CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Expediente No. 9268
Santa Fe de Bogotá, D.C., marzo cinco (5) de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Sección Segunda, el 6 de agosto de 1998, desestimatoria de las súplicas de la demanda instaurada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos mediante los cuales el Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca, liquidó, distribuyó y sacó al cobro por contribución de valorización a cargo de los predios de la actora por concepto de la obra de pavimentación de la vía Troncal del Pacífico, tomo Riofrío - Bolívar, en jurisdicción del Departamento del Valle del Cauca.
El 9 de marzo de 1993 la Junta Directiva del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca, mediante Acuerdo 004 aprobó zona de citación para la obra de pavimentación Vía Troncal del Pacífico, tramos - La Unión - Toro - Ansermanuevo, Ríofrío - Bolívar - Roldanillo - La Unión.
Posteriormente la misma entidad aprobó la zona de influencia del tramo Riofrío - Bolívar, el monto a distribuir y los plazos de pago y sus descuentos, mediante Acuerdos 029, 026 y 028 del 31 de agosto de 1993, respectivamente.
Con fundamento en los anteriores actos administrativos, la Gerente del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca, dictó la resolución No. 306 del 19 de Octubre de 1993, mediante la cual liquidó, distribuyó y sacó al cobro las contribuciones individuales por concepto de la obra de pavimentación de la vía Troncal del Pacífico, tramo Ríofrío - Bolívar.
Posteriormente y por cuanto la Resolución No. 306 adoleció de algunas imprecisiones en cuanto a la transcripción de los factores aplicados y aprobados por la Junta de Valorización en sesión 06 de 1993, la Gerente del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca, procedió mediante la Resolución No. 078 de abril 11 de 1994 a aclarar y modificar la mencionada Resolución 306.
La sociedad actora, por conducto de apoderado judicial presentó recurso de reposición contra la anterior Resolución para que conforme a la disminución del área, el descuento de los gastos de producciones reales y la fijación del valor comercial del predio de su propiedad, se modificara la contribución asignada y adicionalmente se le exonera del cobro del 2% de interés sobre saldo.
El recurso fue resuelto mediante la Resolución No. 481 del 28 de diciembre de 1994 en el cual se modificó el rango aplicado al factor (F3) "capacidad de producción" toda vez que se le había aplicado el porcentaje que correspondía a las zonas de mayor productividad, dentro de la cual nos e encontraba ubicado el predio 00-002-043 de la actora. Por otra parte se concedió un descuento del 50% de la contribución para el predio 00-002-093 en relación con un área de 16.800 hectáreas. En lo demás se confirmó la Resolución impugnada.
Mediante este acto administrativo se ajustó la contribución de valorización, estableciendo como total a pagar las sumas de $ 118.205.929 por el predio 00-002-093, $ 5.267.807 por el predio 00-002-043 y $ 29.606.564 por el predio 00-002-031; y se agotó la vía gubernativa.
La Sociedad Agencia Wellco Midas Carlos Ruiz Piedrahita & Cía. S.C.S., mediante apoderado presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los Acuerdos 004, 026, 028, 029 y 011, de fechas 9 de marzo de 1993 elprimero, 31 de agosto de 1993 los tres siguientes y 22 de febrero de 1994 el último, aprobados por la Junta Directiva del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca y contra las Resoluciones números 306 del 19 de octubre de 1993, 078 del 11 de abril de 1994 y 481 del 28 de diciembre de 1994, mediante los cuales el Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca liquidó, distribuyó y sacó al cobro la contribución individual de valorización a cargo de los predios de propiedad de la actora por concepto de la obra "pavimentación de la Vía Troncal del Pacífico, tramo Riofrío - Bolívar" en jurisdicción del Departamento del Valle del Cauca e identificados con los números 00-002-0031-000-01 La Marcela, 00-002-0043-000-01 La Palma y 00-002-0093-000-01 Hacienda Tayrona.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de la contribución da valorización asignada a dichos predios, las cancelaciones de los registros contables y las anotaciones en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos sobre la deuda que por la mencionada contribución pesa sobre los predios afectados a la demanda.
Como fundamento de sus pretensiones expuso los siguientes cargos:
1. Inconstitucionalidad sobreviniente de normas base y nulidad actos administrativos consecuencia.
En primer lugar indicó que los actos acusados que presuntamente se habían basado en la Ordenanza 105 de 1969 de la Asamblea Departamental del valle del Cauca, en el decreto 1463 de 1973 de la Gobernación y el Acuerdo 001 de 1988 de la Junta Directiva del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca, eran violatorias de los artículos 300, numeral 40 y 338 de la Constitución Política, por cuanto la Asamblea Departamental sólo podía delegar en el Establecimiento Público la fijación de la tarifa a cobrar a cada propietario y no podía autorizar a ninguna entidad o funcionario para decidir si una obra determinada se iba a cobrar por el sistema de valorización, ni para establecer de citación y de influencia, ni fijar el monto a distribuir y establecer los factores a aplicar, que fue precisamente lo que se determinó mediante los actos administrativos demandados actuando el Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca como un verdadero ente imponente de contribuciones.
Solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto de la Ordenanza 105, del Decreto 1463 y del Acuerdo 001, que quedaron sin efecto en los apartes contrarios a la Constitución Política de 1991 y en los cuales se fundamentaron los actos causados, en virtud de la delegación de funciones al Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca.
Al efecto citó y transcribió en sus apartes pertinentes las jurisprudencias de esta Corporación de fechas 8 de junio de 1990 y 7 de octubre de 1994 dictadas dentro de los expedientes números 2664 y 5641 sobre contribución de valorización municipal.
2. Nulidad de los actos administrativos por otros vicios de fondo y de forma.
Al respecto adujo la falsa motivación de los actos acusados por cuanto el estudio socioeconómico elaborado por la firma INCOL S.A., soporte técnico de los mismos fue corregido con posterioridad por su inconsistencia e imprecisión según constancia del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca del 17 de diciembre de 1993.
Señaló igualmente la falta de decisión de la Resolución No. 078 de 1994, que no obstante aclaró y modificó la Resolución 306, en su parte resolutiva no trajo las determinaciones concretas que dijo adoptar, vicio de nulidad que alegó de igual manera respecto de la Resolución 481 de 1994 que agotó la vía gubernativa.
Dentro de este aspecto, reseñó que el Acuerdo 026 de 1993, uno de los fundamentos de las Resoluciones demandadas, se produjo con base en atribuciones legales de la Junta Directiva del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca y especialmente las consagradas en el artículo 16 literal a) del Acuerdo 001 de 1984, el cual verificado directamente no confirió atribución alguna a la Junta Directiva, por lo que se presenta una falsa motivación y por ende una nulidad de los actos administrativos que se basaron en él.
Sumado a los anterior, anotó como otro aspecto de mayor gravedad el hecho de que los factores aplicados para la distribución, liquidación y cobro del gravamen referido no fueron aprobados en los Acuerdos 026, 028 y 029, siendo ellos los únicos actos administrativos útiles de dar aprobación a tales elementos y no las actas de la Junta Directiva, como en efecto ocurrió y de donde se deriva que la contribución particularmente liquidada no sea jurídicamente válida.
Adicionalmente se refirió a la incompetencia de la Gerente y del Jefe de la División Jurídica del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca para proferir las resoluciones distribuidoras de las contribuciones de valorización, cuya competencia está atribuida en la Ordenanza 105 de 1969 y en el decreto 1463 de 1973 al Presidente y Secretario de la Junta y al Director (hoy Gerente) del Establecimiento Público de Valorización.
Petición de nulidad que fundamentó en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad por exceso del Acuerdo 001 de 1988 respecto del Decreto 1463 de 1973 y referida igualmente a la incompetencia de la Gerente del Establecimiento para desatar el recurso de reposición (Resolución No. 481 de 1994) gestión que correspondía a la Junta Directiva de conformidad con el artículo 11 numeral 19 del Decreto en mención.
Como otra causal de nulidad de los actos acusados por falsa motivación, adujo la actora, que el estudio socioeconómico elaborado por INCOL S.A. cuya copia certificada se aportó al proceso, no trae los cuadros referidos a la Resolución No. 078 de 1994, pues luego de transcribir los cuadros que incluyó el establecimiento Público, de los factores para la determinación de la contribución y al mirar detenidamente las 65 páginas del estudio preparado por INCOL, no encontró en parte alguna las referidas tablas como sí se encontró que para calcular el factor F1, llamado Isovaloración, se dieron niveles desiguales en la Resolución y en el estudio faltando correspondencia entre la dada con base en hectáreas y la ofrecida con referencia a zonas, conteniendo factores de medición no discutidos en la etapa de reuniones con propietarios.
Finalmente alegó la irregularidad en la notificación de las Resoluciones 306 de 1993 y 078 de 1994, pues ni se fijó en edicto en la Alcaldía de Riofrío, ni se publicó en prensa su texto, como, lo ordenan los artículos 63 de la Ordenanza 105 de 1969 y 21 del Decreto 1463 de 1973 de la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca.
3. Beneficio de la obra.
Luego de referirse al concepto de beneficio insistió en toda contribución de valorización, señaló que en la presente caso, los predios de propiedad de la actora no habían incrementado su valor comercial, ni su productividad se había visto afectada favorablemente, por la obra de pavimentación de la carretera Riofrío - Bolívar, pues dicha obra no tiene relación alguna ni con la calidad de la tierra ni con su destinación, cual es el cultivo de la caña de azúcar.
