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No. de Ref.:41001-23-31-000-7425-01
Radicado No. 9422
ACTOR: MECÁNICOS ASOCIADOS S. A.
RECURSO EN VIA GUBERNATIVA - Obligatoriedad / RECURSO DE REPOSICION EN PROCESO COACTIVO - Procedencia / VIA GUBERNATIVA - Falta de agotamiento / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Requisitos
Contra la resolución que negó la excepción de compensación la actora no interpuso el recurso de reposición que consagra el artículo 834 del Estatuto Tributario. No obstante que en la parte resolutiva de la mencionada resolución se le advirtió a la actora sobre la procedencia de tal recurso, el mismo no fue interpuesto, evento en el cual se ha producido la falta de agotamiento de la vía gubernativa, que impide avocar el conocimiento de la acción incoada. En efecto entre los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra el relacionado con el agotamiento de la vía gubernativa, de que trata el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo tal y como fue sustituido por el artículo 22 del Decreto 2304 de 1989, y que exige como requisito previo para acudir ante los organismos de la jurisdicción a solicitar la nulidad de actos administrativos definitivos y de carácter particular y concreto, "el agotamiento de la vía gubernativa". Ahora bien, el inciso 3º de la mencionada norma consagra "Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos", de donde se deduce que sólo en el evento de que las autoridades administrativas no hubieran dado la oportunidad de interponer los recursos procedentes, es posible demandar directamente el correspondiente acto. Dado que la sociedad actora no presentó el mencionado recurso de reposición sino que demandó directamente la indicada Resolución, pasando por alto el control jurídico previsto en la Ley en sede administrativa, se ha configurado la falta de agotamiento de la vía gubernativa, que por constituir un requisito indispensable de la acción contenciosa, impide avocar el conocimiento de fondo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la actora.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA
Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1.999)
Radicación número: 41001-23-31-000-7425-01- 9422
Actor: MECÁNICOS ASOCIADOS S. A.
Referencia: MECÁNICOS ASOCIADOS S. A.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, contra la sentencia del 15 de septiembre de 1.998, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila acogió las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la sociedad Mecánicos Asociados S. A. contra la Resolución No. 003 del 23 de febrero de 1.993 por medio de la cual la División de Cobranzas de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Neiva negó la excepción propuesta dentro del proceso administrativo coactivo iniciado para obtener el pago de las obligaciones tributarias a cargo de la mencionada sociedad por concepto de impuestos de renta (año gravable 1.990), ventas (años gravables 1.989, 1.990 y 1.992) y retención en la fuente (años gravables 1.988 a 1.992).
ANTECEDENTES:
El Administrador de Impuestos Nacionales Local del Huila (hoy, Administrador de Impuestos y Aduanas Nacionales), expidió título ejecutivo (certificación) contra la sociedad Mecánicos Asociados S. A., Nit: 891.102.723, por deuda a favor de la Nación por valor de $33.435.157 por concepto de impuesto sobre la renta, ventas y retención en la fuente según liquidaciones privadas correspondientes a los años gravables que van desde 1.988 a 1.992. (fl. 153 lapicero verde, cuaderno de antecedentes)
Con fundamento en dicho título ejecutivo, la División de Cobranzas expidió el Mandamiento de Pago No. 554 del 11 de noviembre de 1.992, por la suma de $33.435.157, a favor de la Nación y contra la mencionada sociedad.
El día 2 de febrero de 1.993, la sociedad a través de apoderado especial propuso excepción de compensación de la deuda objeto de cobro con saldos créditos originados en las declaraciones de renta correspondientes a los años gravables de 1.990 y 1.991, por las sumas de $11.125.000 y $30.412.000, respectivamente.
Por medio de la Resolución No. 003 del 23 de febrero de 1.993 la División de Cobranzas decidió la excepción propuesta en sentido adverso a lo pretendido por el excepcionante, por cuanto el artículo 831 del Estatuto Tributario no consagra la excepción de compensación en trámite; y además con relación al año gravable de 1.990, se le había practicado liquidación de revisión (fl. 236 c. a.).
En tal actuación y con fundamento en el artículo 834 del Estatuto Tributario se le advirtió sobre la procedencia del recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas; impugnación que no ejercitó la sociedad.
LA DEMANDA:
El apoderado judicial de la sociedad actora solicita declarar la nulidad de la Resolución No. 003 del 23 de febrero de 1.993, proferida por la División de Cobranzas de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales y mediante la cual se declaró no probada la excepción propuesta por la sociedad Mecánicos Asociados S. A. dentro del proceso administrativo de cobro coactivo iniciado por obligaciones tributarias por concepto de impuestos de renta (año gravable 1.990), ventas (años gravables 1.989, 1.990 y 1.992) y retención en la fuente (años gravables 1.988 a 1.992).
Considera que en la actuación acusada la Administración violó los artículos 509 del Código de Procedimiento Civil; y los artículos 1.714 y 1.715 del Código Civil, por falta de aplicación.
Expresa que en el caso objeto de debate ha operado la compensación ya que se cumplen los presupuestos de la Ley sustantiva civil, la cual no está al arbitrio del funcionario sino que por ministerio de la Ley ha de producirse en la medida en que se den los presupuestos señalados en los artículos 1.714 y 1.715 del Código Civil.
Agrega, que no se discute la devolución de los saldos créditos originados en las declaraciones de renta correspondiente a los años gravables de 1.990 y 1.991, cuyo trámite es ajeno al proceso administrativo coactivo, sino la compensación de deudas por cumplirse los presupuestos sustantivos.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA:
El representane judicial de la Nación (Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Neiva) manifiesta que su representada actuó conforme a las normas y al procedimiento administrativo coactivo previsto en el Estatuto Tributario y que además se le otorgaron las garantías procesales para que ejercitará su derecho de defensa en cumplimiento de lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política.
De igual modo pone de manifiesto que en los siete numerales y parágrafo único del artículo 831 del Estatuto Tributario no se encuentra incluida la excepción de compensación pretendida y demandada por el apoderado judicial de la sociedad actora.
Resalta, además, que la oficina de liquidación reportó a la División de Cobranzas la existencia de proceso pendiente sobre "control previo de devoluciones por renta año 1.990" respecto del cual se practicó liquidación de revisión, por lo cual se declaró no probada la excepción y se ordenó continuar con el proceso ejecutivo y rescate del dinero a favor de la Nación.
Anota, por último, que en materia de determinación, discusión y procedimiento administrativo coactivo, existe un ordenamiento especial contenido en el Estatuto Tributario, el cual prevalece sobre las normas del Código de Procedimiento Civil y Código Civil.
LA SENTENCIA APELADA:
El Tribunal Administrativo del Huila en sentencia del 15 de septiembre de 1.998 acogió las súplicas de la demanda; por tanto, declaró la nulidad de la Resolución No. 003 del 23 de febrero de 1.993, y declaró probada la excepción de compensación.
Puntualizó, el a quo, que aunque el artículo 831 del Estatuto Tributario no enlista en sus siete literales la compensación de deudas que consagra el artículo 1.714 del Código Civil implícito en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, ello no es óbice para la procedencia de tal medio exceptivo, pues otra interpretación sería restrictiva del sentido de la Ley, y contraria a la prelación normativa consagrada por la Ley 57 de 1.887 (artículo 5º) incorporado en el artículo 10 del Código Civil, amén de que la compensación es uno de los medios legales de extinguir las obligaciones. Al respecto, se remitió al Auto del 12 de diciembre de 1.986, Expediente No. 1473, Consejero Ponente Dr. Guillermo Aldana Duque.
De igual modo, y con apoyo en sentencia del Consejo de Estado, del 8 de marzo de 1.996, proferida dentro del proceso 7547, Magistrado Ponente Dr. Julio Enrique Correa R., anotó que en el caso se dan los presupuestos que consagra el artículo 1715 del Código Civil, y que los fundamentos legales y probatorios que muestra el proceso acreditan los presupuestos de hecho y derecho que invoca la sociedad excepcionante.
