CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
RADICACIÓN No. : 25000-23-27-000-1194-0759-01(6641)
FECHA : Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de
dos mil uno (2001)
CONSEJERO PONENTE : MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
ACTOR : ROBERTO CÁCERES BOLAÑOS
TEMA : APELACIÓN SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de 24 de agosto de 2000, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, denegó las súplicas de la demanda y declaró no probadas las excepciones propuestas por el demandado.
I - LA DEMANDA
Roberto Cáceres Bolaños demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de apoderado, al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, para que acceda a las siguientes:
I. 1. Las Pretensiones
Que se declare la nulidad de la Resolución Núm. 011 de 21 de julio de 1994, expedida por la Unidad de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá D.C., mediante la cual se fallaron las excepciones de mérito y las previas presentadas en el curso del proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva adelantado contra el demandante.
Que se declare la nulidad de la Resolución Núm. 019 de 27 de septiembre de 1994, expedida por la dependencia ya nombrada, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición instaurado contra la ya anotada decisión.
Como consecuencia de las declaraciones expuestas, pide el actor que, dentro del procedimiento de responsabilidad fiscal, se restablezca la oportunidad para que sea la jurisdicción contencioso administrativa quien resuelva sobre las excepciones propuestas contra los actos administrativos que establecieron esa responsabilidad.
I. 2. Los Hechos
Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los hechos siguientes:
La Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá, a través de la División de Investigaciones Fiscales, profirió el Aviso Oficial de Observaciones Núm. 026 del 4 de mayo de 1993, mediante el cual se glosan los sobrecostos originados en la adquisición de terrenos pertenecientes al Proyecto Guavio, glosas que debían ser contestadas por el demandante, en su calidad de Exgerente de la Empresa de Energía de la Capital.
Una vez respondido el Aviso, se profirió el Auto de Fenecimiento con Responsabilidad Núm. 132 de 14 de septiembre de 1993, deduciendo la suma de $162'308.586.oo a cargo del demandante. Interpuesto el recurso de reposición correspondiente, se expidió el Auto Núm. 239 de 20 de diciembre de 1993, confirmatorio de la decisión recurrida.
El mencionado Auto Núm. 239 fue tomado como título ejecutivo en contra del responsable, quien interpuso las excepciones, previas y de mérito, que consideró procedentes. La Administración, a través de la Resolución Núm. 011 de 21 de julio de 1994, negó la procedencia de las vías exceptivas.
Presentada la reposición en contra de la decisión mencionada, a través de la Resolución Núm. 019 de 27 de septiembre del mismo año, se confirmó lo resuelto.
El actor, según manifiesta en la demanda, instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos contenidos en el Aviso Oficial de Observaciones Núm. 026 de 4 de mayo de 1993 y el Auto de Fenecimiento con Responsabilidad Fiscal Núm. 132 de 14 de septiembre de 1993, ya mencionados, los cuales dieron origen al proceso coactivo.
I. 3. Las Normas violadas y el concepto de la violación
Con la expedición de los actos administrativos acusados se violan los artículos 29 y 268 de la Constitución Política; 90 y ss, 93, numeral 5º, y 95 de la Ley 42 de 1993; 92, 97, 98, 252 y 267 del C.C.A.; 63 del Decreto Núm. 2304 de 1989; 113 del Decreto Núm. 1421 de 1993; 2, 92, 97, 98, 140-9º, 170-2º, 171, 335, 488 y ss., 509, 561 hasta el 568 del C. de P.C.
Se violan las normas mencionadas porque, habiéndose demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa los hechos sucedidos con anterioridad a la creación del título ejecutivo, es incuestionable que, al declararse la nulidad pedida, se constituiría la excepción de mérito representada en la inexistencia del título ejecutivo. Esa razón hace que la jurisdicción coactiva estuviera impedida para pronunciarse sobre las excepciones hasta tanto no se ejecutoríe la sentencia que decida el proceso de nulidad de los actos que establecieron la responsabilidad fiscal.
Si en aquel juicio se niega la nulidad pedida, la jurisdicción coactiva procederá, de plano, a fallar las demás excepciones de mérito y las previas. Ahora, si se declara la nulidad del título ejecutivo, estará probada su inexistencia y se deberá archivar el expediente.
La Contraloría Distrital falló sobre la totalidad de las excepciones, declarándolas improcedentes sin siquiera considerarlas. Se desconocen, entonces, la prejudicialidad y la imposibilidad jurídico-procesal de hacerlo. La Unidad de Jurisdicción Coactiva ha debido, subsidiariamente, aceptar o desestimar los argumentos y las pruebas que sustentaban el planteamiento exceptivo y no, como sucedió, rechazarlo por improcedente.
