán las Asambleas autorizar, pro tempore y de manera precisa, la creación, transformación, supresión, fusión o modificación, de entidades descentralizadas. Los respectivos proyectos deberán acompañarse de los estudios a que se refiere el inciso final del artículo anterior”.
Estima la Sala que no le asiste razón a los actores en la censura de violación de las normas transcritas que se plantea en la demanda, pues, como lo afirma el señor Agente del Ministerio Público, el Departamento del Meta inició la tarea de modernización a partir del año de 1997, como se deduce de las Ordenanzas núms. 249 de 1997; 300 y 301 de 14 de mayo de 1998 (folios 158 a 164 del cuaderno principal), a través de las cuales se concedieron las autorizaciones para efectuar la reestructuración y para negociar los empréstitos necesarios para tal fin.
De tal manera que como el acto acusado no es más que la continuación del proceso de modernización, según se deduce de lo expresado en la exposición de motivos, obrante a folio 51, se entiende que el cumplimiento de las exigencias de los artículos 260 y 261 del Decreto 1222 de 1991 debió acreditarse con las Ordenanzas antes citadas, que no son objeto de acusación en este proceso.
Finalmente, en lo que respecta al tercer cargo, para la Sala tampoco tiene vocación de prosperidad, pues, del texto del documento obrante a folio 51, que forma parte de los antecedentes administrativos del acto acusado, claramente se advierte que los motivos del acto acusado están subsumidos en la exposición de motivos presentada por el Gobernador del Departamento del Meta que, en lo pertinente, dice:
“Siendo consecuentes con la Política de Modernización de las entidades públicas, de tal forma que su organización se adecue a las nuevas funciones administrativas que le compete asumir al Estado después de la entrada en vigencia de la Cara Política de 1991, se hace necesario continuar con el proceso de modernización y reinvención en otras empresas de la Administración Departamental.
Es por ello que se presenta a la Honorable Asamblea este proyecto de ordenanza, con el propósito de que durante los diez (10) meses siguientes, se logre cristalizar las estructura administrativa que requiere el Departamento, con el objeto de hacerlo más eficiente.
Si bien en el año anterior se modernizó y adecuó la Administración Central y los Institutos de Tránsito y Turismo, en esta nueva etapa dichos esfuerzos serán dirigidos a los otros institutos que requieren también ser reorganizados como el Instituto Departamental de Asistencia Social (IDAS), el Instituto de Cultura y el Instituto de Valorización del Meta (INVALMETA), entre otros...”.
Teniendo en cuenta que en la exposición de motivos se hace énfasis en que el proceso de reestructuración del sector central de la Administración ya se surtió, y se mencionaron los organismos que requerían tal reestructuración, estima la Sala que no puede considerarse, como lo hace la demanda, que se esté en presencia del otorgamiento de facultades ilimitadas, pues se entiende que la reestructuración recae sobre los organismos que no han sido objeto de modificación, verbi gracia, los mencionados en aquélla.
La Sala se abstiene de referirse a la inconformidad que plantea la parte actora en el recurso, referente a que el Tribunal guardó silencio frente a lo expresado en los alegatos de conclusión acerca de que la Asamblea del Meta debió, mediante la expedición de una Ordenanza, determinar los principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que se le asigna al Gobernador en el numeral 8 del artículo 305 de la Constitución, de suprimir o fusionar entidades departamentales, características estas que no contiene la Ordenanza demandada; pues ello no fue planteado en la demanda, que es la oportunidad procesal pertinente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen,
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de marzo de 2006.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