EL RECURSO DE APELACIÓN:
El representante judicial de la Nación (Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Neiva) apeló, y al efecto solicitó revocar la sentencia y en su lugar confirmar la actuación acusada, por cuanto la interpretación dada por el Tribunal Administrativo del Huila no se ajusta a derecho.
En efecto, puso de manifiesto el hecho de que la sociedad atendiendo al procedimiento consagrado en los artículos 815, 850 y 857 del Estatuto Tributario presentó ante la División de Recaudación de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Neiva solicitud de devolución y/o compensación de los saldos a favor originados en las declaraciones de renta correspondiente a los años gravables de 1.990 y 1.991.
En relación con la solicitud correspondiente al año gravable de 1.990, la División de Fiscalización de la mencionada Administración efectuó visita, y al encontrar materia revisable profirió requerimiento especial y la liquidación de revisión No. 10002 de julio 30 de 1.993, en la cual en lugar del saldo a favor, se originó saldo a pagar en cuantía de $4.093.000.
En cuanto a la declaración de renta correspondiente al año gravable de 1.991, anotó, que el saldo a favor determinado en tal declaración, no fue aceptado como mecanismo de compensación de las deudas objeto de cobro, por cuanto la excepción de "compensación en trámite" no se encuentra prevista en el artículo 831 del Estatuto Tributario, pues el contribuyente previamente debió solicitar la correspondiente solicitud de devolución y/o compensación y en consecuencia, existir pronunciamiento de la oficina competente sobre dicho saldo, pues la compensación automática solo es viable por saldos a favor inferiores a $50.000 (art. 7 Dto. 2314 de 1.989)
De otra parte, aclara, que en el Estatuto Tributario se encuentra regulado el procedimiento administrativo coactivo, procedimiento que por ser de carácter especial prevalece sobre el consagrado en el Código de Procedimiento Civil, según lo indica el artículo 8 de la Ley 153 de 1.887.
Agrega, que dentro de dicho procedimiento especial se encuentra consagrado el tema de las excepciones, y que entre las contempladas no se encuentra la de la "compensación en trámite" porque para poder ordenar la compensación de un saldo a favor éste debe ser ordenado mediante acto administrativo expedido por la oficina competente, previo cumplimiento de los requisitos exigidos para el efecto.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN:
Únicamente la representante judicial de la DIAN presentó alegato de conclusión, manifestando, que el Tribunal olvida que no es procedente aplicar al procedimiento de cobro coactivo figuras exceptivas no consagradas en la legislación tributaria, pues por ser de orden especial, prevalecen sobre las generales consagradas en las normas del Código de Procedimiento Civil.
Expresa que el artículo 815 del Estatuto Tributario consagra la compensación de saldos a favor con deudas por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones que figuren a cargo del contribuyente, previa solicitud, por lo cual debe mediar acto administrativo que así lo ordene, no siendo procedente la solicitud de compensación por medio de la excepción contra el mandamiento de pago; pues el artículo 831 además no la consagra como medio exceptivo.
EL MINISTERIO PÚBLICO:
Representado por la Procuradora Séptima Delegada en lo Contencioso ante el Consejo de Estado, manifiesta que el argumento de la apelante consistente en que la excepción de compensación no está expresamente señalada en el artículo 831 del Estatuto Tributario y en todo caso no puede operar sin acto que la reconozca, carece de fundamento legal, pues la excepción de pago efectivo de que trata el numeral 1 del citado artículo 831, no puede tomarse en el sentido literal que pretende el recurrente, ya que es bien sabido, que "dentro de la equidad natural y la doctrina constitucional, la crítica y la hermenéutica servirán para fijar el pensamiento del legislador y aclarar o armonizar disposiciones legales oscuras o incongruentes" (art.5º Ley 153 de 1.887)
En virtud de lo anterior, agrega, la Administración no podía ignorar el mandato contenido en el parágrafo del artículo 816 del Estatuto Tributario que la autoriza a efectuar oficiosamente la compensación, y con mayor razón debía efectuarla ante la solicitud expresa de compensación hecha por el contribuyente, sin que la excusa de no hallarse taxativamente enunciada resulte válida, pues ella está contemplada como una forma de extinguir las obligaciones fiscales (artículo 815 del Estatuto Tributario)
Además, si bien del artículo 861 ib. se desprende que es a través de un acto administrativo que la Administración efectúa la devolución, también se indica en él que antes de tal formalidad se compensarán las deudas y obligaciones, razón por la cual no depende el reconocimiento de la compensación de un acto, como erradamente lo indica la recurrente.
Por tanto, la Procuradora Séptima Delegada solicita a la Corporación confirmar la sentencia apelada.
CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN:
Por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se controvierte la legalidad de la Resolución No. 003 del 23 de febrero de 1.993, expedida por la División de Cobranzas de la Administración de Impuestos y Aduanas de Neiva, por medio de la cual dicha oficina negó la excepción de compensación propuesta por la sociedad Mecánicos Asociados S. A., dentro del proceso administrativo coactivo iniciado por deuda a favor de la Nación por valor de $33.435.157 por concepto de impuesto sobre la renta, ventas y retención en la fuente según liquidaciones privadas correspondientes a los años gravables que van desde 1.988 a 1.992.
Advierte, la Sala, que contra la mencionada Resolución la sociedad actora no interpuso el recurso de reposición que consagra el artículo 834 del Estatuto Tributario en los siguientes términos:
"Recurso contra la resolución que decide las excepciones. En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma."
No obstante, que en la parte resolutiva de la mencionada Resolución se le advirtió a la sociedad actora sobre la procedencia de tal recurso, el mismo no fue interpuesto, evento en el cual se ha producido la falta de agotamiento de la vía gubernativa, que impide avocar el conocimiento de la acción incoada.
En efecto, entre los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra el relacionado con el agotamiento de la vía gubernativa, de que trata el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo tal y como fue sustituido por el artículo 22 del Decreto 2304 de 1.989, y que exige como requisito previo para acudir ante los organismos de la jurisdicción a solicitar la nulidad de actos administrativos definitivos y de carácter particular y concreto, "el agotamiento de la vía gubernativa".
Ahora bien, el inciso 3º de la mencionada norma consagra "Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos", de donde se deduce que sólo en el evento de que las autoridades administrativas no hubieren dado la oportunidad de interponer los recursos procedentes, es posible demandar directamente el correspondiente acto.
En el caso que se atiende, se repite, la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Neiva, en la parte resolutiva de la Resolución No. 003 del 23 de febrero de 1.993, señaló que "contra la presente providencia procede únicamente el recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificación Art. 834 del Estatuto Tributario" es decir, aquélla le concedió a la sociedad actora la oportunidad de cuestionar el acto administrativo relacionado con las excepciones.
Dado que la sociedad actora no presentó el mencionado recurso de reposición sino que demandó directamente la indicada Resolución, pasando por alto el control jurídico previsto en la Ley en sede administrativa, se ha configurado la falta de agotamiento de la vía gubernativa, que por constituir un requisito indispensable de la acción contenciosa, impide avocar el conocimiento de fondo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la sociedad actora contra la Resolución No. 0003 del 23 de febrero de 1.993.
Por las razones que anteceden, la sentencia del Tribunal habrá de ser revocada; y en su lugar, se deberá proferir fallo inhibitorio.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
1º REVÓCASE la sentencia del 15 de septiembre de 1.998 originaria del Tribunal Administrativo del Huila, proferida en el proceso distinguido con el No. 7425.
2º DECLÁRASE inhibido para emitir pronunciamiento de mérito por falta de agotamiento de la vía gubernativa.
3º RECONÓCESE personería para actuar en nombre de la entidad demandada a la doctora LUCERO TÉLLEZ HERNÁNDEZ, de conformidad con el poder que obra al folio 92 del cuaderno principal.
Cópiese, Notifíquese, Comuníquese, Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
JULIO E. CORREA RESTREPO GERMÁN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
DELIO GÓMEZ LEYVA DANIEL MANRIQUE GUZMÁN
Raúl Giraldo Londoño
Secretario
