Expedientes acumulados núms. 4014-4015-4068 2
Actor: Juan Carlos Henao Pérez y otros
CONCILIACION - Requisitos / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitación / LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO / CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD - Improcedencia / ACTO ADMINISTRATIVO - Inexistencia / APROPIACION PRESUPUESTAL - Conciliación / DESCONGESTION DE DESPACHOS JUDICIALES - Conciliación
La Sala encuentra que en la Ley orgánica del Presupuesto, en materia de realización de gastos dentro del marco de la ejecución presupuestal, no existe norma alguna que haga imperiosa la exigencia de un certificado de disponibilidad previo a la iniciación de la conciliación, ni aún como mecanismo de control. Se evidencia, por el contrario, que la ley orgánica de presupuesto sólo ordena, de manera imperiosa, que los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender esos gastos (art. 49 ley 179 de 1994, inciso 1o.). Al disponer el art. 23 del decreto 0568 de 1996 que "Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación, está adoptando una decisión que no se contiene en las normas orgánicas del presupuesto, que se dice reglamentar, sino antes bien, por vía general - que solo corresponde al legislador - , se agrega un requisito adicional para las conciliaciones, y ello comporta extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria por introducir disposiciones que no se desprenden explícita o implícitamente de las normas que se busca reglamentar. Todo, con violación de los arts. 189, numeral 11 y 6o. de la Constitución Política. El Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria no puede dictar disposición alguna que viole una ley cualquiera, no sólo la que dice desarrollar o ejecutar sino todas las normas que tengan carácter legislativo, dejar establecido que el art. 23 del decreto 0568 de 1996 al imponer la obligación de un certificado previo de disponibilidad presupuestal, como condición para la iniciación de una conciliación, viola igualmente las disposiciones de carácter legal que consagran la conciliación. Si el fin de la conciliación es, de una parte, la reconciliación de los contendientes dentro de un proceso, como aplicación práctica del propósito de fortalecimiento del valor convivencia (Preámbulo de la Constitución) y, de otra, agilizar la administración de justicia dotándola de un mecanismo expedito de solución de conflictos, sujetar la iniciación de la conciliación a la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal previo significa sacrificar los fines señalados y someter el trámite de los procesos judiciales a un requisito meramente fiscal, que la Ley Orgánica del Presupuesto no contempla ni debe consagrar.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
CONSEJERO PONENTE, DR. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá D.C., quince de mayo de mil novecientos noventa y siete.
Ref.: Expedientes Acumulados números 4014 - 4015 - 4068
DECRETOS DEL GOBIERNO
Actor: JUAN CARLOS HENAO PEREZ Y OTROS.
Se decide, mediante sentencia, los procesos de única instancia radicados bajos los números 4014, 4015 y 4068, a que dieron lugar las demandas que, en acción pública, promovieron los señores JUAN CARLOS HENAO PEREZ y FRANCISCO JOSE DE CASTRO VELEZ; FELIPE DE VIVERO ARCINIEGAS y GUSTAVO CASTILLA CASTILLA, tendientes a obtener la nulidad del artículo 23 del decreto 0568 del 21 de marzo de 1996, reglamentario de las Leyes Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.
I. ACTUACION PROCESAL
1. - Suspensión Provisional
Por auto del 26 de septiembre de 1996 dictado dentro del proceso 4015, se decretó la suspensión provisional de los efectos de la siguiente frase contenida en el inciso primero del artículo 23 del decreto 0568 de marzo 21 de 1996: "Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación".
Del mismo modo, mediante auto dictado dentro del proceso 4068, en dicha fecha, en relación con la suspensión provisional de los efectos de la disposición antes mencionada se dispuso estar a lo resuelto en el auto de la misma fecha, proferido dentro del expediente número 4015, es decir, se ratificó la medida provisional adoptada.
Contra los anteriores proveídos se interpusieron sendos recursos de reposición, los cuales fueron desatados conjuntamente, en virtud de la acumulación decretada dentro del proceso 4014, por providencia del 6 de febrero de 1997, en el sentido de confirmarlo.
2. - Acumulación de procesos
A solicitud del señor apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, formulada al contestar la demanda dentro del proceso 4014, por providencia del 16 de enero del presente año se decretó la acumulación de los procesos radicados bajo los números 4015 y 4068, actores FELIPE DE VIVEROS ARCINIEGAS y GUSTAVO CASTILLA CASTILLA, en su orden, al número 4014, actor JUAN CARLOS HENAO PEREZ Y OTRO y se suspendió este último hasta tanto los demás procesos se encontrasen en el mismo estado procesal.
Por lo demás, se cumplió a cabalidad la actuación procesal propia del proceso ordinario, sin que se advierta causal alguna que pueda invalidar lo actuado.
II. LAS DEMANDAS
1. Las pretensiones.
Pretenden los demandantes, dentro de los procesos radicados bajo los números 4015 y 4068, la nulidad del artículo 23 del decreto 0568 de 21 de marzo de 1996 expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Dentro del proceso radicado bajo el número 4014 se solicita solamente la nulidad de la frase inicial contenida en el artículo mencionado que a su tenor literal dice: "Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación".
Esta última solicitud se formula como subsidiaria dentro del proceso radicado bajo el número 4068.
2. Hechos
Consisten básicamente en la expedición del decreto 0568 del 21 de marzo de 1996 por el cual se reglamentan las Leyes Orgánicas del Presupuesto General de la Nación, el cual fue publicado en el Diario Oficial número 42751 del 22 de marzo de 1996, fecha a partir de la cual entró en vigencia.
Adicionalmente se da cuenta de la expedición de la ley 23 de 1991 y del decreto 2651 de 1991, que consagran la conciliación; y se afirma que en las leyes 38 de 1989 y 225 de 1995, no se hizo mención alguna a las conciliaciones, y sólo en el artículo 65 de la ley 179 de 1994 se dispuso la presupuestación de los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones, lo que implica que la asignación presupuestal deberá hacerse con posterioridad a dichos créditos.
3. Normas Violadas.
Concepto de la violación.
3.1. Radicación número 4014.
En esta demanda se invocan como violados los artículos 189, numeral 11 ; 150, numeral 2 ; artículo 5º transitorio, literal e) ; 151, inciso 2 ; 152, literal b) ; 153, 229, 346, 352, 84, 29 y 6 de la Constitución, así como la ley 23 de 1991, el decreto 2651 de 1991 y el artículo 69 de la ley 80 de 1993.
El concepto de la violación se estructura a través de la formulación de los siguientes cargos:
a. Primer cargo. Violación del artículo 189, numeral 11, de la Constitución, por extralimitación del Presidente en su facultad reglamentadora por ir más allá de la ley que reglamenta. Este cargo se estructura bajo dos modalidades, a saber:
a.1. Extralimitación de la facultad reglamentaria por no tener la norma superior la hipótesis reglamentada. Se basa en que a la voluntad conciliadora por parte de la Administración, que se debe concretar con anterioridad a la audiencia de conciliación, se le da el carácter de acto administrativo, el que sí regula la Ley Orgánica. De esta manera la ley previó una hipótesis, la de la conciliación homologada por el juez o que tenga virtud de producir efectos jurídicos, mas el decreto inventó otra, la voluntad conciliadora por parte de la Administración, con lo cual violó el espíritu de la primera y se colocó en el plano del legislador.
Al darle a la conciliación un carácter diferente del previsto en la Ley Orgánica del Presupuesto para la figura de la conciliación, se creó un requisito que no tiene correspondencia dentro del ordenamiento legal, a saber, la exigencia del certificado de disponibilidad previa, que sólo deberá expedirse para la ejecución del presupuesto respecto de conciliaciones finiquitadas.
Al exigir el artículo 23 del decreto 0568 para la conciliación un requisito no contemplado por la ley, o darle un carácter que no tiene, se está en presencia de una extralimitación de la facultad de reglamentar, toda vez que dentro del cuerpo normativo de las Leyes Orgánicas del Presupuesto no existe disposición alguna al respecto.
a.2. Extralimitación por invadir una materia que no es de su competencia, con fundamento en que el Ejecutivo no puede ni debe inmiscuirse en otras materias cuando se ejerce la potestad reglamentaria, es decir, debe circunscribirse sólo al tema u objeto que reglamenta, que, para el caso, no era la conciliación sino las Leyes Orgánicas del Presupuesto. Al exigirse el certificado de disponibilidad previo para ir a conciliar, no sólo se reglamenta un aspecto que no se encuentra en la Ley Orgánica, sino que se introduce en un campo que sólo le está permitido al legislador. Si bien es cierto que una Ley Orgánica puede ser reglamentada, no es legal que a través de dicha reglamentación el Ejecutivo se arrogue competencias que están reservadas al Congreso.
b. Segundo Cargo. Violación de la ley 23 de 1991 y del decreto 2651 de 1991 y de las leyes 192 de 1995 y 287 de 1996.
En relación con este cargo se reseña, en primer lugar, la expedición de la ley 23 de 1991, la exposición de motivos de la misma y la filosofía que informa la conciliación. Con esta ley no sólo se reformaron disposiciones contenidas en diversos códigos sino que se creó un mecanismo nuevo, concebido como un instrumento de paz, al hacer predicar del Estado lo mismo que de todo ser: quien debe, responde. Además se buscó que dichos créditos fueran expeditos para que se produjera una relegitimación de nuestros estrados judiciales al permitir al juez seguir operando al homologar la conciliación, a la vez que se descongestionaba el aparato judicial.
Asimismo, relaciona la expedición del decreto 2651 de 1991, reglamentado por los decretos 171 y 173 de 1993. Este decreto, pese a su transitoriedad, se encuentra vigente por haber sido prorrogado por las leyes 192 de 1995 y 287 de 1996; y se nutre de la misma filosofía de la ley 23 de 1991, es decir, la de buscar en la conciliación una forma de solución de litigios.
La lectura de las normas anteriores permite establecer que para que una conciliación sea tenida como tal y por tanto pueda tener el mismo tratamiento de las sentencias, se requiere que el juez la apruebe, ya sea la conciliación prejudicial o judicial, sin que dichas normas exijan el certificado de disponibilidad previo.
De esta manera se observa que para ir a conciliar no tan sólo se requiere ánimo conciliatorio sino que se está añadiendo otro requisito no contemplado en las normas especiales.
c. Tercer cargo. Violación indirecta del artículo 69 de la ley 80 de 1993, norma mediante la cual se dispone que las autoridades no podrán establecer prohibiciones a la utilización de mecanismos de solución directa de las controversias nacidas de los contratos estatales, o prohibir la estipulación de la cláusula compromisoria o la celebración de compromisos para dirimir las diferencias surgidas del contrato estatal.
Se dice que es indirecta pues si bien con la norma acusada no se prohibe la posibilidad de plasmar la voluntad directa de conciliación para que el juez la homologue, se le ponen cortapisas a la misma a través de un requisito, como es el certificado previo de disponibilidad presupuestal, que hace casi imposible la utilización de la figura para la solución de controversias contractuales.
d. Cuarto cargo. Violación del artículo 151 de la Constitución. Al Congreso está reservada la expedición de Leyes Orgánicas relativas a la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto. Al disponer el Presidente de una facultad para regular aspectos presupuestales e imponer una calidad o título a una figura que carecía de ellos, obró en contravía de la Carta. Al exigir el certificado de disponibilidad previo para una eventual conciliación, legisló, ya que esta norma no estaba contenida en forma alguna en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, de ahí que se tipifique la violación del artículo 151 invocado.
e. Quinto cargo. Violación del artículo 84 de la Constitución. El certificado de disponibilidad previo, como se ha visto, no está exigido ni en la Ley Orgánica del Presupuesto ni en la ley 23 de 1991 o el decreto 2651 de 1991. Al exigir la norma acusada un requisito adicional al derecho y / o la actividad de la conciliación, que ya había sido reglamentada de manera general, incurrió en la violación de la norma constitucional prementada. Asimismo, lo hizo al reglamentar la actividad de ejecución del presupuesto, ya que existe norma general que la reglamenta, y al exigir un requisito adicional que la autoridad pública no podía exigir, pues sólo las sentencias, los laudos arbitrales y las conciliaciones requieren el certificado de disponibilidad previo como título para comprometer el presupuesto, y no las eventuales conciliaciones o la voluntad de conciliar.
f. Sexto cargo. Violación de los artículos 29, 229, 346 y 352 de la Constitución.
Estos cargos los presenta como secundarios por ser consecuencias indirectas de las violaciones principales, mas tienen una misma fuente, que es la extralimitación de funciones en la facultad reglamentadora y en la invasión de materias de reserva legal legislativa.
La violación, respecto de cada una de estas normas se sustenta en :
- El artículo 29, porque exigir un requisito no contemplado dentro de las normas que reglamentan la conciliación, altera el debido proceso, pues mediante la norma acusada se le coloca un paso administrativo a un procedimiento que no lo tiene, violando la norma procesal que debe regir la materia.
- El artículo 229 de la Carta, que garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia, al colocar cortapisas a la conciliación, que es un mecanismo para acceder a ella, haciendo que se torne casi imposible.
- El artículo 346, en su inciso 2, que dispone que en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, porque la intención conciliatoria o la conciliación eventual, que no está reconocida por la ley como generadora de obligaciones a cargo del erario público, no se puede incorporar dentro del presupuesto.
- El artículo 352, en cuanto la Ley Orgánica del Presupuesto, con respecto a las conciliaciones, parte de la base de que la obligación esté reconocida para que los recursos requeridos para su cancelación puedan ser incorporados al presupuesto. Una eventual conciliación no tiene el carácter de crédito y por ello no puede un decreto incorporarla o programarla al interior del presupuesto de la Nación, pues todo lo referente al presupuesto está reservado por la ley a las leyes orgánicas. Al disponer la norma acusada que se requiere del certificado para conciliar no está reglamentando sino que va más allá, invadiendo la órbita del legislador.
3. 2. Radicación 4015
En la demanda respectiva se señalan como normas infringidas por el decreto 0568 de 1.996 los artículos 189, numeral 11 ; 5, 84 y 123 de la Constitución ; 59 a 65 de la ley 23 de 1.991 y el 6º del decreto 2651 de 1.991.
Previo al análisis de cada uno de los cargos, el actor diferencia la transacción, que es un contrato, de la conciliación como forma de terminación anormal del proceso, cuando es judicial, o de evitar su existencia, cuando es prejudicial, que no requiere de concesiones recíprocas ni del cumplimiento de formalidades especiales, pues conforme al artículo 116 de la Constitución es la ley la que se encarga de determinar los términos para que esta figura opere.
Los cargos que en detalle se hacen a la norma acusada son :
- Incompetencia
El artículo 116 de la Constitución estableció la posibilidad de investir de la facultad de administrar justicia a determinadas autoridades administrativas, e incluso a los particulares, en calidad de conciliadores o de árbitros. Sólo la ley puede establecer las condiciones para llevar a cabo dicha función ; el Ejecutivo no puede crear, mediante decretos reglamentarios, requisitos adicionales a los señalados por la ley.
El exigir una disponibilidad presupuestal previa a la celebración de la conciliación, implica una modificación o adición a una norma legal para lo cual el Gobierno carece de competencia, que desnaturaliza la figura de la conciliación, equiparándola a un contrato, y acabando con ella en la práctica.
Siendo la conciliación una forma anormal de terminación del proceso cuando se ha acudido a la jurisdicción, su pago debe tramitarse como si fuera una sentencia, por cuya razón la adición de un requisito adicional como condición para celebrar la conciliación no establecido por la ley, comporta incompetencia por extralimitación de la ley.
- Desviación de poder
Este vicio resulta de usar un instrumento de manejo presupuestal para violar e invadir competencias que la legislación ha asignado a la ley. La finalidad de la norma acusada es evitar que las entidades concilien y de esta forma proteger el presupuesto, lo que debe hacerse mediante la actuación legal del estado y no de la arbitrariedad, que genera perjuicios e indemnizaciones .
3.3. Radicación 4068
La demanda acusa violación, por parte del artículo impugnado, del artículo 65 de la ley 179 de 1.994 y de las leyes 138 de 1.989 y 225 de 1.995. Asimismo, del Parágrafo del artículo 75 de la ley 80 de 1.993.
Estriba la infracción en que el artículo 65 de la ley 179 de 1.994 no exigía que previamente a la conciliación se obtuviera un certificado de disponibilidad presupuestal, sino con posterioridad a la misma. Al exigir el decreto reglamentario una condición adicional no prevista en dicha ley, se la viola directamente , al igual que se hace con las leyes 38 de 1.989 y 225 de 1.995, que nada disponen sobre conciliaciones. En esas circunstancias no se reglamenta sino que se legisla.
El artículo 75 de la ley 80 de 1.993 dispone que al finalizar la etapa probatoria el juez debe citar a las partes a una audiencia de conciliación, en los términos del artículo 101 del C. de P.C. No exige para llevarla a cabo el certificado de disponibilidad presupuestal ; al disponerlo así, el decreto viola flagrantemente esta norma superior.
CONTESTACION DE LAS DEMANDAS
La demandas fueron contestadas por apoderados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, debidamente constituidos para los distintos procesos acumulados, así :
1. Como razones para la defensa, expuestas dentro del proceso 4014, en prolijo y denso alegato, se sostuvo en líneas generales que la reglamentación contenida en el artículo 23 del decreto 0568 de 1.996, en la frase "Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación", se corresponde con la Ley Orgánica del Presupuesto al ser un desarrollo de la misma.
Como ampliación de esta premisa, se ocupa luego de :
a. Reseñar antecedentes históricos del presupuesto colombiano, en torno a su ejecución y otros aspectos generales del mismo, destacando su temporalidad, el de ser instrumento de planeación y en que en la ejecución si bien se ha eliminado el acuerdo de obligaciones se mantiene incólume el acuerdo de gastos, y cómo no ha sido propósito del legislador eliminar los mecanismos al control de ejecución sino depurarlos.
Como consecuencia, no sólo para la conciliación en firme puede exigirse la respectiva disponibilidad presupuestal, sino también para los actos preparatorios de la misma, en la medida de que de ellos pende la configuración de la voluntad del Estado, así sea de manera indirecta, trascendiendo a la diferencia entre apropiación y disponibilidad presupuestal.
b. Establecer que en cuanto a la ejecución del presupuesto, éste abarca toda clase de renta pública, y es el propio Constituyente quien decidió que a la Ley Orgánica del Presupuesto le corresponde regular lo relativo a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, señalando los principios que los gobiernan.
Concluye en este sentido que la apropiación constituye una autorización máxima de gastos aprobada por el Congreso para ser ejecutada durante una vigencia fiscal determinada , por lo cual las actuaciones que tengan vocación de afectar las apropiaciones presupuestales deberán contar con el respectivo certificado de disponibilidad, amén de que los gastos sólo pueden ejecutarse conforme al programa anual mensualizado de caja , pudiendo reducirse las apropiaciones presupuestales según el flujo de recaudos.
c. Diferenciar a partir de sus definiciones, entre dos instrumentos de ejecución presupuestal, a saber el certificado de disponibilidad y el de registro presupuestal.
El certificado de disponibilidad es un instrumento preventivo de administración cuya finalidad es la de evitar que se generen compromisos por valor superior a las apropiaciones ; y el certificado de registro presupuestal, es un proceso posterior a la actuación del funcionario que compromete al presupuesto, siendo a éste último al que al parecer se refieren los demandantes.
Cuando el Gobierno, a quien compete garantizar la cumplida ejecución de las leyes, exige mediante un decreto reglamentario un certificado de disponibilidad previo a la conciliación garantiza que la ley sustantiva se cumpla.
d. Mostrar que no existe extralimitación en la reglamentación, en cuanto todo acto que tienda a comprometer el registro de egresos debe contar con un cálculo previo donde se determine si existen los recursos para asumir la respectiva obligación y dado que el Congreso proveyó en su generalidad dicha hipótesis, el Gobierno debe reglamentarla.
No es como lo afirman los demandantes que la expresión cuestionada no está contenida en la ley orgánica , antes bien con ella se dinamizan los principios que rigen la ejecución. El Gobierno desarrolló así una facultad que le está atribuida en función de reglamentación de las leyes.
e. Señalar cómo la conciliación, por lo novedosa de su adopción, había contribuido a desquiciar el sistema presupuestal, al permitir "el compromiso de apropiaciones sin el debido certificado de disponibilidad", a veces por encima de la autorización máxima de gastos aprobada por el Congreso.
Como con la conciliación se busca que una vez se llegue al acuerdo se le dé estricto cumplimiento , se hace indispensable contar previamente con la disponibilidad de recursos para atender tales compromisos, lo cual se garantiza con el certificado de disponibilidad. Por ello, pese a la importancia y a las bondades de la conciliación en el sistema colombiano, no constituye una obligación cuando no se presentan los supuestos que permitan su realización.
f. Desestimar, por razones similares a las expuestas, en cuanto la conciliación debe adecuarse al funcionamiento de la ejecución presupuestal, la violación del artículo 69 de la ley 80 de 1.993 ; y
g. Destacar, finalmente, la incongruencia de solicitar, de manera principal, la nulidad de la expresión cuestionada e insistir, de otra, en la circunscripción de sus efectos a la conciliación.
- Por su parte, el apoderado a quien se confió atender los procesos 4015 y 4068, adujo en defensa de la norma acusada, y como cuestión preliminar, que el presupuesto es un instrumento de planificación del gasto y, en consecuencia las apropiaciones que en él se incorporen corresponden a proyecciones de los compromisos que se van a adquirir en la vigencia fiscal que se presupone , por lo tanto, mal pueden corresponder a los compromisos que surjan durante la anualidad en que se está haciendo la programación.
Agrega al respecto que al crearse la apropiaciones para cubrir los pagos de sentencias y conciliaciones, que se producirán en el año siguiente, éstas deben contar con la disponibilidad presupuestal.
Con referencia específica a los cargos arguye :
- Existe competencia constitucional y legal para la expedición del acto acusado. El requisito de la exigencia de la disponibilidad para la iniciación de las conciliaciones viene dado en el inciso tercero del artículo 49 de la ley 179 de 1.994, que dispone que ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes. Además, el artículo acusado es consecuencia de lo dispuesto en el artículo 352 de la Constitución que reserva a la Ley Orgánica del Presupuesto lo relativo a la programación, modificación y ejecución del presupuesto.
No puede considerarse que existe violación de un texto legal determinado, para el caso el artículo 65 de la ley 179 de 1.994, cuando otra norma, el artículo 49 de la misma ley, es la que es objeto de reglamentación.
El mismo argumento es predicable respecto al cargo que se formula con base en el artículo 75 de la ley 80 de 1.993, pues esta norma al igual que la ley 23 de 1.991 y el decreto 2651 de 1.991, regulan aspectos procesales de la conciliación mientras el artículo acusado se refiere a aspectos presupuestales.
b. El cargo de que el decreto 0568 de 1.996 asimila la transacción a la conciliación es irrelevante, en la medida de que el artículo 49 de la ley 179 de 1.994 cuando regula la disponibilidad presupuestal se refiere a cualquier obligación y no exclusivamente a las contractuales, como lo suponen los demandantes.
- No existe la desviación de poder alegada, porque la precaria situación económica y la carencia de recursos que afecta a las entidades públicas no fue el factor que tuvo en cuenta el Gobierno para expedir la norma acusada. Pues si se acepta la precedencia de la disponibilidad en relación con la conciliación no se podrá efectuar ésta por carecerse de recursos presupuestales para cumplir el acuerdo conciliatorio ; y si se considera que la disponibilidad no debe preceder a la celebración de la conciliación, la misma podrá realizarse aun cuando el cumplimiento efectivo del acuerdo no podrá llevarse a término dada la escasez de recursos.
Carece de sustento el argumento de que la exigencia del certificado de disponibilidad acaba con la conciliación, antes bien lo que se persigue es que el acuerdo logrado se cumpla en la vigencia fiscal en que se realice y no en una posterior.
No resulta procedente la asimilación que se hace por los demandantes entre las sentencias y las conciliaciones, porque en la conciliación las entidades estatales son parte activa, en cambio en las sentencias las partes son sujetos pasivos de la misma." Lo pertinente - concluye - sería intentar encontrar lo ilógico de la disponibilidad en materia de las conciliaciones, sin acudir a un referente extraño, cual es el de las sentencias condenatorias"
ALEGACIONES - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
1. Durante el traslado concedido a las partes para alegar únicamente lo hizo el apoderado del Ministerio de Hacienda quien, para demostrar que la exigencia del certificado de disponibilidad presupuestal no sólo alude a una etapa posterior a la apropiación sino que como herramienta de control presupuestal debe ser exigido ante la eventualidad de todo compromiso que afecte el presupuesto, reproduce, en esencia, las mismas argumentaciones expuestas en la contestación de la demanda que dio origen al proceso radicado bajo el número 4014.
2. El señor Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, relaciona las normas involucradas en la cuestión litigiosa, y transcribe algunas de ellas, y de su análisis concluye que sólo en la medida en que exista un crédito judicialmente reconocido podrá solicitarse su inclusión en el presupuesto nacional, y que por ello resulta absurdo y contrario al ordenamiento jurídico el hecho de que se exija un certificado de disponibilidad presupuestal previo a la celebración de la conciliación. Esta , en cualquiera de sus dos modalidades, prejudicial o judicial , en materia contencioso administrativa, requiere de la aprobación judicial, momento a partir del cual produce efectos de cosa juzgada, presta mérito ejecutivo y constituye un crédito judicialmente reconocido que se debe incorporar al presupuesto nacional.
Tal exigencia , que haría nugatorio el mecanismo de la conciliación, por no estar prevista en el Estatuto Orgánico presupuestal , fue mas allá de la norma que pretende reglamentar, con violación del artículo 189, numeral 11, por exceso de la potestad reglamentaria, y, por ende, del artículo 6º de la Carta, que señala que las autoridades sólo pueden realizar aquello que la Constitución les autoriza. Invadió, pues, el Gobierno una órbita que no era de su competencia al establecer un requisito no previsto en la Constitución ni en la ley.
En esos términos, en cuanto la norma acusada viola las normas constitucionales atinentes a la potestad reglamentaria, solicita la nulidad de la frase contenida en el artículo 23 del decreto 568 de 1.996, que dice : "Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación".
Empero, en lo que hace a la pretensión de anulación del resto de la disposición acusada, su concepto es adverso al considerar que su contenido se refiere a la vigilancia y control que debe ejercerse por las autoridades que intervienen en el proceso conciliatorio ; y el certificado expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre no cancelación de los créditos, obedece a que cada entidad se encargará a partir de la vigencia del decreto de incluir en sus presupuestos las obligaciones a su cargo, función que antes se encontraba centralizada en dicho Ministerio.
EXCEPCIONES
Al contestar la demanda que origina el proceso 4014, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público planteó, como excepciones, las que él describe en los siguientes términos textuales:
"1. - La facultad reglamentaria admite la expresión en juicio con base en el análisis legislativo correspondiente.
"2. - La exigencia que contempla es connatural a la conciliación como mecanismo de solución de conflictos y no altera el debido proceso ni la administración de justicia."
Lo así expuesto no va más allá de cierta concreción de las defensas utilizadas contra las pretensiones de los actores, sin que implique alegación de hechos extintivos o impeditivos de la acción, de modo que no constituye propiamente excepciones, razón por la cual se desestimarán.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Los diversos cargos que se hacen a la norma acusada se reducen, en esencia, a dos, esto es, que la exigencia de un certificado de disponibilidad previo a la iniciación de la conciliación no se encuentra contenida en las normas que dice reglamentar, lo que de suyo constituye extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria; y que impone un requisito adicional no contemplado en las normas que consagran la conciliación, tornándola en imposible.
1. El decreto 0568 de 21 de marzo de 1.996 fue expedido para reglamentar "...las leyes 38 de 1.989, 179 de 1.994 y 225 de 1.995 Orgánicas del Presupuesto Nacional de la Nación", en lo atinente, entre otros aspectos, a la preparación del presupuesto general de la Nación, presentación del proyecto al Congreso, su liquidación y ejecución.
Como se desprende de la ubicación de la norma en el contexto del decreto 0568 de 1.996 y, como lo han dilucidado los señores apoderados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el sentido de que la exigencia aludida pretende lograr "seriedad y orden en la ejecución presupuestal", cabe asumir que tal requisito condicionante de la iniciación de la conciliación forma parte del proceso de ejecución del presupuesto.
La ejecución del presupuesto hace relación al cumplimiento efectivo en el tiempo de las operaciones de ingreso y de gasto previstas en el mismo para la vigencia fiscal correspondiente ; y en eso consiste precisamente la fuerza restrictiva del presupuesto ( Alejandro Ramírez Cardona, "Hacienda Pública", 3a. de., Bogotá, Temis, 1.986, pág. 412).
Se hace, por consiguiente, imprescindible examinar el contenido de las leyes que integran el Estatuto Orgánico del Presupuesto para establecer el alcance y exacto contenido de las normas que ellas consagran, en lo que se refiere a la ejecución del presupuesto, en atinencia a la conciliación .
a). La ley 38 de 1.989 no contiene, sin la menor duda, norma alguna al respecto, salvo la modificación que se le hizo al artículo 86 por el 49 de la ley 179 de 1.994.
b). La ley 179 de 1.994, contiene dos normas estrechamente ligadas al tópico que se examina, a saber, los artículos 49 y 65, que a la letra dicen:
"Artículo 49. El artículo 86 de la ley 38 de 1.989 quedará así :
"Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
"Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberán indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.
"En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
"Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
"Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones".
"Artículo 65. Nuevo. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestarán en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de éstos.
"Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada órgano tomará las medidas conducentes.
"En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa de estos intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez al que le correspondió fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier ciudadano, deberá hacerlo conocer del órgano respectivo para que se inicien las investigaciones administrativas, fiscales y / o penales del caso.
"Además, los servidores públicos responderán patrimonialmente por los intereses y demás perjuicios que se causen para el Tesoro Público como consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas obligaciones.
"Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de que trata este artículo y encontrándose el dinero a disposición del beneficiario o apoderado, según el caso, no se causarán intereses. Si transcurridos 20 días el interesado no efectuó el cobro, las sumas a pagar se depositarán en la cuenta de depósitos judiciales a órdenes del respectivo juez o tribunal y a favor de él o los beneficiarios".
c). La ley 225 de 1.995 tampoco contiene disposición alguna sobre la materia.
Frente a este marco normativo, la Sala encuentra que en la Ley Orgánica del Presupuesto, en materia de realización de gastos dentro del marco de la ejecución presupuestal, no existe norma alguna que haga imperiosa la exigencia de un certificado de disponibilidad previo a la iniciación de la conciliación, ni aún como mecanismo de control.
Se evidencia, por el contrario, que la Ley Orgánica del Presupuesto sólo ordena, de manera imperiosa, que los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender esos gastos (art. 49 ley 179 de 1.994, inc. 1°).
En efecto, la apropiación, que ciertamente constituye "una autorización máxima de gastos que el Congreso aprueba para ser ejecutada", como lo dice el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o el cálculo y previsión de los gastos consignados en el presupuesto, no es un acto administrativo, antes bien por formar parte de la ley de presupuesto es acto regla, y sin la menor duda es anterior a la ejecución de dicho presupuesto. Sólo los actos administrativos, obviamente posteriores a la apropiación, que implican ejecución del presupuesto, son los que requieren de certificado de disponibilidad previo.
En tratándose de conciliaciones, el único acto administrativo capaz de afectar la ejecución presupuestal es aquél que ordena el pago del valor conciliado (inc. final, art. 65 ley 179 de 1.994), que supone su previa presupuestación (inciso primero, ibídem) , en concordancia con el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución, conforme al cual "En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a una gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno presupuestado por el gobierno para atender debidamente al funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo" .
Con este razonamiento está implícitamente de acuerdo uno de los apoderados del Ministerio de Hacienda cuando sostiene que "En suma, al crearse apropiaciones en el presupuesto para cubrir el pago de las sentencias o conciliaciones que se producen en el año siguiente, necesariamente deben contar con la disponibilidad presupuestal que no es más que un documento que dice sobre la existencia de apropiación para cumplir con los compromisos estatales." (subraya la Sala)
La disposición contenida en el inciso tercero del artículo 49 de la ley 179 de 1994, de que "...ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes", no puede entenderse en el sentido de que las autoridades queden limitadas o impedidas para iniciar procesos conciliatorios que, aunque eventualmente pudieran incidir en el gasto, no constituyen por sí obligaciones contraídas por las autoridades en la medida de que todo acuerdo conciliatorio debe ser aprobado por el juez, momento éste en que deja de ser compromiso de la autoridad para convertirse en un crédito judicialmente reconocido.
En la oportunidad en que la conciliación es aprobada, es cuando adquiere vocación de ser presupuestada, o lo que es lo mismo, de ser incluida en el presupuesto como una apropiación para satisfacer el pago de las obligaciones así definidas .
Frente a las normas orgánicas del presupuesto, no hay riesgo alguno de confusión entre apropiación y disponibilidad presupuestal. La apropiación sólo puede producirse cuando existe un crédito judicialmente reconocido, como son las sentencias y las conciliaciones aprobadas por el juez, aprobación que les da a éstas el carácter de cosa juzgada, o cualquiera de los otros créditos a que se refiere el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución, lo que supone necesariamente que tal apropiación es posterior a la creación del crédito respectivo. La disponibilidad, por su parte, es la atestación de que existe una partida previamente aprobada, en cantidad suficiente para atender determinadas obligaciones estatales.
La disponibilidad juega papel frente a un "compromiso" del gasto, que es algo distinto del crédito propiamente dicho, y de la misma apropiación, en la medida de que él sí forma parte de la ejecución del gasto, como operación previa a su liquidación, orden de pago y pago efectivo. Para este solo efecto, es decir, el pago del compromiso, sin duda alguna, se hace necesario el certificado de disponibilidad previa, el cual no puede circunscribirse sólo para la conciliación sino a todo pago que afecte las apropiaciones presupuestales, como lo prevé el inciso primero del artículo 49 de la ley 179 de 1.994.
Conclusión de todo lo expuesto es la de que al disponer el artículo 23 del decreto 0568 de 1.996 que "Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación", está adoptando una decisión que no se contiene en las normas orgánicas del presupuesto, que se dice reglamentar, sino antes bien, por vía general - que sólo corresponde al legislador - , se agrega un requisito adicional para las conciliaciones, y ello comporta extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria por introducir disposiciones que no se desprenden explícita o implícitamente de las normas que se busca reglamentar. Todo, con violación de los artículos 189, numeral 11, y 6° de la Constitución Política, como lo anota el señor Procurador Delegado ante esta Corporación.
Porque en materia de competencias entre el legislativo y el ejecutivo, como decía Alfonso Palacio Rudas, refiriéndose a la fases de la llamada parábola presupuestal, según la cual "el legislativo expide y el ejecutivo ejecuta" ("Las competencias entre el legislativo y el ejecutivo : El gasto Público", en Constitución Económica de Colombia, Biblioteca Millennio, El Navegante Editores, Santa Fe de Bogotá, 1.996, pág. 285), al Congreso corresponde discutir y aprobar el proyecto de presupuesto, o lo que es lo mismo, es a él a quien compete, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la Ley Orgánica, definir en la Ley de Apropiaciones, las partidas para gastos ; mientras que al Gobierno le está atribuida la tarea de su ejecución, que comprende, de una parte, el cobro y percepción de los ingresos previstos y , de otra, el compromiso del gasto, su liquidación, orden de pago y pago efectivo, dentro de los límites de la apropiación presupuestaria.
Cuando so pretexto de la reglamentación de la Ley Orgánica del Presupuesto el Gobierno adopta disposiciones de carácter general, para regular eventuales gastos no presupuestados, es decir, no apropiados, invade la competencia propia del órgano legislativo. No es de esa manera como se ejercita el control de las obligaciones, sino mediante medidas administrativas como el llamado acuerdo mensual de gastos, o mediante programas de caja, para verificar el gasto ordenado y sistemático de cada partida apropiada.
En consecuencia, para la Sala no son de recibo las argumentaciones defensivas de los señores apoderados del Ministerio de Hacienda, en cuanto :
a. Encuentran respaldo para la disposición acusada en lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 49 de la ley 179 de 1.994, con evidente divorcio de lo que el inciso primero del mismo artículo dispone, en cuanto son sólo "...los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales [ los que ] deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender esos gastos".
b. Pretenden que la exigencia de un certificado previo de disponibilidad para la iniciación de las conciliaciones patentiza para la institución un mayor grado de seriedad y orden en la ejecución presupuestal. Primero, porque las normas orgánicas de presupuesto nada disponen en materia de conciliación, que fuese susceptible de reglamentar por el Gobierno ; y segundo, porque si algo fuese menester reglamentar en punto a la ejecución del presupuesto, no podría circunscribirse única y exclusivamente a las conciliaciones, cuando por el contrario, el inciso primero del artículo 49 de la ley 38 de 1.989 prescribe con absoluta claridad que solamente los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deben contar con certificados de disponibilidad. Es más, la ley se refiere a todos los actos administrativos, que pretendan afectar las apropiaciones, y no sólo a los que se relacionen con las conciliaciones , sin considerar para nada a los actos que pudieren afectar "eventualmente" el presupuesto, como sería la iniciación de la conciliación. Ese control de las obligaciones, como ya se dijo, cuenta con mecanismos administrativos, esos sí del resorte del Gobierno.
c. Diseñan, dentro de ese mismo lineamiento, como cuestión de conveniencia, que no de legalidad, el que resulta saludable desde todo punto de vista que todos los actos que de una u otra manera lleguen a comprometer el presupuesto estén debidamente soportados en función de dicho mecanismo de control presupuestal. La conveniencia de esa regulación, que es ajena a la Ley Orgánica de Presupuesto, no puede predicarse sólo respecto de una institución, concebida no sólo como mecanismo de descongestión judicial sino principalmente como instrumento alternativo para la solución de conflictos, con miras a la convivencia, valor fundante consagrado en el Preámbulo de nuestra Constitución Política.
d. Plantean un artificioso problema conceptual al sostener que "..la apropiación presupuestal para el pago de las conciliaciones no es, ni puede ser posterior a las conciliaciones,", en abierta contradicción con la Ley Orgánica de Presupuesto, pues es claro que mientras esa apropiación no se haga, las conciliaciones así estén concluidas y aún aprobadas por el juez, no podrán ser canceladas, por falta de presupuestación, o de apropiación de las partidas para el gasto respectivo dentro de la ley de presupuesto . Por lo demás, es patente la disparidad conceptual sobre el punto entre los apoderados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según quedó consignado en la transcripción que al respecto se hizo.
e) Sostienen que la conciliación ha contribuido a desquiciar el sistema presupuestal, al crear expectativas de reconocimiento de derechos pues el organismo ejecutor del presupuesto no podía alterar la autorización máxima de gasto. A nadie escapa que sin apropiación previa no podrá haber disponibilidad presupuestal, por lo que no se puede pretender que el pago de una conciliación aprobada se haga necesariamente dentro de la vigencia fiscal respectiva, salvo que de manera excepcional exista apropiación para ello, lo que implica, en todo caso, que la apropiación no es una condición para la iniciación de la conciliación.
Conforme a lo expuesto, el cargo , prospera.
2. Siendo lo examinado suficiente para acceder a las súplicas de la demanda, la Sala considera pertinente, en virtud de la conocida posición jurisprudencial del Consejo de Estado, según la cual el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria no puede dictar disposición alguna que viole una ley cualquiera, no sólo la que dice desarrollar o ejecutar sino todas las normas que tengan carácter legislativo, dejar establecido que el artículo 23 del decreto 0568 de 1.996 al imponer la obligación de un certificado previo de disponibilidad presupuestal, como condición para la iniciación de una conciliación, viola igualmente las disposiciones de carácter legal que consagran la conciliación.
La conciliación, regulada por la ley 23 de 1.991 y el decreto 2651 de 1.991, éste de claro corte legislativo como que fue expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le confirió el aparte e) del artículo 5 transitorio de la Constitución, previo examen de la Comisión Legislativa y prorrogado en su vigencia por las leyes, 192 de 1.995 y 287 de 1.997, responde al principio mínimo fundamental inserto en la Constitución en cuanto faculta a las personas para transigir y conciliar sobre sus derechos inciertos o discutibles, e integra la función de administrar justicia, que incluso puede ser confiada a los particulares, conforme a los artículos 53 y 116 de la Carta.
La iniciación de la celebración de la conciliación no sólo obedece a la voluntad de las partes, como parece entenderlo la Administración y por cuya razón pretende ponerle cortapisas como manera de prevenir el pago de eventuales obligaciones, sino que ha sido impuesta por la ley como mecanismo de descongestión judicial, prácticamente obligatoria.
Es así como el numeral 51 del artículo 1° del decreto 2282 de 1.989, reformatorio del Código de Procedimiento Civil, estableció el trámite conciliatorio en algunos procesos civiles (ordinarios y abreviados) como parte de la audiencia de conciliación, saneamiento, decisión de excepciones previas y fijación del litigio, prevista en el artículo 101 de dicho estatuto procesal. Posteriormente la ley 23 de 1.991 cambió el esquema del artículo 101 del C. de P.C., al dar oportunidad, a más del juez, a los Centros de Conciliación , ampliando el término de su celebración a cualquier tiempo antes de proferirse sentencia de primera o única instancia. Finalmente, el decreto 2651 de 1.991 extendió la conciliación a todos los procesos que versen sobre cuestiones susceptibles de transacción, con algunas limitaciones.
La obligatoriedad de la conciliación se hace patente en el artículo 6° del decreto 2651, según el cual en todos los procesos donde no se haya dictado sentencia de primera o única instancia, distintos de los laborales, penales y contencioso administrativos, y en éstos últimos en los que se controvierta la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado "...en primera instancia, habrá por lo menos una oportunidad de conciliación que tendrá lugar , a más tardar, al concluir la etapa probatoria, del respectivo proceso" y en el artículo 10 del mismo decreto se sanciona con rigor "la inasistencia injustificada a alguna de las audiencias de conciliación previstas en este decreto".
Si el fin de la conciliación es, de una parte, la reconciliación entre los contendientes dentro de un proceso, como aplicación práctica del propósito de fortalecimiento del valor convivencia (Preámbulo de la Constitución) y, de otra, agilizar la administración de justicia dotándola de un mecanismo expedito de solución de conflictos, sujetar la iniciación de la conciliación a la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal previo significa sacrificar los fines señalados y someter el trámite de los procesos judiciales a un requisito meramente fiscal, que la Ley Orgánica del Presupuesto no contempla ni puede consagrar.
Tal condicionamiento a la iniciación de la conciliación la desnaturaliza y establece una abierta incompatibilidad entre el aparte acusado del artículo 23 del decreto 0586 de 1.996 y las normas superiores que consagran la conciliación, como ya se dijo, la ley 23 de 1.991 y el decreto 2651 de 1.991, éste último prorrogado en su vigencia por las leyes 192 de 1.995 y 287 de 1.996. Porque como ya se dijo en el auto que denegó la reposición del auto que decretó la suspensión de los efectos de parte del artículo acusado "...someter la iniciación de la conciliación a un certificado de disponibilidad previo, es instaurar un círculo vicioso, en perjuicio de los intereses públicos y de los particulares. No se puede iniciar una conciliación porque no existe certificado de disponibilidad y éste no podrá ser expedido porque previamente no se ha presupuestado la obligación respectiva, pera permitir su pago."
Sin cuestionar el criterio de que las leyes orgánicas, entre ellas la del presupuesto, gozan de una jerarquía superior a la de las demás leyes, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, lo cierto es que ese criterio sólo puede ser aplicable cuando se trate de una misma materia. Aquella pauta, empero, no guarda relación con el presente caso, cuando el decreto 0568 de 1.996, como se ha examinado, reglamenta aspectos que no están siquiera implícitos en la Ley Orgánica del Presupuesto y, por añadidura, se ocupa de los aspectos procesales de la conciliación, ajenos a la materia presupuestal.
3. Los demás tópicos a que se refiere el artículo 23 del decreto 0568 de 1.996, a saber, la vigilancia que corresponde ejercer a las oficinas de control interno para garantizar que en los procesos conciliatorios se esté en presencia de una inminente responsabilidad administrativa y que se proteja el interés del Estado, como la certificación que deben obtener los órganos que hacen parte del presupuesto para poder cancelar los créditos judicialmente reconocidos, conciliaciones y laudos arbitrales proferidos antes del 30 de abril de 1.995, a más de que respecto de ellos no se ha sustentado o explicado el concepto de la violación de norma alguna superior, son aspectos que responden, de una parte, a la función intrínseca de las oficinas de control interno, y de otra obedecen al tránsito del pago centralizado que existía en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de las referidas obligaciones, a cada uno de dichos órganos. Por lo demás, son disposiciones eminentemente administrativas, la primera de ellas ajena a la exigencia con que se inicia la norma y la última íntimamente relacionada con la ejecución del presupuesto.
En tal virtud sólo se accederá a la declaratoria de nulidad de la frase inicial contenida en el artículo 23 del decreto 0568 de 1.996, ya suspendida provisionalmente, y se denegará la de la parte restante de dicho artículo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
1º. - DECLARANSE no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada.
2º. - ANULASE la frase "Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación", contenida en el artículo 23 del decreto reglamentario 0568 de 21 de marzo de 1.991 expedido por el Gobierno Nacional.
3º. NIEGANSE las súplicas de la demanda en relación con la parte restante del artículo 23 del decreto 0568 de 1.996.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 15 de mayo de 1997.
MANUEL S. URUETA AYOLA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Presidente
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
