Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 70601 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de agosto de 2025

Radicación: 54001-23-33-000-2019-00140-01 (70601)

Demandante: Concretos y Morteros S.A.

Demandado: Municipio de los Patios

Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011)

Temas: REPARACIÓN DIRECTA – FUNCIONES JURISDICCIONALES Y FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN – JUICIOS DE POLICÍA – PROCESO ÚNICO DE POLICÍA – CÓDIGO NACIONAL DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA LEY 1801 DE 2016 – CONTROL JUDICIAL DEL ACTO FINAL QUE IMPONE MEDIDAS CORRECTIVAS

Síntesis del caso: Una empresa demandó a un municipio por el presunto error jurisdiccional en el que habría incurrido una inspección de policía, al imponer una medida correctiva de suspensión de la actividad, en virtud de la Ley 1801 de 2016.

Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 28 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la que se declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La Sala tiene competencia para estudiar este asunto por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia de primera instancia proferida por un Tribunal Administrativo, de conformidad con el artículo 150 del CPACA (modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012).

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión.

ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada;

1.3. Sentencia de primera instancia; 1.5. Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia.

Posición de la parte demandante

1. El 14 de mayo de 2019, Concretos y Morteros S.A., mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de reparación directa¹, en contra del Municipio de Los Patios. En ella solicitó

1 Documento 4 expediente digital.

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declarar la responsabilidad patrimonial del municipio, por la “actuación administrativa” adelantada por la Secretaría de Gobierno – Inspección de Policía Urbana e Inspección de Policía Rural del municipio de Los Patios, en desarrollo del “proceso policivo” iniciado por la sociedad Odicco Ltda en contra de Concretos y Morteros S.A., que culminó con la adopción de la medida correctiva de suspensión condicionada de la actividad de la sociedad demandante, que habría materializado un error jurisdiccional.

2. Fueron sus pretensiones principales y subsidiarias (se trascribe):

“PRIMERA: Que sea declarado administrativa y patrimonialmente responsable al MUNICIPIO DE LOS PATIOS, de los graves perjuicios causados al demandante – SOCIEDAD CONCRETOS Y MORTEROS S.A., identificada con el NIT No 900.092.414-4, con ocasión de la actuación administrativa adelantada por la Secretaría de Gobierno Municipal – Inspección de Policía Urbana e Inspección de Policía Rural del Municipio de los Patios, en desarrollo del proceso policivo instaurado por la Sociedad ODICCO LTDA., identificada con el NIT No 890-505-513-4 en contra de mi poderdante, el cual culminó con el decretó (sic) de Medida Correctiva de SUSPENSIÓN CONDICIONADA DE LA ACTIVIDAD de la Empresa Concretos y Morteros S.A.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se CONDENE al MUNICIPIO DE LOS PATIOS, a pagar:

1. DAÑOS INMATERIALES
1. PERJUICIOS MORALES SUBJETIVADOS: a la Sociedad Concretos y Morteros S.A., el valor de los PERJUICIOS MORALES SUBJETIVADOS, que afectaron y afectan a la esfera interna del equipo humano y profesional de la sociedad de mi poderdante, por motivo de la actuación administrativa adelantada por la Secretaria de Gobierno Municipal – Inspección de Policía Urbana e Inspección de Policía Rural del Municipio de los Patios, en desarrollo del proceso policivo incoado por la Sociedad ODICCO LTDA., identificada con el NIT No 890-505-513-4 adelantado en su contra, el cual culminó con el decretó de Medida Correctiva de SUSPENSIÓN CONDICIONADA DE LA ACTIVIDAD de la Empresa Concretos y Morteros S.A., equivalente a (…) 100 SALARIOS MÍNIMOS LEGALES VIGENTES.
2. DAÑOS A BIENES O DERECHOS CONVENCIONAL Y CONSTITUCIONALMENTE

AMPARADOS, a la Sociedad Concretos y Morteros S.A., (…) que afrontó o afronta por el motivo de la actuación administrativa adelantada por la Secretaría de Gobierno Municipal – Inspección de Policía Urbana e Inspección de Policía Rural del Municipio de los Patios, en desarrollo del proceso policivo incoado por la Sociedad ODICCO LTDA., identificada con el NIT No 890-505-513-4 adelantado en su contra, el cual culminó con el decretó de Medida Correctiva de SUSPENSIÓN CONDICIONADA DE LA ACTIVIDAD de la Empresa Concretos y Morteros S.A., equivalente a (…) 100 SALARIOS MÍNIMOS LEGALES VIGENTES.

DAÑOS MATERIALES

DAÑO EMERGENTE, a la Sociedad Concretos y Morteros S.A., identificada con NIT (…) el valor del daño emergente que afrontó y afronta con motivo de la actuación administrativa adelantada por la Secretaria de Gobierno Municipal – Inspección de Policía Urbana e Inspección de Policía Rural del Municipio de los Patios, en desarrollo del proceso policivo incoado por la Sociedad ODICCO LTDA., identificada con el NIT No 890- 505-513-4 adelantado en su contra, el cual culminó con el decreto de Medida Correctiva de SUSPENSIÓN CONDICIONADA DE LA ACTIVIDAD de la Empresa Concretos y Morteros S.A., equivalente a la suma de (…) $367.931.959,00, con ocasión de los gastos en que debió incurrir la Sociedad Concretos y Morteros S.A, a causa de la suspensión, traslado y reubicación de la planta de producción anteriormente ubicada en el Municipio de los Patios y reubicada actualmente en el Municipio de Cúcuta.

LUCRO CESANTE: A la Sociedad Concretos y Morteros S.A. (…) en el valor del LUCRO CESANTE que afrontó y afronta con motivo de la actuación administrativa adelantada por la Secretaria de Gobierno Municipal – Inspección de Policía Urbana e Inspección de Policía Rural del Municipio de los Patios, en desarrollo del proceso policivo incoado por la Sociedad ODICCO LTDA., identificada con el NIT No 890-505-513-4 adelantado en su contra, el cual culminó con el decretó de Medida Correctiva de SUSPENSIÓN CONDICIONADA DE LA ACTIVIDAD de la Empresa Concretos y Morteros S.A., equivalente a la afectación por las pérdidas de la compañía para el año 2017, que ascendieron a la suma de (…) $788.746.408,00

TERCERA: En la regulación de los perjuicios materiales se distinguirán dos periodos de indemnización: la debida hasta la fecha probable del fallo y futura. Además se actualizará su valor tomando en consideración el índice de precios al consumidor (IPC), según certifique el Departamento Nacional de Estadística – DANE, para compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, conforme al artículo 192 de C.P.A.C.A. CUARTA: Los intereses moratorios sobre las cantidades que resulten a favor de los citados, desde la fecha en que deba hacerse el pago hasta aquella en que efectivamente se realice (Sentencia C-188/99) de la Corte Constitucional.

En lo demás deberá darse cumplimiento a lo que señala el artículo 192 del CPACA. QUINTA: Para determinar el valor de los perjuicios morales subjetivados deberá tenerse en cuenta la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, relativa a la regulación de dichos perjuicios y el artículo 97 del nuevo C.P.

SEXTA: En caso de que dentro del proceso no quedare establecido el valor de los perjuicios, se ordenará el trámite incidental autorizado en los artículos 172 modificado por el artículo 56 de la Ley 446 de 1998 y 192 del CPACA.

SÉPTIMA: Que el Municipio de los Patios debe dar cumplimiento a la providencia que se dicte a instancias de este trámite dentro del término señalado en el artículo 192 del CPACA.”