Señaló que los factores tenidos en cuenta para liquidar la contribución de valorización no tuvieron incidencia en el valor comercial y productividad en la forma como se determinaron en los actos acusados, teniendo en cuenta adicionalmente la falta de aprobación de los factores en forma previa a la producción de los actos.
Aceptando en gracia de discusión que la obra hubiese generado beneficio a los predios afectados, indicó que la medición del beneficio total acumulado elaborada por la firma INCOL S.A. en la suma de $ 12.210.200.000 fue desproporcionada, perdiendo de vista la condición expresa en los artículos 1o, 2o y 4o de la Ordenanza 105 de 1969 y elevando el valor comercial de las tierras en un orden del 56.01% pues no puede perderse de vista que el incremento del valor comercial se debió a transacciones especulativas realizadas antes de la pavimentación de la carretera.
Añadió, que no era factible un incremento del 50.33% del avalúo catastral por hectárea con la obra mencionada, por lo que se desconocía igualmente los artículos citados en la Ordenanza 105.
Finalmente hizo algunos comentarios del estado y pavimentación de la carretera, como problemas de curvas no justificadas, peraltes contrarios, indebida orientación de las aguas lluvias, etc, que son aspectos técnicos que hacen que los predios de la actora realmente, no hayan logrado un incremento de valor comercial en la forma como fue estimada por la entidad demandada, lo que significa más bien una desventaja que un beneficio.
Como anotación especial manifestó la abierta violación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo por cuanto no obstante por la Resolución No. 306 de 1993 se creó una situación jurídica de carácter particular y concreto, fue revocada por la Resolución No. 078 de 1994 sin el consentimiento expreso y escrito del administrado.
El Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca, por conducto de apoderado judicial, presentó escrito de contestación de la demanda y en primer lugar propuso las excepciones de: indebida acumulación de pretensiones por haber demandado mediante la misma acción, actos de carácter general y abstracto, como los Acuerdos proferidos por la Junta Directiva del Establecimiento Público de Valorización y actos de contenido particular, como son las Resoluciones que distribuyeron, liquidaron y sacaron al cobro las contribuciones individuales.
Propuso igualmente la excepción de caducidad de la acción contra los Acuerdos 004, 026, 028, 029 de 1993 y 011 de 1994, si la intentada era la de nulidad y restablecimiento del derecho y la de puntos y argumentos nuevos, por cuanto la actora en la vía gubernativa sólo reclamó la asignación de la contribución en cuanto a los factores acceso en función de la distancia, capacidad de producción, fijación del valor comercial, factor isoprecios y la alta unundabilidad (sic) de la zona.
En lo de fondo defendió la legalidad de los actos acusados por cuanto la expedición de los mismos se cumplieron todos los presupuestos previstos en las normas legales vigentes para el cobro de la contribución de valorización, se fundamentaron en supuestos fácticos reales y con aplicación de los factores que fueron aprobados por la Junta Directiva de Valorización.
Señaló que de conformidad con el artículo 284 del decreto 1222 de 1986 y Acuerdo 01 de 1998, las Resoluciones que distribuyeron la contribución de valorización fueron expedidas por funcionario competente que en el caso concreto es la Gerente del Establecimiento Público.
Controvirtió el cargo relativo a la indebida notificación de los actos acusados y señaló que la irregularidad en la notificación no era causal de nulidad de los actos administrativos y que además la actora se había enterado de la existencia y contenido de la Resolución 078 como quedaba probado en el poder conferido a un abogado para notificarse de ella y para recurrirla.
En relación con el discutido beneficio de la obra, hizo una breve exposición de lo que significaba la pavimentación de la Vía Riofrío Bolívar y la importancia para el desarrollo de la infraestructura vial del Valle del Cauca, y señaló que de acuerdo a ello los predios situados en la zona de influencia reciben un incalculable beneficio traducido no solo en el valor comercial de la tierra sino en el abaratamiento de los costos incurridos en la producción.
En el caso concreto advirtió que la vía gubernativa, mediante la Resolución 481 de 1994, se habían modificado los valores aplicados en la liquidación de la contribución asignada a los predios 00-002-043 y 00-002-093, además que se había tenido en cuenta que el último predio citado se encontraba en zona de inundación, lo que dio lugar al 50% de descuentos sobre el área de protección.
Finalmente defendió la legalidad de la Resolución 078 de 1994 que a juicio de la actora había revocado sin su consentimiento expreso y escrito la Resolución 306 de 1993, pues no se habían dado ninguna de las condiciones previstas en los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo y debido a que la aclaración y modificación del acto no tenía el alcance de la revocatoria directa alegada.
El Tribunal Contencioso Administrativo del valle del Cauca mediante sentencia del 6 de agosto de 1998 decidió en primer lugar declarar no probadas las excepciones propuestas por la parte demanda en el escrito de contestación de la demanda y en segundo lugar negar las pretensiones de la actora.
