Providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 26669 de 2022

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

Radicación: 68001-23-33-000-2021-00172-01 (26669)

Demandante: COBRANZAS Y CONSULTORÍAS CMC S.A.S. EN LIQUIDACIÓN

Demandado: FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA

Temas: Rechazo demanda – actos no demandables

AUTO- RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 27 de mayo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

ANTECEDENTES

El extinto Instituto de Seguros Sociales- ISS inició el proceso administrativo de cobro No. 2009-07 contra la Clínica Santa Teresa S.A. En consecuencia, dictó mandamiento de pago 009 de 29 de abril de 2009 por concepto de aportes patrono-laborales en mora¹, que fue aclarado por resolución de 30 de julio de 2009².

Contra el referido mandamiento de pago se formuló la excepción de cobro de lo no debido. Mediante Resolución 353 de 27 de octubre de 2010³, corregida por Resolución 993 de 23 de mayo de 2013⁴, el ISS declaró no probada la excepción propuesta y ordenó continuar la ejecución contra la Clínica Santa Teresa, condenar en costas y practicar la liquidación del crédito y las costas.

Por Resolución 994 de 23 de mayo de 2013, el ISS decretó el embargo y posterior secuestro de tres (3) inmuebles⁵.

El proceso de cobro se trasladó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia para que continuara adelantándolo.

¹ Fls. 78 a 79 del archivo rotulado “ed_demanda_01demandamediode” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI)

² Fls. 80 y 81 del archivo rotulado “ed_demanda_01demandamediode” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI)

³ Fls. 82 a 84 del archivo rotulado “ed_demanda_01demandamediode” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI)

⁴ Fls. 86 y 87 del archivo rotulado “ed_demanda_01demandamediode” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI)

⁵ Fls. 89 y 90 del archivo rotulado “ed_demanda_01demandamediode” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI)

La Clínica Santa Teresa S.A. confirió poder a COBRANZAS Y CONSULTORÍAS CMC

S.A.S. para que asumiera su defensa en ese proceso de cobro.

COBRANZAS Y CONSULTORÍAS CMC S.A.S., solicitó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia que declare la pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones 353 de 27 de octubre de 2010 y 993 de 23 de mayo de 2013 que resolvieron excepciones y ordenaron seguir adelante la ejecución del proceso de cobro, toda vez que han transcurrido diez (10) años sin que se secuestren, avalúen y rematen los bienes⁶.

Con Oficio 2020-134-015021-1 del 4 de septiembre de 2020, reiterado en el Oficio 2020-134-4017777-1 del 13 de octubre de 2020, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia negó la petición⁷.

COBRANZAS Y CONSULTORÍAS CMC S.A.S.⁸, en nombre de la Clínica Santa Teresa

S.A. en Liquidación, ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que formuló las siguientes pretensiones⁹:

“1. Que son nulos los actos administrativos proferidos por el Fondo demandado y determinados como: Oficios de fechas 04 de septiembre de 2.020 (Radicado N. CC- 2020-134-015021-1) y 13 de octubre de 2.020 (Radicado No. CC-2020-134-4017777-

1), […].

Que, como consecuencia de la nulidad invocada:

Se condene al Fondo, a declarar decaimiento o pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 353 de octubre 27 de

2.010 y 993 de 23 de mayo de 2.013, dentro del Proceso de Cobro Coactivo Administrativo No. 2009-07- Aportes e identificación patronal número 890200142, iniciado por el desaparecido Instituto de los Seguros Sociales y luego, trasladado al Fondo demandado.

Dar por terminado el referido proceso de cobro coactivo, en contra de la representada por la demandante, Clínica Santa Teresa de Bucaramanga.

Levantar medidas cautelares practicadas.

Devolver dineros o bienes, que estén embargados y secuestrados, propiedad de la Clínica Santa Teresa S.A.”

Mediante auto del 27 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda y ordenó el archivo del expediente.

La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión.

AUTO APELADO

El Tribunal rechazó la demanda porque los actos cuya nulidad se pide no son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

⁶ Fls. 29 a 33 del archivo rotulado “ed_demanda_01demandamediode” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI)

⁷ Fls. 51 a 53 del archivo rotulado “ed_demanda_01demandamediode” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI)

⁸ Actúa en condición de liquidadora de la Clínica Santa Teresa S.A. en Liquidación

⁹ El expediente digital puede consultarse en aplicativo SAMAI, índice 2

por disposición expresa del artículo 101 del CPACA. Lo anterior, porque no son de aquellos que deciden las excepciones a favor del deudor, ordenan llevar adelante la ejecución o liquidan el crédito.

RECURSO DE APELACIÓN

La actora interpuso recurso de apelación contra la decisión del Tribunal, en los siguientes términos¹⁰:

La pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones 353 de 7 de octubre de 2010 y 993 de 23 de mayo de 2013 se pidió porque pasados más de cinco (5) años desde su firmeza no se ha materializado la ejecución de las obligaciones pendientes de pago. Sin embargo, el Fondo demandado negó tal solicitud mediante los oficios demandados.

No es cierto que los actos que niegan la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones que ordenaron seguir adelante la ejecución no sean susceptibles de control judicial, como lo indicó el Tribunal, puesto que conforme con el artículo 92 del CPACA, la solicitud de pérdida de ejecutoriedad es una excepción especial que surge por el transcurso del tiempo y es distinta de las enumeradas en el artículo 831 del ET.

Dicha excepción nace en el proceso de cobro coactivo cuando este pierde dinámica por el avance del tiempo y puede formularse ante el funcionario que dirige el proceso de cobro. Si la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria se niega, el acto que en ese sentido se profiere es demandable, según el artículo 835 del ET y la interpretación jurisprudencial del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.

De no ser demandable el acto que niega la pérdida de fuerza ejecutoria, siendo esta procedente, el individuo queda sometido a un acto ilegal y arbitrario frente al que no puede defenderse.

En los anteriores términos, la providencia apelada vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, defensa y debido proceso.

CONSIDERACIONES

1. Competencia

La decisión que rechaza la demanda es apelable conforme con el numeral 1 del artículo 243 del CPACA¹¹, por tratarse de un auto que pone fin al proceso. Como la providencia la dictó en primera instancia el Tribunal Administrativo de Santander, es competente el Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación, de acuerdo

¹⁰ Archivo rotulado “ED_RECURSODE_09RECURSODEAPELA” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI)

¹¹ Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia:

1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]”. Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación.

con el artículo 150 ib.¹² y la decisión corresponde a la Sala, según lo dispuesto en el artículo 125 numeral 2, literal g) de la misma normativa¹³.

Las citadas normas son aplicables en este caso, en sus textos modificados, porque el recurso de apelación se interpuso después de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021¹⁴, en sus artículos 62, 26 y 20. Ello, en virtud de lo previsto en el artículo 86 inciso 4 de la citada Ley 2080, sobre el régimen de vigencia y transición normativa, en el que se precisa que los recursos presentados se rigen por las leyes vigentes cuando se interpusieron¹⁵.

2. Problema jurídico

Corresponde a la Sala verificar si debe revocarse la decisión que rechazó la demanda por dirigirse contra actos no sujetos a control judicial.

3. Solución del caso

En el caso en estudio, la demandante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Oficio 2020-134-015021-1 del 4 de septiembre de 2020, reiterado en el Oficio 2020-134-4017777-1 del 13 de octubre de 2020, por el cual el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia negó la petición de declarar la pérdida de fuerza ejecutoria del acto que ordenó continuar con la ejecución en el proceso administrativo de iniciado contra la Clínica Santa Teresa en Liquidación¹⁶. En concreto, el oficio de 13 de octubre de 2020 concluyó lo siguiente:

“En ese sentido, no es posible jurídicamente que este despacho aplique la pérdida de [fuerza] ejecutoria del acto administrativo por usted solicitado. En consecuencia, una vez se verifique el pago total de la obligación esta dependencia procederá a realizar el levantamiento de las medidas cautelares a que haya lugar.”

¹² Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. “ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. <Inciso modificado por el

artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. […]” Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación.

¹³ Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. “ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas:

[…]

2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […]

g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; […]”. Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación.

¹⁴ Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.

¹⁵ L. 2080 de 2021. “Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. […] En estos mismos procesos,

los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.”

¹⁶ Fls. 51 a 53 del archivo rotulado “ed_demanda_01demandamediode” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI)

Como quedó expuesto, el Tribunal rechazó la demanda al considerar que los referidos oficios no son actos demandables ante esta jurisdicción al no estar listados en el artículo 101 del CPACA. Por su parte, en la apelación, la actora sostuvo que los actos que niegan la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución que ordenó seguir adelante la ejecución son susceptibles de control judicial porque esa pérdida de ejecutoriedad es una excepción especial que nace por el transcurso del tiempo, contemplada en el artículo 92 del CPACA.

Al respecto, la Sala ha precisado que de la interpretación armónica de los artículos 835 del Estatuto Tributario¹⁷ y 101 del CPACA¹⁸ se puede determinar que en el proceso administrativo de cobro únicamente son demandables los actos administrativos por medio de los cuales i) se resuelven las excepciones, ii) se ordena llevar adelante la ejecución y iii) se liquida el crédito.

Sin embargo, por vía jurisprudencial se han ampliado las actuaciones que pueden ser objeto de control jurisdiccional. En reiteradas oportunidades, esta Sección ¹⁹ ha considerado que en los procesos de cobro coactivo existen decisiones, además de las previstas en el artículo 835 del ET, que pueden ser objeto de control jurisdiccional, porque, por sus especiales condiciones, son diferentes de aquellas que simplemente ejecutan obligaciones tributarias y que pueden crear, modificar o extinguir las situaciones particulares de los administrados, quienes deben tener la posibilidad de controvertirlas.

Igualmente, la Sala ha precisado que la decisión de negar la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria dentro del procedimiento administrativo de cobro es un acto definitivo susceptible de control judicial²⁰.

De las pruebas que existen en el expediente se puede verificar que los actos demandados negaron la petición de la demandante de declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución que ordenó continuar la ejecución de la obligación a cargo de la Clínica Santa Teresa S.A. en Liquidación. Esa solicitud se sustentó en el transcurso del tiempo, de que trata el artículo 91 numeral 3 del CPACA²¹, dado que han pasado más de diez años sin que se adelanten las diligencias de secuestro, avalúo y remate de los bienes inmuebles embargados en el proceso de administrativo de cobro.

¹⁷ “Artículo 835. Intervención del Contencioso Administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.”

¹⁸ “Artículo 101. Control jurisdiccional. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. (…)”

¹⁹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Ver, entre otras providencias: sentencia de 9 de septiembre de 2021, N.I. 25373, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del 28 de agosto de 2013, N.I. 18567, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; Sentencia de 26 de noviembre de 2009, N.I 17426, M.P. Héctor J. Romero Díaz; sentencia del 29 de enero de 2004, N.I.12498, M.P. Ligia López Díaz y auto del 19 de julio de 2002, N.I. 12733, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié;

²⁰ Sección Cuarta, autos de 24 de octubre de 2013, expediente: 25000-23-37-000-2013-00352-01

(20277) y de 19 de febrero de 2020, exp. 15001-23-33-000-2016-00884-01 (25170), ambos con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

²¹ ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: […] 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. […]”

También se constata que el mandamiento de pago 009 de 29 de abril de 2009²², aclarado por Resolución 150 de 30 de julio de 2009²³, se notificó el 12 de junio de 2010²⁴, momento para el cual no podía formularse la excepción de pérdida de la fuerza ejecutoria. Fue posteriormente, esto es, el 24 de julio de 2020, que se presentó la petición que originó los oficios demandados, la cual se reiteró el 24 de agosto del mismo año²⁵.

Lo anterior significa que la petición de declarar la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria se presentó por hechos acaecidos con posterioridad al término para formular excepciones contra el mandamiento de pago, pues, se insiste, es precisamente el transcurso del tiempo el que habilita proponer dicha excepción que, además, está contemplada en el artículo 92 del CPACA, norma que de manera expresa advierte que el acto que la decida no es recurrible pero sí puede atacarse por vía judicial. Esta norma dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 92. EXCEPCIÓN DE PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD. Cuando el

interesado se oponga a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla y deberá resolver dentro de un término de quince (15) días. El acto que decida la excepción no será susceptible de recurso alguno, pero podrá ser impugnado por vía jurisdiccional.”

De lo anterior, se concluye que el Oficio 2020-134-015021-1 del 4 de septiembre de 2020, reiterado en el Oficio 2020-134-4017777-1 del 13 de octubre de 2020, crea una situación jurídica para la ejecutada, por lo que es susceptible de control judicial, toda vez que mediante ese acto el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia negó la petición de pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución que ordenó seguir adelante la ejecución, en el proceso de cobro coactivo iniciado contra la Clínica Santa Teresa en Liquidación.

En consecuencia, se revoca la providencia apelada que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, en su lugar, se ordena al Tribunal proveer sobre la admisión de la demanda, previa verificación de los demás requisitos de procedibilidad del medio de control promovido por COBRANZAS Y CONSULTORÍAS CMC S.A.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la providencia apelada. En su lugar, dispone:

²² Fls. 78 a 79 del archivo rotulado “ed_demanda_01demandamediode” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI)

²³ Fls. 80 y 81 del archivo rotulado “ed_demanda_01demandamediode” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI)

²⁴ Según se lee en la Resolución 353 de 27 de octubre de 2010, por la cual el ISS resolvió la excepción formulada y siguió adelante con la ejecución. Fl. 82 del archivo rotulado “ed_demanda_01demandamediode” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI).

²⁵ Fls. 34 y 35 del archivo rotulado “ed_demanda_01demandamediode” consultado en el expediente digital (índice 2 SAMAI)

PROVEER sobre la  admisión de la demanda, previa verificación de  los demás requisitos de procedibilidad del medio de control promovido por la parte actora.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente de la Sección

(Firmado Electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

(Firmado Electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO