MANDAMIENTO DE PAGO - No demandabilidad / RECURSOS CONTRA ACTO PREPARATORIO - No demandabilidad / LIQUIDACION OFICIAL DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Demandabilidad / ACTO DE COBRO PREJUDICIAL - No demandabilidad / COBRO COACTIVO EN INDUSTRIA Y COMERCIO
Resulta obligado concluir, que la tantas veces citada Resolución 114 de 1996, no tenía por objeto el entrar a determinar el impuesto a cargo de la actora, pues al haber sido ya liquidado en un acto administrativo anterior, que no es objeto de este proceso, lo que claramente pretendía era iniciar su cobro, y por ello en todo momento hizo referencia a la función del Tesorero, de velar por el cobro oportuno de los impuestos adeudados, que en el sub lite ascendían a la suma de $ 23.851.866.051. Como quiera que esta actuación de manera alguna puede confundirse con la liquidación oficial del impuesto, que es justamente el acto que por hallarse en firme le sirvió de sustento, no puede incluirse como acto demandable toda vez que no contiene ninguna decisión sobre la cual no se haya dado la posibilidad de ejercer el derecho de defensa con anterioridad. Si la intención de la parte actora era la de controvertir la determinación oficial del tributo, le correspondía indiscutiblemente, demandar la liquidación oficial y no el acto preparatorio que anunciaba la iniciación del proceso de cobro coactivo, como quiera que este último se limitó a anunciar por parte del Tesorero Distrital que se iniciaba el proceso ejecutivo, respecto de la suma de $23.851.866.051 más los intereses moratorios "que la Electrificadora del Magdalena adeuda al Tesoro Distrital por concepto de Industria y Comercio" tal como se explicó, sin que resulte válido concluir que por el hecho de emplear en su numeral 1º de la parte resolutiva, el término "liquidar" adquiriese la calidad de liquidación oficial.
MANDAMIENTO DE PAGO - Enunciación / MANDAMIENTO DE PAGO - Naturaleza / EXCEPCIONES CONTRA MANDAMIENTO DE PAGO - Procedencia
Respecto de la pretensión de anular el mandamiento de pago, se advierte que por no ser un acto demandante ante la jurisdicción, procederá igual decisión inhibitoria. Las normas aplicables son los artículos 488 y siguientes, concordantes con los artículos 561 y siguientes del C.P.C. Conforme a dicha normatividad, la forma de oponerse al mandamiento de pago es, de una parte, a través de la interposición de los recursos de reposición y apelación, éste último para ser resuelto por el Consejo de Estado en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y, de otra a través de las excepciones en su contra, establecidas en el artículo 510 del Código de Procedimiento Civil. Toda vez que el mandamiento de pago constituye el ejercicio de una función jurisdiccional, en virtud de la cual se ordena cumplir con una obligación previamente establecida, so pena de seguir adelante con la ejecución y proceder al remate de los bienes embargados y secuestrados, cuyo fundamento no es otro que la preexistencia de una obligación sobre la cual ya no cabe discusión, escapa a la lógica pretender que dicha actuación pueda control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, como quiera que su expedición por parte de una entidad administrativa, como lo es el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, no le otorga el carácter de acto administrativo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE : GERMÁN AYALA MANTILLA
Radicación número : 9438.
Actor: ELECTRIFICADORA DEL MAGDALENA S.A. E.S.P. "ELECTROMAG".
Ref. : Impuesto de Industria y Comercio 1985 a 1994.
F A L L O . -
Santafé de Bogotá, D.C., veintidós de octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación, interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra el fallo proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 1º de diciembre de 1998, que decretó la nulidad de la Resolución 114 del 22 de abril de 1996, así como de "todos aquellos actos, resoluciones o providencias proferidas o adoptadas con fundamento en la precitada Resolución" y, además, el reintegro de las sumas recibidas, previamente indexadas.