Al efecto, se remitió a la sentencia proferida por esa misma Corporación de fecha 28 de noviembre de 1997 dentro del expediente No. 21345 y en la cual se plasmaron las siguientes consideraciones:
En cuanto ala excepción de indebida acumulación de pretensiones pro cuanto en la demanda se involucraron en una sola acción, pretensiones que tenían que ver con la acción de nulidad al haberse impugnado acuerdos del contenido general, no susceptibles de ser demandados dentro dela acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercitada por la actora, estimó que las manifestaciones efectuadas por el apoderado judicial de la demandante dentro de los alegatos de conclusión, que aunque no era el momento oportuno para modificar la demanda, se entendían como un desestimiento de las mencionadas pretensiones, por lo que no habría de tenerse en cuenta la solicitud de nulidad de los acuerdos 004, 026, 028, 025 y 011 de la Junta Directiva del Establecimiento Público de Valorización Departamental del valle del Cauca y por ende la excepción propuesta.
Por la misma razón, no dio prosperidad a la excepción de caducidad de la acción, propuesta con fundamento en el hecho de que la acción de nulidad y restablecimiento ha debido intentarse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de expedición del acuerdo 011 de 19943.
Respecto de la tercera excepción propuesta por la demandada de puntos nuevos no alegados en la vía gubernativa, consideró que su análisis debía hacerse con ocasión del estudio de los cargos de fondo, debido a su relación con la no prosperidad de las pretensiones de la demanda.
En lo de fondo consideró el a quo que los argumentos esgrimidos en la sentencia que se citó eran aplicables al presente caso, por lo que era del caso su transcripción.
En dichas consideraciones se hizo un estudio de la evolución legislativa sobre la materia de la contribución de valorización y concluyó el a quo que la Ordenanza 105 de 1969 expedida en vigencia de la Constitución de 1886 no reñía con las disposiciones constitucionales vigentes pues contiene un reglamento sobre el establecimiento, distribución y recaudo de la contribución de valorización departamental, señalando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases y los sistemas para definir los costos, delegando en la Junta de Valorización Departamental, adoptar en cada caso el sistema de factorización de acuerdo a las características de la obra y su incidencia valorizada sobre los predios comprendidos en la zona de influencia, aspectos por los cuales no podía dejar de aplicarse y desvirtuaba el cargo de inconstitucionalidad sobreviniente de los actos acusados, así como el decreto 1463 de 1973 expedido por el Gobernador del valle del Cauca mediante el cual se expidió el Estatuto de Valorización Departamental en ejercicio de facultades extraordinarias.
Desestimó igualmente el cargo relativo a la falsa motivación de los actos particulares demandados, cuyos argumentos tenían relación con la alegada inconstitucionalidad sobreviniente de las normas departamentales que les sirvieron de fundamento.
Al respecto agregó que tampoco procedía el cargo de nulidad por falsa motivación de los acuerdos 026, 028 y 029 de 1993 y 011 de 1994, por el hecho de que el estudio realizado por INCOL S.A. no correspondió en un 100% a lo decidido por Valorización Departamental, pues la Administración no estaba en la obligación de basarse exclusivamente en un trabajo o estudio, pudiéndose basar además en varias razones distintas entre sí.
Señaló que el error incurrido por la Administración en la Resolución 306 de 1993 fue subsanado antes de que el acto complejo de imposición del gravamen adquiriera firmeza, es decir con la expedición de la resolución 078 de 1994.
En cuanto al cargo de que los factores aplicados no fueron aprobados para la distribución, liquidación y cobro de las contribuciones individuales, retomó las consideraciones expuestas en la providencia de esa misma corporación dictada dentro del expediente No. 21.452 y en la cual se desestimó el cargo por cuanto la Resolución 078 de 1994 había enmendado las irregularidades, dejándose en ella testimonio de la aprobación de los mencionados factores técnicos por parte de la Junta Directiva del Establecimiento en Sesión 006 de agosto de 1993.
De otra parte desestimó el cargo relativo a la irregularidad de la Resolución 078 de 1994 por su falta de decisión, pues consideró que si bien el acto administrativo podía ser de difícil comprensión, oscuro o mal elaborado, no era suficiente razón para declarar su nulidad, en la medida en que era posible comprender sus alcances.
En relación con la expedición de las resoluciones particulares por funcionarios incompetentes, señaló el a quo que el artículo 24 del Acuerdo 001 de 1998 que contiene los estatutos del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca, colocaba en cabeza del Gerente la facultad de expedir las Resoluciones mediante las cuales se distribuyen las contribuciones de valorización y por lo tanto era aplicable sub lite.
Para resolver sobre el cargo relativo a la no producción del beneficio por la obra realizada, se remitió nuevamente a las consideraciones expuestas en el fallo dictado dentro del expediente No. 21345 y en el cual se refirió el Tribunal al dictamen pericial sobre los aspectos técnicos de la litis, practicado por error grave y desestimada dicha petición, por cuanto no se comprobó dicho error en la etapa procesal correspondiente.
La objeción por error grave consistió en que a juicio de la parte demandada los peritos partieron de un supuesto que carecía de todo soporte al afirmar que el valor comercial de la hectárea de terreno era igual al doble de su valor catastral para concluir que para el año de 1996 el valor comercial de la hectárea era de $ 5.021.230, cuando en realidad el valor de la hectárea antes de la pavimentación de la vía era superior según avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi a un predio colindante.
A juicio del a quo la prueba aducida por la demandada como soporte de su objeción no era idónea para demostrar el error incurrido por los peritos, pues no obstante su colindancia con el predio de propiedad de la actora, no podía sostenerse que sus valores comerciales fueran idénticos.
Se consideró igualmente en el fallo transcrito que la pretensión de la demandante de nulidad de los actos administrativos que liquidaron la contribución de valorización con fundamento en que el predio de su propiedad no fue objeto de su beneficio comercial o de productividad en la forma en que fue determinado por la demandada, no podía prosperar, toda vez que si bien el experticio fue serio y bien estructurado, de él no se deducía que hubiese existido indebida aplicación del factor Isovalorización en la liquidación del gravamen y por lo tanto no se lograba desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados.
Señaló de que el hacho (sic) de que los peritos hubiesen hecho una proyección para el año de 1996 no coincidente con el cálculo efectuado por INCOL S.A. y de ello se hubiese permitido deducir que no se produjo el beneficio representativo del incremento proyectado, no implicaba necesariamente que dicha proyección hubiese estado viciada de nulidad, que si sería viable que los factores hubiesen sido indebidamente o erróneamente aplicados, aspectos que no fueron cuestionados en el dictamen pericial.
Adicionalmente, no dio prosperidad a pretensión de nulidad de la Resolución 078 por su indebida notificación, pues consideró que de dicho acto administrativo la actora se había notificado por conducta concluyente, como se probaba con el poder conferido a su abogado para interponer el recurso en la vía gubernativa y demandar ante la jurisdicción.
Finalmente y en cuanto al cargo de nulidad endilgado a la resolución 078 de 1994 por haber revocado la Resolución 306 de 1993 sin el consentimiento expreso y escrito del particular, consideró el a quo que se trataba de una aclaración o modificación que no tenía el alcance de una revocatoria directa, máxime cuando se efectuó con el ánimo de favorecer a la demandante que se había visto perjudicada por un error en la Resolución inicial.
Inconforme con la decisión del Tribunal, el apoderado judicial de la sociedad demandante interpuso recurso de apelación a fin de que fuera revocada la sentencia apelada y en su lugar accederse a las súplicas de la demanda.
En primer lugar se refirió a la facultad oficiosa del juez en aras a esclarecer la verdad real de la contienda y la aplicación recta de la justicia, correspondiéndole dirigir el proceso y emplear los poderes y facultades que la ley le confiere en materia probatoria, obedeciendo al debido proceso que cuenta entre sus implicaciones la igualdad de las partes ante la ley y la imparcialidad del juez.
En cuanto a la inconformidad con la sentencia apelada en cuanto consideró insuficientes los dictámenes periciales practicados en el proceso, anotó que si bien era cierto dentro del término del traslado del dictamen de las partes podían pedir su adición, aclaración o ampliación, su silencio no era obstáculo para que el juez pudiera ordenar una ampliación o decretar la práctica de uno nuevo.
Señaló que no obstante el dictamen pericial inicial fue objetado por error grave, el nuevo pertazgo que se ordenó como prueba de la objeción, había corroborado igualmente que el predio de la actora no se había valorizado con la obra de pavimentación a que se refieren los actos administrativos acusados.
Criticó el hecho de que el Tribunal, sin haber disipado las dudas, profirió la sentencia limitándose a considerar que los argumentos expuestos con o motivo de la presente acción bien podían ser aplicables a sentencia antes proferida, sin tener en cuenta que los datos de el predio de la demanda eran otros y se trataba de una persona diferente a la parte actora del sub lite.
Consideró adicionalmente que si para el fallador de primera instancia había resultado alguna duda, ha debido disiparla acudiendo a los medios que la ley le otorga para la búsqueda de la verdad real, en aras a una administración debida y cumplida de la justicia, más cuando es un deber constitucional consagrado en el artículo 228 de la Carta que impone la prevalencia del derecho sustancial sobre lo procedimental o adjetivo.
