INHABILIDAD DE CONCEJAL - Celebración de contratos. Supuestos para que se configure inhabilidad / CONCEJAL - Supuestos para que se configure inhabilidad con fundamento en celebración de contratos / CELEBRACIÓN DE CONTRATOS - Supuestos para que se configure inhabilidad de concejal
Para que se configure la causal de inelegibilidad prevista en el artículo 43, numeral 4º, de la Ley 136 de 1994, es necesario acreditar 5 supuestos: a) la elección, pues debe probarse que el demandado ha sido elegido Concejal. b) el objeto, esto es, la existencia de un contrato en el que el elegido hubiere intervenido en su celebración, ya sea en interés propio o en interés de terceros. c) la naturaleza del contrato, puesto que debe probarse que éste fue celebrado con entidades públicas. d) el tiempo en que fue celebrado. Así, para determinar ese supuesto, se requiere tener como referencia las fechas de la inscripción y de la celebración del contrato, toda vez que solamente se configura la inhabilidad cuando entre los dos momentos jurídicos no hubiera transcurrido un término igual o inferior a 6 meses, y e) el lugar, pues se exige que el contrato tenga lugar en el mismo municipio donde resultó electo el demandado.
INHABILIDAD DE CONCEJAL - Alcance de la contenida en el artículo 43.4 de la ley 136 de 1994 / CELEBRACIÓN DE CONTRATOS - Alcance de la inhabilidad contenida en el artículo 43.4 de la ley 136 de 1994 / CONCEJAL - Celebración de contratos con posterioridad a la inscripción configuran inhabilidad / NULIDAD ELECCIÓN DE CONCEJAL - Procedencia. Celebración de contrato dentro de periodo inhabilitante
La interpretación literal del artículo 43, numeral 4º, de la Ley 136 de 1994 permitiría responder negativamente el anterior interrogante, pues la norma se refiere a la inhabilidad generada por contratos celebrados "dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripción". Así, podría sostenerse que los contratos celebrados con la entidad territorial con posterioridad a la inscripción no generan inhabilidad. Sin embargo, la Sala considera la anterior hermenéutica no es correcta, en tanto que contradice la finalidad de la norma por la que fue creada. Evidentemente, una interpretación teleológica de la disposición muestra que aquella pretende evitar que se otorguen ventajas y prerrogativas a los candidatos que, dentro de cierto término, hubiesen intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas, a fin de que no se fragmenten los principios de transparencia e igualdad de acceso a los cargos de elección popular. En tales circunstancias, si el legislador consideró que la intervención en la celebración de contratos dentro de los 6 meses anteriores a la inscripción del candidato afecta los principios y valores que busca proteger, con mayor razón se afectan esos principios si dicha intervención se produce con posterioridad a ella pero antes de las elecciones. De hecho, una persona que se inscribe como candidata muestra que ha iniciado una campaña política para buscar el voto de ciudadanos que apoyan sus programas e ideas con las que se identifican, por lo que es obvio que la intervención en la elaboración de contratos celebrados con posterioridad a la inscripción podría utilizarse como instrumento de influencia en la voluntad popular. Dicho de otro modo, si el legislador estableció un tiempo de no intervención del candidato en asuntos contractuales en la circunscripción electoral en la que está interesado, en tanto que se busca garantizar los principios de moralidad, transparencia e imparcialidad en la contienda electoral, es razonable sostener que la época comprendida entre la inscripción y la elección está comprendida en la inhabilidad. De consiguiente, la norma objeto de estudio debe interpretarse extensivamente para los casos en los que se intervenga en la decisión administrativa de contratar con posterioridad a la inscripción.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil dos (2002).
Radicación número: 68001-23-15-000-2000-3495-01(2948)
Actor: JAVIER DELGADO QUINTERO
Demandado: CONCEJAL DEL MUNICIPIO DE CURITÍ
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 9 de mayo de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad de la elección del señor Carlos Manuel Meza García como Concejal del Municipio de Curití, para el período de 2001 a 2003.
- ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
A. LAS PRETENSIONES.-
El Señor Javier Delgado Quintero, invocando el ejercicio de la acción pública de nulidad de carácter electoral, presentó demanda en el Tribunal Administrativo de Santander con el objeto de que se declare lo siguiente:
1º. La nulidad de la elección del Señor Carlos Manuel Meza García como Concejal del Municipio de Curití, para el período 2001 a 2003, contenida en el Acta de Escrutinio de votos para Concejo de esa localidad, de la Comisión Escrutadora Municipal, de fecha 3 de noviembre de 2001 –Formulario E-26 AG-.
2º. Como consecuencia de lo anterior, se excluyan los votos depositados a favor de Carlos Manuel Meza García y se llame a ocupar el cargo al segundo renglón de la lista respectiva.
B.- LOS HECHOS.-
Como fundamento de las pretensiones el demandante expone, en síntesis, los siguientes hechos:
1º. El 29 de octubre de 2000 se llevaron a cabo las elecciones para elegir Concejales del municipio de Curití (Santander). En dicha contienda, el señor Carlos Manuel Meza García fue elegido Concejal.
2º. El demandado se inscribió como candidato al Concejo como cabeza de lista.
3º. En su calidad de propietario del establecimiento comercial "Supermercado Marly", el demandado celebró 2 contratos de suministro de alimentos al Municipio de Curití. El primero, se realizó el 18 de junio de 2000 al suministrar refrigerios para la Asociación de Mujeres Líderes Campesinas y, el segundo, el 14 de agosto de 2000 cuando vendió alimentos para el Programa de la Tercera Edad, Casa del Anciano. Por ello, el señor Meza García estaba inhabilitado para ser elegido Concejal del Municipio de Curití.
4º. De acuerdo con el artículo 226, inciso final, del Código Contencioso Administrativo, la vacante en el cargo debe ser ocupado por el segundo renglón de la lista respectiva.
C.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
El demandante invoca la violación de los artículos 223, numeral 5º, del Código Contencioso Administrativo y 43, numeral 4º, de la Ley 136 de 1994.
Al efecto, sostiene que el demandado no podía ser elegido Concejal, en tanto que, tal y como lo dispone el artículo 43, numeral 4º, de la Ley 136 de 1994, no puede ser elegido Concejal quien, dentro de los 6 meses anteriores a la fecha de inscripción como candidato al Concejo, hubiere intervenido en la celebración de contratos con el municipio en el cual se efectúe la respectiva elección. Entonces, como el demandado suministró refrigerios para la Asociación de Mujeres Líderes Campesinas y vendió alimentos para el Programa de la Tercera Edad, Casa del Anciano, es claro que se encontraba inhabilitado para ser elegido Concejal del Municipio de Curití, para el período 2001- 2003.
Así, como consecuencia de lo anterior y de acuerdo con el numeral 5º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, son nulas las actas de escrutinio cuando computen votos a favor de candidatos inelegibles. Luego, la elección impugnada debe declararse nula.
2. CONTESTACION DE LA DEMANDA
El demandado, señor Carlos Manuel Meza García, no contestó la demanda dentro de la oportunidad legal señalada para ello.
3.- LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 9 de mayo de 2001, declaró la nulidad de la elección impugnada. Para adoptar esa decisión expuso las consideraciones que se pueden resumir de la siguiente manera:
1º. Una vez vencido el término para alegar, el demandado presentó incidente de nulidad por haberse dado al proceso un trámite diferente al señalado por la ley. Sin embargo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 242 del Código Contencioso Administrativo, sólo procede la admisión del incidente de nulidad cuando se alega falta de competencia. De consiguiente, como en el presente asunto no se invoca el hecho descrito en la norma, no procede la admisión del incidente.
