RECURSO DE REPOSICION EN COBRO COACTIVO - Presentación / LEY ESPECIAL - Prevalencia / RECURSO CONTRA RESOLUCION QUE RECHAZA EXCEPCIONES / IMPUESTO PREDIAL EN EL D.C.
Respecto de la exigencia de la presentación personal prevista en el artículo 52 del C.C.A., la norma especial aplicable al caso de autos, esto es, el artículo 834 del Estatuto Tributario (aplicable por remisión del artículo 140 del decreto 807 de 1993), al regular el tema relativo al "recurso contra la resolución que decide las excepciones", dispone que el recurso procedente es únicamente el de reposición, el cual se interpone ante el jefe de la División de Cobranzas dentro del mes siguiente a la notificación de la resolución que rechace las excepciones, sin que al efecto dicha norma especial exija el requisito de la presentación personal, por lo que en consecuencia no le asiste razón al apelante.
NORMA APLICABLE EN COBRO COACTIVO - Determinación / NORMAS DEL ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL - Aplicabilidad en el D.C. / TITULO EJECUTIVO EN COBRO COACTIVO / CERTIFICACION DE TESORERO - Ineficacia como título ejecutivo / LIQUIDACION OFICIAL EJECUTORIADA - Inexistencia / COBRO COACTIVO EN IMPUESTO PREDIAL
Se precisa que el artículo 165 transitorio del Decreto 807 de 1993, que el apelante cita como fundamento para aplicar el acuerdo 15 de 1987, no es aplicable al caso de autos pues como lo advirtió la Procuradora, dicha norma regula la "reliquidación del impuesto por modificaciones de la base gravable", aspecto al cual no se refiere el sub lite, pues se trata de un procedimiento administrativo de cobro coactivo. Ahora bien, en relación con dicho procedimiento el artículo 140 del Decreto 807 de 1993, aplicable por ser la norma vigente al momento de la iniciación del proceso administrativo de cobro (con la expedición del mandamiento de pago de septiembre 30 de 1996, regula el "cobro de las obligaciones tributarias distritales" y al efecto establece que debe seguirse el procedimiento administrativo de cobro establecido en el Título VIII del Libro Quinto del Estatuto Tributario. Dentro de dicho Título del Libro Quinto del Estatuto Tributario se encuentra el artículo 828, que no contempla como título ejecutivo la certificación del Tesorero distrital ni la constancia y certificación expedida por la División de Cuentas Corrientes y Contabilidad Tributaria de la Jefatura de recaudos de la Dirección Distrital de Impuestos, que en el caso se pretendió aducir como título ejecutivo. Las supuestas liquidaciones que se anexan a las citadas constancia y certificación, no indican a qué contribuyente y predio se refieren, carecen de fecha y mucho menos respecto de las mismas se puede predicar que tengan el carácter de liquidaciones oficiales ejecutoriadas, como lo exige el citado artículo 828 del Estatuto Tributario, por lo que se reitera, en el caso de autos no existe título ejecutivo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero Ponente : DANIEL MANRIQUE GUZMAN
Santa Fe de Bogotá, D. C., octubre quince (15) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Radicación número : 9585
Ref.: 25000-23-27-000-12342-01
Apelación sentencia de abril 22 de 1999 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter fiscal. Cobro coactivo.
Actor: Banco de Colombia S.A.
F A L L O
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandada contra la sentencia de abril 22 de 1999, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución Nº 003 de enero 7 de 1997 y el auto Nº 035 de marzo 21 de 1997, expedidos por la Dirección Distrital de Impuestos.
ANTECEDENTES
Mediante la Resolución Nº 084 de septiembre 30 de 1996, la Dirección Distrital de Impuestos libró mandamiento de pago contra el actor, propietario del inmueble ubicado en la calle 31 # 6-39 oficina 1001 de Santa Fe de Bogotá, respecto del impuesto predial correspondiente a los años 1975 a 1985.
En relación con el citado mandamiento de pago, el apoderado del Banco propuso las excepciones de pago efectivo, prescripción de la acción de cobro y falta de título ejecutivo (fl. 15 c.a.)
El 7 de enero de 1997, la Administración expidió la Resolución Nº 003 (fl. 18), mediante la cual declaró no probadas las excepciones propuestas, dentro del proceso de cobro coactivo Nº 8100473.
Interpuesto el recurso de reposición (fl. 45 c.a.), la Administración lo rechazó a través del auto Nº 035 de marzo 21 de 1997 (fl. 21). Al respecto la entidad oficial adujo que no se había observado el requisito de la presentación personal.
