Radicado: 73001-23-33-000-2014-00055-01 (21370)
Demandante: Petrobras Colombia Limited
IMPROCEDENCIA DE LA DEMANDA DE RECONVENCIÓN – Configuración / CADUCIDAD A LA DEMANDA DE RECONVENCIÓN – No aplicación
De acuerdo con la apelación, no procede la demanda de reconvención que pretende la nulidad del acto administrativo ficto o presunto porque la entidad territorial no intentó obtener el consentimiento expreso de la contribuyente para revocarlo directamente, lo que desconoció el artículo 73 del CCA. (…) Entonces, para tramitar la demanda de reconvención, resulta irrelevante el cumplimiento de los requisitos de la revocatoria directa ni si el municipio de Acacías trató de obtener el consentimiento expreso del contribuyente para revocarlo. Este cargo de la apelación no prospera. La apelante también sostuvo que la demanda de reconvención caducó porque fue interpuesta luego de que transcurrieran más de cuatro meses desde la configuración del silencio administrativo positivo. El Tribunal señaló que el numeral tercero del artículo 136 del CCA establece que la acción sobre «los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo». Así las cosas, concluyó que en el caso bajo examen no es aplicable el término de caducidad a la demanda de reconvención porque pretende la nulidad de un acto ficto o presunto originado en un silencio administrativo positivo. Esta Sección precisó que, en materia tributaria, es posible contabilizar el término de caducidad cuando la administración niega la declaración del silencio administrativo positivo mediante un acto administrativo expreso (autos del 25 de septiembre de 2017, exp. 21055, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 8 de noviembre de 2017, exp. 22833, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y del 12 de diciembre de 2018, exp. 22850, CP. Milton Chaves García). Sin embargo, esta regla no es aplicable al caso bajo examen porque no hubo un pronunciamiento expreso del municipio de Acacías sobre la petición de silencio administrativo positivo presentado por la contribuyente el 2 de junio de 2010 (ff.107 a 115, antecedentes), ni siquiera al momento de decidir sobre el recurso de reconsideración mediante la Resolución 016 del 25 de agosto de 2010 (ff.143 a 149, antecedentes). Debido a lo anterior, sumado a que la demanda de reconvención no pretende la nulidad de ningún acto administrativo expreso (f.1, c.2), en el caso bajo examen es aplicable la regla general del artículo 136 del CCA, como lo hizo el Tribunal. Este cargo de la apelación tampoco prospera.
FALTA DE COMPETENCIA TEMPORAL POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA RESOLVER EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Configuración
Al respecto, el artículo 423 del Acuerdo 048 del 15 de diciembre de 2008, norma aplicable al caso bajo examen, establece que los recursos de reconsideración interpuestos contra las liquidaciones oficiales proferidas por el municipio de Acacías se resolverán con base en los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, entre otros (f.131, anexo). La primera de estas normas señala que la administración tiene un año para resolver el recurso de reconsideración, contado a partir de su interposición con el cumplimiento de los requisitos legales, mientras que la segunda dispone que el incumplimiento de este término tiene como consecuencia que el recurso se entiende decidido en favor del contribuyente. Se destaca que según lo dispuesto por los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario el recurso de reconsideración es uno de los instrumentos previstos por el ordenamiento jurídico para que los particulares ejerzan su derecho de defensa oponiéndose a los argumentos y a las pruebas presentadas por la administración tributaria. Pero, si la autoridad no realiza un pronunciamiento expreso y oportuno al respecto, se configura el silencio administrativo positivo, de tal forma que se entiende decidido el recurso en favor del administrado. (…) Es decir, que entre una y otra actuación transcurrió más de un año, por lo que la Resolución 016 de 2010 fue proferida sin competencia temporal y debe entenderse que el recurso fue favorable a la sociedad contribuyente. (…) Entonces, en el caso bajo examen, como lo ha señalado la Sala en otras oportunidades, el municipio de Acacías violó el derecho de la contribuyente al no resolver oportunamente su recurso de reconsideración, lo cual era suficiente para anular los actos administrativos expresos. De lo contrario, se haría nugatoria la garantía prevista por el ordenamiento jurídico en favor de los administrados.
