AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS OBLIGATORIOS – Presupuesto procesal. El recurso es «ejercido y decidido». Regla no absoluta. Reiteración de jurisprudencia / AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS OBLIGATORIOS – Fundamento legal. No aplica la modificación a la norma porque el recurso se interpuso en vigencia de la norma anterior / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE – Alcance. Se ha tenido por notificado el acto administrativo cuando el interesado recibe la copia del expediente administrativo, pero no cuando presenta la solicitud de copias / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE – No acreditada / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – No probada
El artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que las demandas que pretendan la nulidad de un acto administrativo de carácter particular deben cumplir el presupuesto procesal consistente en agotar los recursos administrativos obligatorios de acuerdo con la ley. La misma norma precisa que este presupuesto procesal se cumple cuando el recurso es «ejercido y decidido». En otras palabras, el recurso administrativo obligatorio debe ser interpuesto por el interesado con el cumplimiento de los requisitos legales, pues de lo contrario no será resuelto de fondo por la autoridad y, ante la ausencia de su pronunciamiento, no se entiende cumplido este requisito de procedibilidad. No obstante, esta regla no es absoluta porque cuando la administración impide interponer el recurso con el cumplimiento de esos requisitos legales, no es exigible este presupuesto procesal. Uno de los supuestos en los que no es exigible este presupuesto procesal es la indebida notificación del acto administrativo por parte de la autoridad. No obstante, esta Sección precisó que el simple hecho de que la demanda alegue este hecho no impide que se decida sobre la excepción previa de ineptitud sustantiva en la audiencia inicial, pues el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 permite hacerlo, siempre y cuando exista certeza sobre la ocurrencia de los hechos mediante las pruebas que obran en el expediente. El despacho precisa que el contenido del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo fue modificado por los artículos 38 y 40 la Ley 2080 de 2021. No obstante, a este caso no son aplicables estas normas porque el recurso de apelación fue interpuesto antes de su vigencia, según lo señala el régimen de transición del artículo 86 ibidem. Según el Tribunal, no existe prueba en el expediente de que los actos acusados hayan sido debidamente notificados al demandante porque los correos fueron recibidos por personas diferentes al actor. En contraposición, el Municipio Paz de Ariporo afirma que cualquier vicio en la notificación fue subsanado porque los actos acusados fueron notificados por conducta concluyente cuando el demandante pidió copia de todo el expediente administrativo. Esta Sección señaló que la notificación por conducta concluyente solo opera cuando el interesado tiene conocimiento del contenido del acto administrativo, por lo que no basta con que tenga conocimiento de su existencia. Por esto es que se ha tenido por notificado el acto administrativo cuando el interesado recibe la copia del expediente administrativo, pero no cuando presenta la solicitud de copias. El despacho observa que Luís Gabriel Naranjo Álvarez solicitó copia de todo el expediente administrativo el 24 de mayo de 2019. En el documento de la petición, existe un manuscrito que da constancia de «RECIBIDO» de la misma fecha, junto con una firma ilegible. Sin embargo, esta constancia no indica si se refiere al recibo de la petición por parte de la entidad o al de las copias por parte del actor, por lo que no acredita la notificación por conducta concluyente en esa fecha. En este orden de ideas, no está llamado a prosperar el recurso de apelación propuesto por el Municipio Paz de Ariporo. De otro lado, el despacho observa que Luís Gabriel Naranjo Álvarez, en la demanda, sostuvo que obtuvo respuesta de la petición de copias mediante correo electrónico. Al respecto, el despacho destaca que la entidad territorial demandada no fundamentó su recurso de apelación en este punto. No obstante, en el expediente no hay prueba de esta afirmación y el actor no indica con certeza la fecha en que recibió el mensaje de datos. Además, en el expediente consta que Luís Gabriel Naranjo presentó una acción de tutela el 23 de julio de 2019, en la que sostuvo que anexó como prueba copia de la Resolución Nro. 2016011 de 2016. Sin embargo, este hecho tampoco fue expuesto por el Municipio Paz de Ariporo como sustento de su recurso de apelación. En todo caso, el hecho de que se haya presentado este acto como anexo de la acción de tutela tampoco da certeza de la fecha en la que el demandante tuvo conocimiento de su contenido. Por lo expuesto, se concluye que no está probada la excepción de inepta demanda por el incumplimiento de los requisitos formales. Sin embargo, es importante precisar que, como lo señaló el Tribunal, esta excepción puede ser nuevamente objeto de estudio en la sentencia, pues para esa etapa procesal serán practicadas nuevas pruebas que pueden dar certeza sobre los hechos alegados por las partes.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 161 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 180 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 38 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 40 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 86
PODER ESPECIAL – Contenido / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA REPRESENTACIÓN DEL DEMANDANTE – No prospera. El poder no identificó los actos administrativos cuya legalidad se controvierte, sin embargo esta situación no impide que se profiera una sentencia de mérito
El Municipio Paz de Ariporo afirmó que el demandante es indebidamente representado porque el poder que otorgó a su abogado no identificó con claridad los actos administrativos objeto de controversia. Debe tenerse en cuenta que las excepciones previas tienen como objetivo subsanar las irregularices procesales e impedir que se profiera una sentencia inhibitoria. Por este motivo, la decisión de terminar el proceso por la comprobación de una excepción previa solo procede cuando la irregularidad procesal sea imposible de subsanar, pues de lo contrario se incurriría en un exceso ritual manifiesto. Entonces, aunque el artículo 100 del Código General del Proceso permite que el demandado proponga la excepción previa de inepta demanda por indebida representación del demandante, esta solo prosperará cuando el vicio en el acto de apoderamiento sea de tal entidad que impida proferir una sentenciad de mérito. El artículo 74 del Código General del Proceso señala que, en los poderes especiales, los asuntos objeto del litigio deben estar determinados y claramente identificados. En el caso bajo examen, consta que el poder otorgado por Luís Gabriel Naranjo Álvarez a su abogado tiene por objeto interponer la «acción de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO a fin que se declare la nulidad de los actos administrativos por la supuesta omisión de declarar ICA por los años gravables 2011-2012-2013». De acuerdo con lo transcrito, es cierto que el poder no identificó los actos administrativos cuya legalidad se controvierte. Sin embargo, esta situación no impide que se profiera una sentencia de mérito, pues el poder permite concluir que serán acusados los actos administrativos que impusieron la sanción por no declarar el ICA por los años gravables 2011 a 2013. Esta conclusión se refuerza en que la demanda expresamente pretende la nulidad de las Resoluciones Nro. 20150025 de 2015, Nro. 20150029 del mismo año y Nro. 2016011 de 2016, que son los actos que impusieron las sanciones por no declarar el ICA por los años gravables 2011 a 2013. Con base en lo expuesto, no está probada la excepción de indebida representación del demandante.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – C.G.P.) – ARTÍCULO 74 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – C.G.P.) – ARTÍCULO 100
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIERREZ ARGÜELLO
Bogotá D.C., siete (07) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 85001-23-33-000-2019-00139-01(25447)
Actor: LUIS GABRIEL NARANJO ÁLVAREZ
Demandado: MUNICIPIO DE PAZ DE ARIPORO
AUTO
El despacho decide el recurso contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Casanare, en la audiencia inicial celebrada virtualmente el 4 de noviembre de 2020, mediante la cual negó las excepciones previas formuladas por la entidad territorial de ineptitud sustantiva de la demanda por incumplimiento de los requisitos formales (indebido agotamiento de los recursos administrativos obligatorios) y de indebida representación del demandante.
ANTECEDENTES
Hechos relevantes
El Municipio de Paz de Ariporo inició procedimiento de fiscalización en contra de Luís Gabriel Naranjo Álvarez por no declarar el ICA correspondiente a los años gravables 2011, 2012 y 2013. Para estos efectos, profirió los Emplazamientos para Declarar Nro. 145 del 28 de junio, Nro. 0114 del 10 de febrero y Nro. 0126 del 19 de mayo de 2015, respectivamente.
Previo al emplazamiento para declarar, la entidad territorial impuso sanción por no declarar el ICA por los años gravables 2011, 2012 y 2013, mediante las Resoluciones Nro. 2016011 del 11 de abril de 2016, Nro. 20150025 del 21 de septiembre de 2015 y Nro. 20150029 del 20 de octubre del mismo año, respectivamente. Cada una de las resoluciones fue notificada mediante correo enviado a la Calle 30 Nro. 16 Bis-31 de la ciudad de Yopal.
El contribuyente no presentó recurso de reconsideración contra estas decisiones. En consecuencia, la entidad territorial inició procedimiento de cobro coactivo para obtener el pago de las sanciones correspondientes a los años gravables 2011 y 2012, para lo cual profirió los Mandamientos de Pago Nro. 20180286 del 26 de junio de 2018 y Nro. 2019027 del 11 de marzo de 2019, respectivamente.
Luís Gabriel Naranjo Álvarez presentó, el 23 de julio de 2019, acción de tutela en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales, los cuales consideró vulnerados por el inicio en su contra del procedimiento de cobro coactivo mediante el Mandamiento de Pago Nro. Nro. 20180286 del 26 de junio de 2018.
Luego, el deudor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 11 de octubre de 2019, en la que pretendió la nulidad de los emplazamientos para declarar, las resoluciones que impusieron la sanción y los procedimientos de cobro coactivo. Sin embargo, el Tribunal únicamente admitió la demanda en cuanto pretende la nulidad de las resoluciones que impusieron la sanción por no declarar, mediante auto del 28 de noviembre de 2019.
El Municipio de Paz de Ariporo contestó la demanda el 11 de marzo de 2020 y propuso las excepciones previas de indebido agotamiento de los recursos administrativos obligatorios y de indebida representación del demandante.
Fundamentos de las excepciones
La demandada sustentó las dos excepciones previas con fundamento en lo siguiente:
Excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por el incumplimiento de los requisitos formales (indebido agotamiento de los recursos administrativos obligatorios).
Las resoluciones que impusieron la sanción por no declarar advirtieron al contribuyente que procedía el recurso de reconsideración en su contra. Pese a esto, Luís Gabriel Naranjo Álvarez no interpuso el recurso administrativo obligatorio.
La demanda alega la indebida notificación de los actos administrativos acusados. Sin embargo, cualquier irregularidad fue subsanada el 24 de mayo de 2019, día en que el contribuyente solicitó copia de todo el expediente. Pese a esto, el interesado no ejerció el recurso de reconsideración oportunamente.
Excepción previa de indebida representación del demandante.
El poder otorgado por el demandante contiene los siguientes defectos: i) no identifica los actos administrativos que se pretenden demandar, sino que se limita a señalar que el poder tiene como fin que «se declare la nulidad de los actos administrativos por la supuesta omisión de declarar ICA por los años gravables 2011-2012-2013» y que «se declaren nulos los procesos administrativos de cobro coactivo ICA 2006-2016 e ICA No. 005-2019»; ii) afirma que los actos fueron proferidos por la «Secretaría de Hacienda», pero las resoluciones que impusieron la sanción por no declarar fueron proferidas por el tesorero municipal; y iii) autoriza la presentación de la «acción de nulidad», a pesar de que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adoptó los medios de control.
Debido a estos errores, el poder no cumple los requisitos del artículo 74 del Código General del Proceso, por lo que no puede reconocerse personería al abogado del demandante y, por lo tanto, no tiene validez su actuación.
Providencia impugnada
El Tribunal Administrativo del Casanare declaró no probadas las excepciones mediante auto proferido en la audiencia inicial celebrada virtualmente el 4 de noviembre de 2020, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por el indebido agotamiento de los recursos administrativos obligatorios.
El auto que admitió la demanda, del 28 de noviembre de 2019, puso de presente que no es exigible el agotamiento de los recursos administrativos obligatorios porque el demandante controvierte la debida notificación de las resoluciones acusadas. Además, en el expediente no obra prueba de la notificación de los actos acusados, pues los correos enviados fueron recibidos por personas distintas al contribuyente.
Excepción previa de indebida representación del demandante.
Es cierto que el poder no identifica los actos administrativos que serán objeto de la demanda. Sin embargo, si es claro en que son las resoluciones que fueron proferidas por la supuesta omisión en la presentación de las declaraciones del ICA por los años gravables 2011, 2012 y 2013. Ahora, las pretensiones de la demanda si identifican claramente las resoluciones acusadas, que corresponden a las resoluciones que impusieron la sanción por no declarar por los periodos gravables 2011, 2012 y 2013. Entonces, en aplicación del principio de primacía de lo sustancial sobre lo formal, se considera suficiente el poder otorgado.
Recurso de apelación
El Municipio de Paz de Ariporo presentó recurso de apelación contra la anterior decisión y solicitó que se declaren probadas las excepciones por los siguientes motivos:
Excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por el indebido agotamiento de los recursos administrativos obligatorios.
Las resoluciones sancionatorias pusieron de presente que procedía el recurso de reconsideración en su contra, pese a esto, el demandante no agotó la vía gubernativa. Estos actos administrativos fueron puestos en conocimiento del demandante cuando solicitó la copia íntegra del expediente administrativo, por lo que no hay excusa para no haber presentado el recurso de reconsideración.
Excepción previa de indebida representación del demandante.
Con base en las formalidades del Código General del Proceso, el poder debe mencionar claramente cuáles son los actos administrativos acusados. Pese a esto, el poder otorgado para presentar la demanda de la referencia no cumplió con esta formalidad, sino que se limitó a realizar una mención genérica de todos los actos proferidos por la entidad territorial. Esta irregularidad es de tal entidad que, con base en dicho poder, la demanda fue presentada para obtener un pronunciamiento sobre actos que no son susceptibles de control judicial.
Traslados
El demandante guardó silencio.
El Ministerio Público solicitó confirmar la decisión de primera instancia porque en el expediente no hay prueba de que la administración haya dado oportunidad al contribuyente para impugnar los actos acusados, por lo que no era exigible el agotamiento del recurso de reconsideración. Además, la simple petición de copias no reemplaza la notificación del contribuyente. Existiría notificación por conducta concluyente si después de solicitar las copias hubiera hecho una manifestación por escrito de que conoció el contenido de las resoluciones, pero esto no está probado.
En cuanto a la indebida representación del demandante, si bien el poder tiene bastantes incongruencias, esto no impide su interpretación y de su lectura se entiende cual es el objetivo del poder. Una decisión en contraria sería un formalismo extremo. Incluso, de declararse probada, esta excepción previa no daría fin al proceso, pues puede ser subsanada.
CONSIDERACIONES
Corresponde al despacho determinar si están probadas las excepciones previas de ineptitud sustantiva de la demanda por el incumplimiento de los requisitos formales (indebido agotamiento de los recursos administrativos obligatorios) y de indebida representación del demandante, según los argumentos propuestos en el recurso de apelación.
Sobre la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda.
El artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que las demandas que pretendan la nulidad de un acto administrativo de carácter particular deben cumplir el presupuesto procesal consistente en agotar los recursos administrativos obligatorios de acuerdo con la ley.
La misma norma precisa que este presupuesto procesal se cumple cuando el recurso es «ejercido y decidido». En otras palabras, el recurso administrativo obligatorio debe ser interpuesto por el interesado con el cumplimiento de los requisitos legales, pues de lo contrario no será resuelto de fondo por la autoridad y, ante la ausencia de su pronunciamiento, no se entiende cumplido este requisito de procedibilidad. No obstante, esta regla no es absoluta porque cuando la administración impide interponer el recurso con el cumplimiento de esos requisitos legales, no es exigible este presupuesto procesal.
Uno de los supuestos en los que no es exigible este presupuesto procesal es la indebida notificación del acto administrativo por parte de la autoridad. No obstante, esta Sección precisó que el simple hecho de que la demanda alegue este hecho no impide que se decida sobre la excepción previa de ineptitud sustantiva en la audiencia inicial, pues el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 permite hacerlo, siempre y cuando exista certeza sobre la ocurrencia de los hechos mediante las pruebas que obran en el expedient.
El despacho precisa que el contenido del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo fue modificado por los artículos 38 y 40 la Ley 2080 de 2021. No obstante, a este caso no son aplicables estas normas porque el recurso de apelación fue interpuesto antes de su vigencia, según lo señala el régimen de transición del artículo 86 ibidem.
Según el Tribunal, no existe prueba en el expediente de que los actos acusados hayan sido debidamente notificados al demandante porque los correos fueron recibidos por personas diferentes al actor. En contraposición, el Municipio Paz de Ariporo afirma que cualquier vicio en la notificación fue subsanado porque los actos acusados fueron notificados por conducta concluyente cuando el demandante pidió copia de todo el expediente administrativo.
Esta Sección señaló que la notificación por conducta concluyente solo opera cuando el interesado tiene conocimiento del contenido del acto administrativo, por lo que no basta con que tenga conocimiento de su existenci. Por esto es que se ha tenido por notificado el acto administrativo cuando el interesado recibe la copia del expediente administrativ, pero no cuando presenta la solicitud de copias.
El despacho observa que Luís Gabriel Naranjo Álvarez solicitó copia de todo el expediente administrativo el 24 de mayo de 2019. En el documento de la petición, existe un manuscrito que da constancia de «RECIBIDO» de la misma fecha, junto con una firma ilegibl. Sin embargo, esta constancia no indica si se refiere al recibo de la petición por parte de la entidad o al de las copias por parte del actor, por lo que no acredita la notificación por conducta concluyente en esa fecha.
En este orden de ideas, no está llamado a prosperar el recurso de apelación propuesto por el Municipio Paz de Ariporo.
De otro lado, el despacho observa que Luís Gabriel Naranjo Álvarez, en la demanda, sostuvo que obtuvo respuesta de la petición de copias mediante correo electrónic. Al respecto, el despacho destaca que la entidad territorial demandada no fundamentó su recurso de apelación en este punto. No obstante, en el expediente no hay prueba de esta afirmación y el actor no indica con certeza la fecha en que recibió el mensaje de datos.
Además, en el expediente consta que Luís Gabriel Naranjo presentó una acción de tutela el 23 de julio de 2019, en la que sostuvo que anexó como prueba copia de la Resolución Nro. 2016011 de 201. Sin embargo, este hecho tampoco fue expuesto por el Municipio Paz de Ariporo como sustento de su recurso de apelación. En todo caso, el hecho de que se haya presentado este acto como anexo de la acción de tutela tampoco da certeza de la fecha en la que el demandante tuvo conocimiento de su contenido.
Por lo expuesto, se concluye que no está probada la excepción de inepta demanda por el incumplimiento de los requisitos formales. Sin embargo, es importante precisar que, como lo señaló el Tribunal, esta excepción puede ser nuevamente objeto de estudio en la sentencia, pues para esa etapa procesal serán practicadas nuevas pruebas que pueden dar certeza sobre los hechos alegados por las parte.
Sobre la excepción previa de indebida representación del demandante.
El Municipio Paz de Ariporo afirmó que el demandante es indebidamente representado porque el poder que otorgó a su abogado no identificó con claridad los actos administrativos objeto de controversia.
Debe tenerse en cuenta que las excepciones previas tienen como objetivo subsanar las irregularices procesales e impedir que se profiera una sentencia inhibitori. Por este motivo, la decisión de terminar el proceso por la comprobación de una excepción previa solo procede cuando la irregularidad procesal sea imposible de subsanar, pues de lo contrario se incurriría en un exceso ritual manifiest.
Entonces, aunque el artículo 100 del Código General del Proceso permite que el demandado proponga la excepción previa de inepta demanda por indebida representación del demandante, esta solo prosperará cuando el vicio en el acto de apoderamiento sea de tal entidad que impida proferir una sentenciad de mérito.
El artículo 74 del Código General del Proceso señala que, en los poderes especiales, los asuntos objeto del litigio deben estar determinados y claramente identificados.
En el caso bajo examen, consta que el poder otorgado por Luís Gabriel Naranjo Álvarez a su abogado tiene por objeto interponer la «acción de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO a fin que se declare la nulidad de los actos administrativos por la supuesta omisión de declarar ICA por los años gravables 2011-2012-2013.
De acuerdo con lo transcrito, es cierto que el poder no identificó los actos administrativos cuya legalidad se controvierte. Sin embargo, esta situación no impide que se profiera una sentencia de mérito, pues el poder permite concluir que serán acusados los actos administrativos que impusieron la sanción por no declarar el ICA por los años gravables 2011 a 2013.
Esta conclusión se refuerza en que la demanda expresamente pretende la nulidad de las Resoluciones Nro. 20150025 de 2015, Nro. 20150029 del mismo año y Nro. 2016011 de 2016, que son los actos que impusieron las sanciones por no declarar el ICA por los años gravables 2011 a 2013.
Con base en lo expuesto, no está probada la excepción de indebida representación del demandante.
Conclusión.
Según se expuso, no prospera el recurso de apelación, por lo que el auto de primera instancia será confirmado.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Confirmar el auto de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, el 4 de noviembre de 2020.
Reconocer a Sebastián Camilo Mesa Hernández como apoderado del Municipio Paz de Ariporo en los términos y para los fines conferidos en el poder que obra a Índice 12 de SAMAI.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |
