CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
EXPEDIENTE No. : 5260
FECHA : Santa Fe de Bogotá, D.C,. 6 de mayo de 1999
CONSEJERO PONENTE : Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
ACTORA : REGISTRADURIA NAL. DEL ESTADO CIVIL
AUTORIDADES NACIONALES
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la entidad actora, contra la sentencia de 23 de julio de 1998, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos, expedidos por el Consejo Nacional Electoral, donde aparecen como interesados el señor Ernesto Samper Pizano y la Asociación Colombiana Moderna.
A.- La demanda.
1.- Las pretensiones
La Registraduría Nacional del Estado Civil, por medio de apoderado, en ejercicio de la acción establecida en el artículo 85 del C.C.A., solicita que mediante el trámite de ley se declare:
1.1.- La nulidad del inciso segundo del artículo 2o de la resolución número 193 de 16 de junio de 1994, por la cual el Consejo Nacional Electoral distribuyó los dineros del Fondo Nacional de financiación de Partidos y Campañas Electorales, correspondientes a la financiación de las campañas para Presidente y Vicepresidente de la República período 1994 - 1998, para primera vuelta, en cuanto que por virtud de tal inciso se ordenó el pago de UN MIL CUARENTA Y NUEVE MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL PESOS ($ 1.049.284.000) para la campaña de Ernesto Samper Pizano, Presidente y Humberto de la Calle Lombana, Vicepresidente, en representación del Partido Liberal (negrillas son del texto).
Así mismo, la nulidad del inciso segundo del artículo 2o de la resolución número 235 de 10 de agosto de 1994, por la cual el Consejo Nacional Electoral ordenó la reposición a los partidos y campañas electorales de los dineros correspondientes a la financiación de las campañas para Presidente y Vicepresidente de la República, período 94-98, par la segunda vuelta, en cuanto que por virtud de dicho inciso segundo se ordenó el pago de SETECIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS PESOS M/CTE. ($ 746.667.200.oo) para la campaña de Ernesto Samper Pizano, Presidente y Humberto de la Calle Lombana, Vicepresidente, en representación del partido Liberal (negrillas son del texto).
1.2.- Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte demandada a devolver a la demandante, la suma de UN MIL SETECIENTOS NOVENTA Y CINCO MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y UN MIL DOSCIENTOS PESOS MCTE ($ 1.795.951.200), que por concepto de reposición de gastos fueron pagados para la campaña presidencial período 94-98, para la primera y segunda vuelta por virtud de las mencionadas resoluciones, suma que se ajustará conforme a lo dispuesto por el artículo 179 del C.C.A.
2.- Hechos y omisiones en que se sustenta la demanda.
En el capítulo respectivo se relatan los siguientes eventos:
2.1.- El doctor Ernesto Samper Pizano se inscribió como candidato por el Partido Liberal Colombiano, para la elección del Presidente de la República de Colombia, para el período 1994 - 1998, cuya fórmula se complementó con el nombre del doctor Humberto de la Calle Lombana para la Vicepresidencia. Para la financiación de su campaña se apoyó en la Asociación Colombia Moderna, institución sin ánimo de lucro, con personería jurídica según resolución número 412 de 28 de julio de 1993 de la Alcaldía de Santa Fe de Bogotá, representada legalmente por el doctor Fernando Botero Zea.
2.2.- El Consejo Nacional Electoral, mediante la resolución 109 de 18 de marzo de 1994, fijó como suma máxima que podían invertir en la campaña los candidatos a la Presidencia, en conjunto, bien de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de personas naturales, la de DOS MIL MILLONES DE PESOS ($ 2.000.000.oo), suma que fue incrementada en otro tanto mediante resolución número 178 de 7 de junio de 1994.
2.3.- Con base en lo anterior y las solicitudes de pertinentes, se produjeron los actos acusados y se hicieron efectivos los pagos de las respectivas sumas, con fundamento en la orden de pago número 003 de 17 de junio de 1994 de la Registraduría del Estado civil.