FUENTE FORMAL: ACUERDO 048 DE 2008 – ARTÍCULO 423 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 732 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 734
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente (E): JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá, D. C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 50001-23-31-000-2011-00022-01(23845)
Actor: ECOPETROL S.A.
Demandado: MUNICIPIO DE ACACÍAS
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante principal contra la sentencia del 8 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que decidió (f. 192, c.2):
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de ineptitud de la demanda propuesta por el MUNICIPIO DE ACACÍAS en la contestación de la demanda principal.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD por falta de competencia temporal (expedición irregular) de la Resolución No. 016 del 25 de agosto de 2010, proferida por la Tesorera municipal (sic) de Acacías, por medio de la cual, se resolvió el recurso de reconsideración contra la Resolución No. 004 del 17 de febrero de 2009 que liquidó el impuesto de alumbrado público a cargo de ECOPETROL SA, según lo pedido en la demanda principal, por las razones expuestas en esta sentencia.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD del acto ficto o presunto de fecha 14 de mayo de 2010, derivado del silencio administrativo positivo, frente al recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 004 del 17 de febrero de 2009, según lo solicitado en la demanda de reconvención, por las razones expuestas en esta sentencia.
CUARTO: Como consecuencia de la anterior decisión, a título de restablecimiento del derecho, declarar que la Resolución No. 004 de 17 de febrero de 2009, tiene plenos efectos jurídicos y por ende ECOPETROL SA, sí está obligado a pagar el impuesto de alumbrado público para el periodo de junio a noviembre de 2008, por lo expuesto en la sentencia.
QUINTO: Sin condena en costas.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
El municipio de Acacías (Meta) profirió la Resolución 004 del 17 de febrero de 2009, en la que determinó oficialmente el impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante principal por los meses de junio a noviembre de 2008 (ff.27 a 30, antecedentes).
La contribuyente presentó recurso de reconsideración contra la anterior decisión el 14 de mayo de 2009 (ff.46 a 56, antecedentes).
La entidad territorial no resolvió el recurso luego de transcurrido un año, por lo que la contribuyente solicitó la declaración del silencio administrativo positivo mediante escrito del 2 de junio de 2010 (ff.107 a 115, antecedentes).
El municipio de Acacías resolvió el recurso de reconsideración confirmando la liquidación oficial del tributo, pero no se pronunció sobre la solicitud de silencio administrativo positivo, mediante la Resolución 016 del 25 de agosto de 2010 (ff.143 a 149, antecedentes). Este acto fue notificado personalmente el 29 de septiembre de 2010, según lo indicó la contribuyente (f.).
Demanda principal
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA, Decreto 01 de 1984) Ecopetrol SA formuló las siguientes pretensiones (ff.1 a 2, c.1):
PRIMERA: Que se declare nulo el Acto Administrativo complejo, expedido por el municipio de Acacías, integrado por:
1).- La Resolución 004, de 17 de febrero de 2009, por la que la Tesorería Municipal de Acacías profirió la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público, correspondiente a los periodos gravables (sic) por la cual se profirió la 'LIQUIDACIÓN OFICIAL DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO', a cargo de ECOPETROL S.A., correspondiente a los periodos gravables junio, julio, agosto, septiembre, octubre y noviembre de 2008, en cuantía de OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($835.652.643) y por
2).- La Resolución 016, de 25 de agosto de 2010, por medio de la cual la Secretaría Administrativa y Financiera del municipio (sic) de Acacías resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la anterior.
SEGUNDA: Que se condene en costas a la parte demandada.
Para los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 287, 313 y 338 de la Constitución; el artículo 27 de la Ley 141 de 1994; el artículo 16 del Código de Petróleos; los artículos 565, 566, 569, 720, 723, 729, 732, 733, 734 y 837-1 del Estatuto Tributario; el artículo 1.° del Decreto Reglamentario Nacional 850 de 1965; los artículos 328, 397, 400 y 401 del Acuerdo Municipal 018 de 2004 (Estatuto de Rentas Municipales de Acacías); y el artículo 323 del Acuerdo Municipal 048 de 2008.
El concepto de la violación de las citadas normas se sintetiza así:
1) No procede el cobro del impuesto de alumbrado público por el ejercicio de la actividad petrolera
El artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, el artículo 1.° del Decreto 850 de 1965 y el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 prohíben a las entidades territoriales imponer tributos a quienes ejercen una actividad relacionada con hidrocarburos.
Además, la Corte Constitucional (sentencia C-221 de 1997) señaló que el recaudo de regalías por la explotación de recursos naturales no renovables es incompatible con la imposición de un nuevo impuesto. En concordancia, el Consejo de Estado (sentencia del 11 de marzo de 2010, exp.16667, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) afirmó que la prohibición del Código de Petróleos se encuentra vigente. Así las cosas, el municipio de Acacías no puede imponer el pago del impuesto de alumbrado público porque percibió regalías durante los años 2005 a 2010, según consta en la página web de la Agencia Nacional de Hidrocarburos.
2) Se configuró el silencio administrativo positivo porque no se dio respuesta oportuna al recurso de reconsideración
El recurso de reconsideración contra la liquidación oficial fue interpuesto el 14 de mayo de 2009 con el cumplimiento de los requisitos legales, por lo que la entidad territorial tenía hasta el 14 de mayo de 2010 para decidirlo. Pese a lo anterior, la Resolución 016 fue proferida el 25 de agosto y notificada el 29 de septiembre de 2010. En consecuencia, se configuró el silencio administrativo positivo de que tratan los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario.
Contestación de la demanda principal
El municipio de Acacías contestó la demanda con base en los siguientes argumentos (ff.80 a 99, c.1):
Propuso la excepción de inepta demanda porque la demanda principal no expuso de forma razonada la cuantía del proceso.
Señaló que la Sentencia C-504 de 2002 declaró constitucional la Ley 97 de 1913, que habilitó a los municipios a precisar los elementos del denominado impuesto de alumbrado público, por lo que la actora trata de revivir un litigio que fue resuelto con efectos de cosa juzgada constitucional.
Hoy en día el impuesto de alumbrado público se considera una contribución porque es la contraprestación específica por el servicio de alumbrado de la ciudad. Así las cosas, el municipio de Acacías no percibe un impuesto, de tal modo que no opera la incompatibilidad con las regalías indicada por la demandante.
El servicio de alumbrado es de carácter público, por lo que nadie puede sustraerse de su financiamiento. Además, se trata de un servicio público que no está ligado a la explotación petrolera, sino que es una actividad inherente a la energía eléctrica, según lo indica el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007. Entonces, dicho tributo no se causa por la actividad de la contribuyente, sino porque su operación está conectada a la red eléctrica del municipio.
El Consejo de Estado señaló que las exenciones tributarias son taxativas y no pueden aplicarse por analogía de otras normas (sentencias del 11 de marzo de 2010, exp. 16667, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; y del 7 de junio de 2011, exp. 17623, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia). Así las cosas, no es posible ampararse en el código de petróleos para no pagar el impuesto de alumbrado público.
Demanda de reconvención
El municipio de Acacías, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 85 del CCA, presentó demanda de reconvención contra la contribuyente y formuló las siguientes pretensiones (f.1, c.2):
PRIMERA.- Declarar la nulidad del acto ficto expedido por ministerio de la ley por el municipio de Acacías el catorce (14) de mayo de 2010 y reclamado por la parte reconvenida en la demanda principal por no haberse resuelto oportunamente el recurso de reconsideración interpuesto por ECOPETROL SA contra la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público No. 004 del 17 de febrero de 2009.
SEGUNDA.- Como consecuencia de la declaración anterior declare que el acto ficto que invoca la reconvenida, producto del silencio positivo, no produce ningún efecto entre las partes.
TERCERA.- Declare señor Juez que para todos los efectos legales y tributarios entre las partes, la liquidación oficial del impuesto de alumbrado No. 004 del 17 de febrero de 2009 tiene plena vigencia.
CUARTA.- Condene en costas y gastos del proceso de reconvención.
Para los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 6, 95, 121 y 338 de la Constitución; el artículo 1° de la Ley 97 de 1913; el artículo 1° de la Ley 84 de 1915; el artículo 32 de la Ley 136 de 1994; el artículo 27 de la Ley 141 de 1994; el artículo 16 del Decreto Nacional 1056 de 1953; el artículo 1° del Decreto Nacional 850 de 1965; los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 8 y 13 del Acuerdo Municipal 22 de 2006; y los artículos 1 y 2 del Acuerdo Municipal 05 de 2007.
