CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Número único de radicación: 76001-23-31-000-2012-00496-02
Referencia. Acción de Nulidad Actora: ALICIA OSORIO GONZÁLEZ
TESIS: SE REITERA EL CRITERIO JURISPRUDENCIAL DE LA SECCIÓN EN CUANTO A QUE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PUEDEN AUTORIZAR VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES, PREVIO EL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS QUE EXIGE LA LEY. SE REVOCA LA SENTENCIA APELADA Y, EN SU LUGAR, SE DENIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada del Municipio de Santiago de Cali contra la sentencia de 25 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la cual se declaró la nulidad
de los artículos 23 y 24 del Acuerdo núm. 0241 de 8 de septiembre de 20081, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali.
I.- ANTECEDENTES
Alicia Osorio González, en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad, prevista en el artículo 84 del CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 23 y 24 del Acuerdo 241 de 2008.
La demandante no hizo una relación de hechos en el escrito de demanda.
En apoyo de sus pretensiones, la actora adujo la violación de los artículos 352 y 364 de la Constitución Política; 10°, 11 y 12 de la Ley Orgánica de Presupuesto 819 de 2003; y 23 de la Ley 179 de 1994.
Como concepto de violación adujo, que los preceptos constitucionales y legales citados en el acápite de normas violadas fueron flagrantemente desacatadas por el Concejo de Santiago de Cali al
1 "por medio del cual se modifican unos artículos de los Acuerdos 178 y 190 de 2006, se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio general para la construcción de un plan de obras, se aprueban unas vigencias futuras excepcionales y se dictan otras disposiciones".
expedir el Acuerdo 241 de 2008, en lo atinente a las vigencias futuras excepcionales, concretamente en los artículos 23 y 24, por medio de los cuales se autorizó a la administración de Santiago de Cali a comprometer los recursos de presupuestos de anualidades posteriores, correspondientes a la contribución de valorización, desde el año 2009 al año 2013, pretermitiendo lo ordenado en la Ley 819 de 2003.
Por otro lado, hizo alusión a lo preceptuado en la Ley Orgánica de Presupuesto 819 de 2003, la cual conserva lo dispuesto en la Ley 179 de 1994, sobre vigencias futuras, en la que hizo referencia a que las vigencias futuras excepcionales se autorizaban para obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa, seguridad, así como a las garantías de las concesiones. En estos casos, afirmó que se podía autorizar que se asumieran obligaciones que afectaran vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concedía la autorización; y como no se hizo ninguna referencia a las entidades territoriales, éstas quedaron excluidas para recibir dichas autorizaciones, que lo fueron únicamente para las entidades del orden nacional.
Por lo tanto, señaló que los concejos municipales de las entidades territoriales no pueden autorizar a las respectivas administraciones gubernamentales, para comprometer vigencias futuras excepcionales. Sin embargo, el Concejo Municipal de Santiago de Cali autorizó al Municipio de Santiago de Cali, en el artículo 23 del Acuerdo 241 de 2008, para comprometer vigencias futuras excepcionales, arrogándose una competencia que no le fue atribuida, violando lo dispuesto en la Ley Orgánica de Presupuesto.
Concluyó, que el Concejo Municipal de Santiago de Cali solo tiene competencia para autorizar vigencias futuras ordinarias, es decir para comprometer las vigencias fiscales correspondientes al mismo año de la expedición del Acuerdo, en este caso del 2008. No obstante, se extralimitó y entregó autorización al mandatario de la época para comprometer vigencias futuras excepcionales y, además, que éstas fueran incluidas en los presupuestos de las vigencias autorizadas a partir del año 2009.
I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, mediante apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente:
Que la norma demandada fue expedida al amparo del principio de autonomía de las entidades territoriales y de lo preceptuado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal, contenido en el Acuerdo 17 de 1996, modificado por el Acuerdo 198 de 2006, que de manera expresa en su artículo 1º estableció la figura de las vigencias futuras ordinarias y excepcionales para el Municipio de Santiago de Cali, el cual se expidió en desarrollo de lo previsto en los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996.
Sostuvo que el Acuerdo 198 de 2006 faculta al Concejo Municipal de Santiago de Cali para autorizar la asunción de vigencias futuras, el cual fue expedido en aplicación del principio de autonomía de las entidades territoriales que prevé la Constitución Política de 1991, para la gestión de los intereses propios por parte de los entes territoriales.
Refirió que la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió la Circular Externa 07 de 20 de febrero de 2007, en la que determinó la posibilidad de que las entidades territoriales pudiesen contraer obligaciones con cargo a vigencias futuras, siempre que las mismas se reglamentasen en su Estatuto Orgánico de Presupuesto.
Añadió que, en dicho contexto, en el Municipio de Santiago de Cali, de conformidad con el Concejo Municipal, es posible asumir compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales por cuanto así lo prevé el Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal, cumpliéndose de esta forma lo dispuesto en el documento Conpes 3463 de 12 marzo de 2007 y en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996.
Asimismo, refirió que el Municipio de Santiago de Cali observó con rigorismo lo que demandaba el artículo 11 de la Ley 819 de 2003, respecto de que el proyecto a financiar con vigencias futuras excepcionales, correspondiera a obras de infraestructura. Además, indicó que se contó con la autorización del Confis, ya que las obras hacen parte del Plan de Desarrollo contenido en el Acuerdo 0237 de 2008 "para vivir la vida dignamente", lo cual fue considerado de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno; no se desbordó la capacidad de endeudamiento del ente territorial; y consultan metas del marco fiscal de mediano plazo.
Hizo alusión a que, posteriormente, con la expedición de la Ley 1483 de 2011, "por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales", se reguló la asunción de obligaciones por los
entes territoriales que afectan presupuestos de posteriores vigencias fiscales, por lo que confrontados los artículos demandados con la mencionada Ley, resultan absolutamente compatibles con los nuevos preceptos que regulan la materia.
El CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI, mediante apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente:
Alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que consideró que la entidad territorial que tiene la personería jurídica es el Municipio de Santiago de Cali.
Como argumentos de defensa, señaló que la Ley 1483 de 2011 permite la aprobación de vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales, es decir, que existe un marco legal que regula y permite la aprobación del uso de vigencias excepcionales para entidades como el Municipio de Santiago de Cali.
Agregó que la norma demandada fue aprobada en el Concejo Municipal de Santiago de Cali, en vigencia del Acuerdo 198 de 2006, el cual, en el ejercicio del principio de autonomía de las entidades territoriales,
estableció en su artículo 1º que el Concejo Municipal podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten vigencias futuras cumpliendo las reglas y condiciones que señala la Ley 819 de 2003 o las normas que la modifiquen, adicionen, aclaren o deroguen.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA
Mediante sentencia de 25 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decretó la nulidad de los artículos 23 y 24 del Acuerdo núm. 0241 del 8 de septiembre de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, porque conforme a lo previsto en la Ley 819 de 2003, las entidades territoriales no pueden comprometer vigencias futuras excepcionales. Lo anterior, con base en los razonamientos que pueden resumirse, así:
Sostuvo frente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, que no tiene vocación de prosperidad, pues ello no es un presupuesto de la acción, sino de la pretensión, por ser aquella una condición propia del derecho sustancial y no del procesal, razón por la cual la declaró infundada.
Posteriormente, hizo alusión a lo regulado por el artículo 11 de la Ley 812 de 2003, y señaló que dicha disposición prevé los eventos en los que el Consejo Superior de Política Fiscal- Confis-, puede autorizar la adquisición de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras excepcionales sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede su autorización, pero no prevé que dicho procedimiento pueda ser efectuado por los entes territoriales.
Luego de hacer referencia a la sentencia proferida por esta Sección del 14 de julio de 2011, sostuvo que el monto máximo de vigencias futuras, su plazo y condiciones debe consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal, conforme a lo preceptuado en el artículo 1º de la Ley 819 de 2003, quedando claro que sólo se está autorizando al Gobierno Nacional para hacer uso de dicho procedimiento, por cuanto el mencionado artículo ordena que el Marco Fiscal debe ser presentado por el Gobierno Nacional.
Añadió que si bien no se hizo referencia a las entidades territoriales, para hacer uso de tal facultad, dicho silencio no se puede interpretar como autorización tácita a favor de las mismas.
En consecuencia, al establecer que los entes territoriales no están facultados por el Legislador para comprometer vigencias futuras excepcionales, declaró la nulidad de los artículos 23 y 24 del Acuerdo Municipal núm. 0241 de 8 de septiembre de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN
El apoderado del Municipio de Santiago de Cali manifestó, en síntesis, que todos los requisitos a que aluden los distintos órganos para habilitar a los entes territoriales la facultad para asumir vigencias futuras excepcionales, fueron cumplidos por el ente territorial, en atención a lo que demandaba la Ley 819 de 2003, pues el proyecto a financiar con vigencias futuras excepcionales corresponde a obras de infraestructura y se ajusta a las directrices del artículo 11 de la Ley 819 de 2003; se contó con la autorización del Confis; las obras hacen parte del Plan de Desarrollo contenido en el Acuerdo 0237 de 2008 "para vivir la vida dignamente"; fueron consideradas de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno; no se desbordó la capacidad de endeudamiento del ente territorial; y consultan las metas del Marco Fiscal de mediano plazo.
Manifestó que confrontados los artículos acusados con la Ley 1483 de 2011, son compatibles con la nueva normativa, en la medida en
que tal norma establece las vigencias futuras excepcionales, siendo las disposiciones demandadas acordes con la norma vigente como quiera que, de manera expresa, el legislador prevé en el artículo 2° de aquella, la derogatoria de las disposiciones que le son contrarias, lo cual no aplica para las normas que son objeto de demanda.
Como sustento de lo anterior, invoca el fenómeno jurídico de la convalidación o "purga de ilegalidad", según el cual se considera no viciado de nulidad un acto administrativo que fue ilegal al momento de su nacimiento habiendo recibido sustento legal posterior a su expedición. Además, agregó que, mediante el Acuerdo Municipal núm. 0348 de 2013, se convalidó la vigencia futura excepcional de los ingresos que la contribución de valorización causa, con el propósito de financiar la continuidad de la ejecución del Plan de Obras de Interés General del Acuerdo 0241 de 2008.
Así las cosas, sostuvo que la sentencia impugnada no tuvo en consideración la Ley 1483 de 2011, norma anterior a la expedición del fallo.
Insistió, en que las normas acusadas forman parte del Acuerdo 0241 de 2008, por el cual el Concejo Municipal de Santiago de Cali autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio general,
para financiar la construcción de un Plan de Obra tributo que fuera legal e impuesto válidamente por la Corporación, en ejercicio de las facultades conferidas en los cánones 317 y 338 Constitucionales, como medida necesaria para asegurar e impulsar obras de infraestructura para el desarrollo de la ciudad.
Asimismo, indicó que las normas acusadas fueron expedidas al amparo del principio de autonomía de las entidades territoriales y del Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal contenido en el Acuerdo 17 de 1996, modificado por el Acuerdo 198 de 2006, que de manera expresa en su artículo 1° estableció la figura de las vigencias futuras para el Municipio de Santiago de Cali, en desarrollo de lo previsto en los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996.
Concluyó que el Municipio de Santiago de Cali puede asumir compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales, por cuanto así lo prevé el Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal, cumpliendo lo dispuesto en el documento Conpes 3463 de 12 de marzo de 2007, en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996, y en la Ley 1483 de 2011.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSION
IV.1.- Vencido el plazo, la parte actora, descorrió el traslado de alegatos, en forma oportuna, en el que solicita, en síntesis, que se confirme la sentencia apelada, aduciendo argumentos similares a los expuestos en la demanda.
IV.2.- De igual forma, la parte demandada descorrió el traslado de alegatos, oportunamente, en el que solicita que se revoque la sentencia apelada, para lo cual, en síntesis, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada.
IV.3. El Ministerio Público, en la oportunidad concedida para presentar sus alegatos, guardó silencio.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de los artículos 23 y 24 del Acuerdo núm. 0241 de 20082, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, en el que se autoriza al Alcalde de dicho ente territorial para comprometer vigencias futuras excepcionales de las vigencias fiscales de los años 2009, 2010, 2011, 2012 y 2013.
2 "Por medio del cual se modifican unos artículos de los Acuerdos 178 y 179 de 2006, se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio general para la construcción de un plan de obras, se aprueban unas vigencias futuras excepcionales y se dictan otras disposiciones".
Los mencionados artículos, son del siguiente tenor:
"ACUERDO N° 0241 DE 2008
(08 Septiembre)
(...).
EL CONCEJO MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI, en ejercicio de
atribuciones legales y en especial las contenidas en los artículos 317 y 338 de la Constitución Política de Colombia, y en el Decreto Ley 1333 de 1986, entre otras
ACUERDA
(...)
ARTÍCULO 23°.- Se autoriza al Señor Alcalde de Santiago de Cali, para comprometer vigencias futuras excepcionales de las vigencias fiscales de los años 2009, 2010, 2011, 2012 y 2013 hasta por el Cien por ciento (100%) de los ingresos que la contribución de valorización cause, con el propósito de financiar la estructuración, diseño, construcción, dotación e implementación del Plan de Obras de Interés General del presente Acuerdo.
ARTÍCULO 24°. – La Administración Municipal de Santiago de Cali a través del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal, una vez comprometidos los recursos a los que se refiere el artículo anterior, deberá incluir en los respectivos presupuestos de cada vigencia fiscal las asignaciones necesarias para cumplir con los compromisos adquiridos (...)."
Como ya se precisó, en la demanda la parte actora solicitó la nulidad de los artículos 23 y 24 del Acuerdo núm. 0241 de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, por ser violatorios de los artículos 352 y 364 de la Constitución Política; 10°, 11, 12 de la
Ley Orgánica 819 de 2003; y 23 de la Ley 179 de 1994, dado que se autorizó a la administración del Municipio de Santiago de Cali para
comprometer los recursos de presupuestos de anualidades posteriores, correspondiente a la contribución de valorización, desde el año 2009 al año 2013, pretermitiendo lo dispuesto en la Ley 816 de 2003, ya que esta norma no hizo referencia a autorizar a las entidades territoriales a comprometer vigencias futuras excepcionales.
A su vez, las entidades demandadas sostuvieron que el Municipio de Santiago de Cali observó con rigorismo lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 819 de 2003, que contó con autorización del Confis; las obras hacen parte del Plan de Desarrollo contenido en el Acuerdo 0237 de 2008 "para vivir la vida dignamente"; fueron consideradas de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno; no se desbordó la capacidad de endeudamiento del ente territorial y consultan las metas del marco fiscal de mediano plazo.
Señalaron, además, que frente a la normativa acusada operó la purga de ilegalidad, pues actualmente a nivel territorial están previstas las vigencias futuras excepcionales, para las entidades territoriales conforme a la Ley 1483 de 2011.
Por su parte, como ya se vio, el a quo, en la sentencia que es objeto del recurso de apelación, consideró que, conforme a lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 819 de 2003, no resulta procedente para los entes territoriales, de acuerdo con el artículo 11 de la misma, comprometer vigencias futuras excepcionales, pues esta norma solo está autorizando al Gobierno Nacional y no hizo referencia a las entidades territoriales.
Inconforme con dicha decisión, el Municipio de Santiago de Cali interpuso el recurso de apelación argumentando, en síntesis, que se cumplieron por el ente territorial los requisitos para comprometer vigencias futuras excepcionales, en atención a lo que demandaba la Ley 819 de 2003, porque el proyecto a financiar corresponde a obras de infraestructura; contó con la autorización del Confis; las obras hacen parte del Plan de Desarrollo contenido en el Acuerdo 0237 de 2008 "para vivir la vida dignamente"; fueron consideradas de importancia estratégica por el Consejo de Gobierno; no se desbordó la capacidad de endeudamiento del ente territorial; y consultan las metas del Marco Fiscal de mediano plazo.
Así mismo, invocó que en el presente caso se presentó el fenómeno jurídico de la convalidación o "purga de ilegalidad", ya que
contrastados los artículos acusados con la Ley 1483 de 2011, son compatibles con la nueva normativa, en la medida en que tal norma establece las vigencias futuras excepcionales para los entes territoriales, siendo las disposiciones demandadas acordes con la norma vigente.
En orden a desatar la controversia, la Sala abordará, en primer lugar, el aspecto atinente a la autonomía de las entidades territoriales, la normatividad aplicable al caso, la jurisprudencia sobre el particular y el análisis del caso concreto, así:
-De la autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal
De conformidad con el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia es un Estado organizado en forma de República unitaria, descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales. Lo anterior implica que las entidades descentralizadas territorialmente gozan de autonomía para gestionar sus propios intereses.
El artículo 287 ibidem, se refiere al contenido básico de la autonomía territorial, el cual ha sido reconocido por la jurisprudencia
constitucional como su núcleo esencial3. La mencionada norma dispone que las entidades territoriales son titulares de los siguientes derechos: (i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales.
A su vez, los artículos 352 y 364 de la Carta Política, disponen lo siguiente:
"ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
(...)
ARTICULO 364. El endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La ley regulará la materia".
Respecto de la autonomía de los entes territoriales en materia presupuestal la Corte Constitucional4, ha señalado:
"[...] Las prerrogativas que se derivan de la autonomía que se confiere a las entidades territoriales, se ejercen en los términos establecidos en la Constitución y la ley, y en este
3 Sentencia C-346/17, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
4 Sentencia C-346/17, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
sentido, no son de carácter absoluto. En efecto, el Legislador puede limitarlas, condicionarlas o restringirlas, cuando esté autorizado por otra disposición constitucional, siempre que tal limitación no afecte el núcleo esencial de la autonomía, y resulte necesaria, útil, y proporcionada al fin constitucional que se busca alcanzar.5
En este sentido, la Corte ha establecido que corresponde al Legislador diseñar el modelo institucional del ejercicio del poder público en el territorio, y le está proscrito instituir reglas que limiten la autonomía de las entidades territoriales a tal punto que sólo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gestión de sus propios intereses.6
Así pues, es preciso buscar un equilibrio entre la unidad y la autonomía, el cual se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas: de una parte, la autonomía está limitada por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir "uniformidad legislativa en lo que tenga que ver con el interés general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional, así como una administración de justicia común"7; y de otra, la unidad encuentra un límite en el núcleo esencial de la autonomía territorial, que consiste en el margen de gestión que el Constituyente y el Legislador garantizan a las entidades territoriales para que planeen, programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado. 8
Entonces, el Legislador está autorizado para fijar el alcance de la autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución, esto es, el núcleo esencial y el carácter unitario del Estado.9 Concretamente, corresponde a la ley definir los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En ese orden de ideas, deberá armonizar los
5 Ver sentencias C-219 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-447 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
6 Sobre el particular, se pueden consultar las sentencias C-720 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
7 Ver sentencia C-579 de 2001; M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
8 Sentencia C-1258 de 2001; M.P. Jaime Córdoba Triviño.
9 Ibídem.
intereses de las autoridades en los distintos niveles, los cuales, según el artículo 288 Superior, ejercen sus competencias dentro de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
En particular, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, en materia presupuestal, el Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la administración territorial. En efecto, por mandato del artículo 334 Superior, la dirección general de la economía corresponde al Estado y, en particular, al Congreso como titular de la función legislativa nacional, al gobierno y al Banco de la República. En ese sentido, es a través de las leyes que se fijan las políticas macroeconómicas de la Nación, por lo que la autonomía de las entidades territoriales no puede imposibilitar el adecuado diseño de tales políticas10 [...]".
Conforme a lo anterior, se encuentra que las entidades territoriales tienen derecho a disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus propias decisiones; y uno de los derechos mínimos de los que son titulares, consiste en establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Particularmente, la Constitución atribuye a las entidades territoriales la competencia para elaborar su plan de desarrollo, lo que se traduce en la potestad de diseñar su propio sistema de ingresos y gastos.
De la sentencia se extrae también que no obstante, la facultad de la que gozan las entidades territoriales para definir autónomamente el presupuesto de gastos e inversiones, ella es limitada. Así, el
10 Sentencia C-579 de 2001; M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Legislador tiene injerencia en el ejercicio del derecho de las entidades territoriales para administrar sus propios recursos y, en esa medida, en la selección de los objetivos económicos, sociales o políticos a los cuales deban estar destinados los recursos públicos de su propiedad11.
-De la Ley Orgánica del Presupuesto frente a la autonomía de las entidades territoriales
Frente a la naturaleza y características de la Ley Orgánica de Presupuesto, esta Sección12 ha señalado, lo siguiente:
"[...] En relación con la naturaleza y características de las Leyes Orgánicas, la jurisprudencia constitucional13 ha puesto de presente que estas leyes tienen características especiales, entre ellas, (i) que reglamentan plenamente materias que gozan de una cláusula de reserva estricta para esta clase de Leyes Orgánicas, (ii) que en razón de lo anterior y dada la importancia que la Constitución les ha otorgado, las Leyes Orgánicas han sido dotadas de una gran estabilidad, la cual se refleja en los requisitos particulares para su expedición; (iii) que la Carta les ha reconocido prevalencia y estatus superior respecto de las demás leyes ordinarias.
Ahora bien, en la misma sentencia, la Corte Constitucional realizó una exposición detallada y sistemática acerca de la naturaleza y características de las Leyes Orgánicas, analizando las reglas y criterios estructurales del concepto de ley Orgánica en el constitucionalismo colombiano, en cinco
11 Ibidem
12 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera-Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso- sentencia del catorce (14) de julio de dos mil once (2011)- Rad Núm: 85001-23-31-000-2009-00032-02.
13 C-557-09
aspectos esenciales: "(i) el carácter instrumental que cumple la ley Orgánica en tanto que reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la República; (ii) las diversas funciones que está llamada cumplir en el ordenamiento jurídico; (iii) las relaciones existentes entre la ley Orgánica y las demás leyes; (iv) el procedimiento legislativo requerido para su aprobación; y (v) la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad".
Acerca del tema relativo a las relaciones existentes entre la ley Orgánica y las demás leyes, la jurisprudencia constitucional ha evidenciado el carácter superior jerárquico de las Leyes Orgánicas, en cuanto gozan de una naturaleza jerárquica superior a las demás leyes, las cuales deben ajustarse a lo que organiza aquella.
(...)
Como de manera repetida lo ha dicho la jurisprudencia, las normas orgánicas, entre las cuales se incluyen las de presupuesto, tienen una categoría superior que condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, al punto de que el control de constitucionalidad que lleva a cabo la Corte Constitucional deba implicar que se confronte la disposición acusada no solamente con el texto constitucional, sino también con la respectiva norma orgánica. Esta viene a constituirse en límite, directriz y referencia obligada de la ley ordinaria [...]".
Por otro lado, la Corte Constitucional14 se ha referido al principio de unidad presupuestal como la obligación que le asiste a todas las instituciones del sector público, de que sus presupuestos sean elaborados y ejecutados, en cuanto a su contenido, métodos y expresión, con estricto acatamiento de la política presupuestaria única, definida y adoptada por la autoridad competente de conformidad con la ley. Al respecto, ha sostenido lo siguiente:
14 C - 652/15, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
"[...] En razón a su vinculación directa con el principio de legalidad, conviene mencionar, entre los principios que gobiernan el proceso presupuestal, los de unidad presupuestal, universalidad y especialización. El primero, el de unidad presupuestal, hace referencia a la obligación que le asiste a todas las instituciones del sector público, de que sus presupuestos sean elaborados y ejecutados, en cuanto a su contenido, métodos y expresión, con estricto acatamiento de la política presupuestaria única, definida y adoptada por la autoridad competente de conformidad con la ley (C.P. arts. 346 y 347). En punto a este principio de unidad presupuestal, ha sostenido la jurisprudencia constitucional que el mismo "nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente"15. El segundo, el de universalidad, impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones que presente el Gobierno al Congreso, estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a realizar durante la respectiva vigencia fiscal, resultando inadmisible la presentación por separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado16 (C.P. art. 347). El tercero, el de especialización17, por su parte, le prohíbe al Gobierno, y a los demás ordenadores del gasto, "utilizar partidas del gasto aprobadas por el Congreso para una finalidad diferente a aquélla para la cual ésta fue apropiada"18, lo cual significa que la partida aprobada por la ley para un gasto, no puede invertirse en un propósito distinto a aquél que fue determinado directamente por el legislador (C.P. art. 345).
(...)
En consonancia con lo anterior, y considerando que a través de la ley anual de presupuesto el Congreso define el monto máximo del gasto público para un determinado periodo y apropia las partidas para una específica finalidad, la jurisprudencia ha destacado que dicha ley es entonces una ley de autorización de gastos, que limita jurídicamente su ejecución en tres aspectos específicos: "de un lado, en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el
15 Sentencia C-592 de 1995.
16 Consultar la Sentencia C-315 de 1997.
17 El principio de especialización se encuentra contenido en el artículo 345 de la Carta Política y desarrollado en el artículo 18 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual establece que "las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.
18 Sentencia C-201 de 1998.
período fiscal respectivo; de otro lado, a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden erogar; y, finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley no sólo señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos públicos".19
De otra parte, cabe destacar que, aun cuando al Congreso le compete expedir la ley anual de presupuesto, conforme lo dispone el artículo 349 Superior, dicha ley debe ser discutida y aprobada por dicho órgano con estricta sujeción a las reglas de la Ley Orgánica de Presupuesto.
En efecto, como ya ha sido señalado, el artículo 151 de la Carta le atribuye al Congreso de la República la facultad de expedir leyes orgánicas a las cuales se sujetará el ejercicio de la actividad legislativa, autorización que incluye la expedición de normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. La citada disposición, se encuentra en plena correspondencia con el artículo 352 del mismo ordenamiento Superior, que le ordena al Congreso la regulación en la ley orgánica del presupuesto, de lo relacionado a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, no sólo de la Nación, sino también de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo.
En cumplimiento de los mencionados mandatos constitucionales, el Congreso expidió las Leyes 38 de 1989,
179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Dichas leyes, a su vez, fueron compiladas por el Presidente de la República, con base en las facultades conferidas por el artículo 24 de la Ley 225 de 1995, en un solo cuerpo normativo, el Decreto 111 de 1996. Dicho decreto es hoy en día el Estatuto Orgánico del Presupuesto, según lo prevé el artículo 24 de la Ley 225 de 1995, con arreglo al cual se desarrolla lo relacionado con la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación y de las Entidades Territoriales y los entes descentralizados.
De esta manera, si bien corresponde al Congreso mediante ley ordinaria la discusión y aprobación anual del Presupuesto, no es menos cierto que para el efecto debe ceñirse, con rigor, a las normas orgánicas respectivas, cuya transgresión lleva consigo, de manera ineluctable, a la
19 Sentencia C-685 de 1996.
violación de los artículos 151 y 352 de la Constitución Nacional.
Como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación, "las normas orgánicas, entre las cuales se incluyen las de presupuesto, tienen una categoría superior que condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, al punto de que el control de constitucionalidad que lleva a cabo esta Corporación deba implicar que se confronte la disposición acusada no solamente con el texto constitucional, sino también con la respectiva norma orgánica [la cual] viene a constituirse en límite, directriz y referencia obligada de la ley ordinaria".20
En la misma dirección, este Tribunal ha sostenido que, dado su especial rango y jerarquía, "las leyes orgánicas son parámetros del análisis de constitucionalidad en sentido lato, en tanto y en cuanto se trata de normas de naturaleza supralegal que implican un límite a la actuación de las autoridades y al margen de configuración del Congreso [...]."21
Así mismo, esa Corporación 22 ha reiterado la necesidad de preservar la autonomía real o efectiva de las entidades territoriales, para la gestión de sus asuntos propios: "Si bien se reconoce como punto de partida la facultad del poder central de dirigir las finanzas públicas, se debe advertir que esta facultad no se traduce en el vaciamiento de la autonomía presupuestal de los entes territoriales. La facultad de gestión y ejecución de los recursos propios no puede ser afectada por el diseño de una política de saneamiento fiscal de tal forma que haga imposible la atención de los intereses de las localidades.". Así lo precisó:
20 Sentencia C-1379 de 2000.
21 Sentencia C-142 de 2015.
22 Sentencia C-189/19. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
"[...] 1. El alcance del principio de autonomía de las entidades territoriales se determina, constitucionalmente, por el influjo de dos elementos complementarios: el principio de Estado Unitario y las competencias constitucionales propias de las entidades territoriales, en virtud de su autonomía. El principio de Estado Unitario determina que todos los órganos del Estado, comprendidos todos los niveles de la administración pública, incluida la territorial, hacen parte de la unidad política del Estado23, lo que implica que las potestades derivadas de la soberanía, tales como la política macroeconómica24, el acuño de la moneda25, el manejo de las relaciones internacionales26, el ejercicio de la función jurisdiccional27 y de la función legislativa28 e, incluso el mantenimiento del orden público, son asuntos que pertenecen al Estado29, en su conjunto, razón por la cual, las entidades territoriales carecen de competencias en estas materias y, por lo tanto, su autonomía no es absoluta, sino se encuentra subordinada al ejercicio de estas potestades estatales. Así, el sometimiento de las entidades territoriales a la Constitución Política y a las leyes de la República, son elementos que garantizan que la autonomía de las entidades territoriales se ejerza dentro del Estado Unitario.
La autonomía de las entidades territoriales, dentro de los contornos de las leyes, como derivación del principio del Estado Unitario, se encuentra reiterada por varias normas constitucionales. Así, el artículo 287 dispone que los entes territoriales disponen de autonomía "dentro de los límites de la Constitución y la ley". También, el artículo 352 prevé que
23 "Estado unitario presume la centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional, así como una administración de justicia común": Corte Constitucional, sentencia C-579/01.
24 Los artículos 333 y 334 de la Constitución imponen al Estado la obligación de impedir que se obstruya o restrinja la libertad económica y le atribuyen la dirección general de la economía, con el mandato de intervenirla con fines constitucionalmente establecidos.,
25 El artículo 371 de la Constitución atribuye al Banco de la República, como banca central, entre otras funciones, las de "regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales"
26 El artículo 182, n. 2, confía en el Presidente de la República el manejo de las relaciones internacionales y los artículos 226 introducen mandatos específicos al Estado, en esta actividad.
27 El artículo 116 de la Constitución enlista los órganos que administran justicia y el artículo 228 prevé que el funcionamiento de la administración de justicia será desconcentrado y autónomo, pero no permite su funcionamiento descentralizado.
28 Los artículos 150 y 189 de la Constitución delimitan los órganos que constitucionalmente pueden ejercer la función legislativa.
29 El artículo 189 de la Constitución atribuye al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, la responsabilidad del mantenimiento del orden público, razón por la cual, en esta materia, las autoridades locales son agentes jerarquizados del Presidente de la República (artículo 296 de la Constitución).
la Ley Orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos, no sólo de la Nación, sino también de las entidades territoriales30. Igualmente, el numeral 4 del artículo
300 de la Constitución estableció que los tributos y contribuciones que decreten las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas, para el cumplimiento de las funciones departamentales, deberán de ser establecidos "de conformidad con la ley", al mismo tiempo que el numeral 3 del artículo 313, dispone que es función de los concejos municipales, votar los tributos y gastos locales "de conformidad con la Constitución y la ley". Igualmente, el artículo 344 de la Constitución prevé que los organismos departamentales evaluarán la gestión y los resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y los municipios y deberán participar en la preparación de los presupuestos municipales, "en los términos que señale la ley". También varias normas de la Constitución prevén la necesaria coordinación entre los planes locales de desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo31.
De este conjunto de normas constitucionales se evidencia que, en virtud del principio de Estado Unitario, le corresponde a la Constitución y, en particular, a las leyes de la República, fijar el alcance concreto de la autonomía de las entidades territoriales, por lo que es posible sostener que, en la Constitución colombiana, autonomía no significa ni soberanía32, ni autarquía33. Sin embargo, la facultad del
30 "(...) por disposición expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese poder homologador de la Ley Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas territoriales": Corte Constitucional, sentencia C-478/92.
31 El segundo inciso del numeral 12, del artículo 300 de la Constitución dispone "Los planes y programas de desarrollo de obras públicas serán coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales". También el segundo inciso del artículo
339 dispone: "Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo" Igualmente, el artículo 352 de la Constitución dispone que la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo relativo a los "presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo".
32 "(...) se afirman los intereses locales pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario": Corte Constitucional, sentencia C- 535/96.
33 "Por ello no hay que confundir autonomía con autarquía, la cual expresa la autosuficiencia
-se basta a sí misma- plena y total. En otras palabras, la autarquía rompe con el modelo del Estado unitario y la transforma en Estado compuesto, donde ya no hay unidad legal, sino concurrencia de órdenes jurídicas en una asociación de intereses jurídico-políticos, de modo que no hay un interés general unitivo, sino compuesto": Corte Constitucional, sentencia C-216/94. "Dicha autonomía como lo ha reconocido varias veces la Corte no significa autarquía, sino que comporta la atribución de competencias propias y la afirmación
Legislador no es ilimitada, al punto de desconocer que la Constitución garantiza la autonomía de las entidades territoriales. Por esta razón, las atribuciones del Congreso, respecto de los entes territoriales, se encuentran limitadas por el respeto del núcleo esencial del derecho a su autonomía.
La configuración básica34 de la autonomía de las entidades territoriales está determinado por la misma Constitución la que, en su artículo 287 dispuso que "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales". Esta norma constitucional determina, en doble sentido, lo que constitucionalmente corresponde a la autonomía garantizada de las entidades territoriales: por una parte, dispone que se garantiza la "gestión de sus intereses", es decir, los locales o propios de la colectividad correspondiente. Es por esta razón que, cuando se trata de la gestión de intereses nacionales o que sobrepasan lo local, las facultades del Legislador son mucho más amplias, al no encontrarse en juego, en principio, la autonomía de las entidades territoriales35, sin que pueda entenderse que los locales y los nacionales son intereses contrapuestos, sino que, por el contrario, requieren ser armonizados36. Por otra parte, implica los contenidos mínimos que deben ser respetados por el Legislador y por las autoridades nacionales, en sus relaciones con las entidades
de derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del Estado": Corte Constitucional, sentencia C-284/97.
34 "El núcleo esencial de la autonomía está constituido, entonces, en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses": Corte Constitucional, sentencia C-535/96.
35 "El contenido esencial de la autonomía se liga así a la 'gestión de los propios intereses', y por ello ha sido entendido como el derecho a participar a través de órganos propios, en la administración y el gobierno de los asuntos de interés local. Al conferirse a las localidades la gestión de sus propios asuntos se está reservando al poder central las cuestiones que atañen con un interés nacional, por lo cual, en aras de salvaguardar este último y de proteger el principio unitario, le compete al legislador la regulación de las condiciones básicas de la autonomía local. Corte Constitucional, sentencia C-535/96.
36 "(...) esta Corte considera que la introducción del concepto de autonomía, que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos": Corte Constitucional, sentencia C-004/93.
territoriales. Dichos contenidos constitucionales que protegen la autonomía de los entes territoriales, elementos del núcleo esencial de su autonomía, pueden agruparse en tres: (i) el autogobierno, mediante autoridades propias37, característica que se deriva de su elección local y por la ausencia de subordinación jerárquica de dichas autoridades respecto de las autoridades nacionales, con la salvedad de los asuntos de orden público, de conformidad con el artículo 296 de la Constitución38; (ii) ejercer las competencias que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, le correspondan a la entidad territorial, pues sin competencias, no existe autonomía de la cual predicarla, y (iii) administrar los recursos, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. Igualmente, a partir de los artículos 300, n. 5 y 313, n. 5 de la Constitución, también integra su autonomía "la facultad de organizar sus ingresos y gastos para cumplir con las funciones constitucional y legalmente asignadas [...]"39.
-De las vigencias futuras
El artículo 23 de la Ley 179 de 199440, prevé lo siguiente:
"ARTÍCULO 23. El artículo 31 de la Ley 38 de 1989 quedará así:
"No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del presupuesto General de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano competente y registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos.
Los órganos autorizados para cofinanciar, mencionados en la cobertura de esta Ley Orgánica, cofinanciarán proyectos, a
37 "Debe protegerse el derecho de cada entidad a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan": Corte Constitucional, sentencia C-535/96.
38 El artículo 296 de la Constitución dispone que "Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes".
39 Corte Constitucional, sentencia C-1112/01.
40 Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica de Presupuesto.
iniciativa directa de cualquier ciudadano, avalados por las entidades territoriales, ante los órganos cofinanciadores o a través de aquéllas.
Las entidades territoriales beneficiarias de estos recursos deberán tener garantizado el cumplimiento de sus obligaciones correspondientes al servicio de la deuda y aportar lo que les corresponda.
Para entidades territoriales cuya población sea inferior a
20.000 habitantes conforme al censo de población de 1985, se podrán utilizar mecanismos financieros alternativos para facilitar la cofinanciación."
Posteriormente, se expidió el Decreto 111 de 199641, el cual en sus artículos 14 y 23 estableció el principio de anualidad presupuestal y estableció las vigencias futuras, de la siguiente manera:
"ARTICULO 14. ANUALIDAD. El año fiscal comienza el lo. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38/89, artículo 10).
(...)
ARTICULO 23. <Artículo modificado por el artículo 10 de la Ley 819 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> El Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:
El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del
41 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto".
Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley;
Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica.
Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el artículo 9o de la presente ley. El Gobierno reglamentará la materia.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
PARÁGRAFO. Estas funciones podrán ser delegadas por el Confis en la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el caso de los órganos que componen el Presupuesto General de la Nación y en las juntas o Consejos Directivos en el caso de las entidades de las que trata el numeral 4 del artículo 10 de la Ley 179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
En caso de existir tal delegación, quien sea delegado por el Confis presentará un informe trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el trimestre inmediatamente anterior".
Por su parte, la Ley Orgánica 819 de 200342 respecto de la programación presupuestal y las vigencias futuras (ordinarias y excepcionales), preceptuó lo siguiente:
"ARTÍCULO 8o. REGLAMENTACIÓN A LA
PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL. La preparación y elaboración del presupuesto general de la Nación y el de las Entidades Territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.
En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes.
(...)
ARTÍCULO 10. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS. El
artículo 9o de la Ley 179 de 1994 quedará así:
El Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:
El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley;
Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
42 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones".
Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica.
Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el artículo 9o de la presente ley. El Gobierno reglamentará la materia.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
PARÁGRAFO. Estas funciones podrán ser delegadas por el Confis en la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el caso de los órganos que componen el Presupuesto General de la Nación y en las juntas o Consejos Directivos en el caso de las entidades de las que trata el numeral 4 del artículo 10 de la Ley 179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
En caso de existir tal delegación, quien sea delegado por el Confis presentará un informe trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el trimestre inmediatamente anterior.
ARTÍCULO 11. VIGENCIAS FUTURAS
EXCEPCIONALES. El artículo 3o de la Ley 225 de 1995 quedará así:
El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que trata el artículo 1o de esta ley.
La secretaría ejecutiva del Confis enviará trimestralmente a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos.
Para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requieren la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público.
ARTÍCULO 12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS
PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:
El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley;
Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos
de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica.
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
PARÁGRAFO transitorio. La prohibición establecida en el inciso anterior no aplicará para el presente período de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo".
Ahora, no obstante que cuando se expidió el Acuerdo cuestionado no estaba vigente la Ley 1483 de 201143, no sobra traer a colación su contenido, así:
"Artículo 1°. Vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:
Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos.
El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5° de la Ley 819 de 2003.
Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
43 Por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales.
Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.
Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.
La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica.
Parágrafo 1°. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones.
Parágrafo 2°. El plazo de ejecución de cualquier vigencia futura aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma.
Artículo 2°. Derogatoria y vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias".
Ahora bien, frente al tema de vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales, esta Sección, en un principio, de acuerdo con la sentencia del 14 de julio de 201144, sostuvo que los entes territoriales no están facultados por el Legislador para comprometer vigencias futuras excepcionales; y tampoco para autorizar vigencias futuras ordinarias durante el último año de gobierno de sus respectivas administraciones, conforme a lo dispuesto en los artículos 352 y 364 de la Constitución Política y en los artículos 10°, 11 y 12 de la Ley Orgánica 819 de 2003, así:
"En efecto, se observa cómo el artículo prevé que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal "del que trata el artículo 1° de esta ley (sic)"; (Ley 809 de 2003) según el cual el Marco debe ser presentado por "el Gobierno Nacional" y, entre otros requisitos, debe contener "una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la Nación".
Es claro que si el legislador hubiera querido que las entidades territoriales apropiaran vigencias futuras excepcionales, habría indicado que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consultaran las metas plurianuales del Marco Fiscal para las Entidades Territoriales, y habría remitido expresamente al artículo 5°45 de la misma ley. Además, si la intención del Congreso hubiera sido la de otorgar a los entes territoriales esta facultad, lo habría dispuesto de manera manifiesta, tal como lo hizo con la potestad que les dio para apropiar vigencias futuras de
44 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera-Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso- Rad Núm: 85001-23-31-000-2009-00032-02.
45 "Artículo 5°. Marco Fiscal para Entidades Territoriales. Anualmente, en los departamentos, en los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la presente ley, y en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005, el Gobernador o Alcalde deberá presentar a la respectiva Asamblea o Concejo, a título informativo, un Marco Fiscal..."
carácter ordinario46 o hubiera hecho referencia al envío a las Comisiones Económicas del Congreso de las autorizaciones dadas por el CONFIS para este caso.
En conclusión, no cabe la menor duda de que ni el Decreto 111 de 1996 –que compila varias normas-, ni la Ley 819 de 2003 prevén la posibilidad de que entes territoriales comprometan vigencias futuras excepcionales; y de que mal puede interpretarse el silencio de la ley en este respecto como una autorización tácita.
Cabe anotar que la diferencia fundamental entre las vigencias futuras ordinarias y las vigencias futuras excepcionales, radica, esencialmente, en que en las primeras la ejecución se inicia con el presupuesto de la vigencia en curso, mientras que en las excepcionales, se afecta el presupuesto de vigencias futuras, sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización.
De otra parte, la Sala estima que la autonomía que constitucionalmente se reconoce a los entes territoriales no puede convertirse en una patente de corso para desconocer los artículos 352 y 364 de la Constitución Política, ni los artículos 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica 819 de 2003, de cuyo tenor surge de manifiesto que los entes territoriales no están facultados por el Legislador para comprometer vigencias futuras excepcionales, y tampoco para autorizar vigencias futuras ordinarias durante el último año de gobierno de sus respectivas administraciones".
Esta misma postura la adoptó la Sección Quinta de esta Corporación47, en sentencia de 31 de mayo de 2018, frente al tema de vigencias futuras excepcionales, en la cual sostuvo que de la lectura detenida de la Ley 819 de 2003, por medio de la cual se modificó el Estatuto Orgánico del Presupuesto, se faculta de manera expresa a la Nación para la
46 Artículo 12 de la Ley 819 de 2003. "Vigencias Futuras Ordinarias para Entidades Territoriales"
47 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Quinta- Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez-, Rad núm: 76001-23-31-000-2011-00253-01.