Invoco finalmente la aplicación del artículo 383 de la Constitución Política, para afirmar que los actos acusados violaban los principios de equidad, eficiencia y progresividad en la tributación, por cuanto en primer lugar, la contribución discutida excedió el incremento del precio comercial logrado por el predio de propiedad de la actora, sin consultar el beneficio real que no corresponde como fue demostrado pericialmente en dos oportunidades; el de la eficiencia, toda vez que en la imposición de la valoración, de (sic) exigió al contribuyente más de lo requerido, sin consultar su real capacidad de pago y el beneficio, también real, que la ejecución de la obra le había reportado; y el de la progresividad, por cuanto pericialmente que el bien afecto, no se había beneficiado en los términos estimados por el Establecimiento Público de Valorización Departamental del valle del Cauca.
Dentro de esta oportunidad procesal, sólo la parte demandante presentó escrito de alegaciones mediante el cual reiteró los aspectos centrales debatidos en esta instancia, el primero relativo al desconocimiento por parte del Tribunal hacia el principio inquisitivo para la ordenación y práctica de pruebas y hacia el principio de la primacía de la verdad real sobre la formal; el segundo, en lo relacionado con los principios de la tributación consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política y no aplicados en el sub judice.
En relación con el primer punto, insistió en que es deber de los jueces dictar sentencia una vez se haya obtenido la más absoluta claridad sobre los puntos objeto de controversia, evidenciada en pruebas idóneas, decretadas por el mismo juzgador y no evaluadas en su resultado.
Al respecto señaló que con las consideraciones del Tribunal se habían desconocido el derecho sustancial y la necesidad de la búsqueda de la verdad real, pues se había observado que "el dictamen concluye que para 1996 no se ha presentado el porcentaje del beneficio proyectado en el estudio de INCOL, pero no se cuestiona la forma de aplicación de los factores para el cálculo del beneficio proyectado, en lo que puede influir factores que posiblemente son concebidos por la demandada en los actos de contenido general emitidos como fundamento de los actos liquidatorios".
Igualmente criticó que no era dable al juzgador hacer elucubraciones sobre el "posible querer" del administrador, sino que se debe buscar es la verdad objetiva y no la subjetiva, evidenciada en pruebas idóneas, que bien pueden ser decretadas de oficio, de lo contrario, se vería afectado el derecho de defensa, al desestimar una prueba sin razón de fondo y no ser sustituida.
En cuanto a los principios de la tributación reiteró que de acuerdo al dictamen pericial del 24 de junio el incremento del valor comercial del terreno fue de $ 151.518.775, inferior a la valorización liquidada y cobrada a la actora en cuantía de $ 153.080.300 por lo que los actos administrativos excedieron la realidad del beneficio obtenido.
Reiteró que la contribución demandada no había analizado la real capacidad de pago del obligado ni el beneficio que reportaba al predio, ni había tenido en cuenta que no todos los inmuebles ubicados en la zona de influencia se beneficiaban de igual manera, por lo tanto se quebrantaban los principios de eficiencia y progresividad.
Adicionalmente señaló como otro aspecto a considerar el hecho de que el cobro pretendido corresponde a una vía nacional que presta beneficio a toda la Nación por lo que su cobro no podía recargarse a unos pocos, máxime cuando cuenta con el peaje establecido, generándose una doble fuente de ingreso.
Al efecto solicitó, si se juzgaba pertinente, que por auto de mejor proveer se ordenara la ampliación de la inspección para verificar la existencia de un peaje, colocado después de presentada la demanda.
Concluyó invocando la aplicación del artículo 683 del Estatuto Tributario, sobre el espíritu de justicia que debía presidir la aplicación recta de las leyes.
Representado en esta oportunidad por la señora Procuradora Octava Delegada en lo contencioso ante la jurisdicción, rindió concepto, en el cual consideró que la sentencia recurrida debía ser confirmada.
Señaló que contrario a lo expuesto por el apelante, el Tribunal estimó que el dictamen pericial, era una prueba seria y bien estructurada y su insuficiencia se refirió a que el experticio no demostraba que la Administración no hubiera considerado el factor de Isovaloración, sino que con él se demostraba que se había producido un beneficio económico, aunque no en el porcentaje proyectado.
Consideró que las pruebas que obraban en el expediente, así como de los actos administrativos acusados, se deducía que la Administración había realizado los estudios técnicos pertinentes para establecer el factor de Isovaloración, traducido en el beneficio reportado por los predios ubicados en la zona de influencia.
En los términos del recurso de apelación corresponde a la Sala determinar si las consideraciones expuestas por el Tribunal que lo llevaron a la decisión de proferir fallo denegatorio de las súplicas de la demanda, se fundamentaron en la debida valoración de las pruebas allegadas al proceso, concretamente en el dictamen pericial solicitado por la actora en aras a desvirtuar los actos administrativos que liquidaron la contribución de valorización por la obra "pavimentación de la troncal del Pacífico, tramo Riofrío - Bolívar" en el departamento del Valle del Cauca, contribución que para la actora no obedeció a la realidad y desconoció los principios de la tributación de equidad, eficiencia y progresividad.
En cuanto al primer punto de inconformidad planteado por la parte recurrente en el sentido de que el Tribunal desconoció el principio inquisitivo de la ordenación y práctica de pruebas, debido a su apreciación de insuficiente la prueba del dictamen pericial practicado dentro del proceso, a juicio de la Sala no está llamado a prosperar, pues en el fallo apelado se consideró que la experticia había sido "seria y bien estructurada", y el hecho de que se hubiese concluido su insuficiencia para desvirtuar la determinación de la liquidación de la contribución, correspondió a su contenido y parte técnica del dictamen, que aportó al fallador elementos de juicio suficientes para desestimar la solicitud de nulidad con ella pretendida.
En efecto, la práctica oficiosa del juez en materia probatoria, que por ser facultativa y bajo criterio discrecional se podría pregonar en un evento de ausencia de prueba que así lo ameritara, pero cuando en ejercicio del derecho de defensa y en aras a demostrar los hechos que fundamentan las pretensiones, la parte interesada solicita el decreto de un medio probatorio, no puede el juzgador sustituir la carga que corresponde a dicha parte, con el argumento de que la prueba practicada no logró su acometido.
En el caso de autos, no comparte la Sala, la apreciación de la parte apelante de que el Tribunal de primera instancia haya dictado la sentencia sin disipar las dudas que le surgieron con ocasión de la apreciación de la prueba pericial, pues precisamente el a quo, con fundamento en la misma, determinó que el predio de propiedad de la actora obtuvo un incremento en su valor comercial, que aunque no fue coincidente con el proyectado en los actos acusados, dicha prueba no gozaba del mérito probatorio suficiente para desvirtuar la actuación de la Administración, toda vez que no se controvertiera la aplicación de los factores para el cálculo del beneficio proyectado.
A juicio de la Corporación fue acertada la actuación del Tribunal de primera instancia en su labora probatoria, pues el dictamen solicitado fue decretado y apreciado y su decisión se basó en la valoración que del mencionado medio probatorio efectuó, por lo que no puede revocarse la sentencia apelada en cuanto a este punto atañe.
Adicionalmente no sobra advertir que, si bien el apoderado judicial de la sociedad actora se refiere en el escrito de sustentación del recurso de apelación "que como prueba de la objeción se ordenó nuevo peritazgo que en todo corroboró el primero, en el sentido de apreciar que el predio del actor no se valorizó con la obra de pavimentación a que nos referimos", del estudio del plenario se desprende todo lo contrario, pues el Magistrado conductor del proceso mediante providencia del 14 de noviembre de 1997 (últimas 2 páginas del cuaderno de pruebas, sin foliar) se refirió a la objeción por error grave planteada por la demandada contra el dictamen pericial rendido el 22 de noviembre de 1996 y consideró: "Estima el despacho que resulta innecesario decretar un nuevo dictamen en este proceso para determinar la existencia del posible error grave, en que considera el apoderado del ente demandado, se incurre en el dictamen. Por tanto se dará aplicación a lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 238 del Código de Procedimiento Civil y será en la sentencia que ponga fin al proceso donde se decida sobre dicha objeción", como se procedió en el sub lite.
Ahora bien, en relación con la violación o desconocimiento de los principios tributarios de equidad, progresividad y eficiencia, alegada por la actora, ahora apelante, y que en últimas se refiere a que el valor comercial incrementado al predio de su propiedad fue menor que el valor de la contribución liquidada en los actos acusados, estima la Sala, que debe analizarse el fundamento de la contribución de valorización por una obra de interés general.
La contribución de valorización como recurso tributario tiene la finalidad de satisfacer los costos incurridos en la construcción de una obra pública, a cargo de las personas propietarias de los inmuebles ubicados en la zona de influencia, quienes además del beneficio general que la obra reporta han sido beneficiados particularmente con dicha ejecución. El hecho generador de este tributo y como su nombre lo indica es la valorización de una propiedad inmueble, traducida en el beneficio producido por dicha obra.
En el presente caso y con el objeto de analizar los beneficios producidos por la obra de pavimentación de la Troncal de Pacífico, Tramo Riofrío - Bolívar, el Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca suscribió con la firma INCOL S.A. el contrato 001-92 del 29 de diciembre de 1992 para la ejecución de los estudios socioeconómicos y actualización catastral de los predios ubicados en la zona de influencia de la obra.
A folios 121 a 251 del cuaderno principal, obra fotocopiada del estudio elaborado por la firma INCOL S.A. sobre la descripción general de la zona del proyecto, la determinación y fijación de la zona de influencia, el estudio socioeconómico, los beneficios generados por la obra y el sistema de distribución de contribuciones.
Como consta en los actos acusados, el anterior estudio socioeconómico fue aprobado por la Junta Directiva del Establecimiento Público de Valorización Departamental del Valle del Cauca previa discusión de la zona de influencia y los factores que se aplicaron para la liquidación de la contribución, en donde participaron los representantes de los propietarios de los predios afectados a la obra. (pag. 2 de la Resolución No. 078 de 1994, folio 87 del cuaderno principal).
Como factores para la liquidación de la contribución se definieron:
Factor de Isovaloración (F1): "Evalúa el área de acuerdo con el comportamiento de los precios de la tierra en las zonas del proyecto y mide la incidencia que tiene el proyecto en el comportamiento de los valores comerciales que potencialmente pueden tener los predios" (pag. 3 de la Resolución No. 078).
Factor Acceso en función de la distancia (F2): "Cambia el acceso con la distancia existente entre el predio y la obra o proyecto a evaluar" (pag. 4 de la citada Resolución); y
Factor de Capacidad de Producción (F3): "La capacidad de las tierras o condiciones agrológicas corresponde a una productividad potencial mayor o menor según sea la fertilidad de las tierras, y por tanto, influirán en el mayor valor que puedan adquirir con las obras" (pag. 4 Ibídem).
Fueron estos los valores tenidos en cuenta para determinar o proyectar el beneficio obtenido por los predios de la zona de influencia de la obra pública ejecutada y de esta forma distribuir y liquidar la contribución por la valorización de dichos inmuebles.
En el presente caso, la inconformidad de la actora con los actos acusados y con la decisión del tribunal, obedece a que los predios de su propiedad no han obtenido el beneficio representativo del incremento proyectado por la demandada con fundamento en el cálculo de INCOL., lo que a juicio de la sala no está llamada a prosperar, por las razones que a continuación se expresan.
En efecto el estudio adelantado por la firma contratista del Establecimiento Público de Valorización Departamental del valle del Cauca que concluyó con la determinación de los factores y sus correspondientes ecuaciones, fue analizado y aprobado tanto por la entidad contratante como por los representantes de los predios de la zona de influencia.
Se observa, en consecuencia que fue respetado el debido proceso en el establecimiento de los factores para la determinación de la zona de influencia, costo de la obra y beneficios proyectados, respetándose los principios de equidad, progresividad y eficiencia, principios ahora cuestionados por la actora, que pretende desvirtuarlos mediante la prueba pericial, cuyo resultado aducido por el Tribunal, comparte la Corporación, toda vez que "no se cuestiona la forma de aplicación de los factores para el cálculo del beneficio proyectado".
Pues bien, el hecho de que el dictamen rendido por los auxiliares de la justicia, se aduzca que para los predios La Marcela (pags. 111 a 115, folios 300 a 305 del cuaderno de pruebas), La Palma (pags. 123 a 127 folios 318 a 322) y Hacienda Tayrona (págs. 134 a 138, folios 335 a 339) se produjo una valorización pero no en la proporción proyectada en los actos administrativos acusados, no modifica la realidad de que los inmuebles de su propiedad obtuvieron un beneficio por la obra de interés general que lo ubica como sujeto pasivo del tributo, no solamente por el deber legal de contribuir, sino con fundamento en el concepto de la propiedad como función social.
Es del caso advertir, que si bien, del estudio adelantado por los señores peritos dio como resultado un menor valor del beneficio obtenido por el predio, traducido en un menor valor comercial, no puede causar la nulidad de los actos administrativos, pues ello no demuestra ilegalidad o irregularidad alguna en los factores tenidos en cuenta por la firma INCOL S.A. ya que los estudios fueron realizados en fechas diferentes, con las circunstancias propias de cada época, además los factores como ya se analizó atrás, no fueron cuestionados ni merecieron observaciones a la forma como se establecieron, constando su aprobación en los actos que sirvieron de fundamento para la expedición de Resoluciones que liquidaron de manera particular la contribución discutida.
En atención a lo anterior y por cuanto los argumentos de la recurrente no lograron desvirtuar legalidad de los actos acusados como fue considerado por el tribunal de primera instancia, se impone la confirmación del fallo apelado.
Adicionalmente y por cuanto se observa que en el escrito de alegatos de conclusión, la parte actora solicita que por vía de auto para mejor proveer se ordene la ampliación de la inspección para verificar la existencia de un peaje colocado después de la presentación de la demanda y que generaría una doble fuente de ingreso, afectando los actos administrativos demandados, considera la Sala que en el presente caso no hará uso de dicha facultad discrecional, toda vez que de conformidad con el artículo 169 del Código Contencioso Administrativo, no surgen puntos oscuros o dudosos de la contienda que amerite la práctica de la prueba solicitada.
En mérito de lo expuesto, el consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1.- Confírmase la sentencia apelada.
2.- Ordénase la devolución de los gastos del proceso.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
JULIO E. CORREA RESTREPO
Presidente
GERMAN AYALA MANTILLA
DELIO GOMEZ LEYVA
DANIEL MANRIQUE GUZMAN
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