A N T E C E D E N T E S
Con fecha 3 de mayo de 1994, obra a folio 148 del cuaderno principal, copia de un documento denominado "RELACIÓN DE LOS IMPUESTOS DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR PAGAR DE LA ELECTRIFICADORA DEL MAGDALENA S.A. ENERO 1° de 1985 AL 31 de DICIEMBRE DE 1994", cuyo contenido se encuentra referido a relacionar el impuesto de industria y comercio a cargo de la ELECTRIFICADORA DEL MAGDALENA S.A. por las vigencias anotadas, en cuantía de $616´098.755, así como a calcular sanción por extemporaneidad en la suma de $2'062.621.755 y sanción por mora por valor de $ 802´807.483, para un total a pagar de $3´481.527.993. El citado acto se encuentra suscrito por el Jefe de la División de Contabilidad y por un Jefe de Sección.
Posterior a esta actuación, fue expedido un acto administrativo sin número de "LIQUIDACIÓN OFICIAL DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO DE LA EMPRESA DE SERVICIO PÚBLICO ELECTRIFICADORA DEL MAGDALENA S.A.", obrante a folios 245 y siguientes del cuaderno principal, que incluye la determinación del impuesto de industria y comercio, por los años de 1985 a 1996 para lo cual tomó como base los ingresos recibidos por la actora. Según esta liquidación, el impuesto a cargo, asciende a la suma de $23.851'866.051.
Con fecha 22 de abril de 1996, obra a folios 164 y siguientes del expediente, copia de la Resolución 114 de ejecuciones fiscales, acto acusado, expedida por el Tesorero General del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, la cual invocó el deber del Tesorero de velar por el cobro de los impuestos adeudados al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, y advirtió que la Electrificadora del Magdalena debía la suma de $23.851.866.051 por concepto de impuesto de industria y comercio, para efectos de intimar la cancelación de dicha suma, más los intereses, so pena de iniciar el juicio ejecutivo.
Sobre la notificación del acto acusado, obra a folio 166 del cuaderno principal, copia de una citación enviada el 22 de abril de 1996 al gerente de la Electrificadora del Magdalena, para comparecer "tan pronto como sea citado o a más tardar al día siguiente, con el fin de oír y recibir NOTIFICACIÓN de la RESOLUCIÓN N° 114 CIENTO CATORCE, en asunto fiscal."
Así mismo, a folio 167 obra copia del edicto por medio del cual " El Tesorero Distrital de Santa Marta, por medio del presente emplaza a la ELECTRIFICADORA DEL MAGDALENA para que dentro del término de cinco (5) días, se presente a éste despacho a oír y recibir NOTIFICACIÓN de la RESOLUCIÓN N° 114 de fecha Abril veintidós (22) de mil novecientos noventa y seis (1996), que en su parte resolutiva reza: "...Se advierte a los emplazados que sí dentro de dicho término no comparecen, se entenderá notificada la RESOLUCIÓN N° 114 de fecha Abril 22 de mil novecientos noventa y seis (1996). Se fija el presente Edicto en un lugar público de la Tesorería Distrital de Santa Marta, por espacio de cinco (5) días. Hoy, veintiséis (26) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).-"
A folio 168, obra la constancia de fijación del anterior edicto, y a folio 169 la constancia de desfijación cuya fecha es de 6 de mayo de 1996.
El 7 de mayo del mismo año, fue librado Mandamiento Ejecutivo cuya copia se halla a folio 31 del cuaderno principal, suscrito por el Tesorero Distrital, con el objeto de "Librar Orden de Pago por la vía ejecutiva en contra de la ELECTRIFICADORA DEL MAGDALENA y a favor de la Tesorería Distrital de Santa Marta, por una cantidad de VEINTITRES MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL CINCUENTA Y UN PESOS M.CTE. ( $23.851'866.051 ), más la sanción por mora, que se cause desde que se hizo exigible la deuda hasta que se verifique el pago total."
Para notificar el anterior mandamiento, la administración envió el 8 de mayo de 1996, citación para notificación personal en la cual se solicita comparecer "a fin de recibir de notificación del Mandamiento Ejecutivo, originado en la Resolución 114 de fecha abril 22 de 1996, expedida por la Tesorería Distrital en contra de la empresa que Ud. dignamente gerencia, por concepto de Industria y Comercio." (Folio 32 cuaderno principal).
A folio 33 del cuaderno principal, obra copia de la constancia de notificación personal del mandamiento de pago, de fecha 28 de mayo de 1996.
El 30 de mayo del mismo año, la Administración Distrital representada por el Tesorero, ordenó el embargo y secuestro de todos los bienes de la contribuyente, de los ingresos en cuentas corrientes y de ahorros, de los ingresos que le adeudaban a la actora la sociedad portuaria regional Santa Marta, Zona Industrial de Bienes y Servicios de Santa Marta, Prodeco S.A., Concretos y Premezclados S.A., Lácteos La Sierra, Plásticos del Magdalena S.A., Café Sello Rojo, Técnicas Baltime de Colombia S.A. y Bredero Price Colombia B.V., así como de los dineros que por cualquier concepto lleguen a ser depositados a nombre de la Electrificadora del Magdalena.
En desacuerdo con el mandamiento ejecutivo, la Electrificadora del Magdalena, de conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo antes de la expedición de la Ley 446, interpuso recurso de apelación, alegando básicamente la falta de ejecutoria del título ejecutivo por indebida notificación.
Adicionalmente, el 18 de julio de 1996, el apoderado de la actora propuso excepciones en contra del mandamiento ejecutivo, por cobro de lo no debido, prescripción de la acción ejecutiva respecto de los años 1984, 1985, 1986, 1987 y 1989 y falta de mérito ejecutivo de la Resolución 114 de 1996 por falta de notificación, tal como consta a folio 43 y siguientes del cuaderno principal.
En relación con la decisión que ordenó el embargo y secuestro de bienes, la contribuyente interpuso recurso de reposición, con el argumento de que por ser una entidad de derecho público, descentralizada, del orden nacional, organizada como sociedad de economía mixta, no puede ser objeto de embargo, pues adicionalmente tiene por objeto principal la prestación del servicio de energía eléctrica.
En relación con la actuación administrativa así expedida, la actora promovió acción de tutela en contra del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta por violación al debido proceso, al haber expedido mandamiento de pago en relación con una liquidación oficial que no se encontraba ejecutoriada, (Resolución 114 de 1996) como quiera que dicho mandamiento fue expedido con anterioridad a que venciera el término para interponer los recursos gubernativos en contra del acto liquidatorio.
En primera instancia la acción fue resuelta por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta, providencia que obra a folio 59 del cuaderno 1 de los antecedentes, quien concedió la medida para efectos de no dar "cumplimiento al mandamiento de pago y medidas cautelares dictado dentro del proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva seguida por el Distrito de Santa Marta contra la Electrificadora del Magdalena S.A."; igualmente determinó que " el Señor Tesorero retrotraerá la acción relacionada con la Resolución 114 de fecha abril 22 de 1996 dictada por dicho funcionario, a efecto de que la Electrificadora del Magdalena, entidad afectada con ella, pueda interponer los recursos correspondientes", de tal suerte que una vez resueltos los recursos y agotada la vía gubernativa, si " los recursos le son adversos, pueda la Electrificadora acudir a la vía judicial contenciosa administrativa". Fundamento de la anterior decisión, lo constituyó el hecho relativo a que el mandamiento de pago fue expedido un día después de la desfijación del edicto mediante el cual se entendió notificada la Resolución 114, que a juicio del fallador le sirvió de sustento, de suerte que dicha Resolución si bien pudo ser notificada, no quedó ejecutoriada por cuanto no se le permitió a la actora interponer los recursos contra ella.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta al resolver la impugnación, mediante sentencia del 16 de julio de 1996, decidió modificar la decisión de primera instancia, para efectos de "Ordenar al Tesorero del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta resolver sobre la concesión o no del recurso de apelación interpuesto contra el mandamiento de pago, interpuesto por el apoderado de la Electrificadora del Magdalena", de manera que cumplido lo anterior ordenó "suspender los efectos del proceso ejecutivo a partir del día 20 de junio del presente año, fecha en que el a quo profirió su sentencia de primera instancia, y hasta cuando el Consejo de Estado resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el mandamiento de pago, en caso de que la Administración lo haya concedido, o en su defecto el Consejo de Estado lo ordene por haberse interpuesto el recurso de queja". Respecto de las medidas cautelares determinó que "las proferidas y ejecutadas con anterioridad a la fecha de la sentencia de primera instancia continuarán vigentes", pero "las proferidas a partir de la fecha de dicha sentencia de primera instancia, por haberse suspendido el proceso, quedan sin efecto alguno y hasta cuando el Consejo de Estado decida lo de su competencia". (Folios 66 y siguientes del cuaderno 1 de antecedentes).
El fundamento de la anterior decisión, fue igualmente la falta de ejecutoria de la Resolución 114 de 1996, que a juicio del Tribunal Superior ni siquiera puede entenderse como notificada, toda vez que el edicto debió ser desfijado el 14 de mayo de 1996, a las 6:00 P.M., en los términos del artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, de tal suerte que la Resolución 114 sólo quedaba ejecutoriada cinco (5) días después de haberse desfijado el edicto, esto es, el día 22 de mayo en caso de que el gerente de la Electrificadora no hubiese interpuesto los correspondientes recursos.
El referido recurso de apelación contra el mandamiento de pago, interpuesto el 31 de mayo de 1996 para ser resuelto por el Consejo de Estado, fue concedido mediante auto de fecha 23 de agosto de 1996, obrante a folio 205 del cuaderno 2 de los antecedentes, según el cual para el envío del expediente al Consejo, debían compulsarse copias a cargo de la parte apelante, motivo por el cual, debía proporcionar el valor de las expensas en el término de cinco días. Como quiera que la parte actora, en su calidad de apelante del mandamiento de pago no dio cumplimiento al proveído de las expensas, la Tesorería Distrital de Santa Marta declaró desierto dicho recurso.
D E M A N D A
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad acusó la legalidad de la Resolución 114 de 1996, respecto de la cual entendió que correspondía a la liquidación oficial del impuesto, y no a un acto expedido dentro de un proceso coactivo. Adicionalmente, solicitó la nulidad del mandamiento de pago.
Conforme a ello, atacó la falta de competencia del Tesoro para expedir dicha liquidación, pues según se desprende del artículo 325 del Acuerdo 26 de 1995, la facultad para expedir la liquidación oficial se halla en cabeza de la Secretaría de Hacienda, entidad que además está en la obligación de informar los medios de impugnación, así como de modificar el acto, requisitos que no fueron satisfechos.
Explicó que sin que se cumpliera el término de ejecutoria de la liquidación, se libró mandamiento de pago, desconociendo la oportunidad de controvertir dicha resolución, motivo por el cual también deben anularse los actos expedidos posteriormente.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
A juicio del apoderado del Distrito, el Tesorero tenía competencia para expedir la Resolución 114 del 22 de abril de 1996, derivada del Acuerdo 26 de 1995, de suerte que no hubo violación al artículo 29 de la Constitución Política.
Sin embargo, por caso de duda indicó que la citada resolución fue convalidada por el Decreto 571 del 21 de octubre de 1996, donde el Alcalde del Distrito delegó en el Tesorero la facultad para hacer efectivo el cobro de las obligaciones a favor del Distrito, que era el propósito de la Resolución 114 y no el de liquidar el impuesto.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal accedió a decretar la nulidad de los actos acusados, por las siguientes razones:
Tal como lo establecen los artículos 326 a 335 del Acuerdo 26 de 1995, obrante en el expediente, las notificaciones de los actos deben efectuarse en forma personal, por correo certificado o por edicto, no siendo válido evocar el procedimiento de notificación inserto en los artículos 44 o 48 del Código Contencioso Administrativo, pues según el artículo 81 del mismo código, dichas normas tienen carácter supletivo, a falta de norma especial.
Explicó que en sub lite, el 22 de abril de 1996 recibió la sociedad citación para que compareciera a notificarse de la Resolución 114, y como no fue atendida, se fijó edicto el 26 de abril de 1996 por el término de cinco días, donde se indicaron los recursos procedentes y el término de ejecutoria de la resolución, esto es, de 5 días contados a partir del día siguiente de su notificación, de tal suerte que la providencia quedaba notificada el 6 de mayo y su ejecutoria comenzó a partir del 7 de mayo de 1996.
Por lo anterior entendió que a la sociedad no le fue posible agotar la vía gubernativa.
De otra parte, también dio prosperidad al cargo de falta de competencia de la Tesorería, pues era en otro funcionario en quien radicaba la facultad de expedir la liquidación oficial, no siendo válida la convalidación efectuada por el Alcalde, al delegar en el Tesorero la facultad de iniciar los proceso de cobro coactivo.
A P E L A C I Ó N
El apoderado de la parte demandada, al sustentar el recurso expresó que se remitía a los argumentos expuestos en los alegatos de conclusión presentados el 9 de mayo de 1998, los cuales ampliaría en la etapa procesal correspondiente.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
En esta oportunidad las partes no registraron actuación alguna.
MINISTERIO PÚBLICO
La Procuradora Séptima Delegada, solicitó confirmar la decisión del Tribunal en el sentido de anular la Resolución 114 de 1996, pero por falta de competencia de la entidad que expidió los actos, lo cual la relevó del estudio de los demás cargos propuestos.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En esta oportunidad la acción de nulidad se encuentra referida a cuestionar la legalidad de la Resolución 114, expedida el 22 de abril de 1996 por la Tesorería del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, así como de "las providencias proferidas con fundamento en la Resolución acusada, de fechas 7 de mayo de 1996, mediante la cual el Tesorero Distrital dictó mandamiento de pago, y de mayo 30 de la misma anualidad, por medio de la cual decretaron las medidas preventivas de embargo y secuestro de bienes, dando así apertura al proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva contra la sociedad ELECTRIFICADORA DEL MAGDALENA S.A. E.S.P."
Vista en su integridad la actuación administrativa obrante en el expediente, advierte la Sala en primer lugar, que la Resolución 114 de 1996, demandada en el presente proceso, no constituye el acto de liquidación del impuesto de industria y comercio, como quiera que dicho acto ya había sido expedido y obra a folio 245 del cuaderno principal, a pesar que sobre él pesen falencias tales como el no haber identificado el funcionario quien lo suscribió, pues sólo obra una firma que no se indica a quien corresponde y el no haber indicado los recursos que procedían en su contra, entre otras irregularidades.
Sin embargo, lo anterior no puede derivar en que le reste su carácter de liquidación oficial para otorgárselo a la Resolución 114 de 1996, toda vez que la facultad para expedirla sólo podía ser ejercida por una vez y las irregularidades del acto de determinación del impuesto, de manera alguna autorizan a la Administración para volver a expedirlo.
La Resolución 114 de 1996, expedida por el Tesorero del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta tuvo como uno de sus fundamentos legales, el Estatuto de Rentas del Distrito, Acuerdo 26 de 1995, de suerte que su legalidad será analizada bajo las normas del acuerdo, a las cuales se encuentra sujeto.
El Acuerdo 26 de 1995, al regular lo atinente al proceso de jurisdicción coactiva, establece que "el cobro de las contribuciones fiscales y parafiscales, tendrá dos etapas, una prejudicial y la de jurisdicción coactiva."(Artículo 336).
Dentro de la primera de ellas, vale decir, previo a la iniciación del proceso de ejecución para el cobro de la deuda fiscal, debe entre otras actuaciones, tal como lo ordena su artículo 337, expedirse un acto de "Cobro mediante oficio en el cual deberá prevenirse al destinatario para que concurra a la respectiva oficina dentro del término de cinco días contados a partir de la fecha de su recibo, a cancelar la obligación y de no hacerlo se seguirá en contra suya proceso de ejecución por la vía de la jurisdicción coactiva". Dicho acto, en los términos del propio acuerdo, debe ser expedido por el Tesorero Distrital, tal como se deduce de su artículo 349.
De manera que la Resolución 114 aquí acusada, tal como fue motivada y suscrita por el Tesorero Distrital, corresponde plenamente al acto preparatorio que debe expedirse previo a seguir el proceso de cobro por la etapa de la jurisdicción coactiva, obligatorio en los términos de la norma local, para poder expedir el mandamiento de pago.
A la anterior conclusión se llega del texto mismo de la resolución, que desde su encabezamiento se refiere a "EJECUCIONES FISCALES".
En efecto, el acto que se discute incluye dentro de sus considerandos, de una parte el deber en cabeza del Tesorero Distrital de "velar por el cobro oportuno de los Impuestos que los contribuyentes adeuden al fisco Distrital"; que dicho funcionario "está facultado por Ley para iniciar y tramitar hasta su terminación los Juicios Ejecutivos por Jurisdicción Coactiva a que hubiere lugar contra los deudores del Tesoro Distrital", y de otra parte, se refiere a la deuda ya liquidada a cargo de la Electrificadora del Magdalena, y a favor del Distrito, por concepto del impuesto de Industria y Comercio, en los siguientes términos: "Que la Electrificadora del Magdalena adeuda al Tesoro Distrital por concepto de Impuesto de Industria Y Comercio, la cantidad de VEINTITRES MIL MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL CINCUENTA Y UN PESOS M.CTE. ( $23.851'866.051.oo), más intereses por mora a razón del 4.8% mensual, desde el momento en que se hicieron exigibles, hasta que se verifique el pago". (Resalta la Sala).
Resulta obligado concluir, que la tantas veces citada Resolución 114 de 1996, no tenía por objeto el entrar a determinar el impuesto a cargo de la actora, pues al haber sido ya liquidado en un acto administrativo anterior, que no es objeto de este proceso, lo que claramente pretendía era iniciar su cobro, y por ello en todo momento hizo referencia a la función del Tesorero, de velar por el cobro oportuno de los impuestos adeudados, que en el sub lite ascendían a la suma de $23.851'866.051.
Como quiera que esta actuación de manera alguna puede confundirse con la liquidación oficial del impuesto, que es justamente el acto que por hallarse en firme le sirvió de sustento, no puede incluirse como acto demandable toda vez que no contiene ninguna decisión sobre la cual no se haya dado la posibilidad de ejercer el derecho de defensa con anterioridad. Simplemente se trata de una actuación expedida en una etapa prejudicial, cuya finalidad era prevenir al destinatario, que de no pagar en el término de cinco días, se le iniciará el proceso de ejecución por la vía del cobro coactivo, tal como claramente lo establece la norma local, artículo 337 del Acuerdo 26 de 1995.
Si la intención de la parte actora era la de controvertir la determinación oficial del tributo, le correspondía indiscutiblemente, demandar la liquidación oficial, y no el acto preparatorio que anunciaba la iniciación del proceso de cobro coactivo, como quiera que este último se limitó a anunciar por parte del Tesorero Distrital, que se iniciaba el proceso ejecutivo, respecto de la suma de $23.851'866.051 más los intereses moratorios "que la Electrificadora del Magdalena adeuda al Tesoro Distrital por concepto de Industria y Comercio", tal como se explicó, sin que resulte válido concluir que por el hecho de emplear en su numeral 1° de la parte resolutiva, el término "liquidar", adquiriese la calidad de liquidación oficial, que ya había sido expedida y obra en el plenario. Máxime, cuando de toda la Resolución 114 se concluye que su propósito, como textualmente lo indica, era el de intimar "a los deudores para que en el término de ejecutoria, cubran la suma indicada, más los intereses, so pena de iniciarse el respectivo juicio ejecutivo por jurisdicción coactiva", (Resalta la Sala) cuya iniciación presupone el haber agotado la etapa prejudicial, a la cual corresponde precisamente la Resolución 114 aquí debatida.
Así, pues, para la Sala no cabe duda que la Resolución 114 de 1996, no era atacable por esta vía, pues a través de su demanda ante la jurisdicción no es posible entrar a modificar o siquiera a revisar el monto del impuesto determinado en la correspondiente liquidación oficial, que en principio se encuentra cobijada por la presunción de legalidad que ampara todo acto administrativo.
Además, tal como lo establece el artículo 561 del Código de Procedimiento Civil, en los procesos de jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de entidades públicas, "no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa", esto es, no es dable entrar a debatir las irregularidades del acto de determinación, el cuenta con sus propios recursos.
Por lo anterior, la Sala se inhibirá de pronunciarse de fondo respecto de los cargos presentados en su contra, como quiera que corresponden a cargos procedentes contra el acto liquidatorio y no contra un simple acto preparatorio del proceso coactivo.
Respecto de la pretensión de anular el mandamiento de pago, advierte la Sala que por no ser un acto demandable ante la jurisdicción, procederá igual decisión como se pasa a explicar.
Sea lo primero advertir, que para los procesos de ejecución adelantados por el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, por disposición expresa del artículo 340 del Acuerdo 26 de 1995, "se deberán aplicar las normas correspondientes al Código de Procedimiento Civil, al Código Contencioso Administrativo y las disposiciones legales pertinentes en todo lo correspondiente a términos, expedientes, incidentes, excepciones, impedimentos y recusaciones, acumulación de procesos, interrupción y suspensión procesal, régimen probatorio, providencias, notificaciones, ejecutoria y cosa juzgada, ejecución de las providencias, perención, recursos de reposición y apelación y de queja, consultas, cuantías, expensas, costas, auxiliares de la justicia, embargo, secuestros, avalúos, remates y cualesquiera otras actuaciones".
A su vez, el Código de Procedimiento Civil en su artículo 561 establece que "las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el presente capítulo". De tal suerte que las normas aplicables son los artículos 488 y siguientes, concordantes con los artículos 561 y ss, de dicho código.
Conforme a dicha normatividad, la forma de oponerse al mandamiento de pago es, de una parte, a través de la interposición de los recursos de reposición y apelación, éste último para ser resuelto por el Consejo de Estado en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y, de otra, a través de las excepciones en su contra, establecidas en el artículo 510 del Código de Procedimiento Civil.
Toda vez que el mandamiento de pago constituye el ejercicio de una función jurisdiccional, en virtud de la cual se ordena cumplir con una obligación previamente establecida, so pena de seguir adelante con la ejecución y proceder al remate de los bienes embargados y secuestrados, cuyo fundamento no es otro que la preexistencia de una obligación sobre la cual ya no cabe discusión, escapa a la lógica pretender que dicha actuación pueda tener control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, como quiera que su expedición por parte de una entidad administrativa, como lo es el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, no le otorga el carácter de acto administrativo.
Así las cosas, la demanda instaurada en ejercicio de la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho dirigida contra el acto preparatorio al cobro coactivo (Resolución 114 de 1996) y contra el mandamiento ejecutivo, indudablemente constituye además una indebida acumulación de pretensiones.
Por lo expuesto, la Sala revocará el fallo apelado, y en su lugar, se declarará inhibido para pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 114 de 1996 y del mandamiento de pago librado el 7 mayo de 1996, así como de los demás proveídos expedidos como consecuencia del mandamiento ejecutivo.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
- REVÓCASE el fallo apelado.
- DECLÁRASE inhibido para proferir fallo de fondo.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
JULIO E. CORREA RESTREPO GERMÁN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
DELIO GÓMEZ LEYVA DANIEL MANRIQUE GUZMÁN
Raúl Giraldo Londoño
Secretario