En el trámite del proceso coactivo se interpusieron como vías excepctivas la inexistencia del título, a manera de excepción principal, y la falta de jurisdicción e ineptitud de la demanda, a manera de excepción previa. Es inexistente el título porque, al impugnarse la validez del acto administrativo que lo contiene, la sentencia que deba dictarse en el proceso adelantado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca condiciona el mérito del proceso ejecutivo adelantado contra Roberto Cáceres Bolaños.
No obstante que se arrimó al trámite coactivo copia de la demanda respectiva, la Unidad de Jurisdicción Coactiva no suspendió el proceso, en desmedro de lo ordenado por los artículos 170 y 171 del C. de P.C., pero sí falló sobre las excepciones, "... aspecto indivisible en cuanto a que las falla directamente el juez de ejecuciones y las que falla el Tribunal Administrativo pero con efectos en el primer proceso."
Existe una decisión equivocada porque la Unidad de Jurisdicción Coactiva debió pronunciárse sobre la eficacia de las dos excepciones previas, y no lo hizo, no obstante que la ley así lo ordena (art. 509 inc. 2 C. de P.C.).
Se aplicó indebidamente el artículo 509 del C. de P. C. en razón de que a la Unidad de Jurisdicción Coactiva ya mencionada, no le era permitido utilizar "... sin beneficio de inventario..." las normas de ese cuerpo normativo por tratarse de un procedimiento de cobro coactivo de naturaleza administrativa y control fiscal. La citada disposición tiene aplicación respecto de títulos ejecutivos judiciales o jurisdiccionales.
II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Se opone la entidad demandada a las pretensiones ya expuestas, manifestando que la figura jurídica de la prejudicialidad no opera en el presente caso porque la función fiscal está enmarcada dentro del más claro concepto de autonomía, según lo dispone la Ley 42 de 1993, frente a las demás ramas, funciones y órganos del Estado, sin que ello implique la no colaboración armónica.
Por lo tanto, no le es dado al demandante pretender que, como consecuencia del trámite de otro proceso relacionado con la misma materia, deba la administración suspender el trámite. Como ya se anotó, el control fiscal goza de plena autonomía en el ejercicio de sus funciones y, como tal, puede proceder en el curso de los juicios fiscales que adelanta por responsabilidad patrimonial, sin atender la existencia de procesos concomitantes ante otras jurisdicciones, como se trata en el presente caso.
En lo que hace al estudio que reclama el demandante de las excepciones planteadas, cabe anotar que fueron rechazadas por la Administración por cuanto la norma que regula el asunto no las contempla.
III. LA SENTENCIA RECURRIDA
El Tribunal a quo negó lo pedido en la demanda, apoyándose, en síntesis, en las siguientes razones:
El inciso segundo del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil no puede ser aplicado al procedimiento de cobro coactivo porque su naturaleza es eminentemente administrativa. La precitada norma hace referencia a las sentencias, laudos o providencias, sin tener en cuenta que la ley le ha otorgado el carácter de título ejecutivo a ciertos actos de autoridades que no pertenecen a la Rama Judicial, pero que deben estar ejecutoriados para que puedan ser utilizados como títulos.
En lo que hace al fondo del asunto, la parte demandante alega que existe la posibilidad, dentro del proceso coactivo por vía administrativa, de proponer excepciones previas y de mérito sin que la Administración las rechace por improcedentes y que, a su vez, se pueda demandar ante lo contencioso administrativo el título ejecutivo y la resolución que decide sobre las excepciones. Al demandar el título, agrega el actor, no se pueden fallar las excepciones hasta tanto no se decida sobre lo primero, debiéndose, en consecuencia, suspender el proceso.
Es claro que el artículo 90 de la Ley 42 de 1993, en lo que tiene que ver con los procesos de jurisdicción coactiva para cobrar créditos fiscales que adelanta la Contraloría, permite la aplicación del Código de Procedimiento Civil, "... por lo que es jurídico que ella utilizara el artículo 509, que establece en el numeral 2 las excepciones que se pueden invocar, que son las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción, transacción, la de nulidad por indebida representación de las partes o por no practicar en legal forma la notificación a personas determinadas o el emplazamiento a las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes o no se cita al Ministerio Público en los casos de ley."
A lo anterior agrega el a quo:
"De tal manera que al indicar como excepciones las taxativamente nombradas, y que deben considerarse como de mérito y los casos en que se origina la nulidad, no tiene ninguna importancia la existencia de las excepciones dilatorias, que como su nombre lo indica lo único que hacen es que el proceso se retrase, y además en el caso específico de la demanda al concretarlas en las de falta de jurisdicción e ineptitud de la demanda.
"Con respecto a la alegada falta de jurisdicción, debe ser negada en virtud de que los artículos 90 y 91 facultan a la Contraloría para cobrar los créditos fiscales.
"En cuanto a la ineptitud de la demanda, igualmente debe ser negativa la decisión, porque el mandamiento de pago se libró por la responsabilidad fiscal del demandante.
"De tal manera que al no demostrar en la vía gubernativa, ni en esta instancia, ninguna de las excepciones, ni de las posibles nulidades en que pudo incurrir la administración, las súplicas de la demanda deben negarse."
III. EL RECURSO DE APELACIÓN
Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, argumenta el apelante que "... no teniendo nada que agregar ni modificar a lo pretendido y alegado en la primera instancia, por economía procesal es del caso remitirnos, como sustentación para esta segunda instancia, a nuestra demanda original y a nuestro alegato de conclusión."
La sentencia se limita a consignar un resumen del proceso y solo consagra cinco breves párrafos al fondo, pero tocando apenas uno de los varios temas de la demanda, quedando así con dudosa vigencia el derecho fundamental a las dos instancias que consagra la Constitución Política.
La sentencia de primera instancia se limita a afirmar, en cuanto a la aplicación del artículo 509 del C. de P.C., lo mismo que afirmó la Contraloría Distrital en el acto demandado, sin referirse a los razonamientos de la demanda, así sea simplemente para develar las falencias de esa argumentación.
IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
En el presente asunto, el Ministerio Público guardó silencio.
V. LA DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
No obstante las falencias en la sustentación del recurso de apelación en los términos planteados por el abogado del impugnante, la Sala lo despachará con base en los argumentos que se exponen a continuación.
En varios asuntos de similares elementos fácticos, en los cuales se ha debatido el tema que ahora ocupa la atención de la Sala, sentencias de 18 de junio de 1998 (Exp. Núm. 4514, M. P.: Dr. Juan A. Polo F.) y de 30 de junio de 1998 (Exps. núms. 4598 y 4657; M. P.: Dr. Ernesto R. Ariza M.), se ha sostenido:
"Como lo advirtió la Sala en la sentencia de 18 de junio de 1998 (Expediente núm. 4640; M. P.: Dr. Juan A. Polo F.), y ahora lo reitera, los fallos con responsabilidad fiscal son actos administrativos, razón por la cual no tienen el carácter de providencia judicial a que alude el artículo 509, numeral 2, dentro de la cual se encuentran las providencias emanadas de juez o tribunal de cualquier jurisdicción u otra providencia judicial o las providencias que en procesos contenciosos administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios, a que se refiere el artículo 488 ibídem para describir los títulos ejecutivos.
"De tal manera que el referido artículo 509, numeral 2, no resulta aplicable al caso que ocupa la atención de la Sala. Sin embargo, como el artículo 90 de la Ley 42 de 1993, al regular el cobro de créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los títulos ejecutivos que regula dicha ley, se remite expresamente al trámite del proceso de jurisdicción coactiva previsto en el Código de Procedimiento Civil, y este proceso que está previsto en los artículos 561 a 568 de dicho estatuto a su vez remite las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas, al trámite del proceso ejecutivo de mayor, menor o mínima cuantía, según sea el caso, se colige entonces que frente al título ejecutivo a que alude el citado numeral 3 del artículo 92 de la Ley 42 de 1993 el ejecutado puede proponer en escritos separados excepciones previas y de mérito (artículo 509, numeral 1) y, dentro de éstas últimas, tiene cabida todo hecho tendiente a enervar la existencia del título ejecutivo como tal.
"Cabe resaltar que, como se precisó en la precitada sentencia, aún analizada la situación a la luz del referido numeral 2 del artículo 509 para la Sala las excepciones a que él se refiere únicamente guardan relación con la obligación contenida en el título en cuanto a su extinción por los fenómenos allí relacionados y en virtud de hechos acaecidos con posterioridad a tal título. Es decir, que dicha norma parte del supuesto de que el título ejecutivo en sí no se discute por lo cual emplea la expresión 'que conlleve ejecución', sólo que admite que por hechos acaecidos con posterioridad a la existencia del título se puede ver afectada la obligación contenida en él. Pero nada impide, a la luz de esta disposición, que pueda controvertirse mediante la proposición de una excepción la existencia misma del título, como por ejemplo cuando el título no contiene obligación alguna en contra del ejecutado, o que no está dirigido contra éste."
Debe tenerse en cuenta que el Contralor Distrital, mediante Auto Núm. 132 de 14 de septiembre de 1993 (v. folios 80 a 84 c. ppal.), luego de adelantar el trámite correspondiente (v. c. 3), feneció con responsabilidad el juicio fiscal de cuentas adelantado en contra del demandante, bajo la consideración de que "El único responsable de el (sic) sobrecosto en las negociaciones es el Gerente de la Empresa y por ende el Ordenador del Gasto", fallo que analiza la conducta del funcionario investigado para luego concluir que es responsable fiscalmente, razón por la cual dedujo a su cargo la cantidad de $162'308.586.oo. Es decir, en contra de Roberto Cáceres Bolaños existe una obligación fiscal clara, expresa y exigible, de la cual emana el título ejecutivo que discute el actor.
Ese título ejecutivo, según lo señaló la Sala en las sentencias citadas, sólo puede ser controvertido a través de la proposición de una excepción destinada a enervar su existencia misma, como sería el caso de la inexistencia de la obligación allí contenida o que su cobro no se dirige contra quien es perseguido.
En el presente caso no se da ninguna de las situaciones planteadas, ya que se excepciona el mandamiento ejecutivo librado por la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, el 9 de febrero de 1994 (v. folios 15 a 16 c. 3), bajo el argumento de que se demandó su nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa, a través del proceso de nulidad y restablecimiento adelantado en contra el Aviso Oficial de Observaciones Núm. 026 de 4 de mayo de 1993, del Auto de Fenecimiento con Responsabilidad Fiscal Núm. 132 de 14 de septiembre de 1993; y del Auto Núm. 239 de 20 de diciembre del mismo año, el cual resolvió la reposición intentada contra la decisión anterior.
Una situación como la anotada conlleva dos aspectos que deben ser analizados:
Según el demandante, si el juez contencioso anula el título ejecutivo se enervaría la existencia del mismo y prosperarían las otras excepciones previas planteadas, por lo cual, según lo afirma aquel, ha debido suspenderse el trámite fiscal hasta tanto el juez decidiera al respecto. Pero si ocurre lo contrario a lo deseado por el demandante, no habría lugar a la suspensión ni al estudio de las excepciones.
Debe entenderse, entonces, que lo esperado por el demandante se convierte en una simple expectativa, ya que no se encuentra asidero legal que permita sustentar su argumento. En efecto, como lo señala la Contraloría Distrital al contestar la demanda, la prejudicialidad es un fenómeno jurídico de aplicación restringida pues, para su operancia, requiere de una base normativa expresa por tratarse de la independencia y separación de procesos tendientes a determinar la responsabilidad derivada de distintas conductas, aspecto ajeno al asunto bajo análisis ya que la responsabilidad fiscal derivada de la conducta asumida por Roberto Cáceres Bolaños, cuando se desempeñó como Gerente de la Empresa de Energía de Bogotá, quedó demostrada en el curso del trámite fiscal y, derivado de allí, se persigue la suma de dinero que se le dedujo.
En segundo lugar, debe anotarse que el litigio al cual se refiere el demandante ya fue resuelto, tanto en primera como en segunda instancia, por medio de los fallos de 26 de marzo de 1998 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de 31 de agosto de 2000 del Consejo de Estado, decisiones que coincidieron en la improsperidad de las súplicas de la demanda por encontrarse las decisiones demandadas ajustadas a la legalidad.
Las sentencias citadas hacen que las consideraciones expuestas por el demandante como sustento de sus pretensiones no sean de recibo porque ya se juzgó, mediante decisiones que hicieron tránsito a cosa juzgada, todas esas circunstancias que antecedieron la expedición del título ejecutivo y, por ende, del mandamiento ejecutivo. Luego, por haberse juzgado sobre los "... hechos sucedidos hasta la creación del título ejecutivo...", como se señala en la demanda, la argumentación allá contenida y que se pretende utilizar como sustento de la apelación, no cuenta con piso jurídico por sustracción de materia.
En lo que hace a las excepciones previas propuestas por el demandante contra el mandamiento ejecutivo proferido en su contra, la Sala considera que no son de recibo porque difieren de la posibilidad anotada en las sentencias citadas al comienzo de estas consideraciones, debiéndose declarar improcedentes como lo hizo la Administración en las Resoluciones Núms. 011 de 21 de julio de 1994 y 019 de 27 de septiembre siguiente, las cuales fueron proferidas conforme a derecho.
De acuerdo con lo expuesto, habrá de confirmarse lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo apelado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 30 de agosto de 2001.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