LA DEMANDA
El apoderado de la parte actora citó como violados los artículos 817 y 828 del Estatuto Tributario, 140 del Estatuto Tributario Distrital de Santa Fe de Bogotá (Decreto 423 de 1996), 2356 del Código Civil y 66 del Código Contencioso Administrativo.
El concepto de la violación se sintetiza así:
En cuanto a la excepción de pago, señaló que respecto del inmueble del cual se exige el pago del impuesto predial se pagó dicho gravamen como parte del inmueble denominado Edificio San Martín.
En torno a la excepción de prescripción, explicó que se trata de una deuda con más de diez años de vencido el plazo para hacerla exigible y que no acepta el argumento de la Administración, relativo a que como el término de cinco años previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario se incorporó a la legislación distrital en 1993 (decreto 807) sólo empezó a regir desde el citado año.
Con respecto a la excepción de falta de título ejecutivo, indicó que el Distrito Capital inició el proceso de cobro coactivo con base en una certificación expedida por la División de Cuentas Corrientes y Contabilidad Tributaria de la Jefatura de Recaudos de la Dirección Distrital de Impuestos, que de conformidad con lo establecido en el artículo 828 del Estatuto Tributario no es título ejecutivo, pues no se refiere a liquidación oficial ni privada, por lo que el proceso de cobro coactivo se fundamentó en un título ejecutivo inexistente.
Con apoyo en lo anterior, expresó que la resolución demandada es ilegal e incurrió en falsa motivación y desviación de poder porque rechazó las excepciones propuestas.
Finalmente, en cuanto al auto 035 de 1997 mediante el cual la Administración rechazó el recurso de reposición, luego de calificarlo de ilegal, indicó que contrario a lo expuesto por la entidad oficial, dicho recurso fue presentado personalmente por el apoderado del Banco, como consta en el libro de entrada a los Juzgados de ejecución coactiva del Distrito Capital, y que por alguna omisión de los funcionarios, en el texto que se agregó al expediente no aparecía esa constancia. También manifestó que como apoderado del Banco ya había actuado dentro del proceso presentando personalmente el memorial de excepciones, habiéndosele reconocido personería en la resolución demandada.
LA OPOSICION
El apoderado de la Administración Distrital se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos:
No hubo el alegado pago efectivo pues los citados pagos se efectuaron respecto de un inmueble que no es objeto del proceso ni del cobro.
En cuanto a la alegada prescripción, expresó que no resulta aplicable el artículo 817 del Estatuto Tributario en que se ampara el actor, pues en ese caso la prescripción tendría que contarse a partir de la vigencia del Decreto 807 de 1993, pero de conformidad con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, si se elige la norma posterior, la prescripción no empezaría a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiera empezado a regir.
Concluyó señalando que sí existe título ejecutivo, ya que de acuerdo con el parágrafo del artículo 828 del Estatuto Tributario, la certificación expedida por la División de Cuentas Corrientes y Contabilidad Tributaria hace constar la existencia y valor de las obligaciones exigibles contenidas en las liquidaciones privadas y oficiales.
Finalmente solicitó que de conformidad con lo establecido en el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, se reconozcan las excepciones que se demuestren en el curso del proceso.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia apelada accedió a las súplicas de la demanda declarando la nulidad de los actos acusados y en consecuencia, el cese de todo procedimiento de cobro coactivo contra el banco actor respecto de la deuda a que se refiere la resolución Nº 084 de 1996 y la orden de devolución de la suma de $29.439.000 pagados en exceso por tal concepto, más los intereses a que haya lugar.
En primer término precisó el a quo que el apoderado del actor tenía facultad para representar al banco dentro del procedimiento administrativo de cobro Nº 8100473 (fl.19 c.a.), poder que confiere las facultades previstas en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, dentro de las cuales se incluye la de presentar recursos, y se le reconoció personería en la Resolución Nº 003 de 1997, por lo que podía presentar válidamente el recurso de reposición que en forma ilegal y de plano rechazó la Administración.
Y en cuanto al certificado expedido por una de las Divisiones de la Administración Distrital, señaló que no es título ejecutivo válido para iniciar el proceso de cobro coactivo, debido a que la deuda que se pretende cobrar no se origina en una declaración del contribuyente ni en un documento que provenga de éste, sino que se trata de una actuación de la Administración realizada con base en la tabla de recargos del impuesto predial y CAR (fl.4 c.a.).
A continuación explicó que la certificación de que trata el inciso 6º del artículo 828 del Estatuto Tributario debe recaer sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales, por lo que se exige como supuesto una liquidación.