2.4.- El Consejo Nacional Electoral inició una investigación administrativa con fundamento en el artículo 39 de la Ley 130 de 1994, debido a serios indicios de graves irregularidades consistentes en la omisión intencional de algunos datos relacionados con el informe que le fue presentado sobre ingresos y gastos de la campaña "SAMPER PRESIDENTE", pudiéndose encontrar que se dejaron de reportar importantes sumas de dinero por concepto de ingresos y gastos, en la respectiva rendición de cuentas ante dicho organismo. En consecuencia, los datos sobre ingresos y gastos de dicho informe resultaron "falsos, inexactos, contrarios a la verdad y por ende ilegales por haberse infringido en forma abierta y flagrante, claras disposiciones de la ley estatutaria 130 de 1994, ya que en forma dolosa y fraudulenta, se omitieron datos referentes a ingresos por cuantiosas donaciones y así mismo gastos por importantes sumas de dinero" (folio 11), irregularidades que de haber sido advertidas en su momento, esta Corporación legítimamente se hubiera abstenido de reconocer tales sumas por concepto de reposición de gastos, porque implicaría reconocer un derecho a quien se valió de medios fraudulentos y contrarios a la ley para obtenerlo.
2.5.- Estas graves irregularidades consistieron en que no fueron reportadas las donaciones que hicieron unas empresas colombianas a la referida campaña; no se relacionaron los dineros correspondientes a varios bonos en dólares denominados República de Colombia, convertidos a pesos en cuantía de $ 1.523.419.904.oo que luego fueron cambiados en cheques de gerencia girados a favor de empleados o personas que colaboraron con la susodicha campaña, según documentos que obran en el proceso.
De otro lado, se pudo establecer que la campaña dejó de relacionar gastos consistentes en pagos a Radiodifusores Unidos, Nacional de Papeles y organización Luis Carlos sarmiento Angulo;y que el tesorero de la misma, doctor Santiago Medina Serna, distribuyó a las tesorerías regionales millonarias sumas de dinero, representadas en títulos valores y billetes de diversas denominaciones, lo cual implica de suyo una violación evidente de la suma máxima a invertir, autorizadas por el consejo Nacional Electoral, para el mentado debate presidencial 1994 - 1998.
3.- Normas violadas y concepto de violación.
En la demanda se señalan como normas contrariadas por la expedición de las resoluciones acusadas, los artículos 18, literal c), 14, 20, literales a) y b), y 21 de la ley estatutaria 130 de 1994; las resoluciones 109 de 18 de marzo de 1994 y 178 de 7 de junio del mismo proferidas por el propio Consejo Electoral. Así mismo los artículos 83, 109 inciso 3, y 265, numerales 5 y 6 de la Constitución Política, por razones que, expuestas de manera global en lo sustancial son las siguientes:
3.1.- Según las disposiciones citadas, para el reconocimiento del reintegro de gastos se deberán cumplir los presupuestos o requisitos necesarios que se enumeran a continuación:
1). Haber obtenido en el correspondiente debate electoral no menos del cinco por ciento (5%) de los votos válidos en la elección (literal "a" del artículo 13).
2). No haber invertido en la campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares (incisos 2 y 4 del artículo 14, de la Ley 130 de 1994).
3). Haber presentado el informe de ingresos y gastos de la campaña, informe que deberá contener toda la información verídica sobre estos datos. (artículos 18, literal "c", 20 y 21, ibídem).
3.2.- Para el reconocimiento y reposición de gastos de la campaña "SAMPER PRESIDENTE ", de la primera vuelta, si bien el Consejo Nacional Electoral, tuvo en cuenta el requisito del porcentaje mínimo de votos válidos, no hizo lo mismo con los informes de ingresos y gastos, ya que estos fueron presentados treinta y tres (33) días después de haber sido expedida la primera de las resoluciones demandadas, o sea, el 19 de julio de 1994. Ello evidencia claramente que el Consejo Nacional Electoral no cumplió con la exigencia previa de estos informes, presupuesto fundamental, esencial y de inexorable cumplimiento para decidir la reposición de gastos.
Esta omisión condujo a que se profiriera una decisión administrativa en forma prematura y apresurada en beneficio de un particular, lo cual lesionó en forma considerable los derechos patrimoniales de la entidad accionante.
