NULIDAD PROCESAL - Falta de celebración de audiencia de conciliación en primera instancia / IMPROCEDENCIA - Su práctica se encuentra supeditada a petición de parte / IMPROCEDENCIA - Principio de Convalidación
La sociedad demandada solicitó al Tribunal Administrativo del Tolima la declaratoria de nulidad de todo lo actuado a partir del momento en el cual se profirió la sentencia de primera instancia, por considerar que el a quo habría omitido los términos para pedir o practicar pruebas o para formular alegatos de conclusión, habida cuenta de que, a juicio del recurrente, habrían sido inobservados los mandatos contenidos en los artículos 104 de la Ley 446 de 1998 y 75 de la Ley 80 de 1993, toda vez que el fallador de primera instancia no dispuso la celebración de audiencia de conciliación una vez expiró el período probatorio dentro del proceso y con antelación al proferimiento del auto mediante el cual se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión. La conciliación judicial tiene cabida en los procesos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en general y en los relativos a controversias contractuales, en particular; (ii) la convocatoria a la audiencia de conciliación tendrá lugar a solicitud de alguna de las partes o de común acuerdo, una vez haya expirado el período probatorio en la primera instancia y, en segunda instancia, en cualquier momento antes de que sea resuelto el recurso de apelación; (iii) la conciliación solicitada de común acuerdo procede en cualquier estado del proceso; (iv) la fijación de fecha, por parte del juez, para la celebración de audiencia de conciliación en los procesos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 104 de la Ley 446 de 1998, está supeditada a la solicitud que en tal sentido le formulen las partes de común acuerdo o le eleve alguna de ellas, razón por la cual no tiene el juez, de conformidad con lo previsto por la citada norma aplicable en esta materia a asuntos como el sub judice, la carga imperativa de disponer, oficiosa y/u obligatoriamente, la realización de audiencia de conciliación. Resulta forzoso concluir que no se encuentran configurados los presupuestos de la causal de nulidad procesal invocada por la parte demandada –según la cual el Tribunal de primera instancia habría omitido los términos u oportunidades para pedir o practicar pruebas o para formular los alegatos de conclusión– si se tiene en cuenta que el decreto y la práctica de pruebas previstos en el artículo 76 de la Ley 446 de 1998 se encuentra supeditado a que –según se acaba de explicar– las partes de común acuerdo o alguna de ellas hubieren solicitado el señalamiento de fecha para la realización de la audiencia de conciliación, cosa que, como también antes se indicó, no está probado que hubiere ocurrido en el caso sub examine.
RESTITUCION DE INMUEBLE ARRENDADO - Procedencia / ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Naturaleza jurídica de estos litigios / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Competencia
En relación con las normas procesales aplicables y el trámite a imprimir a procesos iniciados con base en la acción de controversias contractuales en los cuales se discute el incumplimiento de contratos de arrendamiento de bienes inmuebles y, consecuencialmente, se solicita la restitución al arrendador del objeto material del referido vínculo negocial o bien solamente se depreca la anotada restitución, la jurisprudencia de esta Sección ha sostenido que al no haber sido regulado el proceso de restitución de inmueble arrendado por el Código Contencioso Administrativo –C.C.A.–, teniendo en cuenta la aplicación que del Estatuto Procedimental Civil –C. de P.C.– efectúa el artículo 267 de la primera de las codificaciones mencionadas en lo relativo a los asuntos en ésta no regulados y siempre que las disposiciones del C. de P.C., resulten compatibles con la naturaleza de las actuaciones que han de surtirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a dichos litigios –de los cuales se ha dicho que se caracterizan por su naturaleza eminentemente ejecutiva–, han de aplicarse las previsiones contenidas en el Régimen Procedimental Civil en punto al procedimiento abreviado, el cual debe seguirse tratándose de la restitución de inmuebles objeto de contratos de arrendamiento. La anotada naturaleza primordialmente ejecutiva del aludido trámite procesal no excluye que, como lo ha indicado autorizada doctrina, con ocasión del mismo puedan ventilarse todas las controversias que puedan dar lugar a la terminación del contrato –y a la consiguiente orden de restitución del inmueble–, conclusión que se desprende no sólo de la regulación que actualmente efectúa el Código de Procedimiento Civil de este tipo de procesos abreviados, sino –especialmente– de lo normado por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, precepto éste que –no se olvide– es el que consagra la acción cuyo ejercicio ha dado lugar a la iniciación del presente litigio. La cláusula general de competencia que, en materia de controversias de cualquier índole –la ley no establece distinciones en este sentido– derivadas de los contratos estatales, atribuye el parágrafo primero del artículo 75 de la Ley 80 de 1993 a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, obliga a concluir que esta Jurisdicción es la competente para conocer de procesos en los cuales se discuta si hay lugar, o no, a declarar judicialmente terminado un contrato de arrendamiento de inmueble en cuya celebración hubiere intervenido como parte una entidad pública y a impartir la consecuente orden de restitución del mismo al arrendador o simplemente a esto último.
CLAUSULAS EXCEPCIONALES - Contratos de arrendamiento celebrados por las entidades estatales / CLAUSULAS EXCEPCIONALES - Prohibición legal / EFECTOS - Nulidad absoluta de los actos
La estipulación de cláusulas excepcionales en los contratos de arrendamiento celebrados por las entidades estatales comprendidas en el numeral 1° del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, a partir de la entrada en vigor de este cuerpo normativo, quedó absolutamente prohibida, por manera que las cláusulas que en tal sentido se incluyeren en un contrato de dicha naturaleza estarán viciadas de nulidad absoluta y, consecuencialmente, los actos administrativos que en ejercicio de las potestades reflejadas en las mismas se llegaren a proferir, se hallarán incursos en idéntico defecto, esta vez debido a la falta de competencia, desde el punto de vista material, de cualquier entidad pública para emitir una manifestación unilateral de voluntad productora de los efectos jurídicos a los cuales da lugar el ejercicio de las potestades excepcionales que, se reitera, tratándose de contratos de arrendamiento como el celebrado entre las partes en el presente proceso, se encuentran, de forma expresa e indubitada, prohibidas en la ley.
ACTO ADMINISTRATIVO - Nulidad / NULIDAD - Falta de competencia funcional o por razón de la materia / NULIDAD - Puede ser declarada de oficio / INAPLICACION - Excepción de ilegalidad
Con la expedición de un acto administrativo abiertamente viciado de nulidad por falta de competencia funcional o por razón de la materia, causal de anulación de los actos administrativos que la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha llegado a sostener que puede ser declarada de oficio. La llamada “excepción de ilegalidad” es una herramienta de control de la legalidad de los actos administrativos que el ordenamiento ha puesto en manos, exclusivamente, del Juez de lo Contencioso Administrativo, en aquellos eventos en los cuales un acto administrativo resulta contrario a una norma de rango legal, por manera que se dispone su ineficacia dentro de un litigio particular, sin que se produzca pronunciamiento erga omnes en relación con su validez, por no haber sido sometido el asunto a decisión del Juez Administrativo por vía de acción –y de ahí la catalogación de la figura como “excepción”–.
REGIMEN LEGAL - Normatividad aplicable ante ausencia de regulación en el Estatuto de Contratación Estatal / LEGISLACION CIVIL Y COMERCIAL - Distinción / APLICACION LEY COMERCIAL - Cuando el acto sea mercantil para alguna de las partes
En relación con la normatividad aplicable al contrato estatal de arrendamiento de inmueble suscrito entre las partes, teniendo en cuenta que la Ley 80 de 1993 no contiene previsiones expresas que regulen el referido tipo contractual, debe darse aplicación a lo normado por el inciso 1 del artículo 13 de dicho Estatuto, por virtud del cual “los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2° del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”. La ausencia de regulación especial de una determinada materia en el Estatuto de Contratación Estatal no autoriza al juez administrativo a acudir, de manera indistinta y a su arbitrio, a las disposiciones comerciales o civiles que se ocupen del tema, toda vez que resulta posible e incluso frecuente encontrar, en los ordenamientos civil y mercantil, de manera simultánea, enunciados normativos diferentes y hasta antagónicos en relación con un mismo asunto; en ese orden de ideas, debe tenerse como regla que a la aplicación de los preceptos mercantiles en los contratos estatales habrá de acudirse cuando el respectivo acto sea también mercantil para alguna de las partes. Como corolario de lo anterior, se tiene que si el respectivo acto puede catalogarse como civil para las partes del correspondiente contrato estatal, en primer término han de consultarse las disposiciones del Código Civil para dirimir bajo su égida cualquier controversia que el convenio suscite y sólo en ausencia de regulación expresa sobre la materia específica dentro de ese cuerpo normativo, en cumplimiento de los mandatos consagrados en el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, será posible, pero entonces por vía de analogía, acudir a las normas de carácter comercial.
RESTITUCION DEL BIEN - Obligación del arrendatario una vez expire el vencimiento del plazo / CONSTITUCION EN MORA DEL ARRENDATARIO - La obligación en restituir el bien objeto del contrato no comporta la constitución en mora respecto del correspondiente deudor / REQUERIMIENTO JUDICIAL - Puede entenderse efectuado con la notificación del auto admisorio de la demanda
La legislación civil (artículo 2008) dispone que el contrato de arrendamiento termina por la expiración del plazo estipulado para el arrendamiento, plazo que tiene naturaleza extintiva en relación con el derecho del arrendatario al uso y goce del bien arrendado y suspensiva en lo atinente a la exigibilidad de la obligación, radicada en cabeza del arrendatario, de restituir el bien objeto del contrato una vez acaecido el vencimiento del plazo del mismo. No resulta suficiente el vencimiento del término convenido para que el arrendatario se entienda constituido en mora respecto del cumplimiento de la obligación de restituir la cosa arrendada, en consideración a que el artículo 2007 C.C., expresamente, exige que el arrendador requiera al arrendatario con tal propósito; éste puede entenderse efectuado en los términos del inciso 2º del artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, esto es, con la notificación del auto admisorio de la correspondiente demanda.
NOTA DE RELATORIA: Sobre la no configuración de nulidad procesal por la falta de celebración de audiencia de conciliación judicial, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de octubre 4 de 2007, rad. 15066. MP. Mauricio Fajardo Gómez. En relación con el principio de convalidación respecto de nulidades procesales, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 19 de febrero de 2008, rad. 2006-00594. MP. Mauricio Fajardo Gómez.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 73001-23-31-000-1997-05889-01(16493)
Actor: MUNICIPIO DEL GUAMO
Demandado: INSTITUTO TECNICO SUPERIOR UNIVERSAL-UNIVERSITEC LTDA.-
Referencia: ACCION CONTRACTUAL
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 6 de octubre de 1998 por el Tribunal Administrativo del Tolima, la cual, en su parte resolutiva, dispuso:
“1°. No prosperan las excepciones propuestas por el apoderado de la demandada.
2°. Niégase la primera de las pretensiones de la demanda.
3°. Ordénase la desocupación y entrega al demandante, del inmueble ubicado en la esquina de la carrera 8 con calle 9 del Guamo, cuyos linderos se indican en la primera de las pretensiones y en el primero de los hechos de la demanda.
4°. Comisiónase al Juez Civil del Circuito del Guamo para que practique la respectiva diligencia de restitución del inmueble (lanzamiento), para lo cual se le librará el respectivo despacho comisorio con los insertos del caso entre ellos copia de la demanda.
5. Condénase en costas al demandado”.
1. ANTECEDENTES
1.1. Lo que se demanda.
Mediante escrito presentado el 19 de noviembre de 1997 (fls. 23-25, c.1), a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, el municipio del Guamo (Tolima) instauró demanda encaminada a que se declarara judicialmente terminado el contrato de arrendamiento celebrado el día 2 de enero de 1996 entre el municipio del Guamo (Tolima) y el Instituto Superior Universal “Universitec Ltda.”.
En consecuencia, como pretensiones de la demanda se solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas:
1. Que se declare judicialmente terminado el contrato de arrendamiento suscrito entre el municipio del Guamo y el Instituto Superior Universal “Universitec Ltda.”, como consecuencia del no pago, por parte de la sociedad demandada, de los cánones mensuales convenidos en el contrato de arrendamiento.
2. Que se ordene al Instituto Superior Universal “Universitec Ltda.”, restituir el inmueble objeto de arrendamiento a la parte actora y propietaria del mismo.
3. Que se comisione al funcionario competente para practicar la diligencia de lanzamiento, en caso de que la parte demandada no de cumplimiento a lo dispuesto en el numeral anterior.
4. Que se condene al Instituto Superior Universal “Universitec Ltda.”, al pago de las costas del proceso.
1.2. Los hechos.
Se narra en la demanda que el día 2 de enero de 1996 el municipio del Guamo suscribió un contrato de arrendamiento por un término de doce meses, cuyo objeto material lo constituía el “Hotel Lemaya del Guamo Ltda.”, de propiedad del actor; que se fijó como canon mensual la suma de un millón cuatrocientos sesenta mil pesos ($1'460.000.oo), la cual debía cancelar el arrendatario dentro de los diez primeros días de cada mes en la Tesorería Municipal del municipio del Guamo.
Continúa el actor indicando que el demandado incumplió la referida obligación de pagar la renta en los términos y condiciones establecidos en el contrato en cuestión y que hasta la fecha en la cual fue presentada la demanda adeudaba la suma de treinta y tres millones quinientos ochenta mil pesos ($ 33'580.000.oo) por dicho concepto; así las cosas, por haberse configurado la mora descrita, mediante Resolución No. 758 fechada el día 16 de julio de 1997 y expedida por la Alcadía del municipio del Guamo, fue declarado el incumplimiento del aludido contrato de arrendamiento y se ordenó su liquidación.
Finaliza el relato de los hechos de la demanda con la afirmación de que Universitec Ltda., no ha cancelado las facturas de los servicios públicos domiciliarios de energía, agua y alcantarillado correspondientes al inmueble objeto del contrato de arrendamiento antes referido, ni cumplió con las obligaciones tributarias a su cargo por razón del aludido vínculo contractual.
1.3. Trámite de la primera instancia.
La sociedad demandada dio contestación al libelo introductorio del proceso (fls. 62-66, c.1) y en el escrito correspondiente se opuso a las pretensiones formuladas en aquél, por entender que no le asiste causa y derecho al accionante para incoarlas; de igual manera, formuló dos excepciones de mérito que se sustentan en la inexistencia de la causa para ejercer la acción, de un lado y, de otro, en el pago, como quiera que –según lo expresó la demandada– hasta la fecha de la presentación de la demanda canceló la totalidad de los cánones de arrendamiento causados, como lo acreditan los recibos de pago expedidos por la Electrificadora del Tolima S.A., y por la Caja Agraria –sucursal Guamo; en consecuencia, a juicio de la sociedad accionada el demandante carece de causa para ejercer la acción de restitución de inmueble arrendado si se tiene en cuenta que no se configura causal alguna para solicitarla.
Una vez expirado el período probatorio y corrido el traslado tanto a las partes para alegar de conclusión como al Ministerio Público para rendir concepto de fondo en la primera instancia (fl. 116, c.1), se pronunció la parte actora (fls. 138-140, c.1) con el fin de reiterar su petitum comoquiera que –según lo sostuvo– en el contrato se estipuló la forma y el lugar de pago, no obstante lo cual la sociedad demandada los desconoció, por manera que debe concluirse que no ha existido el aludido pago.
La sociedad demandada (fls. 117-118, c.1), a su vez, después de llevar a cabo un análisis del material probatorio obrante en el encuadernamiento con el propósito de examinar la forma en la cual ocurrieron los hechos que dieron lugar al litigio, concluyó que deben denegarse las súplicas de la demanda habida cuenta de que, a su entender, se encuentra plenamente demostrado el cumplimiento en el pago de los cánones supuestamente adeudados; de igual forma, indicó la accionada que la única razón que explica las consignaciones efectuadas en favor de la Electrificadora del Tolima fue el acuerdo verbal realizado entre el Alcalde del municipio del Guamo y el representante legal de “Universitec Ltda.”, para abonar los cánones causados en ejecución del contrato de arrendamiento del inmueble multicitado, a la deuda contraída por el municipio del Guamo con la mencionada Electrificadora por la prestación del servicio de energía al inmueble en el cual opera el “Hotel Lemaya del Guamo Ltda.”, con anterioridad a la celebración del contrato de arrendamiento cuyo alegado incumplimiento ha dado lugar a la presente litis.
En esta etapa procesal el Ministerio Público guardó silencio.
1.4. La sentencia apelada.
El a quo, tras efectuar tanto un recuento como el correspondiente análisis del caudal probatorio recaudado en el plenario, declaró la improsperidad de las excepciones presentadas por la sociedad demandada y acogió parcialmente de las pretensiones de la demanda.
El Tribunal de primera instancia desestimó las excepciones interpuestas por la accionada argumentando que ésta no cuestionó la validez del acto administrativo que declaró el incumplimiento del contrato y decretó su liquidación, razón por la cual, en criterio del a quo, la decisión en comento se encuentra amparada por la presunción de legalidad que cobija a todos los actos administrativos.
Por otra parte, consideró el Tribunal Administrativo del Tolima que no le asiste razón al actor al pretender que por vía judicial se declare la terminación del contrato de arrendamiento celebrado por las partes habida cuenta de que éste fue terminado por vía administrativa y al no haber sido discutido por el demandado el acto administrativo que decretó la extinción del vinculo contractual, debe entenderse que la resolución administrativa correspondiente–Resolución No. 758 fechada el día 16 de julio de 1997– se encuentra en firme; en ese orden de ideas –agrega el Tribunal de primera instancia– resulta imperativo para las autoridades competentes ejecutar la orden impartida en el plurimencionado acto administrativo.
Adicionalmente, sostiene el Tribunal a quo que aunque en gracia de discusión se admita que el pago de los cánones de arrendamiento efectivamente se produjo, a pesar de no haberse realizado en el lugar estipulado en el contrato, debe igualmente tomarse en consideración que la sociedad demandada no logró controvertir la afirmación realizada por el municipio actor en el sentido de que aquélla incumplió con la obligación radicada en cabeza suya, consistente en cancelar las facturas originadas en la prestación de los servicios públicos domiciliarios al inmueble objeto del vínculo contractual, toda vez que no consta en el plenario medio probatorio alguno que corrobore la realización de los pagos cuya insatisfacción aduce la entidad territorial demandante; por consiguiente, concluyó el sentenciador de primera instancia que la obligación en cabeza de Universitec Ltda., consistente en atender el pago de las respectivas facturas derivadas de la prestación de los mencionados servicios públicos domiciliarios, no fue satisfecha y, en consecuencia, ordenó a la accionada restituir a la parte actora el inmueble arrendado.
1.5. Solicitud de nulidad presentada por la sociedad demandada.
Mediante memorial presentado el día 19 de octubre de 1998, la parte demandada solicitó al Tribunal Administrativo del Tolima la declaratoria de nulidad de todo lo actuado en el presente proceso a partir del momento en el cual fue proferida la sentencia de primera instancia, inclusive, por considerar que el a quo omitió la obligación de fijar fecha para la celebración de audiencia de conciliación y, en consecuencia, omitió términos u oportunidades para pedir y/o practicar pruebas necesarias para establecer los supuestos de hecho y de derecho del acuerdo conciliatorio, situación que –en criterio del apoderado de la sociedad accionada– de conformidad con lo preceptuado por el numeral 6° del Artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, constituye causal de nulidad.
Atendiendo al anterior pedimento, mediante auto calendado el día 3 de diciembre de 1998, el Tribunal del Tolima resolvió desfavorablemente la solicitud de nulidad promovida por la parte demandada, por considerar que dentro del proceso de restitución de inmueble arrendado no cabe la realización de conciliación judicial, toda vez que el artículo 70 de la Ley 446 de 1998 restringe la necesidad de agotar dicha instancia procesal a los juicios instruidos con ocasión del ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
Inconforme con la decisión adoptada en el referido auto, la sociedad demandada interpuso recurso de apelación por considerar que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 65, 66, 67, 70 y 101 de la Ley 446 de 1998, la realización de audiencia de conciliación resulta perentoria en los procesos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; el medio impugnatorio en cuestión fue concedido por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante auto fechado el 19 de febrero de 1999.
1.6. El recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia.
Inconforme con el sentido del fallo de primera instancia, la parte demandada interpuso, también contra éste, el recurso de apelación, medio impugnatorio que sustentó oportunamente y en debida forma (fls. 179-181, c. principal), concretando los motivos de su censura en los siguientes argumentos:
a) El Tribunal Administrativo de Tolima, en forma errónea –según lo entiende el recurrente– tramitó y falló un proceso de restitución de inmueble arrendado, si se tiene en cuenta que no tenía competencia para conocer del mismo comoquiera que el objeto de la litis había sido resuelto previamente en vía gubernativa con el acto administrativo que declaró el incumplimiento del contratista y ordenó la liquidación del contrato suscrito entre el municipio del Guamo y la sociedad Universitec Ltda.
b) Agrega que el a quo reconoció el pago de los cánones supuestamente adeudados y, pese a ello, ordenó la restitución del inmueble por considerar que la sociedad demandada se encontraba en mora frente al pago de los servicios públicos, mora que –a juicio del apelante– no constituye razón suficiente para ordenar la restitución del inmueble.
c) El Tribunal de primera instancia, en opinión del impugnante, inobservó lo preceptuado por el artículo 149 del Código de Procedimiento Civil, precepto éste que le impone al Juez el deber de agotar todos los medios existentes que le permitan establecer la verdad, pues en el caso sub judice el Tribunal a quo no decretó de manera oficiosa las pruebas que hubiese estimado necesarias para determinar con claridad meridiana la mora en la cual supuestamente estaba incursa la demandada, máxime si se tiene en cuenta que dicha sociedad ha cubierto en forma periódica y puntual los pagos por concepto de servicios públicos.
d) El Tribunal de primera instancia, a juicio del recurrente, sustentó la orden que impartió en el sentido de imponer la entrega del inmueble arrendado en la supuesta mora en el pago de los servicios públicos prestados al mismo, sin que la entidad demandante hubiese requerido judicialmente a la sociedad Universitec Ltda., para que satisficiera las obligaciones que tuviere pendientes por dicho concepto, razón por la cual concluye el apelante que no debió reconocerse vocación de prosperidad a las pretensiones de la demanda habida cuenta de la inexistencia de causa para el ejercicio de la acción.
Asimismo, el recurrente se pronunció frente al recurso de apelación por él interpuesto en contra del auto calendado el día 3 de diciembre de 1998, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Tolima se negó a declarar la nulidad de lo actuado a partir de la sentencia de primera instancia, tal como lo solicitó el apoderado del extremo demandado fundamentándose en la falta de celebración de audiencia de conciliación, a su entender obligatoria de conformidad con lo dispuesto en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil, precepto éste que resulta aplicable al caso sub judice si se tiene en cuenta que –según lo indicó el apelante– el presente es un proceso de restitución de inmueble arrendado.
1.7. Trámite de la segunda instancia.
El recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia fue concedido mediante providencia calendada el 19 de febrero de 1.999 (fl. 170-171, c. 1) y admitido a través de auto de fecha 12 de agosto de la misma anualidad (fl. 183, ídem). Una vez se corrió el traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto de fondo en la segunda instancia (fl. 185-186, ibídem), se pronunció el Ministerio Público (fls. 189-200, ibídem). Las partes actora y demandada, en esta etapa procesal, guardaron silencio.
El Ministerio Público le solicitó al ad quem confirmar la sentencia recurrida habida cuenta de que –en su criterio– se encuentra fuera del alcance del proceso objeto de estudio en el presente proveído, analizar el cumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del contratista, pues dicha situación fue resuelta en sede gubernativa mediante la expedición del acto administrativo que declaró el incumplimiento del contrato y dispuso su liquidación, acto que se encuentra amparado por la presunción de legalidad dado que la sociedad demandada no acudió ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el propósito de solicitar la anulación de la resolución respectiva.
En cuanto a la solicitud de nulidad procesal formulada por la parte demandada, manifiesta la Vista Fiscal que la irregularidad en la cual se hubiere podido incurrir en la primera instancia se encuentra saneada, habida cuenta de que el apoderado de “Universitec Ltda.”, no impugnó oportunamente el auto que dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión ante el a quo, momento en el cual se debió manifestar la correspondiente inconformidad si se tiene en cuenta que la audiencia de conciliación debía celebrarse una vez expirado el período probatorio y antes de correrse el mencionado traslado para alegar de conclusión; en consecuencia, la Agencia del Ministerio Público solicitó a esta Sala abstenerse de decretar la nulidad de todo lo actuado a partir del momento en el cual se profirió la sentencia de primera instancia, según lo deprecado por la sociedad accionada.
En este estado del litigio procede la Sala a proferir sentencia, previo lo cual efectuará las siguientes
2. CONSIDERACIONES
2.1. Lo que se debate.
Teniendo en cuenta el panorama que se ha dejado expuesto, considera la Sala que para resolver el asunto que se somete a su consideración por razón del recurso de apelación impetrado por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima dentro del presente proceso, resulta imperativo despejar los siguientes problemas jurídicos:
(i) Determinar si las actuaciones adelantadas en el proceso sub examine a partir de la adopción de la sentencia de primera instancia, incluida ésta, se encuentran afectadas de nulidad debido a la falta de realización de audiencia de conciliación, de acuerdo con lo alegado por la parte demandada.
(ii) Establecer si esta Sala cuenta con competencia, o no, para pronunciarse de fondo en relación con la cuestión litigiosa objeto del presente proceso, habida consideración de la naturaleza jurídica del mismo. La dilucidación de este extremo precisará la realización de un análisis en torno a la legalidad del acto administrativo mediante el cual el municipio del Guamo declaró la caducidad del contrato de arrendamiento cuyo alegado incumplimiento dio lugar al presente litigio y a establecer la conexión entre las conclusiones a las cuales a este respecto se arribe y la primera de las pretensiones formuladas por la parte actora en el libelo introductorio de la contienda.
(iii) Analizar, con fundamento en una previa relación del material probatorio que obra en el plenario, si se produjo, o no, el incumplimiento contractual alegado por la entidad territorial demandante y si, en consecuencia, resulta procedente declarar judicialmente terminado el contrato de arrendamiento celebrado entre aquélla y la sociedad accionada para, como corolario de ello, determinar la procedencia de ordenar la restitución al arrendador –esto es, al municipio del Guamo– del inmueble arrendado.
2.2. La solicitud de nulidad procesal presentada por la parte demandada.
La sociedad demandada solicitó al Tribunal Administrativo del Tolima la declaratoria de nulidad de todo lo actuado a partir del momento en el cual se profirió la sentencia de primera instancia, por considerar que el a quo habría omitido los términos para pedir o practicar pruebas o para formular alegatos de conclusión, habida cuenta de que, a juicio del recurrente, habrían sido inobservados los mandatos contenidos en los artículos 104 de la Ley 446 de 1998 y 75 de la Ley 80 de 1993, toda vez que el fallador de primera instancia no dispuso la celebración de audiencia de conciliación una vez expiró el período probatorio dentro del proceso y con antelación al proferimiento del auto mediante el cual se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión.
No está de más señalar que resulta oportuno, pertinente y necesario resolver la anotada solicitud de nulidad de parte de lo actuado, en el actual momento procesal, con fundamento, al menos, en tres consideraciones: (i) la aplicación del principio de economía procesal, en virtud del cual debe propenderse por la obtención de decisiones de fondo con la menor inversión de tiempo y de recursos posible, postulado que desaconsejaría que, en este estado de avance del litigio, fuese desatada de manera singular la petición de nulidad en comento para, a continuación, surtir el correspondiente procedimiento de notificación de la providencia respectiva y, en su caso, reingresar el proceso al Despacho para elaborar proyecto de fallo y someterlo a consideración de la Sala; lo anterior si se tiene en cuenta, adicionalmente, que (ii) contra la providencia que resuelve la solicitud de nulidad procesal en segunda instancia no procede recurso alguno y sin perder de vista, por último, que (iii) dilucidar este punto se constituye en presupuesto para poder proferir pronunciamiento de fondo que ponga final al pleito.
En el anterior orden de ideas y con el fin de zanjar el anotado extremo de la litis, resulta menester realizar una interpretación sistemática de lo normado por los artículos 70 y 104 de la Ley 446 de 1998 y 75 de la Ley 80 de 1993. El artículo 70 de la Ley 446 de 1998, modificatorio del artículo 59 de la Ley 23 de 1991, establece lo siguiente:
“Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Adnministrativo.
Parágrafo 1°. En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de mérito.
Parágrafo 2°. No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario.
A su vez, el artículo 104 de la referida Ley, a propósito de la procedencia y solicitud de la audiencia de conciliación en materia contencioso administrativa, dispone lo siguiente:
“La audiencia de conciliación judicial procederá a solicitud de cualquiera de las partes y se celebrará vencido el término probatorio. No obstante, las partes de común acuerdo podrán solicitar su celebración en cualquier estado del proceso.
En segunda instancia la audiencia de conciliación podrá ser promovida por cualquiera de las partes antes de que se profiera el fallo” (subraya la Sala).
Por último, el artículo 75 de la ley 80 de 1993, en su parágrafo primero, determina:
“Una vez practicadas las pruebas dentro del proceso, el juez citará a demandantes y demandados para que concurran personalmente o por medio de apoderado a audiencia de conciliación. Dicha audiencia se sujetará a las reglas previstas en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil y se procurará que se adelante por intermedio de personas diferentes de aquellas que intervinieron en la producción de los actos o en las situaciones que provocaron las discrepancias” (subraya la Sala).
Referidas las disposiciones legales aplicables a la conciliación judicial en los procesos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los cuales se ventilen controversias contractuales, salta a la vista, tras una simple lectura de las mismas, la existencia de una antinomia, cuando menos aparente, en relación con la titularidad de la iniciativa para provocar la celebración de la audiencia de conciliación, de un lado y, de otro, respecto de la obligatoriedad de agotar dicha etapa en todo proceso adelantado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que verse sobre asuntos contractuales.
Lo anterior por cuanto mientras que el artículo 104 de la Ley 446 de 1998 da a entender que la iniciativa para solicitar la realización de la varias veces mencionada audiencia concierne a las partes y, adicionalmente, que no resulta imperativa su realización –por manera que las partes perfecta y válidamente pueden prescindir de efectuar la correspondiente petición de convocatoria–, en dirección diversa parece marchar lo establecido por el parágrafo 1 del artículo 75 de la Ley 80 de 1993, precepto cuya redacción llama al entendimiento consistente en la radicación de la antecitada iniciativa para la fijación de la fecha para la celebración de la audiencia en cabeza del juez, iniciativa que respondería –al tenor del artículo 75 traído a colación– al ejercicio de una facultad eminentemente reglada, toda vez que el talante imperativo del enunciado normativo en comento no da lugar a entender que el funcionario judicial tenga atribuida la potestad de valorar si convoca, o no, la realización de la aludida diligencia, sino que el juez debe citar, en todos los casos, a las partes para surtirla, una vez agotado el período probatorio dentro del proceso.
Sin embargo, aplicando las herramientas hermenéuticas de las cuales dota al intérprete el propio ordenamiento jurídico para resolver este tipo de conflictos entre normas, se tiene que según los criterios temporal y de especialidad normativa –consagrados en los artículos 2 y 3 de la Ley 153 de 1887, respectivamente–, la colisión que se acaba de poner de presente puede superarse de la siguiente manera: en primer término, en virtud del criterio temporal, la Ley 446 de 1998 es posterior a la Ley 80 de 1993, por manera que las previsiones contenidas en aquélla deben prevalecer respecto de las incluidas en ésta y, en segundo lugar, las disposiciones contenidas en la Ley 446 de 1998, en cuanto tienen que ver con la política de Estado, los programas y los mecanismos a través de los cuales se propende por la descongestión de los despachos judiciales y la solución alternativa de conflictos –uno de los cuales es, precisamente, la conciliación– resulta claramente especial frente a la Ley 80 de 1993, Estatuto de Contratación de las entidades del Estado.
Pero más allá de la solución que posibilitan los dos aludidos criterios generales de hermenéutica jurídica y de conformidad con los cuales, entonces, queda claro que las previsiones contenidas en el artículo 104 de la Ley 446 de 1998 han de ser aplicadas de preferencia respecto de las incluidas en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 en cuanto atañen a las particularidades de la conciliación como etapa procesal en los juicios adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta Sala ha hecho alusión, al menos, a otros dos parámetros adicionales de interpretación a tener en cuenta en relación con la operatividad de la conciliación como mecanismo a través del cual obtener mayores cotas de pronta, cumplida y efectiva justicia:
a. La conciliación judicial constituye un mecanismo al cual es posible –que no imperativo– acudir con el propósito de materializar principios como los de eficacia, eficiencia y economía en la Administración de Justicia; por consiguiente, mal podría atribuírsele a la omisión de la misma, cuando el proceso se encuentra en un grado de avance tal que lo único que resta es proferir la decisión de fondo definitiva, la virtualidad de imponer la retroacción de todo lo actuado hasta el momento de celebrar la audiencia respectiva, sin que exista atisbo alguno de ánimo conciliatorio en las partes dentro de la litis. Semejante comprensión desvirtuaría la esencia y los propósitos de la figura, entorpecería la prestación del servicio y alejaría a los ciudadanos de la efectividad de su derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia, consagrado en el artículo 228 constituciona
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b. Añádase a lo anterior que la Exposición de Motivos de la Ley 446 de 1998 fue enfática en señalar que el propósito de dicho cuerpo normativo consiste en propender por la realización de los principios de eficiencia y celeridad en la prestación del servicio de Administración de Justicia, lo cual, sin poder llegar a convertirse –por supuesto– en una patente de corso para que con un espíritu eficientista y desde una perspectiva meramente economicista se avasallen los derechos fundamentales y/o las relaciones o situaciones jurídicas sustanciales de las cuales son titulares los ciudadanos, sí determina que cualquier duda interpretativa que la normatividad introducida por la mencionada Ley 446 de 1.998 suscite, debe despejarse optando por la alternativa hermenéutica que resulte más proclive a la materialización de los principios constitucionales y legales y de los objetivos recién referido
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”.
Los argumentos hasta ahora expuestos permiten arribar a las siguientes conclusiones: (i) la conciliación judicial tiene cabida en los procesos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en general y en los relativos a controversias contractuales, en particular; (ii) la convocatoria a la audiencia de conciliación tendrá lugar a solicitud de alguna de las partes o de común acuerdo, una vez haya expirado el período probatorio en la primera instancia y, en segunda instancia, en cualquier momento antes de que sea resuelto el recurso de apelación; (iii) la conciliación solicitada de común acuerdo procede en cualquier estado del proceso; (iv) la fijación de fecha, por parte del juez, para la celebración de audiencia de conciliación en los procesos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 104 de la Ley 446 de 1998, está supeditada a la solicitud que en tal sentido le formulen las partes de común acuerdo o le eleve alguna de ellas, razón por la cual no tiene el juez, de conformidad con lo previsto por la citada norma aplicable en esta materia a asuntos como el sub judice, la carga imperativa de disponer, oficiosa y/u obligatoriamente, la realización de audiencia de conciliación.
Descendiendo al caso concreto, brilla por su ausencia en el presente encuadernamiento memorial alguno presentado ora por el apoderado del Municipio del Guamo, bien por el de la sociedad arrendataria demandada, en el cual alguno de ellos hubiere solicitado al Tribunal de primera instancia la fijación de la fecha para la celebración de audiencia de conciliación; de igual forma, no existe material acreditativo dentro del plenario que permita constatar la existencia del supuesto ánimo conciliatorio aducido por la parte demandada en los escritos de sustentación de sus recursos de apelación, máxime si se toma en consideración que la sociedad arrendataria se abstuvo de solicitar la fijación de fecha para llevar a cabo la audiencia de conciliación en segunda instancia, la cual, de conformidad con lo normado por el plurimencionado artículo 104 de la Ley 446 de 1998, puede ser promovida por cualquiera de las partes en todo momento antes de ser proferido el fallo, proceder éste que, dicho sea de paso, habría resultado idóneo y razonable si verdaderamente asistiese el ánimo de conciliar y no el cauce aquí elegido por la sociedad accionada, consistente en promover una declaratoria de nulidad procesal –a la cual se opuso, por lo demás, la parte actora (fls. 8-9, c.3), circunstancia que abunda en argumentos para evidenciar la falta real de ánimo conciliatorio– que lejos de promover la efectividad de los principios de eficacia, eficiencia y economía en la Administración de Justicia, los haría absolutamente nugatorios.
En consecuencia, resulta forzoso concluir que no se encuentran configurados los presupuestos de la causal de nulidad procesal invocada por la parte demandada –según la cual el Tribunal de primera instancia habría omitido los términos u oportunidades para pedir o practicar pruebas o para formular los alegatos de conclusión– si se tiene en cuenta que el decreto y la práctica de pruebas previstos en el artículo 76 de la Ley 446 de 199 se encuentra supeditado a que –según se acaba de explicar– las partes de común acuerdo o alguna de ellas hubieren solicitado el señalamiento de fecha para la realización de la audiencia de conciliación, cosa que, como también antes se indicó, no está probado que hubiere ocurrido en el caso sub examine.
Adicionalmente a lo hasta ahora explicado en torno a este extremo de la litis y aunque en gracia de discusión se admita que la omisión traída a cuento por la parte demandada constituye una causal de nulidad procesal –lo cual, por las razones ya explicadas, no ocurre–, no puede perderse de vista que la posibilidad de alegar las causales de nulidad susceptibles de saneamiento –al igual que sucede con las demás irregularidades que se configuren dentro de un proceso, distintas de las causales legales de nulidad procesal– se encuentra sometida a precisas y determinadas etapas dentro del litigio, cuyo vencimiento determina su preclusión, de suerte que la falta de invocación del yerro del cual se trate por parte del afectado como consecuencia del mismo, supone la convalidación de la actuación, saneamiento que puede darse ora por virtud de la manifestación expresa del consentimiento de la parte afectada, bien en atención a la tácita constatación de dicha aquiescencia, como ocurre en los eventos en los cuales quien pudiere aducir alguna afectación derivada de la irregularidad correspondiente, realiza actuaciones posteriores al advenimiento de la misma, sin alegarla.
Por tal razón, el artículo 143 del Código de Procedimiento Civil dispone que no pueden alegarse las causales de nulidad previstas en los numerales 5 a 9 del artículo 140 de dicha Codificación, si quien está legitimado para hacerlo ha actuado en el proceso después de ocurrida la respectiva causal sin proponerla, máxime si se tiene en consideración que existe disposición procesal expresa en virtud de la cual las demás irregularidades que se configuren dentro del proceso, distintas de las consagradas en los numerales 1 a 9 del citado artículo 140 del C. de P. C., “… se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos que este Código establece” (parágrafo del artículo 140 del C. de P. C.––
––. La expuesta es la posición que, en torno a este asunto, ha asumido la jurisprudencia tanto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, como de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional:
“A propósito del régimen legal de las nulidades procesales, importa destacar que el mismo se encuentra orientado, entre otros, por los principios de i) taxatividad o especificidad y de ii) convalidación o saneamiento, con sujeción a los cuales se tiene, en virtud del primero, que no será posible invocar y menos aplicar causales de nulidad que no hubieren sido expresamente consagradas por el legislador –única autoridad, junto con el Constituyente claro está, con facultades para establecer y definir las causales de nulidad-, y, por razón del segundo, que las causales de nulidad que no se propongan o no se aleguen en la oportunidad prevista en la ley para el efecto, desaparecen por razón de su saneamiento.
A propósito de estas materias se han realizado múltiples desarrollos jurisprudenciales; así por ejemplo, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de diciembre 5 de 1974, puntualizó:
“(…) el legislador de 1970, adoptó como principios básicos reguladores del régimen de nulidades procesales, los de la especificidad, protección y convalidación. Fúndase el primero en la consagración positiva del criterio taxativo, conforme al cual no hay irregularidad capaz de estructurar nulidad adjetiva sin ley específica que la establezca; consiste el segundo en la necesidad de establecer la nulidad con el fin de proteger a la parte cuyo derecho le fue cercenado por causa de la irregularidad; y radica el tercero en que la nulidad, salvo contadas excepciones, desaparece del proceso por virtud del consentimiento expreso o implícito del litigante perjudicado con el vicio.(Subrayas del original).
(…)
Y en cuanto se refiere al también mencionado principio de convalidación o saneamiento, singularmente ilustrativo resulta el pronunciamiento que efectuó la misma Corte Constitucional en su sentencia C-372 de agosto 13 de 1997, según los siguientes término:
(…)
“En segundo término, la Corte no puede prohijar la interpretación de la demanda, que insinúa que el efecto ordinario de la cosa juzgada dejó de existir con base en la alegación de la nulidad del artículo 29 de la Constitución, pues ésta, por ser de raigambre constitucional, prácticamente en cualquier tiempo, prevalece sobre cualquier consideración, incluidas las sentencias ejecutoriadas. La razón de la discrepancia es también el adecuado entendimiento de la seguridad jurídica, la lealtad procesal y el debido proceso, el cual enseña que los procesos tienen etapas, que en ellos se da el fenómeno de la preclusión, y que pasada la oportunidad de plantear una nulidad, ésta debe considerarse saneada o superada habida cuenta de la negligencia de la parte interesada”.
Esos aspectos generales que se dejan expuestos en relación con la estructura del régimen relativo a las nulidades procesales encuentran complemento necesario en el señalamiento igualmente exacto y concreto que la propia ley realiza acerca de los únicos eventos en los cuales no es posible sanear los vicios que están llamados a afectar la validez de las actuaciones procesales (artículo 144, inciso final, C. de P. C.), cuestión que, como excepción a la regla de la convalidación, sólo puede predicarse respecto de las causales comprendidas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 140 del estatuto procesal civil, las cuales dicen relación con: a).- La falta de jurisdicción (artículo 140-1); b).- La falta de competencia funcional (artículo 140-2); c).- El desconocimiento de providencia ejecutoriada proveniente del superior, la reanudación de un proceso legalmente concluido o la pretermisión íntegra de la respectiva instancia (artículo 140-3), y d).- La tramitación de la demanda por proceso diferente al que corresponde (artículo 140-4).
Las demás causales de nulidad procesal, esto es las que se encuentran consagradas dentro de los numerales 5 a 9 del citado artículo 140 del C. de P. C., son subsanables, cuestión que debe tenerse por cumplida “Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente” (artículo 144-1, C. de P. C.), hipótesis que guarda total armonía con la norma procesal, igualmente imperativa, de orden público y de derecho público (artículo 6 C. de P. C.), en virtud de la cual se niega categóricamente la posibilidad de alegar cualesquiera de la causales de nulidad saneables “… [a] quien haya actuado en el proceso después de ocurrida la respectiva causal sin proponerla” (artículo 143, incido 6, C. de P. C.), amén de la disposición procesal que determina que las demás irregularidades que se configuren dentro del proceso, distintas de las consagradas en los numerales 1 a 9 del citado artículo 140 del C. de P. C., “… se tendrán por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio de los recursos que este Código establece” (parágrafo, artículo 140, C. de P. C.).
De ello se desprende, de manera diáfana, que la posibilidad de alegar las causales de nulidad susceptibles de saneamiento –al igual que sucede con las demás irregularidades que se configuren dentro de un proceso, distintas de las causales legales de nulidad procesal-, es una posibilidad que se encuentra sometida a precisas y determinadas etapas procesales cuyo vencimiento determina su preclusión, a lo cual debe agregarse que dicho saneamiento supone la convalidación de la actuación lo cual puede darse bien por manifestación expresa del consentimiento de la parte afectada o bien por consentimiento tácito, como el que corresponde a la realización de actuaciones posteriores sin alegación de la nulidad correspondiente
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Con fundamento en lo hasta aquí expuesto, la Sala se abstendrá de declarar la nulidad procesal solicitada por la parte demandada.
2.3. La competencia de la Sala para emitir pronunciamiento de fondo en el presente asunto.
2.3.1. Sobre la competencia para conocer de y el trámite a imprimir a los procesos en los cuales se debate la terminación de contratos estatales de arrendamiento de inmuebles y/o la restitución del inmueble arrendado.
Toda vez que se ha afirmado o dado a entender, en diferentes momentos y por parte de varios de los sujetos procesales intervinientes en la litis, que el presente proceso es un juicio de “restitución de inmueble arrendado” y que el Tribunal a quo accedió a tramitarlo careciendo de competencia para el efecto toda vez que el municipio del Guamo ya había finiquitado el vínculo contractual que unía a las partes –al proferir la resolución N° 758 de 16 de julio de 1997, mediante la cual declaró el incumplimiento del respectivo contrato de arrendamiento y lo “terminó unilateralmente”–, conviene precisar cuál es la naturaleza jurídica de litigios como el sub judice, el cual ha sido iniciado en ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.
Pues bien, en relación con las normas procesales aplicables y el trámite a imprimir a procesos iniciados con base en la acción de controversias contractuales en los cuales se discute el incumplimiento de contratos de arrendamiento de bienes inmuebles y, consecuencialmente, se solicita la restitución al arrendador del objeto material del referido vínculo negocial o bien solamente se depreca la anotada restitución, la jurisprudencia de esta Sección ha sostenido que al no haber sido regulado el proceso de restitución de inmueble arrendado por el Código Contencioso Administrativo –C.C.A.–, teniendo en cuenta la aplicación que del Estatuto Procedimental Civil –C. de P.C.– efectúa el artículo 267 de la primera de las codificaciones mencionadas en lo relativo a los asuntos en ésta no regulados y siempre que las disposiciones del C. de P.C., resulten compatibles con la naturaleza de las actuaciones que han de surtirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a dichos litigios –de los cuales se ha dicho que se caracterizan por su naturaleza eminentemente ejecutiv–, han de aplicarse las previsiones contenidas en el Régimen Procedimental Civil en punto al procedimiento abreviado, el cual debe seguirse tratándose de la restitución de inmuebles objeto de contratos de arrendamient
–
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Quede claro, en todo caso, que la anotada naturaleza primordialmente ejecutiva del aludido trámite procesal no excluye que, como lo ha indicado autorizada doctrin––
–––––, con ocasión del mismo puedan ventilarse todas las controversias que puedan dar lugar a la terminación del contrato –y a la consiguiente orden de restitución del inmueble–, conclusión que se desprende no sólo de la regulación que actualmente efectúa el Código de Procedimiento Civil de este tipo de procesos abreviados, sino –especialmente– de lo normado por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, precepto éste que –no se olvide– es el que consagra la acción cuyo ejercicio ha dado lugar a la iniciación del presente litigi––.
Lo anteriormente expuesto, sumado a la cláusula general de competencia que, en materia de controversias de cualquier índole –la ley no establece distinciones en este sentido– derivadas de los contratos estatales, atribuye el parágrafo primero del artículo 75 de la Ley 80 de 1993 a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, obliga a concluir que esta Jurisdicción es la competente para conocer de procesos en los cuales se discuta si hay lugar, o no, a declarar judicialmente terminado un contrato de arrendamiento de inmueble en cuya celebración hubiere intervenido como parte una entidad pública y a impartir la consecuente orden de restitución del mismo al arrendador o simplemente a esto último, por manera que el a quo tenía la competencia para tramitar y fallar el presente asunto en la primera instancia y esta Sala la tiene para desatar el recurso de alzada interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
2.3.2. La competencia para conocer de este tipo de litigios cuando, en vigencia de la Ley 80 de 1993, la entidad estatal arrendadora ha expedido un acto administrativo mediante el cual da por terminado el contrato de arrendamiento de bien inmueble.
Según se refirió en el apartado relativo a los antecedentes dentro del presente proveído –acápite 1–, antes de ejercer la acción de controversias contractuales para dar origen al presente proceso, el municipio del Guamo (Tolima) expidió la Resolución N° 758, fechada el 16 de julio de 1997, mediante la cual declaró terminado unilateralmente el contrato de arrendamiento de bien inmueble que había suscrito con la sociedad demandada en el sub judice el día 2 de enero de 1996 y cuyo objeto versaba sobre el bien denominado “Hotel Lemaya”, acto administrativo cuya parte resolutiva es del siguiente tenor literal:
“PRIMERO. Declarar que el INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR UNIVERSAL “UNIVERSITEC LTDA”, representando por César Augusto Rodríguez Cortez, identificado con la cédula de Ciudadanía N° 17'035.435 expedida en Bogotá, ha incumplido con lo pactado en el objeto del contrato por medio del cual el Municipio del Guamo dio en arrendamiento el bien denominado “HOTEL LEMAYA”, contrato suscrito el 2 de enero de 1996.
SEGUNDO. Dar por terminado unilateralmente el referido contrato, dejando a cargo del Contratista la suma de cuarenta y dos millones ochocientos cincuenta y seis mil ochocientos pesos ($ 42'856.800) M/cte, por concepto de canon (sic) de arrendamiento dejados de cancelar hasta el mes de junio del corriente año.
TERCERO. Otorgar poder al Asesor Jurídico del Municipio para que a nombre del mismo, inicie ante la jurisdicción contencioso administrativa, la respectiva acción de restitución de inmueble referido, adelantando en el mismo, las acciones necesarias para que se resarzan los perjuicios causados al Municipio.
CUARTO. Reconózcasele Personería al Dr. Mario Zanella Abril, identificado con la cédula de ciudadanía N° 19'131.113 de Bogotá, Tarjeta profesional 29.989 del Ministerio de Justicia, para que actúe en representación de “UNIVERSITEC LTDA”, conforme al poder que le fue conferido por el representante legal César Augusto Rodríguez Cortez.
QUINTO. Comuníquese la presente decisión a la Compañia de Seguros “LA PREVISORA”.
SEXTO. Contra la presente Resolución procede el Recurso de reposición.
SÉPTIMO. Una vez en firme la presente, iníciense las acciones legales respectivas” (fls. 12-13, c.1.; subraya la Sala).
A su vez, los argumentos que condujeron al Municipio del Guamo a adoptar la referida decisión y de los cuales se dejó constancia en la parte motiva de la misma, son los siguientes:
“En cuanto al cumplimiento de las obligaciones emanadas del contrato se tiene que no son ciertas las afirmaciones dadas por el Abogado de la entidad, en virtud de que aparecen las respectivas certificaciones del Secretario de Hacienda del Municipio del Guamo, en donde se acredita que la CORPORACIÓN UNIVERSITARIA DE INVESTIGACIONES Y TÉCNICA “CORUNIVERSITEC”, no ha cancelado canon de arrendamiento del inmueble denominado HOTEL LEMAYA, y que a la fecha adeuda la suma de QUINCE MILLONES DE PESOS ($15'000.000) por el año de 1995 y DIECISIETE MILLONES QUINIENTOS VEINTE MIL PESOS (17'520.000) por el año de 1996, de igual manera, a la fecha, no ha cancelado canon de arrendamiento alguno por los meses que van del año de 1997.
De igual manera, el referido ente no ha cancelado ningún tipo de impuesto, a favor del ente territorial referido, y así mismo, en la actualidad se adelanta proceso ejecutivo en el juzgado 2° Civil del Circuito del Guamo, contra el Municipio, por concepto del servicio de energía del referido establecimiento.
Lo anterior, son elementos más que suficientes para demostrar que UNIVERSITEC LTDA., ha incumplido con las obligaciones emanadas del contrato de arrendamiento suscrito con el municipio del Guamo, el dos de enero de 1996 y en donde, en la cláusula Tercera, se pactó la forma de pago que hasta la fecha no ha realizado.
Como quiera que el contrato en mención es un contrato originado en la Ley 80 de 1993 como contrato estatal, y la tenencia del bien la posee el Contratista, en virtud del artículo 75 de la Ley ibídem, se hace necesario proceder a la jurisdicción Contencioso Administración a fin de que se restituya el referido bien.
Para tal caso, la Administración proveerá lo necesario y así se decretará en esta providencia, estableciendo a su vez, los montos que en la actualidad adeuda UNIVERSITEC LTDA., por concepto de canon de arrendamiento y demás emolumentos dejados de pagar” (fls. 11-12. c.1; subraya la Sala).
Vale la pena recordar que, como se refirió en el apartado 1.4 del presente proveído, el Tribunal Administrativo del Tolima negó prosperidad a la pretensión primera de la demanda, la cual consistía en deprecar la declaratoria judicial de terminación del contrato de arrendamiento de marras, por considerar que el mismo había sido concluido ya mediante el acto administrativo recién referido, el cual –en criterio del a quo– se encuentra en firme y, en consecuencia, debió dar lugar a que las autoridades competentes ejecutasen las órdenes en él impartidas; similar argumento sirvió de fundamento a la parte demandada para aducir –según también se refirió con antelación– que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carecía de competencia para adelantar el presente proceso. Sin embargo, estima la Sala que, por las razones que se enuncian a continuación, en el caso concreto que ahora se examina ninguno de estos dos asertos cuenta con soporte jurídico, a la vez que se evidencia que la antes citada Resolución N° 758 del 16 de julio de 1997 constituye un auténtico despropósito si se la analiza desde la perspectiva de algunas de las más esenciales y básicas nociones del Derecho Administrativo colombiano:
a. En el contrato de arrendamiento del inmueble denominado “Hotel Lemaya”, suscrito entre el municipio del Guamo y la sociedad “Universitec Ltda.”, el día 2 de enero de 1996, se pactó como plazo de duración del convenio, por tanto de carácter extintivo, el de doce meses, plazo que, aunque en principio debería tenerse por cumplido el día 2 de enero de 1997, lo cierto es que de conformidad con la estipulación expresamente consagrada en la cláusula correspondiente, las partes convinieron tener por vencido el día 31 de diciembre de 199; por lo tanto, el interrogante se antoja obvio: ¿Resultaba necesario expedir un acto administrativo que diera por terminado un contrato que se encontraba culminado ya por el vencimiento del plazo extintivo que se pactó en el mismo? Necesariamente, la respuesta al cuestionamiento planteado ha de ser negativa, dado el evidente contrasentido lógico que, desde una perspectiva meramente naturalística, supone adoptar una decisión orientada a dar por terminado aquello que ya ha finalizado previamente.
b. Adicionalmente a lo anterior, una somera lectura tanto de la parte motiva como de la resolutiva de la comentada resolución N° 758 del 16 de julio de 1997, permite advertir que en la misma se endilga el incumplimiento del contrato de arrendamiento referido, a la sociedad aquí demandada, debido a la mora en el pago tanto de los respectivos cánones mensuales, como de los impuestos y del servicio público de energía eléctrica dispensado al inmueble respectivo. Pues bien, si en gracia de discusión se admitiese –lo cual evidentemente no es de recibo, como enseguida pasa a explicarse– que el municipio del Guamo se encontraba legalmente autorizado para introducir cláusulas excepcionales en el contrato de arrendamiento en cuestión y, consecuencialmente, a expedir los actos administrativos a los cuales puede dar lugar el ejercicio de las correspondientes facultades, no puede perderse de vista que en el esquema que de esta suerte de atribuciones ha diseñado la Ley 80 de 1993, la potestad excepcional que ha de ser ejercida con el propósito de hacer frente a situaciones de incumplimiento contractual es la caducidad y no la terminación unilateral.
Y es que si bien es cierto que dentro del género representado por la terminación unilateral de los contratos estatales pueden identificarse varias especies –la regulada por el artículo 17 de la Ley 80 de 1993; la declaratoria de caducidad administrativa del contrato (artículo 18 ídem) y la terminación unilateral sustentada en la concurrencia de alguna de las causales de nulidad absoluta mencionadas en el inciso 2° del artículo 45 del mismo cuerpo normativo– que comparten algunas características comune
, no es menos verídico que cada una de dichas modalidades se diferencian sustancialmente entre sí y eso es lo que ocurre, justamente, tratándose de la terminación unilateral prevista en el artículo 17 del Estatuto Contractual –la cual no conlleva la imposición de sanción ni de inhabilidad alguna para el contratista afectado; se sustenta en causales que no guardan relación con el incumplimiento por parte de éste y puede dar lugar a que a él se le deba reconocer indemnización de perjuicio
–; por el contrario la caducidad administrativa sí constituye una sanción que, además de poner fin a la relación negocial, excluye la posibilidad de indemnización para el contratista y le genera al mismo las inhabilidades que establece la ley, como quiera que a la adopción de dicha medida da lugar el incumplimiento del cocontratante de la Administració.
Si se toma en consideración que, como ya se indicó, los hechos determinantes –motivos o presupuestos fácticos– del aludido acto administrativo expedido por el municipio del Guamo apuntan a señalar que la sociedad aquí demandada incumplió con varias de las obligaciones que le imponía el contrato de arrendamiento del inmueble denominado “Hotel Lemaya”, suscrito entre ambas partes, forzoso resulta concluir que la decisión que debió adoptar la Administración en este asunto creyéndose –erróneamente, se insiste– investida de las facultades que supuestamente le proporcionaba la inclusión de cláusulas exorbitantes en el vínculo en cuestión, era la de declarar la caducidad y no la terminación unilateral del contrato, atendiendo a la palmaria distinción que en el párrafo anterior se ha puesto de presente.
c. A nadie escapa que el Estatuto de Contratación Estatal vigente con anterioridad a la expedición de la Ley 80 de 1993 –esto es, el Decreto-Ley 222 de 1983– contaba entre sus pilares fundamentales con una distinción, que se pretendía radical, entre los entonces llamados “contratos administrativos” y los en ese momento catalogados como “contratos de derecho privado de la Administración”, de suerte que se intentó estructurar cada una de tales modalidades como categorías teóricamente independiente; empero, la extensión de la obligatoriedad de la inclusión de la cláusula de caducidad a todos los contratos celebrados por una entidad pública, distintos de los de compraventa de bienes muebles y empréstito –lo cual suponía la correlativa inclusión, de la mano de la caducidad, de los para la época denominados “principios” de interpretación, modificación y terminación unilaterale
– echó por tierra, en la práctica, el principal elemento distintivo entre las dos grandes “categorías” contractuales antes referidas, de manera que ambas terminaron por quedar sometidas, casi en su totalidad, a los principios y normas del derecho público –que no a las del derecho privado– y a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con lo cual se restó todo efecto práctico a la diferenciación pretendida.
Así pues, es sabido que una de las más trascendentales modificaciones introducidas por la Ley 80 de 1993 fue la eliminación de la dicotomía que se viene de referir, con la pretensión de unificar en una sola categoría –la de los contratos estatales, prevista en el inciso primero del artículo 32 de dicho cuerpo normativ– a todos los contratos del Estado, de suerte que las estipulaciones de los contratos serán –en el régimen de 1993– las que de acuerdo con el derecho civil y comercial y con las propias de la Ley 80 misma, correspondan a la esencia y a la naturaleza del negocio, dejándose a las partes la libertad de celebrar los acuerdos e incluir las estipulaciones que posibilite la autonomía de la voluntad y que se requieran para el cumplimiento de los fines del Estado, siempre que tales acuerdos y estipulaciones no resulten contrarios al ordenamiento jurídico en su conjunto –artículo 40 ibídem–.
Con este punto de partida, naturalmente la regulación del manejo de las potestades excepcionales que podrán ejercer las entidades estatales en su actividad contractual también evidencia un giro fundamental y, así, se advierte claramente la intención del Legislador de 1993 consistente en detallar, de manera más clara y exhaustiva que la contenida en la normatividad de 1983, aquellos supuestos en los cuales la entidad contratante vendrá obligada a pactar las cláusulas excepcionales al derecho común –terminación, interpretación y modificación unilaterales, sometimiento a las leyes nacionales y caducida
–, distinguiéndolos de aquellos eventos en los cuales dicho pacto no constituye un mandato imperativo sino una faculta y de aquellos otros en los cuales tales estipulaciones quedan terminantemente prohibidas –grupo de eventos a los cuales habría que adicionar, en cuarto término, el integrado por los contratos no mencionados de forma expresa en el artículo 14 de la Ley 80 de 199
–:
Ley 80 de 1993, artículo 14, parágrafo. “En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2° de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales” (subraya la Sala).
Síguese de lo anterior, con palmaria claridad, que la estipulación de cláusulas excepcionales en los contratos de arrendamiento celebrados por las entidades estatales comprendidas en el numeral 1° del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, a partir de la entrada en vigor de este cuerpo normativo, quedó absolutamente prohibida, por manera que las cláusulas que en tal sentido se incluyeren en un contrato de dicha naturaleza estarán viciadas de nulidad absolut y, consecuencialmente, los actos administrativos que en ejercicio de las potestades reflejadas en las mismas se llegaren a proferir, se hallarán incursos en idéntico defecto, esta vez debido a la falta de competencia, desde el punto de vista material, de cualquier entidad pública para emitir una manifestación unilateral de voluntad productora de los efectos jurídicos a los cuales da lugar el ejercicio de las potestades excepcionales que, se reitera, tratándose de contratos de arrendamiento como el celebrado entre las partes en el presente proceso, se encuentran, de forma expresa e indubitada, prohibidas en la ley.
La falta de competencia desde el punto de vista funcional o por razón de la materia –que es el vicio invalidante de los actos administrativos que en consideración a las recién explicadas razones concurre, además de la incompetencia temporal, en la pluricitada resolución número 756 de 1997, proferida por el alcalde del municipio del Guamo– dice relación con “la clase o tipo de funciones que de acuerdo con las normas superiores o legales debe cumplir la entidad o, en otros términos, determina que “se define a favor de un órgano un tipo de asuntos caracterizados por su objeto y contenido, por manera que las autoridades públicas solamente podrán adoptar aquellas decisiones o desplegar aquellas actividades cuya naturaleza u objeto se encuentre incluido en el plexo de funciones y/o de cometidos que el ordenamiento jurídico ha encomendado al ente público del cual se trate, cuestión que no supone nada distinto que garantizar la efectividad del principio de legalidad como uno de los pilares estructurales del Estado de Derecho y de la actuación de la Administración Pública, extremo en relación con el cual la Sala ha efectuado múltiples y prolijas reflexiones cuya pertinencia, de cara a la argumentación que en el presente pronunciamiento se viene exponiendo, aconseja su reiteración:
“El principio de legalidad, básico en el Estado de derecho, impone no solo a la Administración sino a todas las instituciones del Estado el deber y la limitación de ceñir sus actuaciones al ordenamiento jurídico, puesto que es la ley la que le otorga las potestades y define los límites dentro de los cuales pueden actuar las autoridades; en otras palabras, para que las autoridades puedan actuar legítimamente se requiere de una atribución legal previa.
Al respecto resulta pertinente traer a colación la explicación expuesta por García de Enterrí, para quien “el principio de legalidad de la Administración opera, pues, en la forma de una cobertura legal de toda actuación administrativa: solo cuando la Administración cuenta con esa cobertura legal previa, su actuación es legítima (…) el derecho objetivo no solamente limita la actividad de la Administración, sino que la condiciona a la existencia de una norma que permita esa actuación concreta, a la que en todo caso debe ajustarse”.
El principio de legalidad encuentra respaldo en los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política en virtud de los cuales “…los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación de sus funciones”; así mismo “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” y finalmente, “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento…”
Por su parte, el artículo 113 constitucional consagra la existencia de tres ramas del poder público a las cuales se han asignado funciones separadas, pero que colaboran armónicamente para el cumplimiento de los cometidos estatales.
De conformidad con los preceptos constitucionales, resulta incuestionable que las potestades de que están investidas las autoridades emanan de la Constitución Política y de la ley, normatividad que define y distribuye de manera clara y precisa las facultades entre las distintas ramas del poder público, al igual que determina las funciones que deben cumplir los servidores que hacen parte de cada una de ellas; de tal suerte que resulta imposible que estas sean transferidas por su titular, salvo cuando la misma ley autoriza su delegación; tampoco es admisible que una autoridad se atribuya competencias asignadas legalmente a otra rama del poder público, toda vez que las actuaciones adelantadas en tales condiciones resultarían violatorias de las normas constitucionales y legales y, por consiguiente, estarían afectadas de nulidad.
(…)
En este orden de ideas, es claro que la Administración Distrital, afectada por el incumplimiento del arrendatario respecto de su obligación de restitución del bien al finalizar el contrato, no estaba facultada para resolver la controversia suscitada mediante acto administrativo y, con esta decisión, hacer efectiva la desocupación y restitución del bien, toda vez que la ley ha asignado esta facultad al juez del contrato, en ejercicio del control jurisdiccional, sin que le sea dado a la Administración sustituir al juez, puesto que a ella tan solo le compete el control gubernativo, de conformidad con la distribución de los poderes impuesta por la ley.
(…)
El vicio de nulidad deviene de la ausencia de uno de los elementos esenciales para la validez del acto administrativo, como lo es la competencia del órgano que lo expide; es decir, que el acto administrativo será válido cuando el órgano que lo expide actúa dentro del marco de la competenci asignada por la ley; pero sucede que cuando las autoridades ejercen competencias que no tienen o invaden la órbita de competencia que de manera expresa se encuentra atribuida a otras autoridades o ramas del poder público, el acto administrativo expedido en tales condiciones, se encuentra viciado de nulidad por incompetencia funcional
Se encuentra establecido, entonces, que las Resoluciones números 905 de 22 de octubre de 1992 y 035 de 25 de enero de 1993, mediante las cuales se ordenó la desocupación del local comercial, ubicado en la carrera 5ª No. 15-11 de la ciudad de Santa Marta, que había sido entregado a título de arrendamiento, fueron expedidas por el Alcalde del Distrito de Santa Marta sin que tuviese competencia para ello, razón por la cual se encuentran viciados de nulidad, la cual será declarada” (énfasis añadido
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d. No obstante lo anterior, es decir, que la entidad territorial aquí demandante expidió, de manera abiertamente contraria a Derecho y evidentemente antitécnica, un acto administrativo mediante el cual “declara unilateralmente terminado” el contrato de arrendamiento que le vinculaba con la sociedad demandada en el sub lite, quizás resulte paradójico –más no por ello menos reprochable desde el punto de vista jurídico– que la propia impericia de la Administración actuante condujese a que tan espuria decisión gubernativa deviniera en completamente inocua y que tan grosero desconocimiento del bloque de la legalidad aplicable en el caso concreto derivara en la adopción de un proveído que carece de utilidad o efecto práctico alguno, tanto para el buscado propósito de finiquitar la relación negocial, como de cara a obtener la restitución de la tenencia del inmueble arrendado.
Ello por cuanto si bien en los artículos primero y segundo de la incomprensible resolución número 758 de 1997, emanada de la Alcaldía del municipio del Guamo, se declara el incumplimiento del contrato de arrendamiento y se da por terminado el mismo, respectivamente, de manera más extraña aún lo único que se ordena es –artículo tercero– “otorgar poder al Asesor Jurídico del Municipio para que a nombre del mismo, inicie ante la jurisdicción contencioso administrativa, la respectiva acción de restitución de inmueble referido, adelantando en el mismo, las acciones necesarias para que se resarzan los perjuicios causados al Municipio”.
En suma, el desconocimiento de la teoría del acto administrativo no puede resultar más evidente: no sólo se adopta la determinación careciendo de competencia funcional para hacerlo y sin claridad en torno a la identidad, a la naturaleza jurídica y a los alcances de la potestad pretendidamente ejercida, sino que, como colofón, se profiere una “decisión” que ninguna situación jurídica crea, modifica o extingue con miras a la pervivencia del vínculo contractual –se “termina” lo ya terminado por expiración del plazo extintivo– y a la recuperación de la tenencia del inmueble –por fortuna, podría sostenerse ahora, dado que se evitó así un yerro jurídico adicional o de mayor calado–, pues se defiere a la intervención del juez la materialización de las consecuencias prácticas de aquello que la Administración –irregularmente, eso sí– había decidido ya, con lo cual se desconoce una de las principales características de los actos administrativos, cual es su naturaleza ejecutiva y ejecutori, la cual posibilita la ejecución de lo en ellos decidido aún contra la voluntad del sujeto pasivo de la decisió, como corolario de la presunción de legalidad que caracteriza y acompaña a las determinaciones de la Administració y del privilegio de la autotutela propio del obrar de la misma, privilegio que suele oponerse al rasgo de la “heterotutela”, como inherente a las relaciones jurídicas trabadas entre particulare
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La actuación desplegada por la entidad territorial demandante en el presente caso, por lo tanto, desconoce cardinales nociones básicas del Derecho Administrativo, somete a una indeseable incertidumbre e inestabilidad jurídica a los administrados e, incluso, atenta contra el principio de buena fe que debe orientar la actividad contractual de las entidades del Estado, además de que, como resulta apenas obvio tras las explicaciones hasta ahora efectuadas, concluye con la expedición de un acto administrativo abiertamente viciado de nulidad por falta de competencia funcional o por razón de la materia, causal de anulación de los actos administrativos que la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha llegado a sostener que puede ser declarada de oficio:
“Y al respecto, observa la Sala que de acuerdo con la normatividad aplicable al contrato celebrado por las partes y que ya fue objeto de análisis en otro capítulo, surge de manera evidente el hecho de que el Gerente de la Industria Licorera de Caldas, empresa industrial y comercial de este Departamento, no tenía competencia para incluir en el negocio jurídico de venta y distribución de licores que suscribió con la sociedad D'Costa S.A. en 1987, la cláusula de caducidad del contrato, tal y como lo hizo; dado que las normas sobre competencia son de orden público y la entidad demandada las quebrantó con dicha cláusula, esta estipulación contiene un objeto ilícito, que la vicia de nulidad absoluta y autoriza por lo tanto al juez del contrato, toda vez que se hallan presentes en el proceso las partes del mismo, para declararla oficiosamente, como en efecto lo hará la Sala, sin olvidar que la consecuencia lógica de la anterior decisión, es la invalidación así mismo, del acto administrativo mediante el cual se ejerció la facultad ilegalmente consignada en la referida cláusula contractual y se declaró la caducidad del contrat
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Sin embargo, teniendo en cuenta que en el sub judice el extremo relacionado con la legalidad de la resolución 758 de 1997, mediante la cual la Alcaldía del municipio del Guamo (Tolima) declaró unilateralmente terminado el contrato de arrendamiento del bien inmueble denominado “Hotel Lemaya”, celebrado el 2 de enero de 1996 entre la entidad territorial en referencia y la sociedad “Universitec Ltda.”, es un asunto que no fue abordado por las partes en ningún momento procesal –la anulación de dicho acto o cuestionamiento de algún tipo en torno a su juridicidad no forman parte de las pretensiones de la demanda, ni de los argumentos o solicitudes expuestos en la contestación a la misma, ni ha sido tema analizado en etapa o actuación procesal posterio–––, estima la Sala procedente en el presente caso, con miras a garantizar el más escrupuloso respeto al derecho de defensa de las partes, al principio de congruencia entre el petitum de la demanda y el contenido de la sentenci
y, en últimas, al principio de legalidad mismo al cual se ha hecho referencia en líneas precedentes, disponer la inaplicación del acto administrativo en comento con fundamento en lo normado por los artículos 240 de la Ley 4 de 1913 y 12 de la Ley 153 de 1887, preceptos que consagran la que ha dado en denominarse “excepción de ilegalidad”.
La llamada “excepción de ilegalidad” es una herramienta de control de la legalidad de los actos administrativos que el ordenamiento ha puesto en manos, exclusivamente, del Juez de lo Contencioso Administrativ
, en aquellos eventos en los cuales un acto administrativo resulta contrario a una norma de rango legal, por manera que se dispone su ineficacia dentro de un litigio particular, sin que se produzca pronunciamiento erga omnes en relación con su validez, por no haber sido sometido el asunto a decisión del Juez Administrativo por vía de acción –y de ahí la catalogación de la figura como “excepción”–. En relación con esta opción hermenéutica y decisoria la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente:
“7. La excepción de ilegalidad dentro del marco de la Constitución.
19. Con todo, el orden jerárquico que emana de la Constitución, a pesar de no impedir la penetración de los principios constitucionales en todas las dimensiones del quehacer judicial, da soporte a la existencia de la excepción de ilegalidad y a que su consagración por el legislador resulte acorde con la Carta.
Sin embargo, su aplicación o invocación no pueden ser generales, ni la obligatoriedad de los actos administrativos normativos ha sido dejada por el constituyente al libre examen de las autoridades y los particulares. Tal facultad de inaplicar actos administrativos contrarios a las normas superiores, se reserva a la jurisdicción contencioso administrativa. A esta conclusión se llega a partir de las siguientes consideraciones:
(…)
Siendo entonces que todo el soporte de la eficacia del ordenamiento jurídico radica en el principio de obligatoriedad del mismo, los casos excepcionales en los cuales los particulares o las autoridades pueden inaplicar las normas o las disposiciones de las autoridades, no pueden ser deducidos analógicamente. Si bien frente a la supremacía de la Constitución ella misma incluye cláusulas abiertas como las contenidas en los artículos 4° y 91 superiores, que indican que en todo caso de incompatibilidad entre su texto y las normas inferiores debe dársele aplicación preferente a aquel, esta misma posibilidad de inaplicación directa y extrajudicial no está contemplada para el caso de desconocimiento, no ya de la Constitución, sino de cualesquiera otras normas de la jerarquía normativa. En cambio, diversos textos superiores si refrendan el principio de obligatoriedad de las normas y de las disposiciones proferidas por las autoridades competentes, como lo son, por ejemplo, el artículo 95 que enumera entre los deberes de los las personas residentes en Colombia el acatar la Constitución y las leyes y el respetar a las autoridades legítimamente constituidas, lo cual evidentemente, incluye el acatamiento a sus disposiciones.
(…)
23. La Corte encuentra que es de rango constitucional la existencia de una jurisdicción especializada en la preservación del principio de legalidad en la actuación administrativa. Los artículos 236 a 238 atribuyen, en efecto, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dicha función, la cual debe ejercerse en los términos que señale la ley. En efecto, el artículo 237, refiriéndose al Consejo de Estado afirma que a esa Corporación corresponde “Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”. De igual manera, el artículo 236, respecto de cada una de las salas y secciones que lo integran, indica que la ley señalará las funciones que les corresponden. Y finalmente el artículo 238, deja también en manos del legislador el señalamiento de los motivos y los requisitos por los cuales la jurisdicción contencioso administrativa puede suspender provisionalmente “los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.
De todo lo anterior concluye la Corte que no hay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejercicio de la excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los particulares o la autoridades administrativas, por fuera del contexto de un proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse de la obligación de acatar los actos administrativos, sino que la Carta puso en manos de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos, ilegalidad que debe ser decretada en los términos que indica el legislador. Así las cosas el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, debe ser interpretado de conformidad con las consideraciones precedentes, pues entenderlo en el sentido de conferir una facultad abierta para que autoridades y particulares se sustraigan al principio de obligatoriedad del ordenamiento jurídico, desconoce la Constitución.
24. Finalmente, motivos que tocan con la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y la vigencia y efectividad del orden jurídico, dan fundamento de razonabilidad adicional a la reserva hecha por el legislador respecto de posibilidad concedida a los particulares y a las autoridades administrativas de sustraerse a la fuerza obligatoria de los actos administrativos. Efectivamente, dejar al criterio de cualquier autoridad, o aun al de los particulares, la observancia de las disposiciones de las autoridades contenidas en los actos administrativos, propiciaría la anarquía en perjuicio de la efectividad de los derechos de los ciudadanos y dificultaría en alto grado la posibilidad de alcanzar el bien común. En cambio, dejar a la competencia de la jurisdicción contenciosa la definición sobre la legalidad de un acto en nada lesiona los derechos de los administrados, pues cualquiera tiene abierta la posibilidad de demandar su nulidad y aún de pedir su suspensión provisional, la cual, cuando verdaderamente hay un manifiesto desconocimiento de las normas de superior jerarquía, se concede en un breve lapso que garantiza la vigencia del principio de legalidad.
De todo lo anterior, se concluye que la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida por el demandado, o aun puede ser pronunciada de oficio. Pero, en virtud de lo dispuesto por la norma sub exámine tal y como ha sido interpretado en la presente decisión, tal inaplicación no puede ser decidida por autoridades administrativas, las cuales, en caso de asumir tal conducta, podrían ser demandadas a través de la acción de cumplimiento, que busca, justamente, hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de los actos administrativos” (subraya la Sala.
Atendiendo a todo lo hasta ahora expuesto, lo cual pone de presente la manifiesta contradicción existente entre la tantas veces mencionada Resolución N° 758 del 16 de julio de 1997 expedida por la Alcaldía del municipio del Guamo y lo normado por los artículos 14, 17 y 18 de la Ley 80 de 1993, la Sala inaplicará, en el caso concreto, tanto dicho acto administrativo como la Resolución N° 914 del 14 de agosto de 1997, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra aquélla y se dispuso su confirmación y así se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído. Tal determinación aboca a la Sala al estudio de las pretensiones primera y segunda fomuladas por la parte actora en el libelo introductorio del proceso, esto es, a estudiar si resulta procedente, o no, declarar por vía judicial la terminación del contrato de arrendamiento de marras y, por consiguiente, si debe ordenarse a la sociedad demandada la restitución del inmueble arrendado, asuntos que se abordan a continuación.
2.5. El caudal probatorio obrante en el expediente y su análisis orientado a establecer si procede, o no, declarar terminado el contrato de arrendamiento y ordenar la restitución del inmueble arrendado.
2.5.1. El material probatorio recaudado.
Los siguientes son los elementos acreditativos de los cuales se ha hecho acopio en el presente proceso, cuya valoración debe llevarse a cabo con el propósito de dilucidar si procede, o no, declarar judicialmente terminado el contrato de arrendamiento suscrito entre las partes y ordenar la restitución del inmueble arrendado:
a) Contrato de arrendamiento calendado el día 2 de enero de 1996, celebrado entre el municipio del Guamo (Tolima) y el Instituto Técnico Superior Universal “Universitec”, mediante el cual el municipio contratante entregó en arrendamiento a la sociedad contratista un inmueble denominado “Hotel Lemaya”, ubicado en el municipio del Guamo (Tolima), por un término de doce meses, contados a partir de la suscripción del conveni; se fijó, a su vez, como precio del arrendamiento, la suma de $ 1'460.000 de pesos mensuales, canon que sería cancelado dentro de los diez primeros días de cada mes en la Tesorería municipal del Guamo (Tolima); de igual forma, quedó estipulado que el pago de los servicios públicos prestados al inmueble objeto del contrato correría por cuenta de la sociedad arrendatari
(fls. 5-6, c.1).
b) Resolución N° 758 de 1997, fechada el día 16 de julio de 1997 y suscrita por el alcalde del municipio del Guamo (Tolima), por medio de la cual declaró el incumplimiento del contratista, terminó unilateralmente el contrato de arrendamiento precisando el saldo adeudado a ese momento por la sociedad arrendataria y dispuso otorgar poder a un abogado para que procediera a instaurar la acción de restitución de inmueble arrendado, acto administrativo que, en lo pertinente, fue transcrito en el apartado 2.3 del presente proveído (fls. 10-13, c.1).
c) Resolución N° 914 de 1997, calendada el 14 de agosto de dicha anualidad y suscrita por el alcalde municipal del Guamo, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la sociedad “Universitec Ltda.”, contra la antes citada Resolución N° 758 de 16 de julio de 1997, confirmando en su totalidad lo dispuesto en esta última (fls. 16-20, c.1).
d) Constancias de notificación personal de las resoluciones números 758 de 16 de julio de 1997 y 914 de 14 de agosto de 1997, mencionadas en las letras b) y c) de este apartado (fls. 14 y 21, c.1).
e) Constancias de ejecutoria de las referidas resoluciones 758 de 16 de julio de 1997 y 914 de 14 de agosto de 1997 (fls 15 y 22, c.1).
f) Certificación expedida por la Electrificadora del Tolima S.A., en la cual se relaciona el historial de pago de la cuenta número C-103959, correspondiente al inmueble denominado “Hotel Lemaya”, documento en el cual se incluyen 14 pagos realizados entre los meses de febrero de 1996 y mayo de 1997, cada uno por la suma de $ 1'460.000 de pesos.
g) Testimonio rendido el 30 de junio de 1998 por el señor César Augusto Rodríguez Cortés, dentro del presente proceso, declaración en la cual el testigo, a propósito de las condiciones de modo, tiempo y lugar que se habrían convenido entre las partes a efecto de llevar a cabo el pago del canon mensual correspondiente al arrendamiento del inmueble, indicó lo siguiente:
“Mis nombres y apellidos completos son como antes quedaron anotados, tengo 60 años de edad, de estado civil casado, de profesión comerciante, natural de Bogotá y resido actualmente en Guamo (…) Al vencerse el contrato, se corrige, con el fin de hablar con el alcalde de ese momento señor Francisco Rondón me acerqué a la alcaldía y estuve conversando con él con el fin de que me autorizara el pago del canon de arrendamiento a la Electrificadora del Tolima, él me lo autorizó verbalmente para hacerlo (sic). Posteriormente tratamos el mismo tema en una reunión en el Hotel Lemaya, y nuevamente me manifestó que podía hacer ese pago en la Electrificadora con el fin de abonar a una deuda antigua del hotel. Quiero manifestar que a mayo de 1994 el Hotel Lemaya, no se quien lo tendría o quien le manejaba, adeudaba la suma de $ 23'000.000. Esa charla la llevé a cabo en el Despacho del señor alcalde y él se encontraba sólo y en el hotel también hablamos solos. PREGUNTADO: Sírvase explicar al Despacho por qué razón fue usted a solicitar autorización del señor alcalde para cancelar el valor del arrendamiento mediante pago a la Electrificadora del Tolima, si ya previamente y por escrito en el contrato usted voluntariamente había accedido a pagar por “mensualidades anticipadas en la Tesorería Municipal del Guamo”. CONTESTO: La Electrificadora del Tolima hizo varias visitas al Hotel con el fin de proceder al corte de la luz, como yo me encontraba al día en el pago de mi consumo, sin embargo, me manifestaron que de no ir abonando a la deuda procederían a hacer el corte, por este motivo yo insistí en esa autorización ya que sin luz el Hotel sería un problema grave” (fls. 11-17, c.2).
h) Contrato de arrendamiento suscrito el día 2 de enero de 1995, celebrado entre el municipio del Guamo (Tolima) y la Corporación Universal de Investigación y Técnica “Coruniversitec”, mediante el cual el municipio contratante entregó en arrendamiento a la sociedad contratista un inmueble denominado “Hotel Lemaya”, ubicado en el municipio del Guamo (Tolima), por un término de doce meses contados a partir de la suscripción del contrato; a su vez, se fijó como valor del canon mensual la suma de $ 1'250.000 de pesos, canon que sería cancelado por la arrendataria en la Electrificadora del Tolima, a nombre del municipio del Guamo, como abono al convenio preexistente para efectos de pagar la acreencia derivada del consumo de energía eléctrica efectuado en el mencionado inmueble (fls. 1-2, c.2).
2.5.2. Análisis de los elementos probatorios referidos a la luz de la normatividad aplicable.
En relación con la normatividad aplicable al contrato estatal de arrendamiento de inmueble suscrito entre las partes, teniendo en cuenta que la Ley 80 de 1993 no contiene previsiones expresas que regulen el referido tipo contractual, debe darse aplicación a lo normado por el inciso 1 del artículo 13 de dicho Estatuto, por virtud del cual “los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2° del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”.
Ahora bien, a propósito del sentido y alcance de la disposición transcrita, bien vale la pena señalar que la ausencia de regulación especial de una determinada materia en el Estatuto de Contratación Estatal no autoriza al juez administrativo a acudir, de manera indistinta y a su arbitrio, a las disposiciones comerciales o civiles que se ocupen del tema, toda vez que resulta posible e incluso frecuente encontrar, en los ordenamientos civil y mercantil, de manera simultánea, enunciados normativos diferentes y hasta antagónicos en relación con un mismo asunto; en ese orden de ideas, debe tenerse como regla que a la aplicación de los preceptos mercantiles en los contratos estatales habrá de acudirse cuando el respectivo acto sea también mercantil para alguna de las partes –cuestión que suele predicarse de ordinario, pero no en forma exclusiva, del contratista particular–, con lo cual se cumplen las directrices que en punto al ámbito de aplicación de la ley mercantil consagran los artículos 1, 2 y 22 del Código de Comercio –C. de Co.
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Como corolario de lo anterior, se tiene que si el respectivo acto puede catalogarse como civil para las partes del correspondiente contrato estatal, en primer término han de consultarse las disposiciones del Código Civil para dirimir bajo su égida cualquier controversia que el convenio suscite y sólo en ausencia de regulación expresa sobre la materia específica dentro de ese cuerpo normativo, en cumplimiento de los mandatos consagrados en el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, será posible, pero entonces por vía de analogía, acudir a las normas de carácter comercial.
Así las cosas, en el caso sub judice la normatividad aplicable al contrato de arrendamiento celebrado entre las partes habrá de ser la contenida en el Estatuto Mercantil, toda vez que la sociedad “Universitec Ltda.”, tiene la condición de comerciante y despliega actividades mercantile, con la sanotación de que en cuanto el Código de Comercio no regula todas las situaciones surgidas a raíz de la celebración y/o de la ejecución del contrato de arrendamiento, deben aplicarse entonces las previsiones que en relación con dicho tipo contractual contiene el Código Civil, por virtud de la incorporación que de tales disposiciones, a ese cuerpo normativo, efectúa el artículo 82
del C.de Co. Efectivamente el Estatuto de los Comerciantes tan sólo incluye algunas disposiciones específicas en relación con el arrendamiento de inmuebles destinados a establecimientos de comercio (derecho de renovación), de naves y de aeronaves, pero no una regulación general de la aludida modalidad contractual.
En línea con lo explicado, resulta menester señalar que la legislación civil dispone, en el artículo 2008, que el contrato de arrendamiento termina por la expiración del plazo estipulado para el arrendamient
, plazo que tiene naturaleza extintiva en relación con el derecho del arrendatario al uso y goce del bien arrendado –así como respecto de la correlativa obligación del arrendador consistente en otorgar al arrendatario la tenencia de la cosa arrendada– y suspensiva en lo atinente a la exigibilidad de la obligación, radicada en cabeza del arrendatario, de restituir el bien objeto del contrato una vez acaecido el vencimiento del plazo del mism
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Por cuanto atañe a este último extremo –la exigibilidad, por parte del arrendador, de la obligación de restitución de la cosa arrendada de manos del arrendatario al vencimiento del término contractual–, si bien es cierto que por virtud de lo normado en el artículo 2005 del Código Civil –C.C.–, a cuyo tenor “[E]l arrendatario está obligado a restituir la cosa al fin del arrendamiento”, podría pensarse que coinciden, en un mismo momento, dos fenómenos que no siempre advienen en el mismo instante –como lo ilustran los tres eventos que para la configuración de la mora prevé el artículo 1608 C.C
–, cuales son el de la exigibilidad y el de la mora en el cumplimiento de la obligación, nociones éstas disímiles y de no necesaria concomitanci
, no es menos cierto que –a pesar de la referida conclusión que podría arrojar la lectura aislada del artículo 2005 C.C.– en los casos del contrato de arrendamiento no ocurren al mismo tiempo, esto es a la expiración del plazo contractual, por manera que aunque en este último momento –el vencimiento del plazo– se extingue el contrato de arrendamiento y, a la vez, se hace exigible la obligación que pesa en cabeza del arrendatario consistente en restituir el bien objeto del contrato, dicha exigibilidad no comporta, automáticamente, la constitución en mora respecto del correspondiente deudor (arrendatario).
Y no resulta suficiente el vencimiento del término convenido para que el arrendatario se entienda constituido en mora respecto del cumplimiento de la obligación de restituir la cosa arrendada, en consideración a que el artículo 2007 C.C., expresament, exige que el arrendador requiera al arrendatario con tal propósito, a pesar de haberse pactado anticipadamente la terminación del contrato; es éste, en consecuencia, uno de los eventos en los cuales, de acuerdo con lo preceptuado por el antes citado artículo 1608 del Código Civil, para que se constituya en mora al deudor-arrendatario, resulta menester formularle el requerimiento correspondiente, por manera que si, a pesar de ser requerido el arrendatario, no restituye la cosa arrendada, deberá resarcir los perjuicios que su retardo cause al arrendador, así como todos los demás que se deriven de la injusta detentación del objeto material del contrato.
Ahora bien, a pesar de que no es indispensable que se produzca por vía judicial el requerimiento que exige el artículo 2007 C.C. en comento –basta con la notificación, efectuada por el arrendador, exigiéndole la entrega de la cosa al arrendatario y con el conocimiento que tenga éste del pedimento de aqué– y de que si en el contrato de arrendamiento el arrendatario renuncia al aludido requerimiento, no será necesario hacerlo –de suerte que cuando media la anotada renuncia se entiende que, de antemano, el arrendatario ha consentido en la restitución en el tiempo convenido, sin que haya de mediar el previo requerimiento–, también ha de concluirse que en los eventos en los cuales resulta imperativo realizar el tantas veces mencionado requerimiento –pues el arrendatario no ha renunciado expresamente al mismo–, éste puede entenderse efectuado en los términos del inciso 2º del artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, esto es, con la notificación del auto admisorio de la correspondiente demand.
De acuerdo con la realidad que se desprende del material probatorio recaudado en el plenario, se evidencia que no obstante haberse producido la terminación del contrato de arrendamiento celebrado entre el municipio del Guamo y “Universitec Ltda.”, respecto del inmueble denominado “Hotel Lemaya”, debido a la expiración del plazo correspondiente –ocurrida el 31 de diciembre de 1997, según se refirió en el acápite inmediatamente precedente–, el arrendatario continuó ejerciendo la tenencia del bien, sin que la Administración municipal contratante hubiere satisfecho el requisito previsto en el citado artículo 2007 del citado Estatuto, en armonía con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 1608 de la misma codificación, consistente en efectuar el requerimiento al arrendatario para constituirle en mora en cuanto al cumplimiento de la obligación de restituir la tenencia del inmueble una vez finalizado el contrato de arrendamiento, como lo establece el artículo 2005 del Código Civil, habida consideración de que la entrega del bien objeto del convenio se produce a título de mera tenencia; en consecuencia, a falta de realización de dicha diligencia con anterioridad, la constitución en mora aludida debe entenderse efectuada con la notificación del auto admisorio de la demanda que dio origen al presente proceso contencioso administrativo.
Lo expuesto pone de presente que carece de objeto jurídicamente atendible que la Sala se ocupe de examinar si debe judicialmente declararse terminado, o no, el contrato –así pues, resulta trasladable a este lugar, mutatis mutandi, el razonamiento atrás efectuado para explicar la inocuidad del acto administrativo mediante el cual el municipio del Guamo pretendió concluir un contrato que se encontraba ya finalizado por ministerio de la ley–, en el entendido de que estaría de más que el Juez de lo Contencioso Administrativo declarase la ocurrencia de un acontecimiento que ha operado ex lege. Cosa distinta es que con apoyo en la argumentación esgrimida por la parte actora, se le endilga el incumplimiento de varias obligaciones contractuales a la sociedad arrendataria y que, en obsequio de claridad, habría que estar de acuerdo con la postura asumida por el a quo en relación con este último extremo en el sentido de concluir que dicho incumplimiento realmente tuvo lugar, al menos por cuanto se desprende del caudal probatorio recaudado en el expediente, toda vez que no obra prueba del cumplimiento, por parte de la sociedad demandada, en el pago de los cánones mensuales de la forma convenida en el contrato, ni en el pago de las facturas correspondientes a los servicios públicos domiciliarios prestados al inmueble arrendado.
Empero, habida cuenta de que al alegado incumplimiento no se anudaba, por parte de la entidad territorial demandante, pretensión alguna adicional a que se declarase terminado judicialmente el contrato y de que, como se ha explicado ya, no existe fundamento jurídico alguno que sustente la realización de la declaración de la ocurrencia de un hecho que tiene lugar por prístino ministerio del Legislador –lo cual conduce a negar prosperidad a la primera de las pretensiones elevadas en el libelo introductorio de la litis, como lo hiciera, aunque por otras razones ya comentadas, el Tribunal de primera instancia–, forzoso resulta concluir que el análisis que debe llevar a cabo la Sala en este lugar se contrae a dilucidar si resulta procedente, o no, acceder a que se ordene a la arrendataria la restitución, a favor del municipio actor, del inmueble arrendado.
Y en relación con tal asunto, también se han traído a colación con anterioridad las disposiciones de la legislación civil que, al regular el contrato de arrendamiento, radican en cabeza del arrendatario la obligación de restituir la cosa arrendada una vez expira el plazo del contrato; también se ha referido que el artículo 2007 del Código Civil obliga al acreedor de esta obligación –el arrendador– a requerir al deudor de la misma para constituirle en mora, requerimiento de cuya realización no obra prueba en el expediente, pero que puede entenderse cabalmente efectuado por vía judicial, en virtud de lo establecido en el inciso segundo del artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, con la notificación del auto admisorio de la demanda mediante la cual se dio inicio al sub judic.
Constituido en mora el arrendatario, si no cumple con la obligación que le impone el artículo 2205 del Código Civil, es claro que el arrendador tiene la posibilidad de reclamar judicialmente la restitución del inmueble arrendado, pues dicho arrendador no se encuentra normativamente autorizado, de manera expresa, para recabar y obtener la anotada restitución motu proprio, mediante procedimiento y decisión administrativos, de suerte que por las mismas razones arraigadas en el principio de legalidad que se explicaron para justificar por qué la entidad arrendadora carece de competencia para ejercer potestades excepcionales de las previstas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, debe entenderse que carece de la facultad de ordenar la devolución de la cosa inmueble arrendada, pues tal atribución ha sido radicada por el ordenamiento jurídico en la autoridad judicial; y eso es, precisamente, lo que persigue el municipio del Guamo al incoar la acción contractual en el presente caso, entendiendo, como no podría ser de otro modo, que la falta de devolución del “Hotel Lemaya” por parte de su tenedor, no permite concluir que el arriendo se hubiere prorrogado indefinidamente, como en anterior ocasión lo ha sostenido la Sala:
“De conformidad con las normas antes citadas, al producirse la terminación del contrato de arrendamiento, por vencimiento del plazo, se hace exigible la obligación del arrendatario de restituir o devolver el bien objeto del arrendamiento y la del arrendador de recibirlo; es decir, que aunque estas obligaciones existen desde la suscripción misma del contrato, el cual constituye su fuente, su cumplimiento se difiere en el tiempo hasta que sobrevenga la terminación de la relación contractual, ocurrido lo cual dichas obligaciones de restitución y recibo se hacen exigibles y deben ser cumplidas.
Se trata de aquellas obligaciones que tienen origen en el contrato pero que están llamadas a ser cumplidas con posterioridad a su vigencia o extinción; es el caso de la obligación que asume el vendedor, en el sentido de responder por el saneamiento o por vicios ocultos de la cosa vendida o aquella que contrae el constructor consistente en responder por la estabilidad de la edificación que ha sido levantada y entregada al propietario, etc.
En este caso, al celebrar el contrato, el arrendatario asume la obligación de restituir el bien arrendado al finalizar el contrato (art. 2005 C.C)
(…)
Bajo estas directrices debe concluirse lo siguiente:
a) El contrato de arrendamiento se extingue al producirse la expiración del plazo, momento mismo en el cual se hace exigible la obligación del arrendatario (deudor), consistente en restituir el bien y, en consecuencia, surge el derecho del arrendador (acreedor) de adelantar las acciones pertinentes para obtener el cumplimiento de la obligación, si el arrendatario no satisface la prestación de restitución, acción que no podía ejercer antes del vencimiento del plazo contractual por ser inexigible la obligación, toda vez que estaba sometida a la llegada de esa fecha (plazo suspensivo).
b) El no cumplimiento de la obligación de restitución del bien arrendado por parte de arrendatario, al término del contrato, en manera alguna puede tener el efecto jurídico de extender el vínculo contractual indefinidamente, hasta el momento en que se de el cumplimiento de la obligación de restitución, puesto que tal vínculo se extingue así subsistan algunas de las obligaciones que se originaron en é, tal como ya quedó indicado.
En consecuencia, para la Sala se encuentra demostrado que el contrato de arrendamiento celebrado el día 2 de enero de 1996 entre el municipio del Guamo (Tolima) y la sociedad “Universitec Ltda.”, se encuentra terminado desde el 31 de diciembre del mismo año, por virtud tanto de lo expresamente estipulado en la cláusula segunda del aludido convenio, como de lo preceptuado por el artículo 2005 del Código Civil, por manera que, desde entonces, tenía la obligación la arrendataria de restituir el inmueble arrendado al municipio arrendador, restitución inmediata que se ordenará en la parte resolutiva del presente proveído.
No puede la Sala culminar la presente argumentación sin llamar la atención frente a los yerros en los cuales ha incurrido la Administración municipal del Guamo (Tolima), no sólo durante la actuación que en sede gubernativa se llevó a cabo en este caso –cuestión suficientemente explicada en el apartado 2.3 de este pronunciamiento– sino también al instaurar la acción que dio lugar al presente proceso, pues resulta inaudito que si se alega el incumplimiento de un contrato estatal por parte del particular contratista y se pretende enderezar la actividad probatoria dentro del proceso a acreditar dicho extremo, no se incluyan en la demanda las pretensiones que resultan apenas lógicas frente a la alegada ocurrencia de dicho incumplimiento, esto es, cuando menos y para concretar aquello que debió solicitarse en el sub lite, que se ordenase pagar al arrendatario las sumas que adeudase por concepto de cánones atrasados y, adicionalmente, que indemnizase a la entidad territorial titular del derecho de dominio respecto del inmueble arrendado, los perjuicios que hubieren podido derivarse de la falta de observancia de la obligación contenida en el inciso primero del artículo 2005 del Código Civil.
Tan graves omisiones no sólo conducen a que se ponga en marcha el aparato jurisdiccional del Estado sin posibilitarle la adopción de decisiones que realmente correspondan con el objetivo de administrar cumplida justicia, sino que, especialmente, constituyen una amenaza para el interés general, en la medida en que podrían traducirse en evidente y cuantioso detrimento para el erario.
Todos los argumentos hasta ahora expresados servirán como fundamento para que se confirme la sentencia apelada, sin que pueda soslayarse que la ratio decidendi del fallo está constituida por los razonamientos aquí efectuados y no por los realizados por el Tribunal Administrativo del Tolima en el presente proceso.
2.7. Costas.
Dado que para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes ha actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.
En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: Dispóngase la inaplicación, en el presente caso, de las resoluciones números 758 de 16 de julio de 1997 y 914 de 14 de agosto de 1997, proferidas por la Alcaldía municipal del Guamo (Tolima), por las razones explicadas en la parte considerativa del presente pronunciamiento.
SEGUNDO: Confírmanse, pero con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído, los numerales 1, 2, 3 y 4 de la sentencia apelada, esto es, de la proferida el 6 de octubre de 1998 por el Tribunal Administrativo del Tolima.
TERCERO: Revócase el numeral 5 de la sentencia apelada, es decir, de la proferida el 6 de octubre de 1998 por el Tribunal Administrativo del Tolima.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento.
Cópiese, notifíquese y cúmplase,
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Presidente de la Sala
RUTH STELLA CORREA PALACIO MAURICIO FAJARDO GOMEZ
ENRIQUE GIL BOTERO MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR
Con aclaración de voto
ACLARACION DE VOTO DE LA DOCTORA MIRYAM GUERRERO DE ESCOBAR
PROCESO DE RESTITUCION DE INMUEBLE ARRENDADO - Se rige por las normas contenidas en el Estatuto Procesal Civil / CONCILIACION JUDICIAL - Improcedencia en esta clase de procesos / EXCEPCION DE ILEGALIDAD - Su aplicación al caso concreto se efectuó con base en una norma declarada inexequible EXCEPCION DE ILEGALIDAD - Su aplicación procede con fundamento en otras normas de rango constitucional
El proceso de restitución de inmueble arrendado se rige por el procedimiento establecido por los artículo 424 y siguientes del C. de P.C., y por esta razón considero que la Sala no debió extenderse en relación con el tema de la conciliación judicial en materia de acciones contencioso administrativas, pues nada tenía que ver con la problemática que se pretendía resolver; bastaba con señalar que la audiencia de conciliación no es procedente en los procesos de restitución de inmueble arrendado, por expresa disposición del parágrafo 6º del artículo 424 del C. de P.C., pues entre otras cosas, la naturaleza del proceso lo impide. Además la Sala aplicó la denominada “excepción de ilegalidad” para dejar sin efectos el acto administrativo, aduciendo como fundamento jurídico una norma declarada inexequible (artículo 240 de la Ley 4 de 1913), mediante sentencia C-037 de 2000. La denominada excepción de ilegalidad encuentra fundamento en otras normas que hacen parte del ordenamiento constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 73001-23-31-000-1997-05889-01(16493)
Actor: MUNICIPIO DEL GUAMO
Demandado: INSTITUTO TECNICO SUPERIOR UNIVERSAL-UNIVERSITEC LTDA.-
Referencia: ACCION CONTRACTUAL
ACLARACION DE VOTO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, a continuación expongo las razones que dieron lugar a que aclarara mi voto en el fallo de fecha 25 de febrero de 2009, proferido dentro del proceso de la referencia.
Comparto el sentido de la decisión, pero discrepo de las consideraciones que la fundamentan.
A mi juicio, la Sala incurre en imprecisión al señalar que la entidad demandante instauró la demandada en ejercicio de la acción atinente a controversias contractuales consagrada por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, la demanda no consigna por parte alguna que el demandante haya acudido a la jurisdicción a través de dicha acción contencioso administrativa, pues únicamente menciona que la misma tiene por objeto obtener la restitución de un inmueble arrendado al demandado, aduciendo la causal falta de pago del precio del arrendamiento.
Tal situación condujo a que se distorsionara la controversia y, en efecto, la Sala se centró en resolver aspectos que no fueron sometidos a la decisión jurisdiccional.
Lo primero que debo señalar es que el proceso de restitución de inmueble arrendado se rige por el procedimiento establecido por los artículo 424 y siguientes del C. de P.C., y por esta razón considero que la Sala no debió extenderse en relación con el tema de la conciliación judicial en materia de acciones contencioso administrativas, pues nada tenía que ver con la problemática que se pretendía resolver; bastaba con señalar que la audiencia de conciliación no es procedente en los procesos de restitución de inmueble arrendado, por expresa disposición del parágrafo 6º del artículo 424 del C. de P.C., pues entre otras cosas, la naturaleza del proceso lo impide.
De otra parte, considero que la sentencia resolvió aspectos que no fueron sometidos a la decisión jurisdiccional, particularmente sobre la legalidad del acto administrativo a través del cual el municipio del Guamo declaró la terminación unilateral del contrato de arrendamiento celebrado con la sociedad demandada. El acto administrativo no afectaba el proceso de restitución y además no fue reargüido por la demandada ni invocado como fundamento de la acción por la entidad demandante para solicitar la restitución, de manera que la Sala no podía oficiosamente pronunciarse sobre la legalidad del mismo, pues reitero, no era el objeto de la controversia y no afectaba la decisión.
Además la Sala aplicó la denominada “excepción de ilegalidad” para dejar sin efectos el acto administrativo, aduciendo como fundamento jurídico una norma declarada inexequible (me refiero al artículo 240 de la Ley 4 de 1913 que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-037 de 2000). La denominada excepción de ilegalidad encuentra fundamento en otras normas que hacen parte del ordenamiento constitucional.
De otra parte, la Sala emprendió un análisis relacionado con la posibilidad de incluir las cláusulas excepcionales al derecho común en los contratos de arrendamiento, cuando no era este objeto de la controversia, de hecho, por la ineficacia de la cláusula la entidad demandante estaba deprecando la restitución del inmueble por la vía jurisdiccional, no obstante, debo aclarar que, sin perjuicio de lo antes anotado, no comparto la noción expuesta en la sentencia en cuanto a los parámetros que determinan la posibilidad de incluir o no las cláusulas excepcionales en los contratos regidos por la ley 80 de 1993. Las razones por supuesto no las expondré porque, reitero, la legalidad de la cláusula de caducidad en el contrato de arrendamiento no era el objeto de discusión.
Finalmente considero que la Sala incurre en una contradicción en cuanto a la aplicación del régimen jurídico del contrato de arrendamiento, pues consigna textualmente que “…en el caso sub- judice la normatividad aplicable al contrato de arrendamiento celebrado entre las partes habrá de ser la contenida en el Estatuto Mercantil, toda vez que la sociedad “Universitec Ltda.”, tiene la condición de comerciante y despliega actividades mercantiles, con la sanotación (sic) de que en cuanto el Código de Comercio no regula todas las situaciones surgidas a raíz de la celebración y/o ejecución, deben aplicarse entonces las previsiones que en relación con dicho tipo contractual contiene el Código Civil, por virtud de la incorporación que de tales disposiciones, a ese cuerpo normativo, efectúa el artículo 822 del C. de Co...”.
No obstante a renglón seguido la providencia señala: “…resulta menester señalar que la legislación civil, en el artículo 2008, que el contrato de arrendamiento termina por la expiración del plazo estipulado para el arrendamiento, plazo que tiene naturaleza extintiva en relación con el derecho del arrendatario al uso y goce del bien arrendado…”.
En mi entender, la Sala no podía dar aplicación al precepto contenido por el artículo 2008 del Código Civil, pues si el régimen jurídico aplicable al contrato era el contenido en el Código de Comercio, debió dar aplicación íntegra a las normas que regulan el arrendamiento comercial, menos aún podía aplicar la preceptiva señalada porque el Código de Comercio prevé como norma de orden público el derecho de renovación del contrato de arrendamiento, lo cual implica que el contrato no termina por el vencimiento del término estipulado cuando el arrendatario lleva más de dos períodos consecutivos en el inmueble con un mismo establecimiento de comercio; en estas condiciones el contrato termina por la ocurrencia de alguna de las causales que impiden que se presente el derecho de renovación.
En el asunto sub - lite considero que el contrato debió declararse judicialmente terminado por el incumplimiento en el pago de la renta que, entre otras, fue la razón aducida por el demandante para deprecar la restitución del inmueble y no por el vencimiento del plazo estipulado, como lo dispuso la Sala,
Respetuosamente,
MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR
