SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN COBRO COACTIVO - No es procedente tratándose de impuestos administrados por la DIAN / NOTIFICACION DE LA DECISION QUE RESUELVE RECURSO DE REPOSICION - Su extemporaneidad no da lugar a Silencio Administrativo Positivo / RECURSO DE REPOSICION EN COBRO COACTIVO - La notificación extemporánea de su decisión no genera silencio administrativo positivo
El artículo 834 del Estatuto Tributario dispone que contra la resolución que rechace las excepciones propuestas y ordene seguir adelante la ejecución procede el recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma. Al respecto se observa que, en oposición a lo entendido por la parte actora y apelante, la citada norma no le otorga expresamente efectos positivos al silencio de la Administración, sin que sea posible extender dichos efectos como lo pretende la demandante. En efecto, como ya se dijo, el ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo se encuentra limitado o restringido solamente a los casos expresamente previstos en disposiciones especiales como las contenidas en los artículos 734 y 738-1 del Estatuto Tributario, pues de lo contrario se desconocería lo establecido al respecto por el legislador en el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo .
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil uno (2001)
Radicación número: 54001-23-31-000-1997-2825-01(12166)
Actor: APOSTOL ARCHILA
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del actor contra la sentencia de junio 23 de 2000, desestimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones números 1287 de diciembre 19 de 1996 y 073 de febrero 12 de 1997, mediante las cuales la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cúcuta rechazó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago Nº 141 octubre 17 de 1996 y ordenó seguir adelante la ejecución.
ANTECEDENTES
El 17 de octubre de 1996 la Administración expidió el mandamiento de pago Nº 141 (fl. 9) y luego de señalar que el contribuyente se encontraba en mora con respecto al pago de las obligaciones contenidas en la Resolución Nº 10.297 de septiembre 23 de 1993 (por la cual se le formuló cuenta adicional en relación con la declaración de saneamiento 011124 de septiembre 23/91) libró orden de pago a cargo del señor Apóstol Archila por $3.451.422 más intereses y actualización.
En relación con dicho mandamiento de pago, por escrito de noviembre 27 de 1996 (fl. 30 c.a.) el señor Archila mediante apoderada propuso las excepciones de "perdida de fuerza ejecutoria del título por decaimiento del acto administrativo, incompetencia del funcionario que suscribió el título e inconstitucionalidad sobreviniente", las cuales fueron rechazadas por la Administración a través de la Resolución Nº 1287 de diciembre 19 de 1996 (fl. 11).
Interpuesto el recurso de reposición mediante memorial respecto del cual las partes coinciden en señalar que fue presentado el día 16 de enero de 1997 (fl. 61 c.a.), el anterior acto fue confirmado a través de la Resolución Nº 073 de febrero 12 de 1997 (fl. 15), que agotó la vía gubernativa. Dicha resolución fue notificada personalmente el día 20 de febrero de 1997 (fl. 17 vto.).
LA DEMANDA
El apoderado del actor solicitó la nulidad de las Resoluciones números 1287 de diciembre 19 de 1996 y 073 de febrero 12 de 1997, mediante las cuales la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cúcuta rechazó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago Nº 141 octubre 17 de 1996 y ordenó seguir adelante la ejecución y como restablecimiento del derecho que se declararan resueltas a su favor las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago por haber operado el 'silencio administrativo positivo'.
Citó como violados los artículos 29 de la Constitución, 41 del Código Contencioso Administrativo y 834 del Estatuto Tributario.
El concepto de la violación se sintetiza así:
De acuerdo con lo previsto en el artículo 834 del Estatuto Tributario, a su juicio el recurso de reconsideración debe notificarse dentro del término de un mes y en el caso de autos como el citado recurso se interpuso el 16 de enero de 1997, transcurrido dicho término la Administración tenía facultad para pronunciarse "pero únicamente para resolver favorablemente las excepciones propuestas", teniendo en cuenta los principios de publicidad y contradicción.
De acuerdo con lo anterior concluyó que en el sublite operó el silencio administrativo positivo, por lo que solicitó que se accediera a las súplicas de la demanda y se declararan probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago.
LA OPOSICION
La apoderada de la Administración se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y al efecto señaló que de conformidad con lo establecido en el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo el silencio administrativo positivo es una figura cuya aplicación está limitada únicamente a los casos expresamente previstos en disposiciones especiales (arts. 734 y 738-1 del E.T.)
Destacó que el artículo 834 del Estatuto Tributario no extendió los efectos positivos del silencio de la Administración al procedimiento especial de cobro coactivo en lo referente al recurso de reposición contra la resolución que rechaza las excepciones y ordena seguir adelante la ejecución, pues si bien se establece un término para decidir, ello no es suficiente para que opere el silencio debido a que es requisito indispensable que se encuentre previsto en una disposición especial.
Finalmente indicó que de las pruebas que obran en el expediente se observa que el fallo del recurso de reposición fue proferido dentro del término que señala la norma, por lo que no se presentaron las violaciones alegadas por el actor.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda.
Al respecto, luego de referirse a lo previsto en los artículos 41 del Código Contencioso Administrativo y 834 del Estatuto Tributario, señaló que si bien el último precepto establece un término de un mes para pronunciarse sobre el recurso ello no significa que si el mismo no se resuelve dentro de dicho plazo se considera decidido a favor del contribuyente.
Luego precisó que a una figura correspondiente a la vía gubernativa no se le podía dar aplicación dentro de un procedimiento totalmente diferente como el cobro coactivo, respecto del cual no existe norma expresa que consagre la procedencia del silencio administrativo positivo.
Finalmente indicó que en el caso la Administración resolvió el recurso en cuestión dentro del mes siguiente a haber sido interpuesto y que su notificación el 20 de febrero de 1997 no produjo la ficción legal de entenderse concedido lo solicitado.
EL RECURSO DE APELACION
El apoderado del actor interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó argumentando lo siguiente:
Los términos que tiene la Administración para proferir una determinación se deben extender hasta el momento de la notificación del acto, por lo que como en el caso la solicitud se presentó el 16 de enero de 1997 y quedó notificada el 20 de febrero del mismo año, a su juicio se desconoció el artículo 834 del Estatuto Tributario, el artículo 730-3 ib. y el debido proceso.
Finalmente adujo que el mandamiento de pago tuvo como fundamento una cuenta adicional a una declaración de saneamiento, que la DIAN en el Concepto 077 de mayo 28 de 1993 consideró que contra tales cuentas era procedente la formulación de cuentas adicionales y que el Consejo de Estado a través de la sentencia de septiembre 10 de 1999 había anulado dicho concepto.
ALEGATOS DE CONCLUSION
La apoderada de la Administración solicitó la confirmación de la sentencia apelada y al efecto alegó:
El acto administrativo contentivo de la cuenta adicional que constituyó el fundamento del mandamiento de pago no se fundó en el aducido concepto 077 de 1993 mencionado por el actor y además el citado acto por el cual se formuló la cuenta adicional goza de la presunción de legalidad y no fue objeto de control judicial, por lo que no puede pretenderse su cuestionamiento en este proceso, cuyo objeto es el estudio de la legalidad de las resoluciones acusadas.
Y se opuso a la aplicación del silencio administrativo positivo, para lo cual reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda y lo precisado al respecto por el a quo.
Dentro de esta oportunidad procesal no hubo pronunciamiento de la parte actora ni del Ministerio Público.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En el sublite el Tribunal no accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que no era aplicable la figura del silencio administrativo positivo, en atención a no existir norma expresa que lo consagrara con respecto a la resolución del recurso de reposición a que se refiere el artículo 834 del Estatuto Tributario en el proceso de cobro coactivo.
Por su parte el actor al apelar dijo no compartir dicha decisión y adujo que se habían desconocido los artículos 834 y 730-3 del Estatuto Tributario, así como el debido proceso porque la resolución del recurso de reposición no había sido notificada dentro del término previsto en el artículo 834 ib.
De conformidad con lo anterior, la controversia planteada se concreta en determinar si al caso de autos resulta aplicable el fenómeno jurídico del silencio administrativo positivo en relación con la resolución que resolvió el recurso de reposición contra el acto que rechazó las excepciones propuestas y ordenó seguir adelante la ejecución y en el evento positivo establecer si tal fenómeno operó o no teniendo en cuenta la oportunidad en la resolución del citado recurso.
El expediente da cuenta de los siguientes hechos:
El 17 de octubre de 1996 la Administración expidió el mandamiento de pago Nº 141 (fl. 9) y luego de señalar que el contribuyente se encontraba en mora con respecto al pago de las obligaciones contenidas en la Resolución Nº 10.297 de septiembre 23 de 1993 (por la cual se le formuló cuenta adicional en relación con la declaración de saneamiento 011124 de septiembre 23/91) libró orden de pago a cargo del señor Apóstol Archila por $3.451.422 más intereses y actualización.
En relación con dicho mandamiento de pago, por escrito de noviembre 27 de 1996 (fl. 30 c.a.) el señor Archila mediante apoderada propuso las excepciones de "perdida de fuerza ejecutoria del título por decaimiento del acto administrativo, incompetencia del funcionario que suscribió el título e inconstitucionalidad sobreviniente", las cuales fueron rechazadas por la Administración a través de la Resolución Nº 1287 de diciembre 19 de 1996 (fl. 11).
Interpuesto el recurso de reposición mediante memorial respecto del cual las partes coinciden en señalar que fue presentado el día 16 de enero de 1997 (fl. 61 c.a.), el anterior acto fue confirmado a través de la Resolución Nº 073 de febrero 12 de 1997 (fl. 15), que agotó la vía gubernativa. Dicha resolución fue notificada personalmente el día 20 de febrero de 1997 (fl. 17 vto.).
De acuerdo con lo establecido en el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo la figura jurídica del 'silencio administrativo positivo' es de carácter restrictivo en cuanto a su aplicación, toda vez que únicamente procede "en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales".
El artículo 834 del Estatuto Tributario dispone que contra la resolución que rechace las excepciones propuestas y ordene seguir adelante la ejecución procede el recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma.
Al respecto se observa que, en oposición a lo entendido por la parte actora y apelante, la citada norma no le otorga expresamente efectos positivos al silencio de la Administración, sin que sea posible extender dichos efectos como lo pretende la demandante.
En efecto, como ya se dijo, el ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo se encuentra limitado o restringido solamente a los casos expresamente previstos en disposiciones especiales como las contenidas en los artículos 734 y 738-1 del Estatuto Tributario, pues de lo contrario se desconocería lo establecido al respecto por el legislador en el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo (cfr. sentencias de marzo 17 de 1994, expediente 4629, de septiembre 22 de 1995, expediente 7004, CP: Dr. Delio Gómez Leyva, y de noviembre 1º de 1996, expediente 7868, CP: Dra. Consuelo Sarria Olcos).
Así las cosas se concluye la improcedencia de la pretensión del actor ante la imposibilidad de aplicar el silencio administrativo positivo al caso de autos, con independencia de los cuestionamientos relativos a la oportunidad en la notificación del acto que resolvió el recurso de reposición establecido en el artículo 834 del Estatuto Tributario, pues se reitera que dicha norma no previó como consecuencia de la extemporaneidad en la notificación de dicho acto la aplicación del silencio positivo en favor del contribuyente.
Finalmente en cuanto a los otros aspectos expuestos por el actor con ocasión del recurso de apelación, relativos a la violación del artículo 730-3 del Estatuto Tributario y la nulidad del Concepto 077 de 1993, la Sala no se pronunciará en atención a que no fueron planteados en la demanda, que constituye el marco para el examen de legalidad de los actos acusados.
De conformidad con las anteriores razones la Sala procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, sin darle prosperidad al recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Confírmase la sentencia apelada.
Se reconoce a la doctora Patricia del Pilar Romero Angulo como apoderada de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del memorial anexo.
Procédase a la devolución de la suma depositada para pago de gastos ordinarios del proceso, si a ello hubiere lugar.
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha.
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
LIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
