CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE ARQUITECTURA - Marco legal
Mediante la ley 435 de 1998 se produjo la escisión del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura de la siguiente manera: a) Se creó el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares (art. 9º), como organismo específico para estas especialidades. b) Se reestructuró el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura, cambiándole el nombre por el de Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones Auxiliares (art. 25). c) El artículo 29 de la ley 435 derogó la ley 64 de 1978 y sus decretos reglamentarios en lo concerniente a la profesión de la Arquitectura y Profesiones Auxiliares de la misma y en aquellas materias de la ingeniería y sus profesiones auxiliares, que fueran sustituidas o modificadas expresamente en esa ley. De esta manera se separaron definitivamente los dos regímenes. En el año 2003 el Congreso dictó una ley especial para la Ingeniería, que es la 842, “Por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la Ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Etica Profesional y se dictan otras disposiciones”. Es de anotar que la ley 842 reguló directamente el régimen y el procedimiento disciplinarios para este grupo de profesiones (arts. 46 a 77).
CONSEJO PROFESIONAL DE ARQUITECTURA - Procedimiento disciplinario aplicable ante sentencia de inexequibilidad de la Corte Constitucional. Código contencioso administrativo
La Sala observa que, en el presente caso, la inexequibilidad de la facultad reglamentaria entregada al Consejo Profesional de Arquitectura no tiene el efecto de recobrar la vigencia del procedimiento disciplinario anterior, es decir, el decreto reglamentario 2500 de 1987, pues este reglamento tampoco ostenta el rango legal que exige la Constitución y la sentencia C - 340 de 2006. Ante la imposibilidad para el Consejo de utilizar en los procesos disciplinarios las disposiciones del Acuerdo 04 de 2005, ni las del decreto reglamentario 2500 de 1987, se concluye que no existe norma especial aplicable a ellos. En consecuencia, se debe acudir a la normatividad contenida en la Parte Primera del Código Contencioso Administrativo, en la cual se regulan los procedimientos administrativos, las actuaciones administrativas, la formación de expedientes, las pruebas, las decisiones, las comunicaciones, notificaciones, recursos y demás reglas procedimentales que utiliza la administración pública. Las razones que conducen a aplicar el Código Contencioso Administrativo en el tema consultado son las siguientes: a) El procedimiento administrativo regulado en la Primera Parte del Código es de carácter general y se debe aplicar a falta de un procedimiento especial como lo dispone el inciso segundo del artículo 1º, En consecuencia, el procedimiento administrativo ordinario es aplicable para las faltas disciplinarias imputadas a las personas que desempeñan la arquitectura y sus profesiones auxiliares. Ahora bien, en cada una de las actuaciones administrativas en curso se deberá adecuar el procedimiento mediante acto administrativo, según la etapa que sea procedente. Esta adecuación de lo actuado a las normas del Código, deberá hacerse en cada caso utilizando las reglas estatuidas en su artículo 3º, en el cual se señalan los “principios orientadores” de las actuaciones administrativas. De alta relevancia para el presente análisis es la finalidad que el legislador otorga a estos principios, la cual consiste en que ellos sirven “para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento”. Bajo esta premisa, es claro que en la adecuación del procedimiento el Consejo de Arquitectura tendrá en cuenta los principios anotados, y en especial los de celeridad y eficacia, que permiten, de oficio, el impulso de los procedimientos, la supresión de trámites innecesarios y la remoción de obstáculos puramente formales dentro de la concepción general de lograr la finalidad de los procedimientos garantizando al particular sus derechos. (Art. 2 del C.C.A.). Con respecto a las quejas nuevas, igualmente debe aplicarse toda la primera parte del código, entendiendo que el trámite a seguir es una actuación administrativa. b) El mencionado Consejo Profesional es un órgano público y como tal, se encuentra dentro de las “autoridades” que señala el artículo 1º del Código, a las cuales se aplican las normas que integran la parte primera del mismo. d) Al aplicar el código, queda a salvo la exigencia de que el procedimiento disciplinario debe haber sido expedido con anterioridad a los hechos presuntamente constitutivos de faltas, pues entró a regir el 1º de marzo de 1984 (Artículo Segundo del citado Decreto Ley), mucho antes de la ley 435 de 1998. e) Igualmente, el procedimiento contenido en el Código garantiza los derechos de contradicción y de defensa, así como los recursos pertinentes contra las decisiones administrativas (art. 3º inciso octavo y art. 50 y siguientes). f) El procedimiento establecido en el Código es de rango legal como lo exige la Constitución, de manera que existiendo la competencia, estando la falta disciplinaria tipificada y las sanciones fijadas en la ley 435 de 1998, cabe aplicar las reglas procedimentales del Código Administrativo.
CONSEJO PROFESIONAL DE ARQUITECTURA - Término de caducidad de la acción disciplinaria
En relación con la prescripción, o mejor, con la caducidad de la acción disciplinaria, se aplica la establecida en el mismo Código que es de tres (3) años, conforme al artículo 38: “Artículo 38. - Caducidad respecto de las sanciones. - Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”. Así las cosas, si en las actuaciones administrativas en curso no se ha dictado la decisión definitiva, esto es, la de segunda instancia que resuelve la apelación y han transcurrido tres años o más desde la comisión de la falta, se debe declarar la caducidad de la acción respectiva.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 1000-2-95521 de 4 de octubre de 2006.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS
Bogotá D. C., siete (7) de septiembre de dos mil seis (2006)
Radiación número: 11001-03-06-000-2006-00089-00(1772)
Actor: MINISTRO DE AMBIENTE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL
Referencia: CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE ARQUITECTURA Y SUS PROFESIONES AUXILIARES.
1) Procedimiento disciplinario aplicable, a raíz de la sentencia C-340 de 2006 de la Corte Constitucional.
2) Trámite a los procesos en curso.
3) Quejas presentadas después de dicha sentencia.
4) Caducidad de la acción disciplinaria.
El señor Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, doctor Juan Lozano Ramírez, formula a la Sala una consulta en relación con el procedimiento disciplinario que se debe aplicar en la actualidad, por parte del Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, para la imposición de sanciones por la comisión de faltas contra la ética profesional, en que eventualmente incurran las personas que se encuentran bajo su vigilancia y control, ante la circunstancia de que la sentencia C-340 de 2006 de la Corte Constitucional declaró inexequible el parágrafo del artículo 24 de la ley 435 de 1998, que facultaba a dicho Consejo para expedir el respectivo procedimiento disciplinario.
1. ANTECEDENTES
El Ministro transcribe varios apartes de la referida sentencia; expresa que con base en la facultad conferida por el aludido parágrafo, el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, expidió el Acuerdo 04 del 22 de julio de 2005, por medio del cual señaló el procedimiento que debía seguirse para tramitar y decidir los asuntos disciplinarios de conocimiento del Consejo, y concluye que tal Acuerdo, “con la decisión adoptada por la Corte Constitucional, ha salido de nuestro ordenamiento jurídico”.
Ante esta situación, manifiesta que se elevó el 17 de mayo de 2006, una consulta a la Corte Constitucional, la cual contestó que no era de su competencia fijar directrices orientadas a afrontar la declaratoria de inexequibilidad de una disposición demandada. Igualmente, informa que se elaboró un proyecto de ley sobre el procedimiento disciplinario, el cual se encuentra en trámite.
2. INTERROGANTES
El Ministro presenta a la Sala los siguientes interrogantes:
“1. Qué trámite se debe dar a los procesos disciplinarios en curso en los cuales no se emitió fallo y que se adelantaban en cumplimiento a lo señalado por el Acuerdo 04 de 2005?
2. Qué trámite se debe dar a las quejas radicadas en el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares a partir del 4 de mayo de 2006?
3. Atendiendo que la H. Corte Constitucional en la sentencia C-340 de 2006 guardó silencio respecto a los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, razón por la cual debe acudirse a lo reglado por el artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, ¿habría lugar a decretar la nulidad de lo actuado en vigencia del Acuerdo 04 de 2005 en los procesos en curso?
4. ¿En qué estado deben quedar los procesos en curso mientras se adopta la norma del procedimiento disciplinario a aplicar a dichas diligencias?
5. ¿Cómo operaría el fenómeno jurídico de Prescripción en los procesos en curso?
3. CONSIDERACIONES
3.1 El mandato constitucional de inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones.
Uno de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución de 1991, es el derecho a ejercer una profesión u oficio, el cual se encuentra consignado en el artículo 26, en los siguientes términos:
“Artículo 26. - Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social.
Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de estos deberán ser democráticos.
La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles” (Resalta la Sala).
En la Constitución anterior, el artículo 39 establecía que la ley podía exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones y además, que las autoridades debían inspeccionar las profesiones y oficios “en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas”.
3.2 La profesión de arquitectura y la escisión del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura.
La regulación de la profesión de Arquitectura, era la misma de la Ingeniería, y fue plasmada en la ley 64 de 1978, por medio de la cual se reglamentaba “el ejercicio de la Ingeniería, la Arquitectura y Profesiones Auxiliares”. Para dichas profesiones había un solo Consejo, que se denominaba Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura, el cual, de acuerdo con el artículo 17, constituía “la entidad encargada del control y vigilancia de estas profesiones, así como de sus auxiliares”.
La ley 64 de 1978 fue reglamentada parcialmente por el decreto 2500 de 1987, el cual contenía, en los artículos 26 a 42, el respectivo procedimiento disciplinario.
Tiempo después, fue expedida la ley 435 del 10 de febrero de 1998, “Por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de arquitectura y sus profesiones auxiliares, se crea el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, se dicta el Código de Etica Profesional, se establece el régimen disciplinario para estas profesiones, se reestructura el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura en Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones Auxiliares y (sic) otras disposiciones”.
En realidad, mediante la ley 435 de 1998 se produjo la escisión del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura de la siguiente manera:
a) Se creó el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares (art. 9º), como organismo específico para estas especialidades.
b) Se reestructuró el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura, cambiándole el nombre por el de Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones Auxiliares (art. 25).
c) El artículo 29 de la ley 435 derogó la ley 64 de 1978 y sus decretos reglamentarios en lo concerniente a la profesión de la Arquitectura y Profesiones Auxiliares de la misma y en aquellas materias de la ingeniería y sus profesiones auxiliares, que fueran sustituidas o modificadas expresamente en esa ley. De esta manera se separaron definitivamente los dos regímenes.
En el año 2003 el Congreso dictó una ley especial para la Ingeniería, que es la 842, “Por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la Ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Etica Profesional y se dictan otras disposiciones”. Es de anotar que la ley 842 reguló directamente el régimen y el procedimiento disciplinarios para este grupo de profesiones (arts. 46 a 77), con lo cual observó la reserva legal exigida para esas materias conforme lo precisó la Corte en la sentencia C-340.
Dado que la consulta se contrae al Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, el análisis se debe limitar a éste.
3.3 El Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares. Función disciplinaria.
La ley 435 de 1998 creó el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares como una entidad estatal, conforme se aprecia claramente en el artículo 9º:
“Artículo 9º. - Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares. - Créase el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, como el órgano estatal encargado del fomento, promoción, control y vigilancia del ejercicio de la profesión de arquitectura y profesiones auxiliares, el cual estará integrado por los siguientes miembros:
a) El Ministro de Desarrollo Económico o el Viceministro de Vivienda y Agua Potable o un delegado del Ministro de Desarrollo, quien deberá ser Arquitecto
b
c) El Presidente Nacional de la Sociedad Colombiana de Arquitectos;
d) Un representante de las universidades con Facultades de Arquitectura a nivel nacional, (...)
e) Un representante de las profesiones auxiliares de la arquitectura, (...)
f) El Rector de la Universidad Nacional o su delegado quien deberá ser el Decano de una de sus Facultades de Arquitectura.
Parágrafo. - El período de los miembros del Consejo elegidos en junta, será de dos (2) años y podrán ser reelegidos hasta por una (1) vez” (Resalta la Sala).
En cuanto a las funciones, el artículo 10 de la ley 435 precisa algunas que se relacionan con el tema de la consulta, en la siguiente forma:
“Artículo 10º. - Funciones del Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares. - El Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares tendrá domicilio en Santa Fe de Bogotá, D. C., y sus funciones son:
(...)
d) Resolver sobre la cancelación o suspensión de la matrícula profesional de arquitectura y/o certificado de inscripción profesional por faltas al Código de Etica y al correcto ejercicio profesional;
(...)
g) Denunciar ante las autoridades competentes las violaciones comprobadas a las disposiciones legales que reglamenten el ejercicio profesional de la arquitectura y profesiones auxiliares;
h) Resolver en segunda instancia los recursos sobre las decisiones que dicten los Consejos Seccionales;
(...)
o) Vigilar y controlar el ejercicio profesional de los arquitectos y de los profesionales auxiliares de la arquitectura;
(...)” (Destaca la Sala).
Ahora bien, la ley 435 de 1998 contempla el Código de Etica para el ejercicio de la Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, mediante la enumeración específica de cada uno de los deberes que tienen estos profesionales para con la sociedad, con la dignidad de la profesión, con los demás profesionales de esas áreas, con sus clientes, con el público en general, y finalmente, en los concursos. Configura también las inhabilidades e incompatibilidades en el ejercicio de la profesión (art. 22).
Tipifica la falta disciplinaria en los siguientes términos:
“Artículo 23. - Incurren en faltas contra la Etica Profesional los profesionales de quienes trata el presente Código, que violen cualesquiera de los deberes enunciados en la presente ley”. (Resalta la Sala).
En el artículo 24 la ley 435 prevé las sanciones aplicables, de la siguiente manera:
“Artículo 24. - Procedimiento disciplinario. - El Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares podrá sancionar a los Arquitectos y las Profesiones Auxiliares de esta profesión con amonestación escrita, suspensión en el ejercicio de la profesión hasta por cinco (5) años y cancelación de la matrícula o certificado de inscripción profesional según el caso” (Resalta la Sala).
Como se aprecia, en la ley se estatuyeron las conductas, se tipificaron las faltas disciplinarias y se fijaron las sanciones. Sin embargo, la ley 435 no estableció el procedimiento disciplinario, como ha debido ser, sino que radicó la competencia para reglamentarlo en el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares. Decía así la norma respectiva:
“Artículo 24. - Procedimiento Disciplinario. - (...)
Parágrafo. - El Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, reglamentará el procedimiento disciplinario que se deberá seguir en las investigaciones a los arquitectos y a los profesionales auxiliares de esta profesión, por las acciones u omisiones que de conformidad con esta ley sean sancionables, observando, los principios básicos que adelante se mencionan” (Destaca la Sala).
Aunque la ley no señaló principio alguno a tener en cuenta para el reglamento, el Consejo dictó el Acuerdo 04 de 2005 contentivo del procedimiento disciplinario para la arquitectura y profesiones auxiliares, pero, posteriormente, la facultad para expedir el citado procedimiento contenida en el parágrafo transcrito, fue declarada inexequible en sentencia cuyos efectos motivan la consulta.
3.4 La sentencia C-340 de 2006 de la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-340 del 3 de mayo de 2006, declaró inexequible el parágrafo del artículo 24 de la ley 435 de 1998.
Sobre esa providencia resulta conveniente, en primer término, destacar la reiteración de la naturaleza de entidad pública que hace la Corte sobre el Consejo Profesional de Arquitectura. Al respecto, expresó:
“13. Como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación, con fundamento en lo previsto en el artículo 26 de la Carta, bien puede el legislador determinar cuál es la autoridad competente para ejercer las funciones de inspección y vigilancia sobre las profesiones, así como las características de la autoridad que cree para tales fines, su integración, objetivos y funciones. En desarrollo de esta potestad el legislador, creó el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, le asignó la explícita naturaleza de órgano estatal (Art. 9° de la Ley 435 de 1998), encargado de ejercer funciones administrativas de inspección y vigilancia de dicha profesión, y estableció su conformación mixta (funcionarios públicos y particulares). Esta integración no altera su condición de ente público, determinada por la explícita adscripción hecha por el legislador, y ratificada por la naturaleza de las funciones que cumple.
14. En el marco de su naturaleza típicamente administrativa, este órgano, desarrolla funciones de policía administrativa, como es la inspección y vigilancia de la profesión de arquitectura y profesiones auxiliares. Se erige así en la autoridad competente para inspeccionar y vigilar el ejercicio de esta profesión al tenor de lo previsto en el artículo 26 de la Constitución. Se trata así de una institución legal, de carácter administrativo, creada para vigilar y controlar el ejercicio de las profesiones a que se contrae la ley 435 de 1998” (Resalta la Sala).
En segundo término, se observa que el principal argumento para decretar la inexequibilidad de la norma consistió en que el procedimiento disciplinario sobre el ejercicio de una profesión reviste carácter legal, de conformidad con los artículos 26 y 29 de la Carta, de manera que no se podía atribuir al Consejo Profesional competencia para expedirlo. Sostuvo la Corte en la aludida sentencia:
“En reiterada y sostenida jurisprudencia esta Corporación se ha pronunciado sobre la competencia exclusiva del legislador para crear el cuerpo dispositivo a través del cual se ejerce la inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones que constitucionalmente lo exijan. En consecuencia corresponde definir a la ley materias tales como la tipificación de las faltas, la determinación de las sanciones, el debido proceso aplicable, y dentro de éste la garantía del derecho de defensa.
20. Una de las expresiones más significativas del ejercicio de la función de inspección y vigilancia de las profesiones, que la Constitución confía a las autoridades administrativas, es sin duda la aplicación de la potestad disciplinaria. El ejercicio de esta potestad está vinculado al respeto del debido proceso y de las garantías que involucra este derecho fundamental como el derecho de defensa, la favorabilidad, el derecho de contradicción, la prohibición de analogía, la necesidad de prueba, entre otras, por lo que se trata de una materia que debe estar amparada por el principio de reserva legal” (Destaca la Sala).
Finalmente, se anota que el efecto de la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del artículo 24 de la ley 435, consiste en que el Acuerdo 04 de 2005, expedido con fundamento en dicha norma pierde fuerza ejecutoria, pues respecto de él se produce la figura del decaimiento del acto administrativo como se verá enseguida.
3.5 El decaimiento del acto administrativo contenido en el Acuerdo 04 de 2005 del Consejo Profesional de Arquitectura.
El artículo 66 del Código Contencioso Administrativo dispone:
“Artículo 66. - Pérdida de fuerza ejecutoria. - Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo *pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
Por suspensión provisional;
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho;
Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos;
Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto;
Cuando pierdan su vigencia*” (Resalta la Sala).
La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la parte comprendida entre los asteriscos, en sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995, en la cual manifestó:
“(...) el citado precepto consagra por una parte la obligatoriedad de los actos administrativos como regla general 'salvo norma expresa en contrario', y como excepciones la pérdida de fuerza ejecutoria, por suspensión provisional, por desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho, eventos denominados por la jurisprudencia y la doctrina, el decaimiento del acto administrativo; por el transcurso del tiempo, es decir, cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; por cumplimiento de la condición resolutoria a que esté sometido; y cuando pierdan su vigencia (vencimiento del plazo)” (Resalta la Sala).
Ahora bien, el numeral 2° se refiere al llamado “decaimiento del acto administrativo”, figura jurídica sobre la cual esta Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades, como por ejemplo, en el Concepto 1491 del 12 de junio de 2003, en el cual precisó:
“El decaimiento del acto administrativo consiste en la pérdida de fuerza ejecutoria de éste, el cual, aunque válido, pierde su obligatoriedad en razón a que han desaparecido los supuestos de hecho o de derecho en los cuales se fundamentó, como cuando se produce la derogatoria expresa o tácita o la declaratoria de inexequibilidad o nulidad, de las normas que le sirvieron de base.
(...)
En síntesis, el decaimiento del acto administrativo significa que éste deviene inejecutable por cuanto los factores de hecho o las normas que existían al momento de su expedición y por ende le sirvieron de fundamento, ya no subsisten”. (Resalta la Sala).
Sobre la aplicación de esta institución típicamente administrativa, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 1° de agosto de 1991 (Exp. 949), sostuvo:
“La doctrina (...), al tratar las formas de extinción de los actos administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo, cuando dicha regla es condición indispensable para su vigencia; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países en donde ello existe; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta. (Resalta la Sala).
En la misma sentencia la Corporación señaló que, salvo norma expresa en contrario, todos los actos administrativos, los de carácter general y abstracto y los de contenido particular y concreto, “ya que la ley no establece distinciones, en principio, son susceptibles de extinguirse y, por consiguiente, perder su fuerza ejecutoria, por desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico.
Con base en lo expuesto, es preciso concluir que el Acuerdo 04 del 22 de julio de 2005 expedido por el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, ha perdido fuerza ejecutoria por decaimiento del acto administrativo, en razón a que ya no existe su fundamento de derecho, por la declaratoria de inexequibilidad de la norma legal que lo sustentaba.
Ahora bien, ante el vacío jurídico que se evidencia surge la inquietud sobre cuál es el procedimiento disciplinario que debe aplicar el Consejo Profesional de Arquitectura, tanto en los procesos en curso como en los nuevos que se inicien.
3.6 La aplicación del procedimiento administrativo contemplado en el Código Contencioso Administrativo.
La Sala observa que, en el presente caso, la inexequibilidad de la facultad reglamentaria entregada al Consejo Profesional de Arquitectura no tiene el efecto de recobrar la vigencia del procedimiento disciplinario anterior, es decir, el decreto reglamentario 2500 de 1987, pues este reglamento tampoco ostenta el rango legal que exige la Constitución y la sentencia C - 340 de 2006.
Ante la imposibilidad para el Consejo de utilizar en los procesos disciplinarios las disposiciones del Acuerdo 04 de 2005, ni las del decreto reglamentario 2500 de 1987, se concluye que no existe norma especial aplicable a ellos. En consecuencia, se debe acudir a la normatividad contenida en la Parte Primera del Código Contencioso Administrativo, en la cual se regulan los procedimientos administrativos, las actuaciones administrativas, la formación de expedientes, las pruebas, las decisiones, las comunicaciones, notificaciones, recursos y demás reglas procedimentales que utiliza la administración pública.
Las razones que conducen a aplicar el Código Contencioso Administrativo en el tema consultado son las siguientes:
a) El procedimiento administrativo regulado en la Primera Parte del Código es de carácter general y se debe aplicar a falta de un procedimiento especial como lo dispone el inciso segundo del artículo 1º, donde estatuye:
“Artículo 1º. - (...)
Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles” (Destaca la Sala).
La Corte Constitucional, en sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994, expresó que con esta norma:
“(...) se quiso indicar que el referido estatuto sólo se ocupa de regular lo concerniente a lo que podríamos denominar el procedimiento administrativo ordinario y que al lado de éste existían los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales, como los dictados en materia agraria, tributaria, minera, de recursos naturales renovables, de propiedad industrial, y los procedimientos especiales en los asuntos del orden distrital, departamental y municipal, reglamentados a través de actos administrativos contenidos en ordenanzas y acuerdos de las asambleas y los concejos ...” (Resalta la Sala).
En consecuencia, el procedimiento administrativo ordinario es aplicable para las faltas disciplinarias imputadas a las personas que desempeñan la arquitectura y sus profesiones auxiliares.
Ahora bien, en cada una de las actuaciones administrativas en curso se deberá adecuar el procedimiento mediante acto administrativo, según la etapa que sea procedente.
Esta adecuación de lo actuado a las normas del Código, deberá hacerse en cada caso utilizando las reglas estatuídas en su artículo 3
, en el cual se señalan los “principios orientadores” de las actuaciones administrativas. De alta relevancia para el presente análisis es la finalidad que el legislador otorga a estos principios, la cual consiste en que ellos sirven “para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento”. Bajo esta premisa, es claro que en la adecuación del procedimiento el Consejo de Arquitectura tendrá en cuenta los principios anotados, y en especial los de celeridad y eficacia, que permiten, de oficio, el impulso de los procedimientos, la supresión de trámites innecesarios y la remoción de obstáculos puramente formales dentro de la concepción general de lograr la finalidad de los procedimientos garantizando al particular sus derechos. (Art. 2 del C.C.A.).
Con respecto a las quejas nuevas, igualmente debe aplicarse toda la primera parte del código, entendiendo que el trámite a seguir es una actuación administrativa.
b) El mencionado Consejo Profesional es un órgano público y como tal, se encuentra dentro de las “autoridades” que señala el artículo 1º del Código, a las cuales se aplican las normas que integran la parte primera del mismo.
Establece el citado artículo lo siguiente:
“Artículo 1º. - Las normas de esta parte primera del Código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Para los efectos de este Código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de 'autoridades'” (Resalta la Sala).
d) Al aplicar el código, queda a salvo la exigencia de que el procedimiento disciplinario debe haber sido expedido con anterioridad a los hechos presuntamente constitutivos de faltas, pues entró a regir el 1º de marzo de 1984 (Artículo Segundo del citado Decreto Ley), mucho antes de la ley 435 de 1998.
e) Igualmente, el procedimiento contenido en el Código garantiza los derechos de contradicción y de defensa, así como los recursos pertinentes contra las decisiones administrativas (art. 3º inciso octavo y art. 50 y siguientes).
f) El procedimiento establecido en el Código es de rango legal como lo exige la Constitución, de manera que existiendo la competencia, estando la falta disciplinaria tipificada y las sanciones fijadas en la ley 435 de 1998, cabe aplicar las reglas procedimentales del Código Administrativo.
3.7 Caducidad y nulidad de actuaciones.
En relación con la prescripción, o mejor, con la caducidad de la acción disciplinaria, se aplica la establecida en el mismo Código que es de tres (3) años, conforme al artículo 38:
“Artículo 38. - Caducidad respecto de las sanciones. - Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.
Así las cosas, si en las actuaciones administrativas en curso no se ha dictado la decisión definitiva, esto es, la de segunda instancia que resuelve la apelación y han transcurrido tres años o más desde la comisión de la falta, se debe declarar la caducidad de la acción respectiva.
En cuanto a la procedencia de una declaratoria de nulidad de lo actuado, en virtud del fallo de inconstitucionalidad, la Sala considera que esa medida no es de recibo, por cuanto tales actuaciones se desarrollaron mientras el mencionado Acuerdo 04 estaba vigente y era plenamente aplicable. Además, como la Corte Constitucional no le confirió efectos retroactivos al fallo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 45 de la ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, sus efectos rigen hacia el futuro.
En síntesis, la aplicación del procedimiento administrativo del Código Contencioso Administrativo en los procesos en curso aún no fallados, de acuerdo con la etapa procesal que corresponda, y también para la tramitación de las quejas nuevas, constituye la forma legal para llevarlos a su culminación, sin que sea indispensable la expedición de ley de procedimiento especial.
LA SALA RESPONDE
1 y 4. El trámite que se debe dar a los procesos disciplinarios que se adelantaban conforme al Acuerdo 04 de 2005 expedido por el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, y se encontraban en curso cuando fue dictada la sentencia C-340 del 3 de mayo de 2006, en los cuales no se hubiere emitido fallo, es el procedimiento administrativo contemplado en la Parte Primera del Código Contencioso Administrativo. Dicho trámite deberá adecuarse mediante acto administrativo a la etapa correspondiente dentro de cada proceso, teniendo en cuenta los principios orientadores señalados en el artículo 3º del C.C.A.
2. Las quejas radicadas en el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, a partir del 13 de junio de 2006, fecha de ejecutoria de la sentencia C-340/06, se deben tramitar igualmente conforme a lo dispuesto en la primera parte del Código Contencioso Administrativo.
3. En los procesos disciplinarios en curso, adelantados por el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, no procede decretar la nulidad de lo actuado en vigencia del Acuerdo 04 de 2005.
5. La acción disciplinaria caduca al vencimiento del término de tres (3) años, contado a partir de ocurrida la presunta falta, de conformidad con el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.
Transcríbase al señor Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO GUSTAVO E. APONTE SANTOS
Presidente de la Sala
LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE
LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO
Secretaria de la Sala