3. Como fundamento de las pretensiones, la parte actora, en síntesis, refirió los siguientes hechos:
4. 1) Concretos y Morteros S.A. suscribió, el 2 de enero de 2007, un contrato de arrendamiento con Odicco Ltda, sobre un inmueble del municipio Los Patios.
5. 2) El 14 de marzo de 2017, Odicco denunció ante la Secretaría de Gobierno del municipio Los Patios a Concretos y Morteros por violación del POT y de disposiciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Alegó que la actividad de producción de concreto generaba contaminación atmosférica por el material particulado y altos niveles de presión sonora, al tiempo que se desarrollaba en una zona cuyo uso de suelo era residencial. Por ello, solicitó la suspensión de la actividad de Concretos y Morteros.
6. 3) El Secretario de Gobierno del municipio Los Patios ordenó practicar una inspección al lugar donde desarrollaba su actividad Concretos y Morteros y, para ello, comisionó a los inspectores de Policía Urbana y Rural de Los Patios.
7. 4) La audiencia pública se realizó el 2 de mayo de 2017 con varias irregularidades, porque (1) la empresa Odicco no aportó el certificado de existencia y representación legal para determinar si quien otorgó el poder tenía dicha facultad; (2) el apoderado de Concretos y Morteros solicitó la nulidad de lo actuado por la falta de legitimación de Odicco, por la indebida representación, pero fue denegada irregularmente, alegando que la actuación se continuó de oficio y que no se trataba de un proceso tan formal como el previsto en otros códigos. Esta decisión fue recurrida y confirmada. (3) No se permitió al apoderado de Concretos y Morteros hacer uso del tiempo para “ejercer sus argumentos”, de acuerdo con el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, porque los argumentos expuestos en la solicitud de nulidad habían superado los 20 minutos a los que alude la norma y eran más que suficientes, “vulnerando el derecho de defensa, de contradicción, de acceso efectivo a la administración de justicia y en consecuencia el debido proceso”; (4) el apoderado de Odicco carecía de facultades para conciliar, pese a lo cual se adelantó la etapa de conciliación donde se concedió un término de tres meses: dos para continuar con la actividad y uno para el desmonte de la planta y, finalmente, se decidió decretar la “medida correctiva de SUSPENSIÓN CONDICIONADA DE LA ACTIVIDAD de la Empresa Concretos y Morteros S.A. (…) la cual queda sometida a la condición y el término propuesto por las partes, el cual está avalado y en coordinación con las autoridades presentes en esta audiencia, para lo cual una vez expirado el término y condición acordado entre las partes, se verificará el cumplimiento”, con lo que se violó el debido proceso y los derechos fundamentales.
8. 5) Concretos y Morteros tenía proyectado un plan de cinco años para el desmantelamiento y abandono de la planta, que no fue posible cumplir debido a la “decisión arbitraria y temeraria” adoptada dentro del proceso policivo.
9. 6) Concretos y Morteros sufrió un daño antijurídico, ya que debió trasladar su planta de producción, a pesar de contar con los permisos y tener derechos adquiridos que fueron desconocidos por la autoridad “en desarrollo de sus funciones jurisdiccionales”.
10. Alegó que el municipio debía responder por el error jurisdiccional que, en los términos de la Ley 270 de 1996, le había causado la inspección de policía, teniendo en cuenta que “Esa competencia de orden jurisdiccional fue asignada por la ley a las autoridades de policía, representadas por el alcalde, los inspectores de policía y los corregidores, cuando adelanten juicios de policía en el trámite de las acciones policivas”. Explicó que lo “que tienen en común las mencionadas acciones policivas, es que son tramitadas por autoridades administrativas excepcionalmente investidas de función jurisdiccional, cuya finalidad es imponer medidas de carácter cautelar para

la protección y restablecimiento del derecho, frente a un conflicto jurídico suscitado entre particulares, mientras que el juez lo desata de manera definitiva”. En este caso, el error jurisdiccional habría consistido en haber tramitado mediante acción policiva, lo que debió adelantarse como un proceso de restitución de inmueble arrendado y porque no se configuró la supuesta violación del POT y afectación del medio ambiente. También, las autoridades administrativas actuaron con premura y parcialidad y adelantaron sendas investigaciones por los mismos hechos, lo que violó el debido proceso.

Posición de la parte demandada

11. El 3 de marzo de 2020, el municipio de Los Patios presentó contestación de la demanda, en la que solicitó que se negaran las pretensiones². Señaló que en la audiencia de 2 de mayo de 2017, el accionante actuó mediante apoderado judicial y el municipio actuó en cumplimiento del deber legal, ya que la actividad que desarrollaba Concretos y Morteros se encontraba allí prohibida. Indicó que el cierre fue propuesto voluntariamente por la empresa demandante. Agregó que los perjuicios se encontraban tasados de manera exorbitante y sin fundamento.

1.3 Sentencia de primera instancia

12. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, profirió Sentencia de primera instancia³ el 28 de septiembre de 2023, en la que declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, adicionalmente, negó las pretensiones de la demanda. Concluyó que el mecanismo para cuestionar la decisión de la Inspección de Policía no era la acción de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho porque, en este caso, la decisión fue adoptada en ejercicio de funciones administrativas para la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones de convivencia social, por el desconocimiento de normas urbanísticas y ambientales por parte de la sociedad demandante, mas no para proteger el derecho de posesión o tenencia, en un conflicto jurídico suscitado entre particulares. Insistió en que las funciones jurisdiccionales de las inspecciones de policía eran aquellas que resolvían conflictos entre partes. Por ello, tras identificar la indebida escogencia del medio de control, adecuó el proceso al trámite de la nulidad y restablecimiento del derecho, pero concluyó que había operado la caducidad, por lo que, decidió negar las pretensiones de la demanda. Se abstuvo de condenar en costas, tras no encontrarlas causadas.

2 Documento 9 del expediente digital.

3 Documento 27 del expediente digital.

1.4 Recurso de apelación y trámite relevante de segunda instancia

13. Inconforme con la decisión, la parte demandante apeló el fallo de primera instancia⁴ y solicitó su revocatoria. Insistió en las irregularidades que, a su juicio, se habrían cometido en la imposición de la medida correctiva, por lo que la reparación directa sí era la acción procedente. Sin embargo, sostuvo que, de concluirse que el medio adecuado era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda debía haberse inadmitido por la caducidad y no tramitar el proceso para generar expectativas en los demandantes.
14. Mediante Auto de 31 de octubre de 2023⁵, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander concedió el recurso de apelación presentado y sustentado oportunamente por la parte actora. El 10 de noviembre de 2023⁶, el proceso fue asignado por reparto al despacho sustanciador, el que mediante Auto de 24 de enero de 2024⁷ admitió el recurso de apelación.
15. El Ministerio Público allegó concepto el 12 de febrero 2024, en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia⁸. Resaltó que la decisión cuestionada había sido adoptada en ejercicio de funciones administrativas, por lo que el mecanismo adecuado era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que, en este caso, se encontraba caducada.

CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Exposición del caso y decisiones que se adoptarán; 2.2. Costas.

2.1 Exposición del caso y decisiones que se adoptarán

16. Contrario a la solicitud del recurrente, no es posible proferir una decisión de fondo en el presente asunto, teniendo en cuenta que no se encuentran reunidos los presupuestos procesales para fallar. En particular, aunque la demanda se presentó como de reparación directa y así fue tramitada, en la sentencia de primera instancia, con razón, el tribunal adecuó el proceso al de nulidad y restablecimiento del derecho y, a partir de ello, realizó el conteo de la caducidad la que, efectivamente, ocurrió en el presente caso, como pasa a explicarse:
17. Antes del comienzo de la vigencia de la Ley 1801 de 2016, actual Código Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana, el Decreto Ley 1355 de 1970, Código Nacional de Policía, regulaba los denominados

4 Documento 30 expediente digital.

5 Documento 31 expediente digital.

6 Índice Samai 3.

7 Índice Samai 3.

8 Índice Samai 9.

“juicios de policía” (art. 82) o “procesos de policía” (art. 126) para la protección del statu quo respecto de la posesión, la tenencia, la servidumbre, el domicilio o para ordenar el lanzamiento por la ocupación de hecho.

18. La expresión “juicios de policía” es mucho más antigua que el código de 1970. Así, el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 previó el juicio policivo de protección de la propiedad por la ocupación de hecho. Esta norma fue desarrollada y precisada procesalmente en el Decreto 992 de 1930, que también reguló lo relativo a la protección a la tenencia.
19. La categoría “juicios de policía” o “juicios policivos” hacía referencia a los denominados juicios civiles de policía, en los que se resolvían controversias entre particulares acerca de la posesión, la tenencia, el domicilio o la servidumbre, en vista de la protección cautelar del statu quo. Las decisiones adoptadas con este fin, por parte de los inspectores de policía, se denominaban amparos policivos. En dicha categoría también se encontraban los juicios penales de policía, para la sanción de las contravenciones penales.
20. Las normas que regulaban los juicios de policía no determinaban, de manera clara y expresa, la naturaleza jurídica de la función que ejercían los inspectores de policía en esta materia. Sin embargo, la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo frente al conocimiento de las decisiones proferidas dentro de los juicios de policía fue excluida desde muy temprano. En efecto, el artículo 1 de la Ley 99 de 1919 dispuso que en la competencia atribuida por la Ley 130 de 1913 a los Tribunales Administrativos Seccionales para conocer de la validez o nulidad de los actos o resoluciones departamentales o municipales “(…) no se comprenden las resoluciones que se dicten en los juicios de Policía de naturaleza penal o civil y las sentencias dictadas en los juicios seguidos por fraudes a las rentas departamentales o municipales”. Esta norma fue reproducida en el numeral 2 del artículo 73 de la Ley 167 de 1941, sobre organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El Código Contencioso Administrativo de 1984 confirmó tal exclusión en el inciso tercero del artículo 82, al disponer que “La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley”, lo que fue finalmente reiterado, con las mismas palabras, en el numeral 3 del artículo 105 del CPACA vigente.
21. La manera como tradicionalmente la jurisprudencia administrativa le daba contenido y fundamento a tal exclusión, consistió en afirmar que, al resolver litigios, así fuera de manera transitoria, en esos asuntos los inspectores  de  policía  no  se  encontraban  ejerciendo  funciones

administrativas sino funciones jurisdiccionales⁹. Por ello, las decisiones que se adoptaban no correspondían a actos administrativos, razón por la cual, no eran controlables por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta idea jurisprudencial se mantuvo vigente y solamente fue objeto de precisión, al concluir que las funciones jurisdiccionales de los inspectores de policía se referían únicamente a aquellos casos en los que se resolvían litigios entre particulares pero que, cuando una de las partes era una entidad estatal, por ejemplo, para la recuperación de bienes de uso público, la función ejercida era de naturaleza administrativa y la decisión, por lo tanto, era un acto administrativo que sí era susceptible de control judicial. De esta manera, aunque respaldada en el principio constitucional de colaboración entre ramas del poder público, pero sin fundamento constitucional expreso, la jurisprudencia administrativa había formulado la teoría de las funciones jurisdiccionales de la Administración.

22. Con la vigencia de la Constitución de 1991, las funciones jurisdiccionales de la Administración adquirieron respaldo constitucional expreso, en el artículo 116 y, a la vez, fueron sometidas a la exigencia de excepcionalidad. Dicho requisito constitucional implicó que únicamente se consideran como funciones jurisdiccionales de las autoridades administrativas, aquellas que han sido calificadas expresamente como tales por parte del legislador. En adelante, la determinación de la naturaleza jurisdiccional de una función adquirió reserva de ley y, por ello, el papel creativo de la jurisprudencia en la materia quedó excluido.
23. Con la derogatoria del Decreto Ley 1355 de 1970, por parte de la Ley 1801 de 2016, aunque se mantuvo vigente la exclusión de la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, respecto del examen de la validez de las decisiones proferidas en los “juicios de policía regulados especialmente en la ley” (art. 105.3 de la Ley 1437 de 2011 y art 4 de la Ley 1801 de 2016), surgieron dos interrogantes. Uno primero, relativo a cuáles eran los juicios de policía previstos en la Ley 1801 de 2016, teniendo en cuenta que esta expresión ya no es utilizada por dicho Código. Al respecto, en una interpretación sistemática e histórica, se concluye que se trata de las medidas correctivas adoptadas respecto de los cinco asuntos tradicionalmente considerados como juicios civiles de policía, es decir, la protección de la posesión, la tenencia, la servidumbre, el domicilio y el lanzamiento por ocupación de hecho. Esto significa que, salvo en estas materias, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 1801 de 2016, la decisión final adoptada en el proceso único de policía, sea este verbal inmediato o verbal sumario, en donde se impongan o no medidas correctivas, es un acto

9 Consejo de Estado, Secc. 1, Sentencia de 20 de agosto de 1976, exp. 2248.

10 Consejo de Estado, Sec. 1, Sentencia de 5 de diciembre de 2002, exp. 5507.

administrativo definitivo, objeto de control mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

24. El segundo interrogante se refiere a si el fundamento de la exclusión del control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo seguía siendo que, en estas controversias civiles los inspectores de policía ejercían funciones jurisdiccionales. Al ser la Ley 1801 de 2016 expedida en vigencia de la Constitución de 1991 y, en particular, de las exigencias de su artículo 116, hay que concluir que ya no se trata de funciones jurisdiccionales en cabeza de los inspectores de policía, al no haber existido atribución o calificación expresa por parte del legislador. La utilización legal de las expresiones “proceso único de policía” (art. 213 y siguientes de la Ley 1801 de 2016), “proceso verbal inmediato”(art. 222 de la Ley 1801 de 2016) y “proceso verbal abreviado” (art. 223 de la Ley 1801 de 2016) no significa que se trate de procesos jurisdiccionales, sino de procedimientos administrativos, teniendo en cuenta la ausencia de calificación jurisdiccional expresa por parte del legislador. Ahora, la razón de ser de la exclusión del control judicial por parte del artículo 105.3 del CPACA consiste en que, aunque se trata de funciones administrativas de los inspectores de policía y la decisión final que impone las medidas correctivas es un acto administrativo, se trata de actos administrativos especiales, con vocación temporal, que surten efectos hasta tanto que un juez ordinario no decida algo en sentido contrario y, por ende, estos actos administrativos cautelares no tienen vocación de dar paso a un proceso contencioso administrativo jurisdiccional ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, entre otras razones, por la eventual afectación a la seguridad jurídica que generaría que, el mismo asunto, sea a la vez discutido ante un juez civil y de lo contencioso administrativo. Esta naturaleza administrativa determina, adicionalmente, que el régimen de responsabilidad patrimonial por los daños causados por estos actos administrativos ya no sea el propio de la actividad jurisdiccional (error jurisdiccional o defectuoso funcionamiento de la administración de justicia), sino el ordinario de los daños causados en ejercicio de las funciones administrativas.
25. Es justamente esta explicación la que permite entender por qué la decisión proferida por el Inspector de Policía del municipio de Los Patios, por los comportamientos contrarios a la convivencia, al medio ambiente sano y al ordenamiento territorial eran actos administrativos que, al no corresponder a juicios de policía regulados especialmente en la ley, sí eran susceptibles de ser demandados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el término de caducidad de cuatro meses contados desde su ejecutoria y no mediante la acción de reparación directa, por el presunto error jurisdiccional que alegó el demandante.
26. La improcedencia, en este caso, de la acción de reparación directa se explica en el hecho de que la jurisprudencia administrativa ha construido dos líneas jurisprudenciales para evitar que los accionantes, que debiendo demandar en el término de cuatro meses, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, acudan a otros mecanismos temporalmente más benéficos: la acción de nulidad simple, para lo cual se acude a la teoría de los móviles y las finalidades y la acción de reparación directa, para lo cual la jurisprudencia ha identificado únicamente cinco hipótesis excepcionales en las que, mediante una demanda de reparación directa, es posible examinar la responsabilidad del Estado por daños causados por actos administrativos. Uno de dichos eventos consiste en que el acto administrativo no era susceptible de control judicial, como es el caso de los daños causados por los actos administrativos proferidos por los inspectores de policía en los juicios de policía para el amparo de la posesión, la tenencia, la servidumbre, el domicilio y el lanzamiento por la ocupación de hecho. Por el contrario, como ocurre en este caso, cuando el daño es causado por un acto administrativo adoptado por un inspector de policía, que sí es objeto de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al no corresponder a juicios de policía, la acción de reparación directa se torna improcedente.
27. Así las cosas, le asistía razón al tribunal al interpretar que, en realidad, la demanda presentada como de reparación directa correspondía a una de nulidad y restablecimiento del derecho. Las presuntas irregularidades expuestas en la demanda como errores jurisdiccionales correspondían, en realidad, a causales de nulidad del acto administrativo, en particular, a una supuesta expedición irregular, al desconocimiento de los derechos de audiencia o de defensa y a la desviación del poder. Por ello, resultaba correcto que, tras contar el término, declarar de oficio la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, el acto administrativo proferido por el inspector de Policía del municipio de Los Patios fue adoptado, en audiencia pública, el 2 de mayo de 2017, razón por la que el término de los cuatro meses se extendía hasta el 3 de setiembre de 2017. A partir de allí, la solicitud de conciliación prejudicial realizada el 22 de marzo de 2019 ya no tuvo el efecto de suspender el conteo de la caducidad.
28. Finalmente, esta Sala debe responder a la solicitud hecha en el recurso de apelación, tendiente a que se profiera una decisión de fondo. Ello no resulta jurídicamente posible, porque la caducidad es un fenómeno de orden público que extingue las acciones judiciales, que ata al juez, sin posibilidad de renuncia a ella por las partes del proceso y que, por lo tanto, impide que se entre a examinar el fondo de las pretensiones. Adicionalmente, si en gracia de discusión se estudiara este caso por el cauce procesal de la acción de reparación directa, como lo planteó el

accionante, habría que, sin duda alguna, denegarse las pretensiones de la demanda, porque el daño causado por un acto administrativo que no ha sido objeto de anulación, es un daño jurídico, que debe ser soportado en los términos del artículo 90 de la Constitución, tal como lo ha precisado esta corporación judicial:

“Los daños causados por sendos actos administrativos de contenido particular no anulados son jurídicos (…) la anulación judicial del acto administrativo desvirtúa la presunción de legalidad y, por lo tanto, transforma el daño jurídico en antijurídico, por lo que abre la puerta a la reparación de los perjuicios. Así que, cuando la acción de grupo se funda causalmente en actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, porque no han sido anulados, que no configuran un daño especial ni han sido revocados por antijurídicos, los daños que pudieron haber generado son jurídicos y, por lo tanto, no exigen reparación”: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, Sentencia de unificación del 6 de diciembre de 2021, exp. 66001-33-31-003-2008-00410-01.

29. Finalmente, esta Sala debe aclarar que cuando, como en este caso, se constata la ausencia de uno de los presupuestos procesales que permiten fallar de fondo, como es el caso de la caducidad de la acción, no es jurídicamente adecuado, adicionalmente, denegar las pretensiones de la demanda, como lo hizo el tribunal de primera instancia, ya que esta es una decisión de fondo, que únicamente resulta viable cuando se ha superado el examen de la aptitud de la demanda, de la procedencia del medio de control, de su presentación oportuna – caducidad de la acción- y de la legitimación en la causa.
30. Así las cosas, se confirmará la decisión de declarar de oficio la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

2.1 Costas

31. De acuerdo con los artículos 188 del CPACA y 365, numerales 1 y 3 del CGP, la condena en costas es objetiva y depende del resultado del proceso. Por lo tanto, al no haber prosperado la apelación, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante. El tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada (artículo 366 del CGP).

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 28 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

SEGUNDO: CONDENAR a la demandante al pago de las costas de la segunda instancia. Esta condena se liquidará, de manera concentrada, por el tribunal de primera instancia.

TERCERO: Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Magistrado

- Aclaración de voto-