2º. Para que se configure la causal de inhabilidad señalada en el artículo 43, numeral 4º, de la Ley 136 de 1994, se requiere demostrar 5 condiciones, a saber: i) la intervención en la celebración de contratos con autoridades públicas, ii) que esa intervención se realice en interés propio o de un tercero, iii) que lo anterior guarde relación directa con la circunscripción electoral en el municipio al que se aspira ser elegido concejal, iv) que la inscripción se efectúe por la circunscripción del municipio en el que se intervino en la celebración de contratos con entidades públicas y; v) que la intervención se realice dentro de los 6 meses anteriores a la fecha de la inscripción.
3º. Las pruebas que obran en el expediente permiten establecer que el demandado celebró, en beneficio propio, un contrato de suministro con el Alcalde de Curití, comoquiera que atendió favorablemente la solicitud de suministro de víveres y posteriormente los cobró. También es claro que el contrato se desarrolló en el Municipio de Curití, que es la misma entidad territorial donde resultó electo concejal el demandado. Finalmente, si se tiene en cuenta el día en que se solicitó el suministro o el que efectivamente se prestó el servicio, de todas maneras es evidente que no transcurrieron más de 6 meses entre la fecha de la inscripción y en la que se celebró el contrato. Con base en lo anterior se concluye que el demandado se encontraba inhabilitado para ser elegido Concejal de Curití.
4º. Las inhabilidades no pueden interpretarse "bajo la lógica del interés particular", por lo que no queda duda que los suministros se efectuaron y pagaron por el municipio. En consecuencia, existió un contrato que inhabilitó al demandado.
4.- EL RECURSO DE APELACION
El demandado interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal. Como sustento de su inconformidad aduce, en resumen, lo siguiente:
1º. Los suministros a que hace referencia la demanda se efectuaron los días 3 y 14 de enero de 2000. A su turno, el demandado se inscribió como candidato al Concejo, el 10 de agosto de 2000. De consiguiente, los contratos no se realizaron dentro de los 6 meses anteriores a la fecha de inscripción y, por lo tanto, el demandado no se encontraba inhabilitado para ser elegido Concejal de Curití.
2º. La causal de inhabilidad que invoca el demandante se relaciona con la fecha en que se efectuaron los suministros y no la que fueron pagados. De hecho, en la actividad contractual deben diferenciarse dos etapas: la entrega de los elementos (que se hizo a entidades privadas) y la cancelación de los mismos (que la efectuó el Municipio de Curití).
3º. Los suministros a que hace referencia la demanda fueron realizados a entidades de derecho privado, por lo que es claro que el Municipio de Curití "no fue la entidad receptora o beneficiaria de elemento o bien alguno".
4º. Dentro de los 6 meses anteriores a la inscripción no fue celebrado contrato u orden de prestación de servicios o de suministro. De hecho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39 de la Ley 80 de 1993 y 25 del Decreto 679 de 1994, un contrato, como el de suministro, se entiende perfeccionado cuando se logra un acuerdo sobre el objeto y su contraprestación para proceder al registro presupuestal del acto. De igual manera, tanto el contrato como la orden deben ser suscritas por las partes para que se logre su perfeccionamiento y surjan a la vida jurídica las obligaciones recíprocas. Por lo tanto, en el asunto sub iúdice solamente se tienen escritos unilaterales que no demuestran la existencia de contratos.
5. ALEGATOS DE CONCLUSION
En la oportunidad señalada en el artículo 251 del Código Contencioso Administrativo para presentar alegatos de conclusión, las partes no hicieron manifestación alguna (folio 164).
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado en su concepto de fondo solicita que se confirme la decisión de primera instancia que declaró la nulidad del acto que contiene la declaración de elección del señor Carlos Manuel Meza García como Concejal del municipio de Curití, para el período 2001 a 2003. En apoyo de esa conclusión expone, en resumen, los siguientes planteamientos:
1º. De acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente se tiene que el demandado celebró un contrato de suministro con el Municipio de Curití. Efectivamente, el 18 de junio de 2000, el Alcalde de esa localidad solicitó al señor Meza García la entrega de 60 refrigerios para la jornada de capacitación ciudadana de la Asociación Municipal de Mujeres líderes campesinas. Luego, el demandado cobró a la entidad territorial el valor de $86.000 por ese concepto, para lo cual fue expedido un certificado de cumplimiento de la orden. Ello muestra el acuerdo de voluntades entre el demandado y el Municipio de Curití.