En el concepto de la violación, la entidad territorial reiteró lo dicho en la contestación a la demanda principal y concluyó que el acto ficto o presunto, producto del silencio administrativo positivo, es ilegal porque la contribuyente no puede alegar el código de petróleos como fundamento para no pagar el impuesto de alumbrado público.
Contestación a la demanda de reconvención
Ecopetrol guardó silencio respecto de la demanda de reconvención.
Sentencia apelada
El Tribunal Administrativo del Meta accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda principal y accedió totalmente a las pretensiones de la demanda de reconvención con fundamento en lo siguiente (ff.178 a 192, c.2):
1- No están probadas las excepciones de inepta demanda ni de caducidad
No está probada la excepción de inepta demanda propuesta por la entidad territorial porque, si bien es cierto que la demanda principal no estimó la cuantía del proceso, también lo es que es posible inferirla del contenido de los actos acusados.
Luego, analizó de oficio la caducidad de las acciones. Indicó que la demanda principal fue oportuna porque fue presentada dentro de los cuatro meses siguientes de la notificación de la Resolución 016 de 2010, que dio fin a la vía gubernativa. Así mismo, la demanda de reconvención es oportuna porque, al pretender la nulidad de un acto derivado del silencio administrativo positivo, no tiene término de caducidad.
2- La demanda principal prospera parcialmente porque se configuró un silencio administrativo positivo
En el expediente consta que la contribuyente presentó el recurso de reconsideración con el cumplimiento de los requisitos legales el 14 de mayo de 2009, por lo que la entidad territorial debió resolverlo para el 14 de mayo de 2010. Pese a lo anterior, la Resolución 016 fue proferida el 25 de agosto y notificada el 29 de septiembre de 2010. En consecuencia, la entidad territorial no tenía competencia temporal para proferir dicho acto y se configuró el silencio administrativo positivo, según lo dispone el artículo 734 del Estatuto Tributario.
La entidad territorial no puede alegar que desconocía la configuración del silencio administrativo positivo porque la contribuyente solicitó su declaratoria mediante escrito del 2 de junio de 2010.
Por lo expuesto, declaró la nulidad de la Resolución 016 de 2010 y, pese a esto, no dispuso ninguna orden a título de restablecimiento del derecho porque no fue solicitada por la contribuyente.
Luego, precisó que lo expuesto no es suficiente para declarar la nulidad de la Resolución 004 de 2009, que contiene la liquidación oficial del tributo, porque dejó de surtir efectos a partir de la configuración del silencio administrativo positivo. En todo caso, su legalidad será analizada de forma simultánea con la del acto ficto o presunto al resolver sobre la demanda de reconvención.
3- La demanda de reconvención prospera totalmente porque la contribuyente es sujeto pasivo del tributo
Resaltó que procede la demanda de reconvención porque la entidad territorial no podía revocar directamente los actos acusados debido a que, por un lado, no son manifiestamente contrarios a la Constitución o la ley, y por el otro, la contribuyente no se opuso al auto admisorio ni contestó la demanda de reconvención.
El tributo objeto de discusión no es una contribución, sino un impuesto, porque no es posible determinar un beneficio concreto, específico y cuantificable para una colectividad determinada y es cobrada indiscriminadamente a todos los habitantes del territorio del municipio.
El artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 establece que las entidades territoriales no pueden imponer gravámenes a la explotación de recursos naturales no renovables. Sin embargo, esto no implica una exoneración de todos los tributos en favor de las empresas que realizan esas actividades. Además, el impuesto de alumbrado público no grava el servicio de energía eléctrica utilizado por la contribuyente, sino la prestación del servicio en la iluminación de vías, calles, parques, etc., que beneficia a todos los residentes y usuarios potenciales del alumbrado público en el municipio de Acacías.
Con la demanda principal se allegó una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre donde se concluyó que el simple paso de un tramo del oleoducto por el territorio de un municipio no convierte a la empresa en usuario potencial del servicio de alumbrado público. Sin embargo, esta regla jurisprudencial no es aplicable porque, según la Resolución 004 de 2009, la contribuyente es sujeto pasivo del tributo porque tiene dos pozos de explotación petrolera en el territorio del municipio, de tal modo que si es usuario potencial del servicio de alumbrado público. Este hecho fue admitido por la sociedad en el recurso de reconsideración, donde señaló que tiene equipos instalados en el municipio de Acacías.
Por lo anterior, el acto ficto o presunto originado en el silencio administrativo positivo es nulo porque infringió las normas superiores al considerar que la sociedad no es sujeto pasivo del tributo. Y, a título de restablecimiento del derecho, procede declarar que la Resolución 004 de 2009 surte efectos jurídicos.
4- La decisión adoptada en la sentencia es coherente
Las decisiones tomadas en la sentencia no son contradictorias porque la Resolución 016 de 2010 fue anulada debido a que fue proferida sin competencia temporal, mientras que el acto ficto o presunto fue anulado por infringir las normas superiores.
En todo caso, en el ordenamiento jurídico no está prohibida el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos propios (lesividad), por lo que nada impedía que prosperara la demanda de reconvención presentada por el municipio de Acacías.
Recurso de apelación
La contribuyente interpuso recurso de apelación y solicitó que se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declare que no tiene la obligación de pagar el tributo con base en las siguientes razones (ff.194 a 200, c.2):
1- El Tribunal desconoció el alcance que la ley da al silencio administrativo positivo
Según el artículo 734 del Estatuto Tributario y la sentencia del 13 de octubre de 2016 (exp. 22234, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia), el silencio administrativo positivo se configura por la omisión de la administración y tiene como consecuencia que el recurso de reconsideración se entiende decidido en favor del recurrente.
De esta forma, el Tribunal cometió un error al anular el acto ficto o presunto y declarar que la contribuyente debe pagar el tributo por los meses de junio a noviembre de 2008 porque da al silencio administrativo positivo un alcance distinto al fijado en la ley y desconoce la situación jurídica que se consolidó en su favor.
Además, el silencio administrativo garantiza el derecho del administrado a obtener una respuesta oportuna de la administración ante sus peticiones, por lo que la interpretación hecha por el Tribunal desconoció también el debido proceso de la demandante principal.
En todo caso, el Tribunal concluyó que Ecopetrol debe pagar el tributo sin pruebas que sustenten dicha afirmación, en especial cuando la configuración del silencio administrativo positivo da lugar a que el municipio pierda el derecho a recaudar el tributo.
2- El municipio de Acacías no demostró que se configuró el hecho generador del tributo
El Tribunal afirmó que la contribuyente es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Acacías por los meses de junio a noviembre de 2008 sin pruebas. La sentencia de primera instancia solo se remite a lo dicho por la entidad territorial en la Resolución 004 de 2009, pero no indica qué elemento probatorio permite verificar que se realizó el hecho generador.
3- No procedía la demanda de reconvención porque la entidad territorial debió tramitar la revocatoria directa del acto ficto o presunto
Según el Tribunal, la demanda de reconvención procede porque no se configura la causal de que el acto ficto o presunto sea manifiestamente ilegal. Sin embargo, en realidad ocurrió que la entidad territorial no trató de obtener el consentimiento expreso de la contribuyente para este fin. Así las cosas, la administración no cumplió con el artículo 73 del CCA, lo que hace improcedente la demanda de reconvención.
4- La demanda de reconvención caducó
La demanda de reconvención, presentada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio (lesividad), caducó porque transcurrieron más de cuatro meses entre la configuración del silencio administrativo positivo y la interposición de la demanda.
Alegatos de conclusión
Ecopetrol SA reiteró lo dicho en el recurso de apelación (ff.214 a 219, c.2).
El municipio de Acacías reiteró lo dicho en la contestación de la demanda principal y en la demanda de reconvención, resaltando que el acto administrativo ficto o presunto originado en el silencio administrativo positivo era ilegal porque la contribuyente es sujeto pasivo del tributo (ff.232 a 233, c.2).
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1- Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de la Resolución 004 del 17 de febrero de 2009, de la Resolución 016 del 25 de agosto de 2010 y del acto ficto o presunto configurado por un silencio administrativo positivo, según los cargos propuestos por la apelación.
2- De acuerdo con la apelación, no procede la demanda de reconvención que pretende la nulidad del acto administrativo ficto o presunto porque la entidad territorial no intentó obtener el consentimiento expreso de la contribuyente para revocarlo directamente, lo que desconoció el artículo 73 del CCA.
En sentencia del 4 de noviembre de 2015 (exp. 21151, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia), esta Sección señaló que procede la demanda de reconvención en la que se pretenda la nulidad del acto ficto o presunto originado en un silencio administrativo positivo, siempre que se cumplan los requisitos del artículo 145 del CCA. Estos son: i) que se interponga la demanda dentro del término de fijación en lista, ii) que el proceso se adelante con el mismo trámite y ante el mismo juez que el proceso principal, sin atender el factor territorial ni el factor de la cuantía, iii) que se reúnan los requisitos ordinarios de toda demanda y iv) que, de haberse interpuesto de forma separada, cumpla con los requisitos de acumulación de procesos.
Entonces, para tramitar la demanda de reconvención, resulta irrelevante el cumplimiento de los requisitos de la revocatoria directa ni si el municipio de Acacías trató de obtener el consentimiento expreso del contribuyente para revocarlo.
Este cargo de la apelación no prospera.
3- La apelante también sostuvo que la demanda de reconvención caducó porque fue interpuesta luego de que transcurrieran más de cuatro meses desde la configuración del silencio administrativo positivo.
El Tribunal señaló que el numeral tercero del artículo 136 del CCA establece que la acción sobre «los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo». Así las cosas, concluyó que en el caso bajo examen no es aplicable el término de caducidad a la demanda de reconvención porque pretende la nulidad de un acto ficto o presunto originado en un silencio administrativo positivo.
Esta Sección precisó que, en materia tributaria, es posible contabilizar el término de caducidad cuando la administración niega la declaración del silencio administrativo positivo mediante un acto administrativo expreso (autos del 25 de septiembre de 2017, exp. 21055, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 8 de noviembre de 2017, exp. 22833, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y del 12 de diciembre de 2018, exp. 22850, CP. Milton Chaves García). Sin embargo, esta regla no es aplicable al caso bajo examen porque no hubo un pronunciamiento expreso del municipio de Acacías sobre la petición de silencio administrativo positivo presentado por la contribuyente el 2 de junio de 2010 (ff.107 a 115, antecedentes), ni siquiera al momento de decidir sobre el recurso de reconsideración mediante la Resolución 016 del 25 de agosto de 2010 (ff.143 a 149, antecedentes).
Debido a lo anterior, sumado a que la demanda de reconvención no pretende la nulidad de ningún acto administrativo expreso (f.1, c.2), en el caso bajo examen es aplicable la regla general del artículo 136 del CCA, como lo hizo el Tribunal.
Este cargo de la apelación tampoco prospera.
4- La apelante afirmó que las resoluciones 004 de 2009 y 016 de 2010 son nulas por falta de competencia temporal porque transcurrió más de un año entre la interposición del recurso de reconsideración y su decisión. Así las cosas, sostuvo que el Tribunal desconoció su derecho al debido proceso porque no tuvo en cuenta que la entidad territorial no realizó un pronunciamiento expreso ante su recurso y, por el contrario, dio un alcance erróneo a la ley al concluir que debe pagar el impuesto de alumbrado público por los meses de junio a noviembre de 2008.
Al respecto, el artículo 423 del Acuerdo 048 del 15 de diciembre de 2008, norma aplicable al caso bajo examen, establece que los recursos de reconsideración interpuestos contra las liquidaciones oficiales proferidas por el municipio de Acacías se resolverán con base en los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, entre otros (f.131, anexo). La primera de estas normas señala que la administración tiene un año para resolver el recurso de reconsideración, contado a partir de su interposición con el cumplimiento de los requisitos legales, mientras que la segunda dispone que el incumplimiento de este término tiene como consecuencia que el recurso se entiende decidido en favor del contribuyente.
Se destaca que según lo dispuesto por los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario el recurso de reconsideración es uno de los instrumentos previstos por el ordenamiento jurídico para que los particulares ejerzan su derecho de defensa oponiéndose a los argumentos y a las pruebas presentadas por la administración tributaria. Pero, si la autoridad no realiza un pronunciamiento expreso y oportuno al respecto, se configura el silencio administrativo positivo, de tal forma que se entiende decidido el recurso en favor del administrado.
