CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
RADICACIÓN No. : 7600123310001998047801 – 11333
FECHA : Bogotá D. C., veintitrés (23) de marzo de
dos mil uno (2001)
CONSEJERO PONENTE : DELIO GÓMEZ LEYVA
ACTOR : HUMBERTO DE JESÚS LONGAS LONDOÑO
TEMA : APELACION SENTENCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 19 de mayo de 2000, desestimatoria de las súplicas de la demanda instaurada en ejercicio de la acción de nulidad por el señor HUMBERTO DE JESÚS LONGAS LONDOÑO, contra el artículo 115 del Acuerdo No 0003 de 1994, "Por el cual se expide el Estatuto de Industria y Comercio del municipio de Yumbo (Valle)".
La norma acusada es del siguiente tenor:
"Acuerdo No 003 de 1994
"Por el cual se expide el Estatuto de Industria y Comercio del municipio de Yumbo (Valle)"
(..)
Artículo 115: Agotamiento de la vía gubernativa:
Una vez ejecutoriada la resolución que decida los recursos en la vía gubernativa, el contribuyente podrá acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad con las disposiciones vigentes, sin perjuicio de que cumpla con su obligación de pagar conforme a (sic) liquidación oficial el respectivo impuesto. El contribuyente pagará dentro del mes siguiente a la fecha de notificación, los dineros causados y continuará efectuando los pagos en los períodos correspondientes.
PARÁGRAFO: La petición de revocatoria directa no exime al contribuyente de su obligación de pagar el impuesto conforme a su liquidación oficial."
El actor, en nombre propio, demandó la nulidad del artículo 115 del Acuerdo No 003 de 1994, o Estatuto de Industria y Comercio de Yumbo, por violación del debido proceso y el derecho de defensa, del principio de igualdad y del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, por las siguientes razones:
El artículo 115 del Acuerdo No 003 de 1994 del Concejo Municipal de Yumbo impide el ejercicio de la vía jurisdiccional al exigir el pago total de la liquidación oficial para acudir ante la jurisdicción. Así mismo, la norma en comento viola el principio de igualdad, pues con la misma se discrimina a quienes no tienen capacidad de pago.
También se desconoce el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, pues después de su inexequibilidad parcial dicha norma favorece el debido proceso y el derecho de defensa al facultar al magistrado ponente para determinar una caución justa que garantice el pago con los recargos a que haya lugar en caso de fallo desfavorable al contribuyente.
LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, pues, en su criterio, el acto acusado no viola el debido proceso dado que en la misma se contempla el acceso a la jurisdicción.
Respecto del principio de igualdad, sostuvo que el demandante no precisa en qué parte del mismo se presenta su violación.
Por último, en relación con el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, manifestó que es cierto que la norma se refiere a caución pero que no es ajustado a la verdad que el acto acusado limite el acceso a la jurisdicción, porque cuando el parágrafo del artículo 115 del Estatuto Tributario de Yumbo exige el pago de acuerdo a la liquidación oficial, es porque existe plena certeza de qué es lo que debe pagarse, respetando los derechos que le asisten.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las súplicas de la demanda, con base en las siguientes razones:
El acto acusado no contraviene las normas de orden constitucional ni legal invocadas por el actor, pues a pesar de que según el artículo 62 No 2 del Código Contencioso Administrativo prevé que los actos son firmes cuando los recursos interpuestos se han decidido y el acto demandado prevé que la ejecutoria se entiende a partir del día siguiente de la notificación del acto que resuelve los recursos ( artículo 108), la norma demandada concede un mes a partir de la notificación del acto para que el contribuyente inicie el pago del respectivo impuesto, lo que pone de presente un trato considerado al otorgarle un mes de gracia después de la ejecutoria del último acto.
Así mismo, la norma no limita el acceso a la jurisdicción pues no establece la condición de demostrar ante el juez administrativo el pago de la liquidación oficial; simplemente, la consecuencia del acto es la obvia que se desprende de la firmeza de un acto que ha confirmado el cobro de un tributo, porque la Administración tiene la potestad de ejecutar y exigir el cumplimiento de sus actos, dada la presunción de legalidad que los caracteriza.
Así las cosas, no se vulnera el debido proceso, dado que no hay que acreditar ningún pago ante los jueces; tampoco se desconoce el derecho a la igualdad, pues tanto el que pague como el que no lo haga, puede acceder a la jurisdicción.
Por último, no se presenta violación del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, puesto que comparado éste con la norma acusada, no se deduce que la misma interfiera con la facultad del ponente de fijar la caución satisfactoria, en caso de que la decisión final resulte adversa a las pretensiones del actor.
El apoderado de la parte actora solicitó revocar el fallo de primera instancia, para lo cual adujo lo siguiente:
De conformidad con lo prescrito en el artículo 829 del Estatuto Tributario, aplicable a los municipios y distritos por expresa previsión del artículo 66 de la Ley 383 de 1997, la ejecutoria de actos administrativos de impuestos, tasas y contribuciones, sólo ocurre cuando se ha decidido definitivamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando el actor haya hecho uso de ella; en consecuencia, hasta que ello ocurra no es obligatoria la cancelación del acto administrativo para ejercer las acciones del cobro coactivo.
EL acaecimiento de la vía gubernativa, indispensable para acudir ante la jurisdicción no hace, entonces, legalmente exigible el pago del acto administrativo de impuestos; sin embargo, el artículo 115 del Acuerdo No 003 de 1994 de Yumbo, está exigiendo la cancelación de los actos de impuestos mucho antes de que se haya decidido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que lo convierte en ilegal e inconstitucional porque viola el debido proceso y el derecho de defensa.
De otra parte, si se mantiene vigente la norma acusada se convierte en letra muerta el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, pues es inocua la caución ante la cancelación total del impuesto.
Así mismo, se desconoce el principio de igualdad dado que solo quienes tienen capacidad de cancelar los montos determinados oficialmente quedan eximidos de la acción coactiva, mientras los que no, se ven abocados al cobro coactivo aún antes del fallo judicial.
Dentro de esta oportunidad procesal no hubo pronunciamiento de las partes demandante ni demandada.
Ministerio Público
Representado en ésta oportunidad por la Procuradora Sexta Delegada, ante la Corporación, solicita se confirme el fallo apelado, con base en los siguientes razonamientos:
El acto acusado se ajusta a derecho, pues advierte consonancia con las previsiones del artículo 829 del Estatuto Tributario, y la referencia que el mismo hace a la firmeza de los actos administrativos determinantes del tributo, lo cual se acomoda a los artículos 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo.
Así mismo, los actos administrativos mediante los cuales se liquida la obligación tributaria son el resultado del proceso administrativo de determinación fiscal, cuyo desarrollo compete al fisco y su expedición requiere tanto del cumplimiento de las normas que establecen la competencia funcional, como de las leyes sustanciales y de los requisitos previstos en las normas procedimentales, para ser tenidos como decisiones válidas y eficaces, es decir, como actos expedidos conforme a derecho.
Lo anterior implica que los actos deben ser acatados, sin perjuicio del derecho de defensa que permite discutir su legalidad; tal circunstancia, sin embargo, no hace que los actos demandados pierdan el carácter de obligatorios ni que la Administración quede inhibida para ejercer la facultad de aplicarlos por sí misma; se requiere que sean declarados nulos o suspendidos por la jurisdicción contenciosa.
Mientras la presunción de legalidad de los actos administrativos no sea desvirtuada ante la jurisdicción contenciosa, son obligatorios; así mismo, la firmeza o ejecutoria de las liquidaciones oficiales dan certeza por el agotamiento de la vía gubernativa, de los derechos de la Administración y originan la causación del pago dentro del plazo legalmente establecido, so pena de incurrir en mora tributaria, si la cancelación de la obligación fiscal se hace con posterioridad al vencimiento del plazo.
De otra parte, para acudir ante la jurisdicción no es necesario demostrar el pago del gravamen discutido o la consignación del mismo en calidad de depósito previo, (Corte Suprema de Justicia, 86 del 25 de julio de 1991, expediente 2273 M. P. Doctores Simón Rodríguez y Pablo Cáceres), aunque sí debe presentarse caución a satisfacción del ponente, según el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo.
En los términos del recurso de apelación interpuesto, debe precisar la Sala si se ajusta o no a derecho el artículo 115 del Acuerdo No 003 de 1994, "Por el cual se expide el Estatuto de Industria y Comercio del municipio de Yumbo (Valle)", pues a juicio del actor, la exigencia de que, una vez agotada la vía gubernativa, el contribuyente acuda ante la jurisdicción, sin perjuicio de cancelar el valor de la liquidación oficial, y las demás exigencias de la norma, violan el debido proceso y el derecho de igualdad, y desconocen la previsión del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, que permite otorgar caución a criterio del ponente, en tanto que para el a quo y el Ministerio Público, las previsiones del acto acusado son la obvia consecuencia de la ejecutoria y obligatoriedad de los actos administrativos.
Pues bien, la norma acusada es del siguiente tenor:
"Acuerdo No 003 de 1994
"Por el cual se expide el Estatuto de Industria y Comercio del municipio de Yumbo (Valle)"
(..)
Artículo 115: Agotamiento de la vía gubernativa:
Una vez ejecutoriada la resolución que decida los recursos en la vía gubernativa, el contribuyente podrá acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad con las disposiciones vigentes, sin perjuicio de que cumpla con su obligación de pagar conforme a (sic) liquidación oficial el respectivo impuesto. El contribuyente pagará dentro del mes siguiente a la fecha de notificación, los dineros causados y continuará efectuando los pagos en los períodos correspondientes.
PARÁGRAFO: La petición de revocatoria directa no exime al contribuyente de su obligación de pagar el impuesto conforme a su liquidación oficial."
Al respecto advierte la Sala la norma acusada será retirada del ordenamiento jurídico, por las siguientes razones:
En primer lugar, la previsión de que, una vez agotada la vía gubernativa, el contribuyente pueda acudir ante la jurisdicción "sin perjuicio de que cumpla con su obligación de pagar conforme a (sic) liquidación oficial el respectivo impuesto", desconoce el derecho de defensa del contribuyente en la medida en que el mismo no solo se ejerce ante la propia Administración, a través de los recursos administrativos, sino ante la jurisdicción, por medio de las acciones previstas en la ley.
En efecto, resulta evidente que lo que es potestativo del administrado, y así lo reconoce el acto acusado, es acudir ante los jueces; sin embargo, la norma demandada no está haciendo potestativa la posibilidad de pagar la liquidación oficial, que a la postre cuestiona el contribuyente, pues lo que la misma está diciendo es que se puede acudir ante la jurisdicción, pero, en tal evento, el contribuyente debe cumplir con su obligación de pagar el impuesto conforme a la liquidación oficial que se le practicó.
Ahora bien, el hecho de que la norma acusada no prevea que debe acreditarse ante el juez el pago de la liquidación oficial, no significa que tal pago no deba hacerse, pues la norma es perentoria cuando expresa que si se acude a la jurisdicción, de todos modos se debe cumplir con la obligación de pagar el impuesto conforme a la liquidación oficial.
Dicho de otra manera: no es la prueba del pago ante el juez lo que hace que la cancelación de la liquidación oficial sea obligatoria para acudir ante la jurisdicción; es la forma en que la autoridad administrativa impuso dicha obligación la que determina la contundencia de la misma.
De otra parte, de la mano del derecho fundamental de defensa ante la jurisdicción, está el también derecho supremo de acceso a la justicia, plasmado en el artículo 229 de la Carta, que se ve conculcado con expresiones como la acusada, pues al convertir el pago de la liquidación oficial en una especie de presupuesto para acudir ante la jurisdicción, se está limitando el derecho de acceder ante los jueces, para que sean éstos los que definan si el acto administrativo que el contribuyente cuestiona y cuyo pago "debe hacer" para ser escuchado por los jueces, se ajusta o no a derecho.
Y es que so pretexto de la presunción de legalidad del acto administrativo y de la obligatoriedad que le acompaña, no puede ninguna autoridad administrativa limitar al administrado el sagrado derecho de que sea un juez, independiente en sus decisiones por mandato del artículo 228 de la Carta, quien resuelva si le asiste o no la razón al haber expedido dicho acto, pues dichas limitantes hacen iluso en la práctica el derecho de cualquier asociado de obtener justicia y más remoto su deseo, y el mandato constitucional, de que esta sea pronta y cumplida.
Así mismo, cuando a renglón seguido de la expresión en comento, la norma prevé que " El contribuyente pagará dentro del mes siguiente a la fecha de notificación, los dineros causados y continuará efectuando los pagos en los períodos correspondientes", además de corroborar que se está introduciendo una limitación para acceder a la justicia, pues compele al administrado a pagar casi de inmediato la liquidación, (dentro del mes siguiente a la notificación del acto), constituye una violación del debido proceso administrativo, por cuanto no es la fecha de notificación del acto, sino la de su ejecutoria, la que determina la obligatoriedad del mismo.
Igualmente, implica una violación del debido proceso administrativo el texto del parágrafo del acto acusado, en cuya virtud "La petición de revocatoria directa no exime al contribuyente de su obligación de pagar el impuesto conforme a su liquidación oficial", por cuanto, finalmente, la revocatoria directa es un recurso extraordinario que tiene el administrado para lograr que se revoque total o parcialmente un acto administrativo y no puede entenderse que la interposición de la misma quede supeditada al pago de la liquidación oficial, ya que es indudable que con tal entendimiento se está limitando el derecho de defensa del contribuyente en la etapa administrativa.
De acuerdo con lo expuesto, se observa que del acto acusado se desprenden limitaciones al derecho de acceso a la justicia y al ejercicio del derecho de defensa administrativo y judicial, por lo que se impone revocar el fallo apelado, y en su lugar, anular el acto acusado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
Revócase la sentencia apelada. En su lugar, se dispone:
Anúlase el artículo 115 del Acuerdo No 003 de 1994, del municipio de Yumbo, cuyo texto es como sigue:
"Artículo 115: Agotamiento de la vía gubernativa:
Una vez ejecutoriada la resolución que decida los recursos en la vía gubernativa, el contribuyente podrá acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad con las disposiciones vigentes, sin perjuicio de que cumpla con su obligación de pagar conforme a (sic) liquidación oficial el respectivo impuesto. El contribuyente pagará dentro del mes siguiente a la fecha de notificación, los dineros causados y continuará efectuando los pagos en los períodos correspondientes.
PARÁGRAFO: La petición de revocatoria directa no exime al contribuyente de su obligación de pagar el impuesto conforme a su liquidación oficial."
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Presidente de la Sección
GERMÁN AYALA MANTILLA
DELIO GÓMEZ LEYVA
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