2º. El contrato de suministro se celebró dentro de los 6 meses anteriores a la inscripción del demandado como candidato al Concejo de Curití, pues él se inscribió el 10 de agosto de 2000 y la solicitud de suministro se efectuó el 18 de junio de ese mismo año.
3º. También está demostrado que el suministro se efectuó en el Municipio de Curití, que es la misma entidad territorial en la que resultó elegido Concejal el demandado.
4º. La causal de inhabilidad que alega el demandante se configura con independencia de la modalidad del contrato, toda vez que incluye todos aquellos contratos cuya celebración no se halle sometida a formalidades plenas. Por lo tanto, para demostrar la celebración del contrato basta que las obras, bienes o servicios objeto del negocio jurídico sean ordenados previamente y por escrito por el representante legal de la entidad o por el funcionario a quien se le hubiere delegado la ordenación del gasto. En consecuencia, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la ausencia de formalidades en el contrato no es un asunto que debe determinarse en el proceso electoral. Luego, se demostró la inhabilidad que invocó el demandante, por lo que procede la nulidad de la elección impugnada.
- CONSIDERACIONES
De conformidad con lo establecido en los artículos 129 y 231 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Santander.
Ahora bien, en el expediente no obra el original del recurso de apelación interpuesto por el demandado, puesto que solamente reposa copia simple de un escrito que tiene sello del Tribunal Administrativo de Santander de fecha 24 de mayo de 2001. Así, de acuerdo con el Secretario de esa corporación, el memorial original de la apelación se extravió en el Tribunal y "no fue posible encontrarlo". Por lo tanto, después de adelantar una averiguación interna en el Tribunal Administrativo de Santander por la pérdida del memorial original que contenía el recurso de apelación presentado por el demandado, esa Corporación concedió el recurso de apelación, pues consideró que fue "interpuesto en forma oportuna por el apoderado de la parte demandada".
Por lo anterior, la Sala considera que el recurso se interpuso dentro del término que para el efecto señala el artículo 250, inciso primero, del Código Contencioso Administrativo.
Así las cosas, se tiene que este proceso se encamina a obtener la nulidad de la elección del Señor Carlos Manuel Meza García como Concejal del Municipio de Curití, para el período 2001 a 2003, contenida en el Acta de Escrutinio de votos para Concejo de esa localidad, de la Comisión Escrutadora Municipal, de fecha 3 de noviembre de 2001 –Formulario E-26 AG- (folios 1 a 5).
Según criterio del demandante, el acto electoral impugnado debe anularse, toda vez que el demandado se encontraba inhabilitado para ser elegido Concejal del Municipio de Curití, puesto que, dentro de los 6 meses anteriores a la elección, celebró contratos de suministro con la Alcaldía de esa misma localidad. Por ello, de acuerdo con el artículo 223, numeral 5º, del Código Contencioso Administrativo, los votos depositados a favor del demandado deben anularse. La sentencia de primera instancia acogió la tesis expuesta por el demandante.
A su turno, el demandado sostiene que la sentencia impugnada debe revocarse, principalmente por tres motivos. De un lado, porque no se probó que, dentro de los 6 meses anteriores a la elección, el señor Meza García hubiere celebrado contrato de suministro con la Alcaldía de Curití, puesto que solamente existen decisiones unilaterales de voluntad. De otro lado, porque los suministros a que hace referencia el demandante se entregaron a entidades de derecho privado, lo cual no inhabilita para ser elegido concejal. Finalmente, porque los suministros a que hace referencia la demanda fueron pactados en enero de 2000 y pagados posteriormente. Sin embargo, la fecha a partir de la cual debe contabilizarse la inhabilidad es la primera, toda vez que la segunda es irrelevante.
En consideración con lo anterior, corresponde a la Sala averiguar si el demandado se encontraba inhabilitado para ser elegido Concejal de Curití y, por lo tanto, debe anularse su elección.
Inhabilidad de los concejales por intervención en la celebración de contratos
En primer lugar, se advierte que la norma que se invoca como vulnerada producía efectos jurídicos en la fecha en que se celebró la elección impugnada –29 de octubre de 2000-, comoquiera que el artículo 86 de la Ley 617 de 2000 dispuso que "el régimen de inhabilidades e incompatibilidades a los cuales se refiere la presente ley, regirá para las elecciones que se realicen a partir del año 2001".
Pues bien, el artículo 43, numeral 4º, de la Ley 136 de 1994, dispone lo siguiente:
"INHABILIDADES: No podrá ser concejal:
(...)
4). Quién haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o de terceros, dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripción.
(...)
PARAGRAFO : Las inhabilidades previstas en los numerales 4, 6 y 7 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción del municipio en la cual se efectúe la respectiva elección"
En otras palabras, para que se configure la causal de inelegibilidad prevista en la norma transcrita, es necesario acreditar 5 supuestos: a) la elección, pues debe probarse que el demandado ha sido elegido Concejal. b) el objeto, esto es, la existencia de un contrato en el que el elegido hubiere intervenido en su celebración, ya sea en interés propio o en interés de terceros. c) la naturaleza del contrato, puesto que debe probarse que éste fue celebrado con entidades públicas. d) el tiempo en que fue celebrado. Así, para determinar ese supuesto, se requiere tener como referencia las fechas de la inscripción y de la celebración del contrato, toda vez que solamente se configura la inhabilidad cuando entre los dos momentos jurídicos no hubiera transcurrido un término igual o inferior a 6 meses, y e) el lugar, pues se exige que el contrato tenga lugar en el mismo municipio donde resultó electo el demandado.
Pues bien, para demostrar los supuestos fácticos necesarios para que se configure la causal de nulidad objeto de análisis, se encuentran en el expediente las siguientes pruebas:
- Copia autenticada del documento suscrito por el Alcalde de Curití el 18 de junio de 2000, por medio del cual le solicita al señor Carlos Manuel Meza García, el suministro de 60 refrigerios "con destino al Municipio, para la realización de una jornada de capacitación ciudadana asociación Municipal de Mujeres lideres campesinas". En ese mismo oficio se informa que "lo anterior le será cancelado en la tesorería Municipal de la localidad, mediante previa presentación de cuenta de cobro debidamente legalizada con cargos al Numeral G- 3010621, del Presupuesto General de Rentas y gastos de la presente vigencia" (folio 7).
- Copia autenticada de la cuenta de cobro "POR CONCEPTO DE PAGO DE: SUMINISTRO DE REFRIGERIOS CON DESTINO JORNADA DE CAPACITACIÓN CIUDADANA ASOCIACIÓN MUNICIPAL DE MUJERES LIDERES CAMPESINOS DE CURITI, CURSO DE LACTEOS", por valor de $86.000=. Esa cuenta está firmada por el señor Carlos Manuel Meza García, identificado con la cédula de ciudadanía 5.622.122 de Curití (folio 8).
- El 22 de junio de 2000, la Presidente de la Asociación de Mujeres líderes Campesinas de Curití hizo constar "que el señor CARLOS MANUEL MEZA GARCÍA, identificado con la cédula de ciudadanía número 5.622.122, expedida en Curití (S), cumplió con la orden de 60 refrigerios con destino a la capacitación ciudadana Asociación de Mujeres líderes campesinas" (folio 9).
- Copia autenticada de la solicitud de disponibilidad presupuestal del 18 de junio de 2000, por medio de la cual el Alcalde de Curití solicita la imputación presupuestal por $86.000, para el "SUMINISTRO DE REFRIGERIOS CON DESTINO A LA REALIZACIÓN DE UNA JORNADA DE CAPACITACIÓN CIUDADANA ASOCIACIÓN MUNICIPAL DE MUJERES LIDERES CAMPESINAS DE CURITI, CURSO DE LACTEOS" (FOLIO 10).
- Copia autenticada del registro presupuestal del 18 de junio de 2000, suscrito por la Tesorera del Municipio de Curití, con la cual se hizo la imputación presupuestal de $86.000 para la "capacitación en participación ciudadana" (folio 11).
- Copia autenticada del comprobante de egreso del 22 de junio de 2000. En ese documento consta que, el 2 de julio de 2000, el Tesorero de Curití pagó $87.720 por concepto de suministro de refrigerios con destino a la realización de una jornada de capacitación ciudadana. Como constancia de aprobación del contenido del documento, aparece la firma de Carlos Manuel Meza, con cédula de ciudadanía 5.622.122 de Curití (folio 12).
- Copia autenticada de la solicitud suscrita por el Alcalde de Curití el 14 de agosto de 2000, por medio de la cual solicita a "supermercado Marly y/o Carlos Manuel Meza", el suministro de artículos de consumo, tales como huevos, papas, bolsas de menudencia, salchichones, azúcar y otros, para la ejecución de "programas de la tercera edad, casa del anciano". Allí se informa que la cuenta de cobro se hará con cargo al numeral G-3010212 del Presupuesto General de Rentas y gastos de la vigencia 2000 (folio 13).
- Copia autenticada de la factura de venta número 135 del 14 de agosto de 2000, en donde consta la venta de huevos, papa, panela, azúcar, harina y otros alimentos. En la factura aparece el membrete de "Supermercado Marly.- Carlos Manuel Meza" y se expidió por valor de $453.500. Se encuentra firmada por el demandado (folio 14).
- Copia autenticada de la solicitud de disponibilidad presupuestal del 14 de agosto de 2000, por medio de la cual el Alcalde de Curití solicita la imputación presupuestal por $453.500, para el "SUMINISTRO DE ALIMENTOS CON DESTINO A LA COFINANCIACIÓN Y/O EJECUCIÓN PROGRAMAS DE LA TERCERA EDAD CASA DEL ANCIANO DE CURITI" (FOLIO 15).
- Copia autenticada del comprobante de egreso del 17 de agosto de 2000, en donde consta que, el 19 de agosto de ese mismo año, el Tesorero de Curití pagó $430.825 por concepto de suministro de alimentos con destino a la cofinanciación y/o ejecución de programas de la tercer edad, funcionamiento de la casa del anciano de la localidad. También, aparece la firma de Carlos Manuel Meza, con cédula de ciudadanía 5.622.122 de Curití (folio 16).
- Oficio número GD152/2001 del 1º de febrero de 2001 suscrito por el Gerente de la sucursal de San Gil de BANCAFE, con el cual remite copia del cheque número G4797165 del 19 de agosto de 2000, girado a favor de Supermercado Marly y/o Carlos Manuel Meza, por $430.825 (folios 35 y 36).
- Copia autenticada del Formulario E-6 o Acta de Solicitud de Inscripción y Constancia de Aceptación de Lista de Candidatos de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Allí consta que el demandado se inscribió como candidato al Concejo de Curití el 10 de agosto de 2000, encabezando la lista (folio 112).
- Fotocopia autenticada de la cédula de ciudadanía número 5.622.122 de Curití, cuyo titular es el señor Carlos Manuel Meza García (folio 113).
Con base en lo anterior, se tiene lo siguiente:
a) Está demostrado en el proceso que en los comicios realizados el 29 de octubre de 2000, el Señor Javier Delgado Quintero fue elegido Concejal del Municipio de Curití (Santander), para el período 2001- 2003, elección que fue declarada mediante el acto administrativo impugnado (folios 1 a 5).
b) y c) Se encuentra probado que con anterioridad a la inscripción como candidato para el Concejo de Curití, el demandante suscribió un contrato con la Alcaldía de esa localidad y, con posterioridad a la inscripción, celebró otro. En esos contratos estatales, el elegido intervino en la celebración, en interés propio. En efecto, el 18 de junio de 2000, la Alcaldía de Curití solicitó al demandado la entrega de refrigerios para destinarlos al consumo de mujeres líderes campesinas de Curití. Y, el 14 de agosto de ese mismo año, la misma entidad territorial le solicitó al demandado la venta de alimentos para el Programa de la Tercera Edad, Casa del Anciano. La inscripción como candidato al Concejo de Curití se efectuó el 10 de agosto de 2000.
Por lo anterior, la primera pregunta que surge es la siguiente: ¿el contrato celebrado por el demandado con posterioridad a la inscripción como candidato al Concejo de Curití, también genera inhabilidad para ser elegido popularmente?
La interpretación literal del artículo 43, numeral 4º, de la Ley 136 de 1994 permitiría responder negativamente el anterior interrogante, pues la norma se refiere a la inhabilidad generada por contratos celebrados "dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripción". Así, podría sostenerse que los contratos celebrados con la entidad territorial con posterioridad a la inscripción no generan inhabilidad.
Sin embargo, la Sala considera la anterior hermenéutica no es correcta, en tanto que contradice la finalidad de la norma por la que fue creada. Evidentemente, una interpretación teleológica de la disposición muestra que aquella pretende evitar que se otorguen ventajas y prerrogativas a los candidatos que, dentro de cierto término, hubiesen intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas, a fin de que no se fragmenten los principios de transparencia e igualdad de acceso a los cargos de elección popular. En tales circunstancias, si el legislador consideró que la intervención en la celebración de contratos dentro de los 6 meses anteriores a la inscripción del candidato afecta los principios y valores que busca proteger, con mayor razón se afectan esos principios si dicha intervención se produce con posterioridad a ella pero antes de las elecciones. De hecho, una persona que se inscribe como candidata muestra que ha iniciado una campaña política para buscar el voto de ciudadanos que apoyan sus programas e ideas con las que se identifican, por lo que es obvio que la intervención en la elaboración de contratos celebrados con posterioridad a la inscripción podría utilizarse como instrumento de influencia en la voluntad popular. Dicho de otro modo, si el legislador estableció un tiempo de no intervención del candidato en asuntos contractuales en la circunscripción electoral en la que está interesado, en tanto que se busca garantizar los principios de moralidad, transparencia e imparcialidad en la contienda electoral, es razonable sostener que la época comprendida entre la inscripción y la elección está comprendida en la inhabilidad. De consiguiente, la norma objeto de estudio debe interpretarse extensivamente para los casos en los que se intervenga en la decisión administrativa de contratar con posterioridad a la inscripción. Luego, a juicio de la Sala, el contrato celebrado el 14 de agosto de 2000 también podría generar la inhabilidad consagrada en el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
Ahora bien, los alimentos que la Alcaldía solicitó en provisión al demandado efectivamente, fueron entregados a sus destinatarios, pues la Presidente de la Asociación de Mujeres líderes Campesinas de Curití hizo constar que el demandado "cumplió con la orden de 60 refrigerios". Igualmente, el demandado expidió la factura de venta número 135 del 14 de agosto de 2000, en donde consta la entrega de varios alimentos.
- Los artículos entregados por el demandado fueron pagados por la Alcaldía de Curití, puesto que los comprobantes de egreso muestran que el 2 de julio y 19 de agosto de 2000 se canceló, mediante cheque, el suministro de esos alimentos.
- De acuerdo con lo previsto en el artículo 905 del Código de Comercio, la compraventa comercial es un "contrato en que una de las partes se obliga a transmitir la propiedad de una cosa y la otra a pagarla en dinero. El dinero que el comprador da por la cosa vendida se llama precio". Cabe aclarar que la Sala se refiere a la compraventa comercial porque, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 del Código de Comercio, los actos del comerciante –calidad que tiene el demandado- se tendrán como actos mercantiles.
- El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que "Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad...". En consecuencia, las transacciones efectuadas entre el demandado y la Alcaldía de Curití fueron contratos de compraventa, pues la entidad pública pagó una suma de dinero directamente al propietario del establecimiento de comercio que entregó alimentos.
- De otra parte, se tiene que si bien es cierto el artículo 39 de la Ley 80 de 1993 señala que "los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito", no lo es menos que esa misma norma dispone que la existencia de obras, trabajos, bienes o servicios cuyos valores sean inferiores o iguales a los previstos en su parágrafo, puede demostrarse con la prueba de la orden de compra, el suministro de los bienes y el pago. En efecto, al interpretar esa disposición en forma integral para efectos de analizar la inhabilidad contemplada en el numeral 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, en anterior oportunidad esta Sala dijo lo siguiente:
"De acuerdo con el artículo 39 de la Ley 80 de 1993, la regla general en cuanto a la forma del contrato estatal es que este debe constar por escrito. Sin embargo, la regla general anterior se exceptúa cuando se trate de contratos cuyos valores sean iguales o inferiores a los establecidos en el parágrafo del artículo 39 del mismo estatuto. En estos casos, las obras, trabajos, bienes o servicios objeto de contrato deben ser ordenados previamente y por escrito por el jefe o representante legal de la entidad, o por el funcionario en quien hubiese delegado la ordenación del gasto, a través de lo que en la práctica se conoce con el nombre de orden de trabajo, de servicio o de compra
En tal virtud, la celebración de los contratos de compraventa entre el demandado y la Alcaldía de Curití fue demostrada.
- Finalmente, se advierte que el hecho de que los destinatarios de los alimentos comprados al demandado hubieran sido particulares, no desvirtúa la naturaleza estatal del contrato de compraventa. De hecho, como se vio en precedencia, para perfeccionar el contrato de compraventa con entidades territoriales, el carácter público o privado de los destinatarios es irrelevante, pues simplemente se requiere el acuerdo de voluntades sobre los bienes que se busca sean entregados y el precio de los mismos.
d) De otra parte, se dijo que se configura la causal de inhabilidad prevista en el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 si se logra demostrar el tiempo en que fue celebrado el contrato, puesto que inhabilita al elegido el contrato celebrado durante los 6 meses anteriores a la fecha de la inscripción como candidato y, conforme a lo expresado anteriormente, los celebrados con posterioridad a ella.
Para la Sala, esos supuestos también se probaron. Así, los contratos fueron celebrados el 18 de junio y el 14 de agosto de 2000 y el demandado se inscribió como candidato al Concejo de Curití el 10 de agosto de 2000. Luego, es claro que un contrato se celebró dentro de los 6 meses anteriores a la inscripción y el otro después de la inscripción.
e) Finalmente, es necesario acreditar el lugar de celebración del contrato, pues se exige que el contrato tenga lugar en el mismo municipio donde resultó electo el demandado. Este supuesto también está claro en el expediente, comoquiera que los alimentos fueron entregados en el Municipio de Curití.
Por todo lo expuesto, se concluye que prospera el cargo formulado en la demanda. De consiguiente, de acuerdo con el Señor Procurador Séptimo Delegado ante esta Corporación, se confirmará la sentencia objeto de apelación.
- LA DECISION
Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Primero.- Confírmase la sentencia apelada de fecha 9 de mayo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
Segundo.- En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIO ALARIO MENDEZ
Presidente
ROBERTO MEDINA LOPEZ DARIO QUIÑONES PINILLA
VIRGILIO ALMANZA OCAMPO
Secretario
ACLARACIÓN DE VOTO
Radicación número: 68001231500020003495 01
Actor: JAVIER DELGADO QUINTERO
Radicado interno número: 2948
La causal de inhabilidad aplicada al caso del Concejal de Curití, la ubica el legislador "dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la inscripción", con motivo de la celebración de contratos con entidades oficiales. El acontecimiento que marca la pauta de la inhabilidad es la inscripción, muy distinto de la elección, de tal modo que extenderla con la tesis de la finalidad, a un tema limitado por el principio penal de la restricción, representa insólita deificación de la moral que abre paso a la función colegisladora del juez y fortalece la inseguridad del derecho a participar en la conformación del Poder Político. No puedo estar de acuerdo con ese razonamiento.
Cordialmente,
ROBERTO MEDINA LOPEZ
Consejero