5- Como lo indicó el Tribunal, en el expediente está probado que el recurso de reconsideración fue presentado el 14 de mayo de 2009 (ff.46 a 56, antecedentes) y no se discutió por la entidad territorial que cumplió con los requisitos legales, pero fue resuelto de forma extemporánea mediante un acto proferido el 25 de agosto (ff.143 a 149, antecedentes) y notificado el 29 de septiembre de 2010 (f.4, c.1). Es decir, que entre una y otra actuación transcurrió más de un año, por lo que la Resolución 016 de 2010 fue proferida sin competencia temporal y debe entenderse que el recurso fue favorable a la sociedad contribuyente.
Incluso, este hecho fue reconocido por la entidad territorial que, en el acápite de los hechos de la demanda de reconvención, señaló que «Al no haberse expedido y notificado la resolución que resuelve la reconsideración interpuesta contra la liquidación oficial 004 de 2009, se entiende que nació a la vida jurídica un acto ficto en virtud del cual se presume que los argumentos de ECOPETROL SA fueron acogidos por el municipio de Acacías (…)» (f.2, c.2).
Entonces, en el caso bajo examen, como lo ha señalado la Sala en otras oportunidades, el municipio de Acacías violó el derecho de la contribuyente al no resolver oportunamente su recurso de reconsideración, lo cual era suficiente para anular los actos administrativos expresos. De lo contrario, se haría nugatoria la garantía prevista por el ordenamiento jurídico en favor de los administrados.
El Tribunal concluyó, en la sentencia apelada, que la configuración del silencio administrativo positivo únicamente tiene como consecuencia la nulidad del acto que resuelve extemporáneamente el recurso de reconsideración (Resolución 016 de 2010), por lo que estudió la validez de la liquidación oficial del tributo (Resolución 004 de 2009) al decidir sobre la demanda de reconvención. Sin embargo, esta Sección ha considerado que la configuración del silencio administrativo positivo tiene como consecuencia la nulidad de ambos actos administrativos (Así se hizo, entre otras, en las sentencias del 18 de junio de 2020, exp. 24363, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez -E-; del 16 de julio de 2020, exp. 23864, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto; y del 13 de agosto de 2020, exp. 22923, CP. Milton Chaves García).
Así las cosas, aunque procedía el trámite de la demanda de reconvención porque se cumplieron los requisitos del artículo 145 del CCA, bajo el criterio fijado por la Sala, debían negarse sus pretensiones porque no podía declararse que la Resolución 004 de 2009 tiene plena vigencia, tal como lo solicitó expresamente la entidad territorial (f.1, c.2), todo, porque la nulidad por falta de competencia temporal afectó la liquidación oficial del tributo y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración.
Este cargo de la apelación prosperó.
6- Lo expuesto es suficiente para revocar los ordinales segundo, tercero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, según lo solicitó el apelante, por lo que no se analizarán los demás cargos de la apelación del contribuyente. En su lugar, se declarará la nulidad de las resoluciones 004 de 2009 y 016 de 2010.
Además, aunque la contribuyente no pretendió expresamente un restablecimiento del derecho, como consecuencia de la prosperidad de la pretensión de nulidad, se declarará que la sociedad demandante no está obligada a pagar suma alguna por concepto de los actos acusados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1- Revocar los ordinales segundo, tercero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, proferida el 8 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Meta.
2- Declarar la nulidad de las resoluciones 004 del 17 de febrero de 2009 y 016 del 25 de agosto de 2010 proferidas por el municipio de Acacías que determinaron oficialmente el impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante por los meses de junio a noviembre de 2008.
3- A título de restablecimiento del derecho, declarar que la demandante no está obligada a pagar suma alguna con fundamento en los actos administrativos anulados.
4- Negar las pretensiones de la demanda de reconvención presentada por el municipio de Acacías.
5- En lo demás, confirmar la sentencia apelada.
6- Reconocer a Liliana María Romero Ruíz como apoderada de la parte demandada en los términos y para los fines que le fueron conferidos en el poder que obra en el SAMAI índice 20.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
| (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección | (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA |
| (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Aclaro el voto | |