3.3.- En la expedición de la segunda resolución, la número 235 de 1994, por la cual se reconoció la reposición de los gastos de la segunda vuelta, el Consejo Nacional electoral, incurrió en FALSA MOTIVACION; en razón de que en el segundo considerando expresó "2. Que revisados los informes por la Corporación, para la primera y segunda vuelta de las campañas para Presidente y Vicepresidente de la República, de las dos fórmulas, se encontró que no invirtieron sumas superiores a las fijadas por el Consejo nacional Electoral en las resoluciones 109 y 178 de 1994". (negrillas de la demanda).
Afirmación que resulta falsa y contraria a la verdad de los hechos, por cuanto en la investigación administrativa se pudo establecer que la mentada campaña si invirtió sumas superiores a las fijadas en las precitadas resoluciones, según las cuales tales sumas no podían superar los CUATRO MIL MILLONES DE PESOS para la primera y segunda vuelta en conjunto. En el informe presentado por el doctor Juan Manuel Avella, representante legal suplente de la Asociación Colombia Moderna, se ocultaron de forma intencional algunos datos relacionados con cuantiosas donaciones y gastos, e indujo al Consejo nacional Electoral a creer de buena fe que esta campaña había dado cumplimiento a lo establecido en las resoluciones 1089 y 178 de 1994; error que fue determinante para acceder a la reposición de gastos de la segunda vuelta.
b.- La sentencia apelada.
El a quo, mediante sentencia de 23 de julio de 1998, decidió el fondo del asunto denegando las pretensiones de la demanda, en virtud de consideraciones que respecto de cada cargo se sintetizan a continuación:
1.- Sobre la violación de las resoluciones números 109 de 18 de marzo de 1994 y 178 de 7 de junio de 1994, se tiene que en el presente caso se presentó la purga de ilegalidad de los actos administrativos demandados, entendida a la luz de la jurisprudencia del consejo de Estado, cuando la sección Quinta de esta Corporación, en la sentencia de 24 de julio de1997, declaró la nulidad de las mismas, por medio de las cuales se fijaron los topes de gastos de las campañas presidenciales y que fueron incoadas en la demanda como violadas.
Esta declaratoria de nulidad produjo efectos retroactivos que se extienden hasta el momento del nacimiento de los actos administrativos, inclusive como si nunca se hubieran expedido. En esas condiciones ya no existen los topes a los gastos de las mencionadas campañas, o sea, que ya no están vigentes esas normas invocadas como violadas, por consiguiente, estas no pueden tenerse como infringidas, como lo pretende la parte actora.
2.- Respecto de la Ley 130 de 1994, artículos 14, 18, literal c), 29, literales a), y b), y 21, relativos a los aportes de los particulares, los ingresos obtenidos y los gastos realizados durante la campaña y rendición de cuentas, no se presentó su violación porque tales operaciones y movimientos económicos se hicieron sin sujeción ni sometimiento a topes o cuantías previamente reglamentados, ya que si bien se expidió una reglamentación con tal fin, esta desapareció del mundo jurídico desde su nacimiento.
3.- Los anteriores argumentos se hacen extensivos en cuanto hace a los artículos 83, 109, inciso 3, y 265 numerales 5 y 6 de la Constitución Política, "porque en la actualidad no existen ni existieron en el pasado normas reglamentarias acerca del señalamiento de topes de gastos".
4.- En cuanto a la expedición irregular de los actos acusados, por no haber sido presentado el informe de ingresos y gastos dentro del plazo previsto por la resolución 193 de 1994, manifiesta que la purga de ilegalidad de los actos demandados impide en la actualidad el análisis de la observancia de las formas y formalidades que el legislador estableció para su expedición regular, ya que, si no se cumplieron a cabalidad, dicho vicio se purgó.
5.- Frente al cargo de falsa motivación, dice que llega a una conclusión idéntica a la adoptada para el cargo anterior.
1.- ejercicio y sustentación del mismo.
La entidad demandante interpuso en tiempo el recurso de apelación contra el anterior fallo, fundado en razones que, en lo sustancial, se contraen al argumento de que el caso sub júdice no encuadra en la jurisprudencia citada por el H. Magistrado Ponente, pues no se presentó la purga de ilegalidad de los actos administrativos enjuiciados cuando la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de las resoluciones 109 y 178 de 1994, emanadas del Consejo Nacional Electoral, puesto que la sentencia respectiva solo tiene efectos hacia el futuro, de suerte que en el momento de expedición de los actos acusados, se encontraban vigentes las resoluciones anuladas.
Sostiene que esta tesis, en su opinión aceptable, de avanzada jurídica, predominante en la jurisprudencia y que propende por la protección del ordenamiento jurídico, consiste en que los efectos de la nulidad tan solo pueden ser hacia el futuro, esto es, a partir de que la providencia quede en firme.
Al punto alude alas sentencias de 17 de octubre de 1969, de la Sección cuarta de la Corporación, con ponencia del consejero doctor Hernando Gómez Mejía; de 28 de noviembre de 1989, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente número A-51, consejero ponente, doctor Simón Rodríguez Rodríguez, y la de 12 de octubre de 1990. Sección Cuarta, expediente número 1841, con ponencia de la consejera, doctora Consuelo Sarria Olcos.
2.- Trámite.
La alzada se ha surtido en debida forma y el traslado para alegar de conclusión fue descorrido por las partes y por el Ministerio Público, de cuyos pronunciamientos se extracta lo siguiente:
1.- La actora retoma en su integridad lo dicho en la sustentación del presente recurso.
2.- El doctor Ernesto Samper, por intermedio de apoderado, controvierte la tesis del apelante, exponiendo que tanto la jurisprudencia como la doctrina han sido uniformes y reiteradas en punto a los efectos de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos en el tiempo, en el sentido de que la sentencia que así lo dispone tiene consecuencias "ex tunc", es decir, que el acto fue nulo desde su expedición y, por tanto, se reputa no haber existido jamás. En su apoyo trae apartes pertinentes de numerosas providencias emanadas de esta Corporación.
Aclara que cosa bien distinta es el respeto de las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de las disposiciones que posteriormente son objeto de declaratoria de nulidad, a que se refieren dos de los fallos citados en la sustentación del recurso, pero para efectos diferentes. Mal puede invocarse tal consolidación para pretender que el juzgador los anule en juicio posterior, con base precisamente en la transgresión de la norma anulada. La excepción pretende respetar las situaciones particulares que adquirieron firmeza.
Seguidamente expone que no es necesario acudir a la figura de la purga de ilegalidad para desestimar integralmente las pretensiones de la actora, puesto que las resoluciones impugnadas se ajustaron al ordenamiento jurídico superior, tanto constitucional como legal y administrativo, aún teniendo en cuenta que las resoluciones que fijaron topes de gastos para la campaña presidencia 1994 transgredieron la Carta Política, las leyes 58 de 1985 y 130 de 1994 y el C.C.A., argumentó que pasó a explicar en relación con los cargos, replicando cada uno de ellos con base en la documentación pertinente que obra en el proceso, para terminar solicitando que se denieguen las pretensiones de la demanda.
3.- La doctora CRISTINA AMPARO CARDENAS DE BOHORQUEZ, en su condición de curadora ad litem de la Asociación Colombia Moderna, reitera los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda, los cuales propenden a demostrar que la Campaña Samper Presidente si tenía derecho a la reposición de gastos, así como la legalidad de los actos; y solicita que por la Sala se nieguen las pretensiones de la demanda y se confirme el fallo apelado.
4.- El representante del Ministerio Público, en su concepto, avala la posición doctrinal del fallo recurrido, en orden a lo cual cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, de 8 de abril de 1997, radicación S-650, consejero ponente doctor Amado Gutiérrez Velásquez. Sin embargo advierte que queda vigente la obligación del Consejo Nacional Electoral contenida en el artículo 14 de la Ley 130 de 1994, de fijar los topes financieros para las campañas de candidatos a cargos de elección popular.
1a. Los actos acusados.
1.1.- La resolución 193 de 15 de junio de 1994, contiene la decisión del Consejo nacional Electoral de distribuir los dineros del fondo Nacional de financiación de Partidos y Campañas Electorales, correspondiente a la financiación de las campañas para Presidente y Vicepresidente de la República, período 1994 - 1998, en la primera vuelta.
Para el efecto, atendió las siguientes consideraciones.
Que los recursos asignados para dicho Fondo fueron de $ 2.400.000.000.oo.
Que los gastos por reponer, según el artículo 13 de la ley 130 de 1994, eran a razón de $ 400.oo por cada voto válido de la primera vuelta.
Que los dos candidatos que obtuvieron votación superior al 5% de los votos válidos fueron Ernesto Samper Pizano con 2.623.210 y Andrés Pastrana Arango con 2.604.771.
Que la suma correspondiente a cada uno de ellos por sus votos obtenidos, era de $ 1.049.284.000 y $ 1.041.908.400, respectivamente.
Por lo anterior, el artículo 2o de la resolución resolvió distribuir entre ambos y en tales valores el monto total del dinero asignado al Fondo en mención.
1.2.- La resolución número 235 de 10 de agosto de 1994 contiene una decisión similar, pero para la segunda vuelta del mismo proceso electoral, y teniendo como factores básicos la suma de $ 1.462.023.400.oo como el valor de los recursos asignados al Fondo en referencia, una reposición de gastos a razón de $ 200.oo por cada voto válido, y una votación para cada de los nombrados candidatos, del orden de 3.733.336 por el doctor Ernesto Samper Pizano, y 3.576.781 por el doctor Andrés Pastrana Arango.
En sus considerandos se incluyó un nuevo motivo, según el cual, revisados por la Corporación los informes, para la primera y segunda vuelta de las campañas de ambas candidaturas, se encontró que no invirtieron sumas superiores a las fijadas por el consejo Nacional Electoral en las resoluciones números 109 y 178 de 1994.
Los anteriores factores arrojaron una distribución según el artículo segundo de la resolución, de $ 746.667.200.oo para la campaña del primero y $ 715.356.200.oo para la campaña del segundo de los candidatos en mención.
2a. Examen del recurso.
Las razones de inconformidad de la entidad actora frente a la sentencia recurrida se circunscriben al efecto retroactivo (ex tunc) que en ella se le reconoce a la nulidad que recayó sobre las resoluciones 209 y 178 de 1994, declarada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y de donde el Tribunal deduce la purga de la ilegalidad de los actos acusados, limitándose el recurrente a controvertir tal apreciación del a quo, mediante la tesis contraria, esto es, que las sentencias de nulidad tienen efecto hacia el futuro (ex nunc) y, por lo tanto, dicha purga de ilegalidad no tuvo ocurrencia.
Lo anterior significa que las cuestionas básicas que entraña el recurso son, de una parte, los efectos en el tiempo de la nulidad de los actos administrativos y, de otra parte, los efectos que la anulación parcial de las resoluciones 100 y 178 de 1994 pudo tener sobre los actos acusados. La segunda implica la necesidad de volver sobre los cargos en que se funda la demanda, previa solución de la primera de las cuestiones planteadas.
2.1.- Respecto de los efectos temporales de la nulidad declarada, para la Sala está suficientemente decantada y consolidada, tanto en la jurisprudencia como en la doctrina, la posición conforme a la cual la sentencia que decreta la nulidad de un acto administrativo, sea general o particular, tiene efectos hacia atrás, hasta el momento en que el acto anulado nació a la vida jurídica de allí que se considere como regla general que, en tal caso, las cosas vuelven a su estado inicial, como si el acto no hubiera existido, excepto en relación con las situaciones ya consolidadas, es decir, aquellas particulares cuyos respectivos actos ya no son susceptibles de impugnación jurisdiccional, ora por caducidad de la acción, ora por tratarse de cosa juzgada.
El retrotraer los efectos de la nulidad a partir del momento en que se expidió el acto anulado está implícito en disposiciones del C.C.A., como los artículos 85, en tanto autoriza el restablecimiento del derecho, y 170, en cuanto para restablecer el derecho particular, faculta a los organismos contencioso administrativos para estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, modificarlas o reformarlas; así como en el inciso 4 del artículo 175 ibídem, al establecer que los decretos reglamentarios de ordenanzas y acuerdos municipales quedan sin efecto en lo pertinente por la declaratoria, mediante sentencia ejecutoriada, de la nulidad de éstos.
La jurisprudencia ha recogido el sentido de dicho efecto, en pronunciamientos como el siguiente:
". la derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad". (Sentencia de 14 de enero de 1991. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, expediente S-157 actor: Robert Bruce Raisbeck).
Tesis esta que sirve de fundamento al control jurisdiccional de actos derogados, en contraprestación a la teoría de la sustracción de materia en tal caso.
Por su parte, la doctrina adopta posición similar a la acogida por la jurisprudencia y señala como una de las varias características de la acción de nulidad, la de que su declaratoria tiene efectos retroactivos. Así lo expone, por ejemplo, el Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez:
". e) La sentencia (de nulidad) produce efectos retroactivos, lo cual quiere decir que se entiende que el acto no ha existido jamás. Sin embargo, esta característica no siempre se presenta en forma absoluta, pues en la práctica se presentan situaciones que es imposible desconocer, caso en el cual corresponderá al juez dar directivas a la administración sobre la forma de restablecer la situación anterior a la norma anulada". (Libardo Rodríguez Rodríguez, Derecho Administrativo General y Colombiano, Editorial Temis, Décima Edición, 1998, pág. 223).
De otra parte, no está por demás advertir que la jurisprudencia citada por el apelante, es inexacta en el caso de la sentencia de la Sala Plena de lo contencioso Administrativo, e incompleta en el caso de las dos restantes. Es así como en la primera de ellas (dictada en un recurso extraordinario de anulación, expediente A-051) no existe la segunda parte de la cita y la primera es una referencia a la sentencia recurrida así:
Se nota en el fallo recurrido que el artículo 3o del Decreto 252 de 1980 fue declarado nulo por esta Corporación el 23 de noviembre de 1984, y que las decisiones tomadas durante la vigencia del acto anulado son válidas y obligatoria como en el caso de la Resolución 0558 de 1981 (acto acusado).
La Sentencia de la Sección Cuarta cuya ponencia estuvo a cargo del Dr. Hernando Gómez Mejía, a su vez fue citada de manera incompleta de forma que el recurrente deja de lado otras consideraciones sobre el punto y que concuerdan con la jurisprudencia de la Corporación antes expuesta, esto es, el efecto ex tunc de la nulidad, dejando a salvo las situaciones definidas o consolidadas, según se lee a continuación:
En el campo civil la nulidad pronunciada en sentencia con fuerza de cosa juzgada, tiene efecto retroactivo y da a las partes el derecho para ser restablecidas al estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo. En el campo administrativo la sentencia con efecto erga omnes solo opera hacia el futuro pero esa misma providencia puede cobijar acciones de plena jurisdicción o del contencioso de impuestos cuando, habiendo sido propuestas dentro de los términos que la ley señala para su ejercicio, la sentencia se produce con posterioridad a la anulación que se decretó en la acción de simple nulidad. Y ello por la sencilla razón de que una providencia no puede ser anulada dos veces con base en los mismos fundamentos jurídicos.
En otras palabras, si cuando va a pronunciarse una sentencia en una acción del contencioso subjetivo o de plena jurisdicción, o también del contencioso de impuestos, se encuentra que la disposición cuya nulidad se pide en estas acciones ya ha sido anulada como consecuencia del ejercicio del contencioso de simple nulidad, la providencia dictada en esta última acción tiene que ser lógicamente el piso jurídico de la sentencia en las primeras porque en tal hipótesis una providencia de esa naturaleza se convierte en ley no solo de los procesos futuros sino también de todos aquellos que fueron incoados con invocación de la misma causal de nulidad, y dentro de los términos legales respectivos (relieva la Sala) consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección cuarta, sentencia de 17 de octubre de 1969, expediente número 1384, actor Gran Cadena de Almacenes Colombianos S.A. - CADENALCO, consejero ponente, Dr. Hernando Gómez Mejía).
Se observa, entonces, que las precitadas sentencias de Sección están referidas a los efectos hacia el futuro de la sentencia de nulidad, cuando se trata de situaciones consolidadas, amén de las nuevas situaciones, como es apenas obvio, más no de las situaciones sub júdice o que aún pueden ser impugnadas en sede administrativa o jurisdiccional.
De suerte que sobre este particular, la Sala encuentra acertada la apreciación del a quo y, por ende, estima que la sentencia de 24 de julio de 1997, de la Sección Quinta de esta Corporación, mediante la cual se declararon nulas algunas disposiciones de las resoluciones 109 y 178 de 1994 y que adelante se precisarán, tuvo efectos retroactivos a partir del momento en que dichas resoluciones fueron expedidas, como si tales disposiciones no hubieran existido.
Por consiguiente, como los actos demandados deben juzgarse a la luz de las normas vigentes al momento de su expedición, y por efectos de la citada anulación se asume que el artículo 1o de la resolución 109 de 1994 y el único de la resolución 178 ídem, dejaron de tenerla desde antes de expedirse los actos acusados, estos no pueden ser juzgados al amparo de aquellos.
2.2.- Sobre la cuestionada purga de ilegalidad, conviene retomar, como se dijo, los cargos de la demanda, los cuales se basan en la violación de los artículos 18, literal c), 14, 20, literales a) y b), y 21 de la ley estatutaria 130 de 1994, de las resoluciones 109 y 178 de 1994 del Consejo Nacional Electoral y de los artículos 83, 109, inciso 3 y 265 numerales 5 y 6 de la Constitución Política. Al respecto se precisa:
2.2.1.- Si bien la demanda presenta deficiencias en la precisión de los cargos, como por ejemplo, no se indican las disposiciones violadas de la resolución 109 de 1994, la Sala coincide con el aquo en que ellos se basan en las dos razones que siguen:
para el reconocimiento y reposición de gastos de la campaña "SAMPER PRESIDENTE" de la primera vuelta, el Consejo Nacional Electoral no tuvo en cuenta la exigencia previa de los informes de ingresos y gastos ya que estos fueron presentados treinta y tres (33) días después de expedida la primera de las resoluciones demandadas.
La segunda resolución, la número 235 de 1994, por la cual se reconoció la reposición de los gastos de la segunda vuelta, incurrió en FALSA MOTIVACION, al expresarse en el segundo considerando que revisados los informes por la Corporación, para la primera y segunda vuelta de las campañas para Presidente y Vicepresidente de la República, de las dos fórmulas, se encontró que no invirtieron sumas superiores a las fijadas por el consejo nacional Electoral en las resoluciones 109 y 178 de 1994. Afirmación que el libelista califica de falsa y contraria a la verdad de los hechos, por cuanto en la investigación administrativa se pudo establecer que la mentada campaña sí invirtió sumas superiores a las fijadas en las precitadas resoluciones.
2.2.2.- De la lectura de las normas de orden legal y constitucional invocadas, se puede establecer que la única con la cual guardan relación directa tales razones es el inciso 4 del artículo 14 de la ley 130 de 1994, debido a que efectivamente condiciona la entrega de los dineros de marras, al respeto de los topes o límites máximos de gastos que fije el Consejo nacional Electoral para la correspondiente campaña, lo cual lógicamente presupone la rendición previa de las cuentas o informes financieros pertinentes. Ninguna de las restantes disposiciones prevén o aluden a un condicionamiento igual o similar. Para una mejor apreciación, se transcribe el texto de este artículo así:
Artículo 14. Aportes de Particulares. Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda a contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas.
Ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares. El Consejo nacional Electoral fijará esta suma 6 meses antes de la elección. Si no lo hiciere, los Consejeros incurrirán en causal de mala conducta.
Las normas a que se refiere este artículo serán fijadas teniendo en cuenta los costos de las campañas, el censo electoral de las circunscripciones y la apropiación que el Estado haga de reponer parcialmente los gastos efectuados durante ellas.
El candidato que infrinja esta disposición no podrá recibir dineros provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a que hubiere lugar de acuerdo con el literal a) del artículo 39 de la presente Ley.
Vistas así las razones en que se sustentan los cargos y la relación que con ellas guarda la precitada norma, resulta que las resoluciones demandadas, en tanto tuvieron como objeto solo entregar dineros de reposición de gastos de campañas electorales a las que en ellas se mencionan, la única norma que tienen la virtud de infringir es precisamente esta.
Ahora bien, como ciertamente los referidos límites o topes de gastos o inversión, para el debate electoral al que correspondieron tales campañas, fueron fijados mediante la resolución 109 de 1994, artículo 1o para la primera vuelta y en la resolución 178 de 1994, artículo único, para la segunda vuelta, ocurre que la posible violación del artículo 14 de la ley 130 de 1994, pasa necesariamente por la violación de aquellos. Por consiguiente, mientras no exista disposición con tal contenido, no será posible darle aplicación al inciso cuarto del artículo 14 en cita; y, en consecuencia, deviene en imposible su violación.
Así las cosas, dado el efecto ya anotado de la anulación de la resolución 109 de 1994, en su artículo 1o y otros en lo concordante con el mismo, y de toda la resolución 178 de 1994, acontece que los cargos resultan infundados, por la sencilla razón de que su sustento normativo último o determinante desapareció del mundo jurídico, con lo cual el eventual vicio desaparece.
En estas condiciones, y teniendo en cuenta que en criterio de la Sala no es posible declarar la purga de ilegalidad de los actos administrativos, por la sencilla razón de que dicha doctrina no es de recibo en Colombia, por cuanto los actos administrativos deben examinarse de acuerdo con las normas vigentes al momento de su expedición.
Bien sabido es que en el juzgamiento de los actos administrativos, los extremos de la litis están dados por el acto mismo y las normas que se aduzcan como violadas, ora que la causa petendi sea fáctica o de puro derecho. En el caso y atendiendo las razones ya dichas, la única disposición con la cual procedía la confrontación de los actos acusados era el articulo 14 de la ley 130 de 1994, completado o integrado con las disposiciones anuladas, de forma que con estas constituían un todo, una sola norma.
Se observa que lo único que se cuestiona a los actos demandados es haber sido expedidos antes de que la campaña "Samper Presidente" rindiera su correspondiente informe de ingresos y gastos y a pesar de que esta excedió los límites máximos fijados en las resoluciones 109 y 178 de 1994. Sin embargo, el valor de los gastos objeto de la reposición se calculó sobre el número de votos obtenidos por la respectiva campaña y en cada vuelta del proceso electoral, de suerte que para dicho cálculo no tuvo ni podía tener incidencia alguna el informe de gastos que debía rendir cada campaña.
Así las cosas y no obstante que la institución de la purga de ilegalidad, según reiterados pronunciamientos de la Sala de lo Contencioso Administrativo y de esta Sección es improcedente(1), cabe concluir que la sentencia impugnada se adecua a la situación procesal y jurídica descrita, lo cual amerita que deba ser confirmada.
En mérito de lo dicho, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
PRIMERO. CONFIRMASE la sentencia apelada de fecha 23 de julio de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el presente proceso.
Segundo. De conformidad con lo previsto por los artículos 171 del C.C.A. y 392 del C. de P. C. CONDENASE en costas a la parte demandante, excluidas las agencias en derecho, por tratarse de una entidad de derecho público.
Tercero. RECONOCESE a la Dra. SATURIA ESGUERRA PORTOCARRERO como apoderada judicial del Dr. ERNESTO SAMPER PIZANO, conforme y para los efectos del poder conferido.
Cuarto. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 6 de mayo de 1999.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROAPresidente
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
1 Ver sentencias del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 8 de abril de 1997, expediente S-650, actor Francisco Luis Buitrago, Magistrado Ponente Dr. Amado Gutiérrez Velásquez; y de Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de 16 de mayo de 1996, expediente 1785, actor León Eduardo Muriel Tobón y otros. Magistrado Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa; de 19 de mayo de 1998, expediente 2842, actor José Cipriano León Castañeda, Magistrado Ponente, Dr. Manuel S. Urueta Ayola, y auto de 25 de abril de 1996, expediente 3552, actor Félix Hoyos Lemus, Magistrado Ponente, Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.