De acuerdo con lo anterior, expresó que en el caso de autos el certificado no se soportó en liquidación privada ni oficial, como lo dispone el artículo 828 del Estatuto Tributario, por lo que concluyó la nulidad de los actos acusados y en consecuencia ordenó la devolución de $29.439.000 pagados por concepto del impuesto predial en cuestión, con los intereses a que haya lugar, sin indexación, suma que fue pagada según el recibo oficial de pago que obra a folio 73 del cuaderno de antecedentes.
EL RECURSO DE APELACION
El apoderado de la Administración Distrital interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó así:
Insistió en que no fue ilegal el rechazo del recurso de reposición, pues de acuerdo con los artículos 52 y 53 del Código Contencioso Administrativo, el mismo debía presentarse personalmente.
En cuanto al título ejecutivo, luego de indicar que sólo a partir del la vigencia del Decreto 1421 de 1993 opera el sistema del autoavalúo y declaración privada del impuesto predial, señaló que antes de la reforma de 1993 el título ejecutivo para iniciar el proceso de cobro del impuesto en cuestión era la certificación expedida por el tesorero distrital sobre el monto de la liquidación correspondiente a que se refiere el artículo 13 del acuerdo 15 de 1987, aplicable según el artículo 165 del Decreto 807 de 1993. Al respecto también adujo que la Tesorería Distrital pasó a ser una dependencia de la administración hacendaria y con el Decreto 807 de 1993 las funciones de dicha administración se otorgaron a la Dirección Distrital de Impuestos, cuyo director delegó (resolución 002 de octubre 27 de 1994) en el Jefe de la División de Cuentas Corrientes y Contabilidad Tributaria la función de certificar la existencia y valor de las obligaciones exigibles consignadas en las liquidaciones privadas y oficiales, por lo que a su juicio, los actos acusados se ajustaron a derecho.
ALEGATOS DE CONCLUSION
La Señora Procuradora Octava Delegada ante esta Corporación solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia.
En cuanto a la primera inconformidad de la parte apelante, alegó que al caso de autos no son aplicables las normas generales del Código Contencioso Administrativo, pues en virtud de lo previsto en el artículo 140 del Decreto 807 de 1993, que es la norma especial aplicable para el cobro de las obligaciones tributarias, las normas aplicables son las contenidas en el Libro VIII del Estatuto Tributario, cuyo artículo 834 no exige presentación personal del recurso contra la resolución que decide las excepciones.
Y con respecto a la certificación expedida para el cobro coactivo, alegó que el artículo 165 del Decreto 807 de 1993, que el apelante cita como fundamento para aplicar las normas vigentes en el momento de su expedición respecto del impuesto predial de períodos anteriores a 1994, es una norma para la reliquidación del impuesto por modificaciones de la base gravable, por lo que no es posible tenerla en cuenta para pretender aplicar el acuerdo 15 de 1987, que igualmente no es aplicable por ser incompatible con los nuevos procedimientos previstos en el Decreto 807 de 1993.
Con base en lo anterior, enfatizó en la remisión que hace el citado decreto al Estatuto Tributario para el cobro coactivo, en cuyo artículo 828 no contempla la certificación del tesorero distrital como título ejecutivo, por lo que no puede el apelante desconocer la vigencia de la ley hacia el futuro y que la citada certificación quedó revaluada y sustituida por la liquidación oficial que pudo proferir la demandada.
Dentro de esta oportunidad procesal no hubo pronunciamiento de las partes.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La controversia planteada se concreta en determinar la legalidad de los actos acusados contenidos en la Resolución Nº 003 de enero 3 de 1997 y en el auto Nº 035 de marzo 21 de 1997.
Mediante la citada Resolución Nº 003 de 1997 (fl. 18), la Administración Distrital declaró no probadas las excepciones propuestas por el apoderado de la parte actora dentro del proceso de cobro coactivo Nº 8100473 iniciado con base en el mandamiento de pago de septiembre 30 de 1996, respecto del impuesto predial por los años 1975 a 1985.
Y a través del mencionado auto Nº 035 de marzo 21 de 1997 (fl. 21) la entidad oficial rechazó el recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución, para lo cual adujo que no se había observado el requisito de la presentación personal.
En torno a este motivo de rechazo del recurso de reposición, que constituye el primer aspecto de inconformidad de la entidad demandada apelante, se observa en primer lugar que el apoderado del Banco actor, de acuerdo con el poder que obra a folio 19 del cuaderno de antecedentes, estaba facultado para representar a dicho banco dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo N° 8100473 y en la Resolución acusada 003 de 1997 se le reconoció personería.
Por otra parte y en oposición a lo expresado por la parte apelante respecto de la exigencia de la presentación personal prevista en el artículo 52 del Código Contencioso Administrativo, la norma especial aplicable al caso de autos, esto es, el artículo 834 del Estatuto Tributario (aplicable por remisión del artículo 140 del Decreto 807 de 1993), al regular el tema relativo al "recurso contra la resolución que decide las excepciones", dispone que el recurso procedente es únicamente el de reposición, el cual se interpone ante el Jefe de la División de Cobranzas, dentro del mes siguiente a la notificación de la resolución que rechace las excepciones, sin que al efecto dicha norma especial exija el requisito de la presentación personal, por lo que en consecuencia no le asiste razón a la apelante.
El segundo motivo de inconformidad de la apelante se concreta en que a su juicio, dentro del sublite había título ejecutivo pues antes de la reforma de 1993 el título ejecutivo para iniciar el proceso de cobro del impuesto en cuestión era la certificación expedida por el tesorero distrital sobre el monto de la liquidación correspondiente a que se refiere el artículo 13 del acuerdo 15 de 1987, aplicable a su juicio según el artículo 165 del Decreto 807 de 1993.
Al respecto se precisa que el artículo 165 transitorio del Decreto 807 de 1993, que el apelante cita como fundamento para aplicar el acuerdo 15 de 1987, no es aplicable al caso de autos, pues como lo advirtió la Señora Procuradora, dicha norma regula la "reliquidación del impuesto por modificaciones de la base gravable", aspecto al cual no se refiere el sublite, pues se trata de un procedimiento administrativo de cobro coactivo.
Ahora bien, en relación con dicho procedimiento el artículo 140 del Decreto 807 de 1993, aplicable por ser la norma vigente al momento de la iniciación del proceso administrativo de cobro (con la expedición del mandamiento de pago de septiembre 30 de 1996), regula el "cobro de las obligaciones tributarias distritales" y al efecto establece que debe seguirse el procedimiento administrativo de cobro establecido en el Título VIII del Libro Quinto del Estatuto Tributario.
Dentro de dicho Título del Libro Quinto del Estatuto Tributario se encuentra el artículo 828, que no contempla como título ejecutivo la certificación del tesorero distrital ni la constancia y certificación expedida por la División de Cuentas Corrientes y Contabilidad Tributaria de la Jefatura de Recaudos de la Dirección Distrital de Impuestos (fls. 4 y 69 del c.a.), que en el caso se pretendió aducir como título ejecutivo.
Al respecto se precisa que la certificación del administrador de impuestos o su delegado a que se refiere el parágrafo del artículo 828 íb. debe recaer sobre la existencia y valor de las "liquidaciones privadas u oficiales" previstas en los numerales 1º y 2º de la norma citada, esto es, las "liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas" y "las liquidaciones oficiales ejecutoriadas".
En el caso de autos, así como lo advirtió el Tribunal, la 'constancia' sin fecha (fl. 4 c.a.), se trata de una actuación realizada "con base en la tabla de recargos del impuesto predial y C.A.R. elaboradas por el SISE y en la Certificación de Avalúos Nº 1506 …, o los avalúos contenidos en el estado de cuenta tomados de la terminal Nº LA01 …" y la 'certificación' (fl. 69 c.a.) se limitó a señalar que "el contribuyente BANCO DE COLOMBIA, presenta mora en el pago del impuesto predial por el predio de su propiedad, ubicado en la CLL 31 6-39 OF 1001, … correspondiente a la (sic) vigencias fiscales 1.975 a 1.985, cuya cuantía asciende a la suma de $29.438.930 como capital, tal y como consta en la liquidación efectuada por este Grupo, …"; y las supuestas liquidaciones (fls. 7 y 72 c.a.) que se anexan a las citadas constancia y certificación, no indican a qué contribuyente y predio se refieren, carecen de fecha y mucho menos respecto de las mismas se puede predicar que tengan el carácter de liquidaciones oficiales ejecutoriadas, como lo exige el citado artículo 828 del Estatuto Tributario, por lo que se reitera, en el caso de autos no existe título ejecutivo.
Por las anteriores razones y de acuerdo con lo expuesto por el a quo y el Ministerio Público, la Sala concluye que los actos acusados no se ajustaron a la legalidad y en consecuencia, procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se declaró la nulidad de los actos acusados, el cese de todo procedimiento de cobro coactivo contra el Banco actor respecto de la deuda a que se refiere la resolución Nº 084 de 1996 y la orden de devolución de la suma de $29.439.000 (fls. 31 c.p. y 73 c.a.) pagados por tal concepto, más los intereses a que haya lugar.
Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
Confírmase la sentencia apelada.
Procédase a la devolución de la suma depositada para pago de gastos ordinarios del proceso, si a ello hubiere lugar.
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha.
JULIO E. CORREA RESTREPO GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
DELIO GOMEZ LEYVA DANIEL MANRIQUE GUZMAN
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
Actor: Banco de Colombia S.A.
