CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
EXPEDIENTE No. : AC-9877
FECHA : 30 de mayo de 2000
CONSEJERO PONENTE : Dr. GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
Santa Fe de Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil (2000).
Radicación número: AC-9877 ACTOR:
Actor: EMILIO SANCHEZ ALSINA
Referencia: PERDIDA DE INVESTIDURA
Decide la Sala la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Octavio Carmona Salazar, formulada por el ciudadano Emilio Sánchez Alsina.
1. La petición
En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 184 de la Constitución Política, reglamentada en la leyes 5a. de 1992 y 144 de 1994, mediante escrito presentado el 30 de marzo de 2000 ante la Secretaría General de la Corporación (fls. 1 a 4 cdno. ppal.), el señor Emilio Sánchez Alsina, identificado con la cédula de ciudadanía número 79.112.283 expedida en Bogotá D.C., solicita que se decrete la pérdida de investidura del Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de "Magdalena", señor Octavio Carmona Salazar, solicitud ésta que luego adicionó el 30 de esos mismos mes y año, en el sentido de agregar otro hecho y solicitar la práctica de otra prueba como sustento de su petición (fl. 6).
2. Los hechos
En síntesis, el peticionario expone los siguientes:
2.1 El señor Octavio Carmona Salazar fue electo como Representante a la Cámara por el departamento de "Magdalena" (sic) para el período constitucional 1998-2002, según lo certifica el Consejo Nacional Electoral.
2.2 Una vez electo, el mencionado representante pasó a desempeñarse como tal, condición ésta que mantiene hasta el momento de instaurarse la presente acción.
2.3 El Presidente de la República hizo un traslado presupuestal -el actor no especifica la fecha-, con destino a la Cámara de Representantes, del llamado Fondo de Compensación Interministerial creado por la ley 30 de 1989.
2.4 En su calidad de miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, el representante Octavio Carmona Salazar ordenó y avaló la realización de contratos en el mes de diciembre de 1999.
3. La causal
El actor invocó como fundamento de su petición la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución Política, consistente en la indebida destinación de dineros públicos, con apoyo en el siguiente razonamiento:
Argumenta en tal sentido, que "de acuerdo al reglamento de la cámara de representantes (sic), corresponde a la mesa directiva (sic) de dicha corporación como ordenadora del gasto, trazar las políticas de inversión de acuerdo a las necesidades de la institución, previos los sustentos legales y soportes técnicos y acorde con lo preceptuado en la precitada ley" (fl. 2 cdno. ppal.); no obstante lo cual -agrega el peticionario-, el citado "representante como miembro de la mesa directiva de la cámara (sic) dispuso y avaló y dispuso (sic) una serie de contrataciones desconociendo lo establecido por la norma en comento, así como violando los mas (sic) elementales principios de la contratación administrativa vigentes para el caso" (fl. 2 cdno. ppal.).
Finalmente, el peticionario agrega:
"Es evidente y de bulto lo que se buscó con la susodicha contratación no fue otra cosa que el beneficio personal y político de manera directa y de interpuestas personas. Prueba de la mala fe con que se actuó es que la serie de contratos llevados a cabo se realizó durante los días del 28 al 31 de diciembre del año 1.999, cuando la corporación no se encontraba en funcionamiento y cuando no se requerían los servicios y demás (sic) para los cuales subrepticiamente se contrataron." (fl. 2 ibídem).
4. La contestación de la demanda
A través de apoderado judicial debidamente constituido, el congresista demandado dió oportuna respuesta a la demanda (fls. 12 a 19 cdno. ppal.), actuación en la que se opuso a la pretensión del actor, con fundamento en los siguientes elementos de juicio:
a) Propuso la excepción de ineptitud de la demanda, por cuanto, si bien la acción de pérdida de investidura de los miembros de Congreso de la República es una acción pública, a términos de lo dispuesto en el artículo 4o., literal c) de la ley 144 de 1994, en orden a preservar el debido proceso del investigado y permitir la cumplida administración de justicia, la demanda exige el cumplimiento de unos requisitos mínimos para su tramitación, entre ellos, la debida explicación de la causal alegada como sustento de la petición, la cual -a su juicio- no se encuentra acreditada, en tanto que el "(...) El demandante de una manera general e irresponsable acusa sin individualizar hechos ni circunstancias, ni enunciar cuales (sic) eran las competencias administrativas fijadas por la ley para la mesa directiva (sic) de la Cámara, que (sic) actos administrativos se profirieron en ese ejercicio tachado de indebido, que (sic) contratos comprometieron los dineros públicos para comprobar la falta imputada al servidor público, que (sic) deberes y en que (sic) normas consagradas se omitieron o extralimitaron." (fl. 14 cdno. ppal.).
Con fundamento en lo anterior, solicitó que se profiriera fallo inhibitorio.
b) Adujo que según lo reglado en el artículo 11, numeral 3, literal a) de la ley 80 de 1993, la competencia funcional de toda la gestión contractual de la Cámara de Representantes, radica exclusivamente en el Presidente de esa corporación, atribución ésta que por lo preceptuado en los artículos 11, numeral 1 y 26 numeral 5 ibídem, no puede ser trasladada a otro "organismo de la institución" (fl. 15), máxime cuando no existe ninguna norma que le asigne a la Mesa Directiva de dicha entidad competencia alguna sobre la materia, en ninguna de sus etapas.
Sostuvo así mismo, cómo de acuerdo con lo establecido en los artículos 110 del decreto 111 de 1996, 43 numeral 7 de la ley 5a. de 1992 y 14 del decreto 870 de 1989, la representación legal y la ordenación del gasto, tampoco es atribución de la Mesa Directiva sino del Presidente de la Cámara de Representantes.
Una y otra competencia, afirmó, fueron delegadas por el Presidente de la Cámara de Representantes al Director Administrativo de esa corporación mediante la Resolución No. 818 del 18 de agosto de 1999; por manera que la responsabilidad de la actividad contractual desarrollada por ese organismo a finales de dicho año, corresponde únicamente a esos dos funcionarios.
c) Por último, consideró que la pretendida atribución que el acto de delegación del Presidente de la Cámara fijó a la Mesa Directiva es inconstitucional, porque, de una parte, al variar las competencias legalmente preestablecidas para esa materia, se arrogó una función de carácter legislativo propia del Congreso en pleno y, de otra, porque se hace recaer la delegación en una autoridad superior, contrariando lo señalado en el artículo 211 de la Constitución Política.
De otra parte y en relación con las pruebas pedidas por el actor, solicitó el apoderado del demandado su rechazo in límine por ineficaces e impertinentes.
5. La audiencia pública
En cumplimiento de lo ordenado en auto del 5 de mayo del año en curso, con intervención del peticionario, de la señora Procuradora Cuarta Delegada ante esta Corporación, del congresista censurado y de su apoderado, se llevó a cabo la audiencia pública prevista en los artículos 10 y 11 de la ley 144 de 1994 para este tipo de procesos.
5.1 Intervención del peticionario
El actor, sin referencia jurídica alguna a los cargos formulados en la demanda, se limitó a solicitarle al congresista encartado, que hiciera reconocimiento público de la responsabilidad a él endilgada en el escrito introductorio de este proceso.
No presentó resumen escrito de su intervención.
5.2 Intervención del Ministerio Público
En su oportunidad, la señora Agente del Ministerio Público, inicialmente precisó cómo la estructuración de la causal señalada en el numeral 4o. del artículo 183 de la Constitución, no necesariamente exige la apropiación de dineros públicos por parte del congresista inculpado, dado que también puede configurarse por su aplicación a objetos legalmente prohibidos o a una necesidad diferente a la legal o presupuestalmente establecida.
En desarrollo de su intervención igualmente puso de presente, que en virtud de lo dispuesto en los artículos 110 del decreto-ley 111 de 1996 y 11 numeral 3o. de la ley 80 de 1993, en tratándose de la Cámara de Representantes, la competencia sobre ordenación del gasto y representación legal para contratar radica en el Presidente de ese órgano, pero, que según lo estatuido en el artículo 41, numeral 3o. de la ley 5a. de 1992, igualmente corresponde a la Mesa Directiva de la misma el control de la ejecución presupuestal de aquélla.
Anotó, sin embargo, que en sesión del 17 de agosto de 1998, la citada Mesa Directiva autorizó al Presidente de la Cámara para delegar tales funciones en el Director Administrativo de ésta, en desarrollo de lo cual, dicho Presidente expidió la Resolución No. 0818 del día 18 de esos mismos mes y año, para hacer en favor del Director Administrativo una delegación "aparente" de aquellas dos funciones, y aparente porque fue incompleta, dado que no hubo una transferencia íntegra de las funciones, por cuanto la Mesa Directiva se reservó la decisión de ordenar cada contratación, atribución ésta a la que no solo no se opuso el representante Octavio Carmona Salazar, sino que hizo uso de ella, ejerciéndola al participar en la aprobación que hiciera la Mesa Directiva de una serie de contrataciones de bienes, obras y servicios en las sesiones de ese órgano cumplidas los días 15 y 16 de diciembre de 1999.
También adujo la señora Procuradora Cuarta Delegada, que en el subjudice encontraba probada la causal de pérdida de investidura imputada al Representante Carmona Salazar, en razón a que se ha demostrado en el proceso lo siguiente:
a) Que en su condición de Segundo Vicepresidente de la Cámara de Representantes, participó en la aprobación y autorización para que se celebrara un abultado número contratos de prestación de servicios para labores de auxiliares (86), asistentes (40) y asesores (84), sin ninguna justificación, explicación o anexo, en clara transgresión de la norma de restricción sobre esa materia, prevista en el artículo 3o. del decreto 1737 de 1998, agravada por el hecho de que tales contratos se suscribieron a mediados del mes de diciembre de 1999, cuando precisamente a partir del día 20 de ese mes el Congreso de la República entraba en receso y su personal pasaba a vacaciones.
b) Que así mismo, también intervino en la aprobación para que se contratara una serie de obras y servicios para las edificaciones en donde funciona la Cámara de Representantes, tales como: impermeabilización de terrazas, pulida de mármol en pisos y paredes, arreglo de pasamanos, pintura de techos y paredes, pintura y señalización de sótanos, lavado de fachada, y otros más, cuyas cuantías son cercanas al monto legalmente autorizado para su celebración en forma directa, los cuales no solo son violatorios de las normas de restricción del gasto públicas establecidas en el decreto 1737 de 1998, sino, que además constituyen fraccionamiento de la actividad contractual, y, en algunos casos, se contrataron en forma repetida algunos de tales servicios (ej. lavado de la fachada del capitolio, pintura general de la biblioteca del Congreso, del Capitolio y del edificio nuevo).
c) Que de igual manera, también participó en la aprobación para que se contratara la publicación del libro "La Leyenda del Hombre Caimán" y "La Casa en el Aire", en clara transgresión de la restricción dispuesta para ese tipo de asuntos en el artículo 8o. del decreto 1737 de 1998, modificado por el artículo 4o. del decreto 2209 de ese mismo año.
Los razonamientos que, en síntesis, se dejan relacionados, condujeron a la señora agente del Ministerio Público a solicitar de la Corporación que se decrete la pérdida de investidura del Representante a la Cámara inculpado.
El resumen de su intervención obra a folios 258 a 281 del cuaderno principal del expediente.
5.3 Intervención del congresista acusado
El señor Octavio Carmona Salazar admitió que los contratos a los que hizo referencia en su intervención la señora Delegada del Ministerio Público, sí fueron suscritos en la forma por ella indicada, pero que los mismos no fueron celebrados por él sino por el Director Administrativo de la Cámara de Representantes, a quien el Presidente de esa corporación había delegado tal facultad, y quien, a la vez, solicitó su aprobación a la Mesa Directiva. Señaló cómo las irregularidades cometidas en su celebración han de atribuirse exclusivamente al Presidente y al Director Administrativo de la Cámara, dado que según lo reglado en la ley 80 de 1993, la responsabilidad en ese campo no es trasladable, corroborado, además, por el hecho de que dichos contratos fueron suscritos entre el 28 y el 30 de diciembre de 1999, cuando ya él, desde el 20 de dicho mes, se encontraba en uso de vacaciones, circunstancias éstas que impiden imputarle la responsabilidad que pretende el actor, por cuanto en modo alguno ha incurrido en indebida destinación de dineros públicos.
Al final de su intervención hizo entrega de copias de algunos oficios librados por él y de respuestas a él dirigidas, tanto en los meses de septiembre, octubre y noviembre de 1999 (copias informales), como en febrero de 2000, en los que solicitaba a la Dirección Administrativa de la Cámara y a la División Financiera de la misma, información sobre aspectos relacionados con la actividad contractual de esa corporación (fls. 306 a 318 cdno. ppal.), documentos éstos que, por haber sido aportados por fuera del término probatorio señalado en el artículo 10 de la ley 144 de 1994, no pueden ser valorados en el proceso.
5.4 Intervención del apoderado del congresista
El señor apoderado judicial del Representante a la Cámara en mención, reiteró y solicitó que se declarara probada la excepción de ineptitud de la demanda por él propuesta en el escrito de contestación a la misma, al carecer ésta de la debida explicación de la causal invocada por el actor, exigencia ésta plasmada en el literal c) del artículo 4o. de la ley 144 de 1994.
De otro lado, solicitó la nulidad del proceso por violación del debido proceso y del derecho de defensa, debido a que en la demanda formulada en contra de su poderdante no se especificaron los cargos por los cuales debía responder, lo mismo que, por no habérsele dado a su defendido la oportunidad de ser escuchado en diligencia de versión libre, para que pudiera ofrecer su posición acerca de los hechos expuestos en la demanda y la acusación contra él formulada; así mismo, por la participación del defensor penal del Dr. Saud Castro Chadid en la diligencia de recepción de testimonio a éste último, y por permitírsele al deponente-procesado éste abstenerse de declarar contra sí mismo. De igual manera, manifestó que al testigo se "le facilitó su irresponsabilidad frente al juramento, planeando y premeditando cada respuesta con su abogado" (fls. 286 y 287 cdno. ppal.).
Por último, de modo subsidiario solicitó denegar la pretensión de la demanda, por ausencia de prueba suficiente de la causal invocada.
A folios 282 a 303 del cuaderno principal del expediente obra el escrito de resumen de su intervención.
II- CONSIDERACIONES DE LA SALA.
El análisis del asunto objeto de juzgamiento comprenderá el estudio de los siguientes aspectos: 1) la excepción de inepta demanda; 2) la petición de nulidad del proceso; 3) la naturaleza jurídica y finalidad de la acción de pérdida de investidura de congresistas; 4) el contenido y alcance de la causal invocada; 5) las competencias de ordenación del gasto y de contratación en la Cámara de Representantes, y 6) la demostración de la causal citada.
1. La excepción de ineptitud de la demanda
Como ya se reseñó en el capítulo de los antecedentes procesales, la defensa esgrime este medio exceptivo, por considerar que el actor no cumplió con la carga procesal de ofrecer la debida explicación de la causal sobre la que hace descansar la pérdida de investidura deprecada en la demanda, deficiencia ésta que dice hallar configurada por la siguiente razón:
"La causal de indebida destinación dineros públicos debe tener una concreción material y probatoria en hechos, actuaciones u omisiones del parlamentario cuestionado. El demandante de una manera general e irresponsable acusa sin individualizar hechos ni circunstancias, ni enunciar cuales (sic) eran las competencias administrativas fijadas por la ley para la mesa directiva (sic) de la Cámara, que (sic) actos administrativos se profirieron en ese ejercicio tachado de indebido, que (sic) contratos comprometieron los dineros públicos para comprobar la falta imputada al servidor público, que (sic) deberes y en que (sic) normas consagradas se omitieron o extralimitaron.
"El desconocimiento de esta carga procesal del demandante impide el análisis y adecuación normativa de los hechos frente a la causal invocada y por ende el ejercicio racional, eficiente y eficaz (sic) administración de justicia." (fl. 14 cdno. ppal.).
La Sala desestimará la excepción en referencia, porque, si bien la petición del actor no es propiamente un modelo de demanda, en lo esencial sí cumple con la exigencia mínima que sobre el particular se señala en el literal c) del artículo 4o. de la ley 144 de 1994, toda vez que, la sola lectura del memorial inicial y el de su posterior adición (fls. 1 a 4 y 6 cdno. ppal.), fácilmente permite establecer que la indebida destinación de dineros públicos de que se acusa al señor Representante Octavio Carmona Salazar, se dice encontrarla estructurada por el hecho de que este último, en su condición de miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, ordenó y avaló la realización de un conjunto de contratos en el mes de diciembre de 1999, con desconocimiento de la normatividad según la cual, "corresponde a la mesa directiva de esta corporación (la Cámara de Representantes) como ordenadora del gasto trazar las políticas de inversión de acuerdo a las necesidades de la institución, previos los sustentos legales y soportes técnicos y acorde con lo preceptuado con la precitada ley" (fl. 2 cdno. ppal. Se agrega la nota entre paréntesis); lo mismo que, "violando los mas (sic) elementales principios de la contratación administrativa vigentes para el caso" (ibídem).
Y luego, a renglón seguido, manifiesta que es evidente que con dicha actividad contractual se buscó un beneficio personal y político de manera directa y de interpuestas personas, a lo cual añade: "Prueba de la mala fe con que se actuó es que la serie de contratos llevados a cabo se realizó durante los días del 28 al 31 de diciembre del año 1.999, cuando la corporación no se encontraba en funcionamiento y cuando no se requerían los servicios y demás (sic) para los cuales subrepticiamente se contrataron." (fl. 2 cdno. ppal).
Por consiguiente, muy al contrario de lo afirmado por el excepcionante, sin que sea necesario desplegar una ardua o compleja tarea de interpretación, sino simplemente hacer una lectura detenida de la petición introductoria, se concluye que ésta sí contiene y cumple con el señalamiento de aquellos aspectos que echa de menos la defensa, así:
a) En la individualización de los presupuestos fácticos y circunstancias en los que se apoya la solicitud, se consignan: La condición de congresista del señor Octavio Carmona Salazar, como integrante de la Cámara de Representantes, elegido para el período constitucional 1998 - 2002 y que en la actualidad ostenta tal investidura (fl. 1 cdno. ppal.).
Al respecto, es pertinente advertir que, si bien el señor Octavio Carmona Salazar no fue electo por el departamento de Magdalena -como equivocadamente refiere el actor-, sí lo fue por el departamento de Risaralda, según lo acredita el propio solicitante (fl. 5 cdno. ppal., nums. 1 y 2), error éste no relevante para el asunto que se juzga, por cuanto con la petición y la acción constitucional con ella ejercida, el demandante sólo pretende censurar la conducta e investidura del señor Octavio Carmona Salazar como miembro de la citada corporación de elección popular, y en particular, por la circunstancia adicional de ser integrante de la Mesa Directiva de la misma, mas no necesariamente por razón de la circunscripción territorial por la cual fue electo.
Así mismo, en la solicitud se indica también, que para el mes de diciembre de 1999, el congresista en contra de quien se dirige la acción, tenía la calidad de miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes; y que en ejercicio de la misma ordenó y avaló la realización de contratos en el mes de diciembre de ese año, los que tuvieron materialización en los últimos días del mismo, cuando la corporación se encontraba en receso y no se requerían los servicios contratados (fl. 2 cdno. ppal., num. 3, lit. c y fl. 6 num. 4).
b) Como competencias administrativas fijadas por la ley a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, se hace referencia a las de ordenación del gasto; fijación de las políticas de inversión de acuerdo con las necesidades de la institución, con sujeción a los soportes legales, técnicos y presupuestales (fl. 2 cdno. ppal., num. 3, lit. b).
c) Los actos administrativos que se censuran como de destinación indebida de dineros públicos, son los expedidos por la Mesa Directiva de la Cámara en el mes de diciembre de 1999, mediante los cuales ésta aprobó la celebración de un conjunto de contratos a nombre de esa corporación (fl. 2 cdno. ppal,. num. 3, lits. c y d; fl. 6, num. 4).
d) En cuanto hace a los deberes y normas legales infringidos, se menciona los previstos en el reglamento de la Cámara de Representantes, relativos a la forma y exigencias legales bajo las cuales debe cumplirse la ordenación del gasto en el interior de la Cámara de Representantes; lo mismo que la violación de lo que el actor denomina "los más elementales principios de la contratación administrativa vigentes para el caso" (fl. 2 cdno. ppal., num. 3 lits. b y c).
Sin perjuicio de lo anterior, es del caso precisar, que, si bien en el literal c) del artículo 4o. de la ley 144 de 1994, se exige como uno de los requisitos de la solicitud de pérdida de investidura, ofrecer una "debida explicación" de la causal que se invoque como fundamento de la actuación, a dicho requisito, sin embargo, dada la naturaleza de la acción, no puede atribuírsele la carga de una elaborada argumentación jurídica, sino, que ha de entenderse que se trata de brindar una explicación de la relación lógica existente entre los hechos en que se apuntala la petición y la causal que se cita configurada con la conducta que se reprocha al congresista, sin que para ello sea menester, ni mucho menos esencial o ineludible, que para cumplir la carga procesal en comento, el actor deba hacer una descripción normativa de detalle y una exposición prolija de la misma como fundamentación jurídica de su actuación.
Basta con que el peticionario señale los presupuestos fácticos, indique la causal que estima infringida, y establezca una relación de conexidad entre esos dos extremos, que, como ya se dijo, no necesariamente debe consistir en la identificación rigurosa de disposiciones jurídicas, ni tampoco de deducciones hermenéuticas, labor ésta que le corresponde al juzgador, sobre la base de la exposición de los presupuestos de hecho ofrecidos por el actor y la causal de pérdida de investidura que éste identifique como estructurada por los mismos, con lo cual, quedan establecidos los extremos de la controversia y, por consiguiente, garantizado el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción del procesado.
Lo anterior, por supuesto, descarta al propio tiempo la utilización abusiva, caprichosa o irresponsable de la acción, cuyo ejercicio temerario o de mala fe, a términos de lo dispuesto en el artículo 13 de la propia ley 144 de 1994, es susceptible de sanción, como en efecto ya lo ha hecho el Consejo de Estado en alguna oportunidad por encontrar configurado ese tipo de conducta en el actor(1).
Considera la Sala que otra interpretación haría nugatorio el ejercicio de la acción ciudadana instituida en el artículo constitucional 184, y, consecuencialmente, en contravía de la propia Constitución, se impediría, o cuando menos restringiría, en alto grado, el ejercicio del derecho fundamental a participar en el control al ejercicio del poder político consagrado en el artículo 40 de la Carta, en concordancia con lo preceptuado en los artículos 1o. y 2o. de la misma.
En efecto, conforme a las dos disposiciones constitucionales últimamente citadas, el Estado colombiano se encuentra organizado bajo la fórmula política del Estado Social de Derecho, fundado por lo tanto en la democracia participativa, en la prevalencia del interés general y en la finalidad del Estado de garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, entre los cuales se encuentra, precisamente, el derecho de los asociados a participar en la vida política y administrativa de la Nación, sin que para ello se requiera del llamado ius postulandi cuando quiera que se trate del ejercicio de las acciones ciudadanas, como lo es la de pérdida de investidura.
Una interpretación y exigencia en sentido contrario conduciría a desnaturalizar la acción, en la medida en que la despojaría de su carácter eminentemente ciudadano con que fue consagrada por el constituyente en 1991.
2. La petición de nulidad del proceso
En el curso de su intervención, el apoderado del demandado solicitó que se decrete la nulidad del proceso, por violación del principio del debido proceso y del derecho de defensa, petición ésta que, por carecer de sustento real, tampoco está llamada a prosperar, por las siguientes razones:
a) Como primer motivo de nulidad argumenta, que no obstante el carácter jurisdiccional disciplinario del proceso, hay ausencia de formulación de cargos en contra del demandado, circunstancia que impide al encartado una defensa técnica, dado que al momento de la contestación de la demanda se ignoraba el contenido de los procesos adelantados por la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, lo que a su juicio pudo subsanarse, permitiéndosele al inculpado rendir versión libre sobre los hechos referidos en la demanda (fl. 286 cdno. ppal.).
Por ser huérfano de fundamento, no es de recibo el anterior reproche procesal, ya que la formulación del cargo en contra del congresista se encuentra clara y expresamente señalada en la petición del actor, tal como se explicó al estudiar la excepción de inepta demanda; por lo tanto, no había ni existe vicio o irregularidad alguna por subsanar sobre el particular, y menos por la vía de la práctica de una versión libre del procesado como sugiere la defensa; por cuanto, ni éste solicitó la realización de tal diligencia, ni tampoco el Consejero Sustanciador del proceso estaba en la obligación legal de decretarla, por no existir mandato legal que así lo estableciera; además, porque la práctica y recepción de dicha versión, como su nombre mismo lo indica, debe ser libre y espontánea, y en modo alguno impuesta u obligada.
Al respecto, cabe anotar, que en el auto de apertura a pruebas del proceso, a solicitud del demandante, se dispuso la práctica del interrogatorio de parte (fls 29 y 30 cdno. ppal.) que no se llevó a efecto en virtud del desistimiento que hiciera el peticionario, providencia frente a la cual el apoderado del demandado interpuso recurso de reposición por considerarlo improcedente, sin que en su lugar por lo menos hubiese solicitado expresamente que su poderdante fuese oído en versión libre.
b) El segundo motivo aducido con tal propósito, esto es, el hecho de que en la diligencia de recepción de testimonio del señor Saud Castro Chadid, se hubiera permitido la presencia del defensor penal de éste (fls. 286 y 287 cdno. ppal.), en modo alguno constituye causal de nulidad de todo lo actuado, como equivocadamente pretende el apoderado del encartado en este proceso, por no estar así catalogado en la ley; lo único posible acaso, pero sólo en vía de hipótesis, sería la nulidad o invalidez del medio de prueba así practicado.
Empero, de igual manera, tampoco se encuentra viciado de nulidad ese específico testimonio (de un total de doce recaudados), porque, como clara y expresamente fue puesto de manifiesto a las partes y a la señora representante de Ministerio Público desde el inicio de la audiencia en que fue practicado, y luego reiterado en el desarrollo de la misma con ocasión de absolver una petición del apoderado del congresista (fls. 230 y 231 cdno. ppal.), tal presencia y participación fue autorizada con el único y exclusivo fin de salvaguardar al máximo los derechos constitucionales y legales del testigo-procesado, específicamente en lo que tiene que ver con el derecho que le asistía a términos de lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución Política, de no estar obligado a declarar contra sí mismo; pues, si bien en este proceso el doctor Saud Castro Chadid no es parte, sino testigo, de todas maneras lo ampara la garantía de que trata la norma constitucional antes citada, como quiera que ella no se encuentra consagrada únicamente en relación con los interrogatorios de parte, sino, en general, para todos aquellos eventos en que una persona deba rendir declaración o testimonio, bien como parte de un determinado proceso o como testigo, con la sola restricción de que se trate de procesos de carácter penal, policivo, correccional o disciplinario, en los que el Estado ejerce el poder punitivo de que se halla investido.
En el presente asunto, se trató de una diligencia de ratificación del testimonio que el señor Saud Castro Chadid rindiera como sindicado en el curso de la diligencia de indagatoria que le fuera practicada por la Fiscalía General de la Nación, en la cual hizo sindicaciones contra terceras personas, por hechos similares o relacionados con los expuestos en la petición que dió origen a este proceso (fls. 120 a 167 cdno. 10), el cual, es de naturaleza jurisdiccional disciplinaria(2), y por tanto, a él era aplicable la restricción al deber de declarar que consagra el canon constitucional antes mencionado, según el criterio expuesto por la Corte Constitucional en sentencia de Sala Plena del 17 de octubre de 1991, en la medida en que los procesos disciplinarios también participan del ejercicio del poder punitivo o sancionador del Estado, en los cuales, nadie está obligado a declarar contra sí mismo, ni tampoco en contra de su cónyuge o compañero permanente, ni en contra de los parientes señalados en el artículo 33 de la Carta.
Por ello y con esa única y exclusiva finalidad, fue autorizada la presencia del defensor penal en aquella audiencia, como garantía para que pudiera ejercer oportunamente el derecho a objetar las preguntas que penalmente hubieran podido quebrantar la garantía constitucional del artículo 33 citado, aspecto éste sobre el cual, por lo demás, el señor apoderado del demandado no formuló ninguna oposición desde el inicio de la diligencia, excepto en una sola ocasión, justamente la que motivó la decisión del Consejero Sustanciador antes referida, no obstante lo cual, el testigo sí absolvió la pregunta que fuera objetada por su defensor, dado que no fue aceptada dicha objeción por el Despacho que practicó la prueba (fl. 230 y 231 cdno. 10).
Cabe precisar que el testigo en mención, no se abstuvo de contestar ninguna de las preguntas que le fueron formuladas, y menos las que le hizo el señor apoderado del congresista Octavio Carmona Salazar.
c) En tercer lugar, respecto de la afirmación del apoderado del demandado Carmona Salazar, según la cual, al testigo Saud Castro Chadid se le permitió planear y premeditar sus respuestas con su defensor penal en el proceso que en su contra adelanta la Fiscalía General de la Nación (fls. 286 y 287 cdno. ppal.), la Sala desestima, por infundada, dicha manifestación, por cuanto en modo alguno corresponde a la realidad procesal, como en su momento lo rechazó el Despacho Conductor del proceso en los siguientes términos:
"Con respecto a la manifestación según la cual reiteradamente el testigo consulta a su defensor penal, el despacho rechaza tal afirmación, por cuanto sólo en una ocasión y con autorización del magistrado sustanciador se le permitió al testigo consultar con su defensor. Por último, en cuanto respecta con las señas que afirma el abogado del representante CARMONA se hacían el testigo y su defensor en lo penal, debe el despacho manifestar que no ha observado esa conducta y que tampoco en su momento, el apoderado del demandado lo puso de presente." (fl. 231 cdno. ppal.).
Es igualmente relevante sobre este punto, la manifestación que al final de su declaración hiciera el señor Castro Chadid:
"Por otro lado me permito manifestar que si bien es cierto salí a fumar al pasillo de la oficina donde se me está atendiendo mi declaración de testimonio lo hice en todos los casos previa autorización del honorable magistrado Germán Rodríguez y no con el fin de ponerme de acuerdo con mi abogado sobre determinados puntos como lo ha tratado de sugerir el abogado defensor del doctor OCTAVIO CARMONA. En igual forma quiero agregar que si en la contestación de mis preguntas formuladas por el defensor del doctor OCTAVIO CARMONA no fui más amplio en su contestación, se debió a la incongruencia en las preguntas, en la forma repetitiva, correctiva en donde se preguntaba, se modificaba la pregunta, se repreguntaba y se retiraban preguntas." (fl. 242 cdno. ppal.).
Según se registra en el acta respectiva, al testigo le fue autorizado hacer algunos breves recesos en su relato, con el fin de brindarle un poco de descanso en el desarrollo de la diligencia, ya que ésta se extendió por espacio de diez horas en forma ininterrumpida (fls. 212 a 243 cdno. ppal.).
Por lo demás, es el propio defensor penal del deponente quien deja ver la actitud del despacho en dicha diligencia, cuando en memorial visible a folios 251 y 252 del cuaderno principal, en lo pertinente manifestó:
"Al habérseme impedido, tal como reza el acta, dejar una constancia, lo que es plenamente válido, así el suscrito no sea uno de los sujetos procesales, no se han garantizado plenamente los derechos constitucionales y legales que le asisten a mi mandante.
"..............................................
"Bien distinta, por ejemplo, actuación que en idéntico sentido se surtió igualmente con el DR. SAUD CASTRO CHADID, y con mi presencia ante la H. Corte Suprema de Justicia, Despacho del H. Magistrado, DR. EDGAR LOMBANA TRUJILLO." (fls 251 y 252 cdno ppal).
3. Naturaleza jurídica y finalidad de la acción de
pérdida de investidura de congresistas
Con el propósito de establecer en debida forma el contenido, mérito y alcance de la acción desatada en contra del congresista Octavio Carmona Salazar, resulta necesario precisar en primer término la naturaleza jurídica y finalidad de dicha acción.
Se trata de una acción ciudadana de rango constitucional, prevista en el artículo 184 de la Carta de 1991, cuya titularidad para su ejercicio la tiene todo ciudadano, pero, igualmente puede ser ejercida por la Mesa Directiva de la Cámara a la que pertenezca el respectivo congresista, o por el Procurador General de la Nación, bien por sí mismo o por medio de sus delegados (numerales 6 y 7 del artículo 277 de la C.P.), y que tiene por finalidad, en el caso de los miembros del Congreso de la República, deducir, a través de un debate de carácter jurisdiccional ante el Consejo de Estado, responsabilidad de naturaleza ética y política, sancionable con la imposición de una máxima sanción de orden disciplinario, consistente en despojar al congresista de su investidura o condición de tal, adquirida en las urnas por decisión del cuerpo electoral, en razón de la comisión o configuración de una cualquiera de las causales previstas para el efecto en los artículos 183 de la Constitución Política, en concordancia con las señaladas igualmente en el artículo 110 de la misma(3).
Por tanto, la finalidad de dicho mecanismo de control, no es otro que servir de medio de contención y de aplicación de responsabilidad política-disciplinaria a los miembros del Congreso, por su acción u omisión en el ejercicio de sus funciones, por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o de conflicto de intereses a ellos aplicable, de conformidad con las precisas y taxativas causales previstas en las normas constitucionales antes citadas, como instrumento de preservación de la dignidad, transparencia, probidad y credibilidad de esa institución, sobre la base de exaltar las responsabilidades y funciones de cada uno de sus integrantes y las de la corporación en su conjunto, como elemento esencial y representativo que es del sistema democrático bajo el cual se encuentra diseñado el Estado colombiano.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-319 del 14 de julio de 1994 precisó:
"Por razón de su naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de la investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan. Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exige al congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal." (se subraya y se colocan negrillas).
Todo lo anterior, en orden a procurar y garantizar en el interior de la organización y funcionamiento del Estado, el grado de legitimidad y respetabilidad que le corresponden y que deben caracterizar siempre a esa institución.
Por consiguiente, el fundamento y finalidad de la acción ciudadana en comento no es tan solo la defensa del orden jurídico; ante todo, en ella se encuentra comprometida la preservación y salvaguardia de la legitimidad del Congreso, en tanto que se trata de un cuerpo de elección popular, en quien el pueblo ha confiado las funciones constituyente derivada y legislativa, lo mismo que otras de índole administrativa, judicial y de control político sobre el Gobierno, todo lo cual pone en evidencia el elevado interés público que la inspira y le sirve de sustento.
No obstante lo anterior, en este punto es pertinente reiterar lo precisado tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, en el sentido de que si bien las conductas definidas por el constituyente como causales para la pérdida de la investidura de los congresistas, al propio tiempo pueden también estar tipificadas como hechos punibles, no por ello, la naturaleza y finalidad de la acción consagrada en el artículo 184 de la Carta se torna penal, ni tampoco por ese hecho el juzgamiento que ella desencadena conduce, ni persigue, deducir una responsabilidad de esa otra naturaleza.
Si bien la acción de pérdida de investidura participa del ejercicio del poder punitivo del Estado, en tanto está dirigida a determinar y sancionar la responsabilidad de los miembros del órgano legislativo, ésta no es de carácter penal sino político y disciplinario, conservando por lo tanto el órgano jurisdiccional penal correspondiente, la competencia para investigar y sancionar ese otro tipo de conductas calificadas y definidas por el legislador como delictivas, con sujeción al procedimiento específicamente previsto para ello por la legislación penal.
Pero, en todo caso, el ejercicio de la acción de pérdida de investidura y el de la acción penal, así como su desarrollo, en cada evento, es autónomo e independiente.
Al respecto, en la sentencia C-247 de 1995, al declarar la inconstitucionali- dad del artículo 5o. de la ley 144 de 1994(4), la Corte Constitucional señaló:
"La Constitución ha establecido la pérdida de la investidura como una sanción que es independiente de las penales que pudieran ser aplicables por la comisión de delitos y que encuentra su razón de ser en el régimen constitucional de las actividades que cumplen los congresistas. Tiene un carácter disciplinario de muy especiales características, la competencia para decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal -el Consejo de Estado- y tan sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece (...)" (negrillas fuera del texto).
Razonamiento éste al cual, luego agregó:
"La Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida de investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan. Al congresista no se lo priva de su investidura inhabilitándolo para volver a ser elegido en tal condición, por el hecho de haber incurrido en un determinado hecho punible y menos como consecuencia de haber sido hallado penalmente responsable. Lo que el Consejo de Estado deduce en el curso del proceso correspondiente es la violación, por parte del implicado, de las normas especiales que lo obligan en cuanto miembro del Congreso. Se trata de un juicio y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda." (resalta la Sala).
4. Contenido y alcance de la causal invocada
Sustenta el actor la petición de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Octavio Carmona Salazar, en la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la misma que aparece reproducida en el numeral 4o. del artículo 296 de la ley 5a. de 1992, consistente en la indebida destinación de dineros públicos, cuyo contenido no se encuentra definido en el texto constitucional, ni tampoco en las normas legales que reglamentan el ejercicio de la acción ciudadana a la cual aquella está referida (leyes 5a. de 1992 y 144 de 1994).
No obstante lo anterior, ha de tenerse en cuenta que destinación, como acción y efecto de destinar, significa ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto; por consiguiente, desde el punto de vista jurídico, aquélla se torna indebida, cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario.
Ha de precisarse, sin embargo que, en el caso de la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de esos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con transgresión de los linderos del derecho penal. En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible(5).
Entre la gama de conductas que pueden dar lugar a la causal en cuestión, si bien algunas de ellas al tiempo se encuentran definidas en la legislación penal como delitos, tales como: el peculado (por apropiación, por uso, o por aplicación oficial diferente (arts. 133, 134 y 136 del C. P.), el enriquecimiento ilícito (art. 148 del C.P.), el interés ilícito en la celebración de contratos (art. 145 del C.P.), el trámite de contratos sin observancia de los requisitos legales (art. 146 del C.P.), ellas no son las únicas a las que se refiere el numeral 4o. del artículo 183 de la Constitución, por cuanto existen otras más que perfectamente pueden quedar comprendidas en esta específica causal de pérdida de investidura, en tanto consistan en la aplicación de dineros públicos a una finalidad o propósito diferente o contrario al legal o reglamentariamente preestablecido, sin que necesariamente las mismas estén tipificadas como delitos.
Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.
En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos.
Por lo anterior, dada la posibilidad constitucional y legal de que respecto de una misma conducta de un congresista puedan concurrir, tanto la responsabilidad penal y disciplinaria, lo mismo que por la independencia y autonomía existente para su investigación, juzgamiento y penalización, en sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la ley 5a. de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria, la Corte Constitucional manifestó:
"Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causa de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal.
"...........................................................................
"Agrégase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal."
5. Las competencias de ordenación del gasto y
contratación en la Cámara de Representantes
Como la causal invocada por el actor está referida a la actividad del congresista Octavio Carmona Salazar, consistente en haber autorizado, como miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, un conjunto de contratos en el mes de diciembre de 1999, necesario es determinar en quién radican las competencias de ordenación del gasto y de contratación respecto de ese organismo, cómo y quién las ejerció.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la ley 179 de 1994, compilado en el artículo 110 del decreto-ley 111 de 1996, la atribución de ordenación del gasto en los distintos órganos que integran el Presupuesto General de la Nación, incluida en ellos la Cámara de Representantes, corresponde al jefe de cada órgano, que, para esos efectos, lo es el Presidente de la Corporación, como quiera que según lo reglado en los numerales 1 y 7 del artículo 43 de ley 5a. de 1992 (Ley Orgánica del Congreso de la República), son funciones del Presidente de cada Cámara presidir y llevar la representación de la respectiva Corporación.
Sin embargo, en el mismo artículo 110 antes citado, se encuentra autorizada la delegación de la ordenación del gasto en funcionarios del nivel directivo o de quienes hagan sus veces, concordante dicho precepto con lo previsto de modo general en el artículo 9o. de la ley 489 de 1998 para la delegación de funciones administrativas.
En cuanto hace a la competencia para la celebración de contratos, en el artículo 11, numeral 3, literal a) de la ley 80 de 1993, contentiva del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, dicha función también se encuentra asignada al Presidente de la Cámara de Representantes, quien igualmente está autorizado para delegarla, total o parcialmente, en servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes (arts. 12 y 25 núm. 10 de la ley 80 de 1993 y 37 del decreto 2150 de 1995).
5.1 La delegación de esas competencias
Como se sabe, en materia administrativa la delegación consiste en el traslado de funciones de una autoridad a otra de igual o inferior jerarquía, previa autorización legal para hacerlo, cuya decisión se materializa o concreta en un determinado acto administrativo, en el cual se deben precisar las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren (art. 9o. de la ley 489 de 1998), para que sean desarrolladas o ejercidas por ese otro funcionario con la autonomía de su titular, aunque, éste último conserva las facultad de reasumir en cualquier momento la función delegada, lo mismo que las de revisar y revocar los actos del delegatario.
En el sub judice, se tiene, que en la sesión del 17 de agosto de 1999, en la cual participó el señor Octavio Carmona Salazar en la condición de Segundo Vicepresidente, tal como lo registran el contenido de la respectiva acta y las firmas en ella impuestas (Acta No. 005, fls. 3 a 7 cdno. 28), como punto tercero del orden del día la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes aprobó delegar en el Director Administrativo de la Cámara las funciones de ordenación del gasto y de contratación, en los siguientes términos:
" 3.CONTRATACION
"La Mesa Directiva acuerda delegar en el Director Administrativo el desarrollo de las competencias legales y los deberes funcionales que le corresponden al Presidente de la Corporación, en lo relacionado con la potestad de ordenación del gasto, la dirección y manejo integral de la actividad contractual, hasta por el monto que, de conformidad con la Ley 80 de 1993 se entiende como contratación directa. Para tal efecto se expedirá resolución (...)." (fl. 4 cdno. 28).
Es decir, la adopción de esa decisión fue compartida; para ello el Presidente de la Cámara estuvo asistido del concurso de los demás integrantes de la Mesa Directiva, quienes, en ningún momento hicieran salvedad alguna y aprobaron esa determinación.
En desarrollo de esa decisión, al día inmediatamente siguiente, o sea, el 18 de agosto de 1989, el Presidente de la Cámara, Armando Pomárico Ramos, expidió la Resolución No. 0818 (fls. 8 a 14 cdno. 28), por medio de la cual, con apoyo y cita de lo aprobado en la mencionada sesión de la Mesa Directiva, ejecutó dicha determinación, en acto cuyo texto es como sigue:
" RESUELVE:
"ARTICULO PRIMERO: Delegar en el Director Administrativo el desarrollo de las competencias legales y de los deberes funcionales que le corresponden al Presidente de la Cámara de Representantes en lo relacionado con la potestad de la ordenación del gasto y la dirección y manejo integral de la actividad contractual, hasta por el monto que, de conformidad con la Ley 80 de 1993, se entiende como contratación directa.
"ARTICULO SEGUNDO: En consecuencia, al Director Administrativo de la Cámara de Representantes le competen la adjudicación, celebración, liquidación, terminación, modificación, adición, o prórroga de contratos, hasta por el monto que de conformidad con la Ley 80 de 1993 se entiende como contratación directa, así como también, todos los demás actos inherentes a la actividad contractual que se ajusten a dicho monto, y, de manera especial, aquéllos relacionados con la observancia del deber de la selección objetiva de los contratistas, y con los mecanismos de solución directa de las controversias y conflictos derivados de la actividad contractual.
"ARTICULO TERCERO: El ejercicio de esta delegación implica en todos los casos la obtención previa de las aprobaciones y autorizaciones de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes contenidas en las actas autorizadas por el Secretario General.
"ARTICULO CUARTO: El Director Administrativo, dada la delegación recibida del Presidente de la Cámara de Representantes, y las responsabilidades que de ella derivan, participará con voz en las reuniones de la Mesa Directiva de la Corporación.
".........................................................................."
(fls. 12 a 14 cdno. ppal. Negrillas y subrayas extratexto).
Ahora bien, con respecto de la decisión aprobada por la Mesa Directiva y el acto antes transcrito, conviene hacer las siguientes observaciones:
a) La delegación hecha en favor del Director Administrativo de la Cámara de Representantes, comprendió tanto la función de ordenación del gasto como la de contratación, en cuya adopción intervinieron todos y cada uno de los miembros integrantes de la Mesa Directiva, incluido el señor Octavio Carmona Salazar en ejercicio de su investidura de Segundo Vicepresidente de ese órgano de dirección.
b) Pero, según lo expresamente señalado en el artículo 3o. de la Resolución No. 0818 de 1999 referida, el ejercicio de las competencias transferidas quedó sujeto a una condición: la obtención de la aprobación previa por parte de la Mesa Directiva para cada contrato en que se fueran a desarrollar dichas funciones, de conformidad con los registros que sobre el particular se asentaran en las correspondientes actas de sesión de la Mesa Directiva. Al respecto, esto es, en cuanto a la delegación referida, la Sala en sentencia del 23 de mayo del año en curso(6) manifestó: "(..) considera la Sala oportuno advertir que en los términos condicionales en que está redactada tal delegación, expresan la intención de no despojarse de la competencia delegada y de (sic) contera al otorgarle funciones a la mesa (sic) Directiva tendientes a dirigir dichas autorizaciones a todo el proceso de contratación, vinculan a ésta dentro del referido proceso. Por tanto si lo que se quería con tal estratagema era sustraerse de la responsabilidad que genera la contratación, dicho propósito no se obtuvo..", a la luz de lo normado en el artículo 12 de la ley 489 de 1998.
En efecto, el órgano o autoridad delegante estaba facultado para modular en el acto de delegación el alcance exacto de la misma, reservándose algunas facultades relacionadas con el ejercicio de las competencias que eran objeto de la delegación(7), y que fue precisamente lo que aconteció en el caso bajo estudio, al mantener para sí la Mesa Directiva, la decisión inicial que pusiera en marcha la ordenación del gasto y la ejecución presupuestal de la Cámara de Representantes por la vía de la contratación administrativa; al punto que, conforme a lo señalado explícita e inequívocamente en el artículo 3o. de la Resolución 0818 en comento, el funcionario delegado no podía celebrar contrato alguno y de ninguna especie que no hubiera sido previamente aprobado por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes.
c) Como más adelante se demuestra, el expediente da cuenta de que el ejercicio de tales funciones así delegadas, tuvo cumplimiento bajo esa precisa condición y requisito, como quiera que todos y cada uno de los contratos celebrados por la Cámara de Representantes durante el mes de diciembre de 1999, según aparece consignado en las actas números 15 y 16, correspondientes a las sesiones de ese órgano de dirección llevadas a cabo los días 7 y 15 del mismo mes y año, fueron previa y expresamente autorizados por la Mesa Directiva (fls. 104 a 106 y 110 a 117 cdno. 29).
d) Tanto el acto que aprobó la Mesa Directiva de la Cámara en la sesión del 17 de agosto de 1999, como el expedido a continuación por el Presidente de la misma al día siguiente, con apoyo en aquél, gozan de la presunción de legalidad, toda vez que no han sido objeto de suspensión o anulación por parte de la justicia contencioso administrativa, tomando en consideración, además, que este proceso no constituye la oportunidad, ni tampoco su finalidad, para juzgar o controvertir esa presunción.
5.2 Los contratos autorizados en el mes de
diciembre de 1999 por la Mesa Directiva de la
Cámara de Representantes
En ese contexto, se tiene entonces, que en el mes de diciembre de 1999 la Mesa Directiva de Cámara de Representantes autorizó contratar los bienes, servicios y obras que se relacionan a continuación, decisiones que fueron aprobadas por unanimidad de sus integrantes, incluido el señor Octavio Carmona Salazar como Segundo Vicepresidente, sin que ninguno de ellos, y menos éste último, formulara el más mínimo reparo u observación respecto del ejercicio conjunto de tal función, ni tampoco sobre el contenido, sentido y fundamento de las decisiones así adoptadas, ni mucho menos acerca de la necesidad de que se realizaran tales contrataciones:
1o.) Autorizaciones impartidas en la sesión del 7 de diciembre de
1999, Acta No. 015 (fls. 110 a 117 cdno. 29):
- "Fotocopiado".
- Mantenimiento de edificios.
- Mantenimiento y adecuación de oficinas.
- Mantenimiento de equipos telefónicos, conmutador y sonido.
- Suministro de combustible.
- Mantenimiento del parque automotor.
- Suministro de gasolina en Santa Marta, Pereira y Medellín.
- Suministro de alimentación con destino a las Comisiones y
lenarias.
- Sistema contra incendios.
- Compra de máquinas encuadernadoras.
- Compra de carpetas correspondientes al encuadernamiento (sic).
- Fumigación de los edificios donde funcionan dependencias de la
orporación.
- Compra de vehículos para Presidencia y Vicepresidencias.
- Compra de cinco vehículos para el parque automotor de la
orporación.
- Compra de trituradoras.
- Compra de fotocopiadoras para las Comisiones.
- Compra de teléfonos, de 50 televisores, Códigos Legis:
diccionarios jurídicos de español-inglés, ventiladores grandes y
lámparas para escritorio. (fol. 112 cdno. 29).
2o.) Autorizaciones impartidas en la sesión del 15 de diciembre de
1999, Acta No. 016 (fls. 104 a 106 cdno. 29):
- Compra de máquinas de encuadernación SP425.
- Compra de carpetas de encuadernación.
- Compra de papelería especial de las dependencias de pagaduría,
egistro y control, secretaría general y financiera.
- Compra de una máquina de empaste para los documentos que se
eneran en la Cámara de Representantes.
- Compra de papelería en formas continuas que se requieran en las
reas administrativas de la Corporación.
- Compra de 500 discos compactos con destino a backup de la Corporación.
- Mantenimiento de computadores.
- Circuito cerrado de televisión para los dos edificios (Capitolio -
dificio Nuevo).
- Sistema de control de acceso a los edificios del Congreso.
- Prestación del servicio de personal que atienda el suministro de
ebidas (cafetería) y el personal que preste el servicio de
scensores (ascensoristas).
- Impermeabilización de la terraza del edificio nuevo.
- Pintura y señalización de los sótanos 1 y 2.
- Pulida de mármol del edificio nuevo en cuanto a paredes y pisos.
- Pulida de los pisos de madera del Capitolio Nacional.
- Arreglo de los pasamanos del edificio nuevo del Congreso.
- Organización del archivo de la Comisión de Investigación y
cusaciones.
- Arreglo del salón de los periodistas en el recinto del salón elíptico.
- Lavado de la fachada de los edificios del Congreso.
- Pintura general tanto de la biblioteca del Congreso, del Capitolio
acional y del edificio nuevo del Congreso.
- Mantenimiento general de la cubierta del Capitolio Nacional.
- Arreglo de los baños de los tres edificios.
- Adquisición de cortinas y persianas con destino a las diferentes dependencias de la Corporación.
- Prestación de servicios profesionales para llevar a cabo el montaje, implementación y diseño de la identidad gráfica corporativa de la entidad.
- Prestación de servicios en consultoría para llevar a cabo un estudio integral sobre la aplicación de los recursos parafiscales, su destinación final, cobertura y el papel que en materia de desempeño deben cumplir las Cajas de Compensación Familiar y se presente el proyecto de ley a la reforma del subsidio familiar y el régimen de parafiscalidad en Colombia (fol. 105 cdno. 29).
6. Demostración de la causal invocada
Todas y cada una de las competencias que se encuentran asignadas a las distintas autoridades del Estado, deben ejercerse en la forma, términos y finalidad señalados en la Constitución y la ley, que, en el caso específico de la función administrativa, al tenor de lo preceptuado en el artículo 209 de la Carta, dicha función está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con arreglo, entre otros, a los principios de moralidad y eficacia, en orden a lograr el adecuado cumplimiento y realización de los fines del Estado, entre los cuales se señalan como esenciales, los de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios y deberes consagrados en la Constitución; por consiguiente, dentro de ese marco las autoridades y servidores públicos están instituidos, entre otras razones, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (Preámbulo y art. 2o. de la Constitución Política).
En consonancia con lo anterior, el artículo 2o. del Código Contencioso Administrativo establece, como principio rector para todo servidor público, que las actuaciones administrativas tienen por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados reconocidos por la ley.
Por su parte, la actividad contractual de las entidades y organismos del Estado, como forma y expresión que es de la ejecución del presupuesto y de los dineros públicos, que entraña el ejercicio de función administrativa, en modo alguno puede ser ajena a esos altos e ineludibles propósitos y deberes. Por eso, el artículo 3o. de la ley 80 de 1993, al determinar los fines de la contratación estatal, dispone:
"Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines (...)" (Resalta la Sala).
Por consiguiente, en el ejercicio de las competencias administrativas de contratación otorgadas al servidor público, además de estar obligado a no transgredir el marco jurídico que regula la actividad contractual del Estado, ante todo, debe tener como guía y horizonte permanente, el cumplimiento de los cometidos estatales. Es por lo anterior entonces que, en el desarrollo de tal actividad, no basta con no violar la ley o el procedimiento, sino que, además, se ha de velar porque la utilización y ejecución de las competencias administrativas sea racional, oportuna, transparente, eficiente y eficaz, haciendo prevalecer los principios antes indicados, cuya transgresión, mutación o alteración consecuencialmente debe comprometer la responsabilidad del respectivo servidor o servidores públicos.
En ese orden de ideas, resulta claro entonces, que en la ordenación del gasto y la actividad contractual desarrollada por la Cámara de Representantes en el mes de diciembre de 1999, impulsada y autorizada por su Mesa Directiva, en la cual tomó parte activa el congresista acusado, se dejaron de lado esos precisos cometidos e imperativos deberes, para, en cambio, modificar y distorsionar la finalidad a la que fueron destinados los dineros públicos que, si bien se aplicaron a objetos, trabajos, bienes o servicios contemplados en el presupuesto, con ello en modo alguno se pretendió realizar o alcanzar los fines legalmente preestablecidos para la contratación estatal, ni mucho menos los señalados en la ley y la Constitución para el ejercicio de la función administrativa en general, e inclusive, en algunos eventos, los aludidos dineros públicos fueron destinados a la contratación de trabajos expresamente prohibidos en ese momento por la ley, desconociéndose por lo tanto el interés público, sin consultar para nada los principios de eficiencia, eficacia y razonabilidad en el gasto público.
Los anteriores razonamientos encuentran fundamento en los siguientes aspectos:
1) No obstante las medidas sobre austeridad y eficiencia en el gasto público dictadas por el Gobierno Nacional para contener y no acentuar la crisis fiscal de la Nación, racionalizar el gasto y limitar las erogaciones a lo estrictamente necesario, contenidas en el decreto número 1737 de 1998, el congresista Octavio Carmona Salazar, como miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, en las sesiones de los días 7 y 15 de diciembre de 1999 de ese organismo, autorizó la celebración de una serie de obras o trabajos materiales sobre bienes inmuebles, las que hacen parte del conjunto de contratos antes citados en el numeral 5 de la parte motiva de esta providencia.
Estima, pues, la Sala, que la autorización para que se contratara ese tipo de actividades transgredió en forma manifiesta la finalidad de tales normas y la expresa prohibición especialmente establecida en el artículo 20 del decreto 1737 de 1998, cuyo texto dice:
"Artículo 20. No se podrán iniciar trámites de licitación, contrataciones directas, o celebración de contratos, cuyo objeto sea la realización de cualquier trabajo material sobre bienes inmuebles, que implique mejoras útiles o suntuarias, tales como el embellecimiento, la ornamentación o la instalación o adecuación de acabados estéticos.
"En consecuencia, sólo se podrán adelantar trámites de licitación y contrataciones para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, cuanto el contrato constituya una mejora necesaria para mantener la estructura física de dichos bienes." (se colocan negrillas).
Así por ejemplo, fueron inicialmente autorizados por la Mesa Directiva y luego efectivamente celebrados los contratos por el Director Administrativo de la Cámara como funcionario delegado, entre otros, los siguientes trabajos:
- Impermeabilización de la terraza del edificio nuevo del Congreso: el contrato número 2027 del 28 de diciembre con "Gestión de Proyectos de Ingeniería GPI", por valor de $81.476.569, y el contrato número 2046 del 30 de diciembre con "Construfer Ltda.", por valor de $86.181.500.
- Pulida de mármol de pisos y paredes del edificio nuevo del Congreso: el contrato número 2026 del 28 de diciembre con "Sakssing Ltda", por valor de $83.534.000, y el contrato número 2043 del 30 de diciembre con "Consultores Financieros Confiaviv", por valor de $93.420.000.
- Pulida de los pisos de madera del Capitolio Nacional: contrato número 2016 del 28 de diciembre con "Industria de Jabones Perla", por valor de $92.000.000.
- Mantenimiento, adecuación y arreglo de la Sala de Periodistas del Salón Elíptico: contrato número 2017 del 28 de diciembre con el arquitecto Javier Camilo Alvarez Ortíz, por valor de $ 94.000.000.
- Lavada de la fachada del Capitolio Nacional: contrato número 2033 del 30 de diciembre con "Inversiones Abaco Ltda.", por valor de $92.682.590.
- Pintura general en vinilo y resanes del Capitolio Nacional: contrato número 2035 del 30 de diciembre con "Inversiones Abaco Ltda.", por valor de $92.196.000.
- Lavada general de fachadas, impermeabilización y sellado de lozas: contrato número 2054 del 30 de diciembre con "Consultora Financiera Confiaviv", por valor de $93.998.800.
- Pintura de techos y oficinas del edificio nuevo del Congreso: el contrato número 2056 del 30 de diciembre con Miguel Tarcisio González Silva, por valor de $92.196.000, y el contrato número 2058 también de esa fecha, celebrado con Giovanni Rodríguez Tovar por valor de $92.728.461.
- Mantenimiento general de la cubierta del Capitolio Nacional: contrato número 2022 del 28 de diciembre con "Medina y Edilmer Ltda.", por valor de $93.897.500.
Sobre el particular, obran el informe y relación de los contratos celebrados en el mes de diciembre de 1999, remitidos con destino al proceso por el Director Administrativo de la Cámara de Representantes el 27 de abril del año en curso, (cdno. 28, carpeta de anexos I), corroborados a su vez, por las Actas de Visita Especial practicadas por la Unidad de Moralidad Administrativa de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación, los días 22 y 23 de marzo de 2000 (fls. 117 a 134 cdno. 9).
En relación con las obras a que se refieren los contratos que se acaban de citar, frente a las disposiciones de restricción del gasto público en ese momento vigente, es necesario hacer las siguientes precisiones:
En principio, los trabajos adelantados no pueden calificarse como "mejoras útiles" toda vez que no está demostrado que pudieran aumentar el valor venal de los inmuebles en los que se realizaron (artículo 966 del Código Civil).
Por otra parte, tampoco es posible clasificarlos como "mejoras suntuarias", puesto que no aparece que las obras ejecutadas tengan la calidad de exageradas, de lujo o de recreo (artículo 967 ibídem).
Sin embargo, la Sala encuentra que en forma alguna se halla acreditada o justificada, la realización de tales trabajos, circunstancia que de existir permitiría adecuar su contratación en la autorización prevista en el segundo inciso del artículo 20 del Decreto 1737 de 1998.
Por el contrario, es un hecho indicador de la indebida destinación de los recursos económicos que para el efecto fueron aplicados, la absoluta inexistencia del más mínimo informe de necesidad y menos de estudios que indicaran o demostraran la necesidad de la ejecución de ese tipo de trabajos; lo cual, a su vez, constituye una violación de las exigencias contenidas en los numerales 7 y 12 de del artículo 25 de la ley 80 de 1993, conforme a los cuales, con la debida antelación a la apertura de todo procedimiento de contratación y de la celebración de contratos, las entidades estatales deben contar previamente con los respectivos estudios de necesidades, y aún de la valoración de conveniencia u oportunidad de llevar a cabo tales procedimientos de contratación.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que no es posible señalar también como hechos constitutivos de violación de las normas nacionales de restricción en el gasto público (artículo 3o. del decreto 1737 de 1998, modificado por el artículo 1o. del decreto 2209 del mismo año) y, por ende, como elementos de configuración de la causal de pérdida de investidura predicada respecto del señor Octavio Carmona Salazar, los contratos relativos a prestación de servicios para labores de asistentes, auxiliares y asesores, por cuanto, como ya se anotó, si bien algunos de éstos fueron suscritos en el mes de diciembre de 1999, la autorización de la Mesa Directiva para su celebración fue impartida el 19 de agosto de ese año (fls. 1 a 4 y 85 a 115 del cdno. 28, carpeta de anexos I), en tanto que la causa petendi señalada por el actor en la demanda, está referida a las autorizaciones dadas por la Mesa Directiva para esa materia en el mes de diciembre de 1999. Por lo tanto, extender los hechos de estructuración de la causal a ese otro conjunto de autorizaciones y contratos, conllevaría a quebrantar el principio constitucional del debido proceso y a vulnerar el derecho de defensa del procesado.
Así mismo, tampoco es posible tomar en consideración con esos mismos fines, la autorización para que se contratara el arreglo de pasamanos (contrato número 2014 del 28 de diciembre), porque aquélla se produjo el 11 de agosto de 1999.
Por la misma razón, tampoco puede tomarse en cuenta para estructurar la causal invocada, lo relativo a violación del artículo 8o. del Decreto 2209 del 29 de octubre de 1998, sobre restricción en el gasto público(8), por la autorización que diera la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes para la adquisición, hasta por $10.000.000, de libros cuyo autor es Rafael Escalona, materializada luego en el contrato 1867 del 1o. de diciembre de 1999 (fl. 279 cdno. ppal.), ya que dicha autorización no fue impartida en ese mes, sino en sesión del 21 de octubre de ese año (Acta No. 11).
2) De igual manera, otro hecho indicador de la indebida destinación de los dineros públicos, lo es el fraccionamiento utilizado para la contratación de los trabajos, en aras de burlar la convocatoria y realización de licitaciones públicas a las que se estaba obligado por el monto total de las actividades a contratar, como fue el caso de la impermeabilización de terrazas (contratos números 2027 y 2046 por valores de $81.476.569 y $86.181.500, respectivamente); pulida de pisos de mármol (contratos números 2026 y 2043 por valores de $83.354.000 y $93.420.000, respectivamente); lavado de fachadas (contratos números 2033 y 2054 por valores de $92.682.590 y $93.998.800, respectivamente) y pintura de techos y oficinas (contratos números 2056 y 2058 por valores de $92.196.000 y $92.728.461); toda vez que, como aparece certificado a folios 178 a 181 del cuaderno 9 del expediente, en consideración al monto del presupuesto anual de la Cámara de Representantes para el año 1999, la cuantía máxima posible para contratación directa (artículo 24, núm. 1, lit. a de la ley 80 de 1993) en ese año, era de $94.584.000.; todo lo cual facilitó la incorrecta destinación de los dineros públicos.
De esa manera, se violó también el principio de transparencia de que trata la ley 80 de 1993.
Sobre el particular, en la ratificación del testimonio rendido en el curso de la indagatoria a él practicada por la Fiscalía General de la Nación (fls. 120 a 167 cdno. 10), el señor Saud Castro Chadid, quien para el mes de diciembre de 1999 se desempeñara como Director Administrativo de la Cámara de Representantes, al ser interrogado acerca de la necesidad de los contratos autorizados por la Mesa Directiva en esa precisa época, manifestó: "Aquí se presentó una contratación acelerada, sin la debida planeación, ya que era imposible adelantar un proceso licitatorio en tan corto tiempo, ya que todos sabemos que un proceso licitatorio demanda más de 90 días para poder hacerlo" (fl. 221 cdno. ppal.).
La ausencia de informes o estudios de necesidades, el fraccionamiento de los contratos y la violación del principio de transparencia, pone en evidencia que en las autorizaciones impartidas por la Mesa Directiva (incluido el señor Octavio Carmona Salazar), lo único que interesaba era ejecutar hasta agotarlos, en la forma que fuera, los recursos presupuestales de que disponía la Cámara en el último mes de 1999, dada la proximidad del vencimiento de la vigencia fiscal.
La anterior conducta devela el desinterés y ausencia de responsabilidad por cumplir a cabalidad la función administrativa encomendada con relación a la administración y ejecución del presupuesto de ese organismo, incurriendo por lo tanto en contratación y erogación de sumas elevadas de dinero para la adquisición de bienes, servicios y trabajos en forma alguna justificados, y al tiempo, con abandono y quebranto de la función que tiene asignada, como órgano de orientación y dirección de la Cámara, de controlar la ejecución del presupuesto anual del Congreso (art. 41, núm. 3 de la ley 5a. de 1992).
3) Con relación a la forma y procedimiento en que se seleccionó cada contratista y se adjudicaron los contratos, en la ratificación que hiciera de su testimonio el señor Saud Castro Chadid en este proceso (fls. 212 a 243 cdno. ppal.), pone de presente que, si bien él tenía la delegación para la celebración de los contratos, luego de que la Mesa Directiva de la Cámara autorizara los mismos, la adjudicación era determinada por los miembros de la Mesa Directiva. Relata al respecto:
"En cuanto al manejo de los contratos, en cuanto al manejo de adjudicación de los contratos, en la Mesa Directiva se empleaba el término "doliente" que quería decir el Miembro de la Mesa Directiva que tenía interés en la adjudicación de un contrato y que por lo tanto de acuerdo a la distribución que entre ellos se hacía sería el Presidente o Vicepresidente que entregaría la propuesta para ser elaborado el contrato, lo mismo que las contrapropuestas. Esto implicaba que el miembro de la Mesa Directiva que entre ellos se asignaba la adjudicación de un contrato llevaba directamente la propuesta y las contrapropuestas o si no, la propuesta y contrapropuestas las llevaba la persona que recomendaba el miembro de la Mesa Directiva. Por contrapropuesta se entendía que eran las otras dos solicitudes a estudiarse para lograr así adjudicarse el contrato a la compañía a la cual tenía interés el miembro de la Mesa Directiva, las otras dos son de relleno. PREGUNTADO: La Mesa Directiva en conjunto o individualmente sus integrantes procuraron controlar o por lo menos estar informados de cómo la Dirección Administrativa ejecutaba las funciones que se le habían delegado?. CONTESTO: Cada uno de los miembros de Mesa Directiva única y exclusivamente se preocupaba porque en el contrato en el cual fueran dolientes ellos, se elaboraran rápidamente y se girara (sic) el respectivo anticipo prontamente." (fl. 218 cdno. ppal. Negrillas y subrayas fuera del texto).
Y más adelante agrega:
"Esto quiere decir que en mi calidad de Director Administrativo, yo tenía el cargo, pero la decisión la tomaban los miembros de la Mesa Directiva y la aplicación de la decisión los subalternos que eran cuotas políticas de los miembros de la Mesa Directiva." (fl. 219 cdno. ppal. Se colocan negrillas).
Procedimiento y circunstancias éstos que luego especifica en los siguientes términos:
"PREGUNTADO: Para la adjudicación de los contratos el orden que se seguía era el de colocar los avisos de invitación y posteriormente recibir las ofertas respectivas?. CONTESTO: Yo quiero manifestarle con el debido respeto señor Magistrado, que a mi despacho llegaban ya los contratos elaborados, yo firmaba un promedio de más de 1000 documentos diarios, atendía no menos de unas ochenta personas diarias, tenía que asistir a comités y se tenía una infraestructura administrativa que era la que se encargaba de todos los procedimientos. A mi a finalizar el día me entregaban el paquete de contratos y yo los firmaba, porque presumía que ya estaban debidamente revisados y con el lleno de los requisitos legales. PREGUNTADO: Con anterioridad a la iniciación del trámite de adjudicación ya se sabía a quién se le iba a adjudicar el contrato?. CONTESTO: Sí. Ya se sabía a quien se le iba a adjudicar el contrato. (fls. 219 y 220 cdno. ppal. Se subraya y destaca en negrillas).
La anterior versión se encuentra corroborada por otros medios de prueba que obran en el expediente, tanto documentales como testimoniales. Así, resultan especialmente ilustrativos los siguientes:
a) Contrato número 2012 del 28 de diciembre de 1999 (cdno. 23): Celebrado con "Industrias Orquín" por valor de $90.000.000, para la compra e instalación de persianas horizontales y verticales para las diferentes oficinas de la Cámara de Representantes.
Para el efecto fueron allegadas dos propuestas más: Una segunda a nombre de la empresa "Colintracom Ltda.", de la cual su mayor socio y Gerente es el señor Ricardo de Castro Miranda, y la tercera, a nombre de "Decorarco Decoraciones", la que aparece suscrita por Jhon Jader Franco en calidad de Gerente.
En la diligencia de ratificación del testimonio que rindiera inicialmente ante la Procuraduría General de la Nación (fls. 83 a 88 cdno. 23), el señor Ricardo de Castro Miranda, manifiesta que la firma que aparece impuesta en la oferta que obra a folio 28 no es la suya, pero que sí fue elaborada en su oficina, con papelería de su empresa y desde allí enviada con destino a la Cámara de Representantes, muy posiblemente por una persona que trabajaba para él, de nombre de Carlos Alberto González Angel, a quien dice no haber podido localizar para confirmar tal hecho (fls. 126 a 131 cdno. ppal.), a lo cual agrega:
"PREGUNTADO: Sírvase explicar en los casos en los mediaba su autorización para presentar en su nombre alguna oferta, cuál era el mecanismo que usted solía utilizar para concretar la autorización. CONTESTO: Vuelvo y aclaro hasta el mes de abril del año en curso todas las personas que actuaban en la función de ventas estaban autorizados a cotizar bajo mi autorización global y podían firmar dicha cotización con mi nombre sin previa autorización. Esto se hacía con el fin de agilizar el proceso de oferta. Quiero aclarar que para mi una cotización era sólo y creo que sigue siendo sólo una oferta de bienes y servicios sin ninguna implicación jurídica.(fl. 130 cdno. ppal.).
Por su parte, el señor Yesid Orlando Arias Rico, Gerente de "Decorarco", en ratificación del testimonio que ofreciera también ante la Procuraduría General de la Nación (fls. 61 a 65 cdno. 23), desconoció por completo la propuesta que con el nombre de su empresa obra a folio 26 del cuaderno 23 del expediente, en la cual el nombre y firma allí impuestos en efecto son palmariamente distintos a los suyos. Así mismo, dijo jamás haber recibido, ni ningún otro empleado de su empresa, el oficio de diciembre 24 de 1999 suscrito por el Director Administrativo de la Cámara del folio 25 ibídem, por el que se le comunicaba no haber sido seleccionada su propuesta (fls.198 y 199).
Además, a excepción de la oferta presentada por Industrias Orquín, adjudicataria del contrato, las otras dos no cuentan con ningún documento de soporte, tales como certificados de existencia y representación legal, balance de la empresa, constancias de experiencia y especificaciones técnicas, etc., condiciones bajo las cuales, sumadas a la del menor precio, hacían aparecer como oferta más favorable la primera de las mencionadas.
b) Contrato número 2004 del 21 de diciembre de 1999 (cdno. 18): Celebrado con la Asociación Colombiana de Profesionales Universitarios por valor de $90'000.000., para la edición de 6.000 volúmenes de la colección "Historia de las Leyes". Las irregularidades que aparecen acreditadas en el expediente son las siguientes:
Como consecuencia de la presunta convocatoria para contratar, fueron presentadas tres ofertas, así: 1) Casa Editorial R. y R. Ltda., representada por Jaime Rodríguez González; 2) Javier Zapata Televisión y 3) Asociación Colombiana de Profesionales Universitarios, representada por Jesús Alejandro Restrepo Correa.
Con respecto a este contrato, la ratificación de los testimonios rendidos ante la Procuraduría General de la Nación por las tres personas que figuran como representantes legales de tales firmas (fls. 160 a 164, 175 a 190 y 242 a 248 cdno. 18); (fls. 180 a 197 cdno. ppal.), permite establecer lo siguiente:
En realidad se trató de propuestas artificiales, en la medida en que todo fue orquestado, desde un comienzo, para que la adjudicación del contrato se hiciera con la firma que finalmente lo suscribió. En ese sentido, se tiene que Jaime Rodríguez González fue socio hasta comienzos del presente año de Jesús Alejandro Restrepo Correa de la firma Casa Editorial R. y R. Ltda., y fue este último quien elaboró la oferta a nombre de dicha firma, limitándose Rodríguez González simplemente a firmarla, quien refiere:
"En el curso del año pasado el Dr. RESTREPO me estuvo hablando de que había la posibilidad de hacer un trabajo relativo a las leyes con el Senado o con la Cámara, no me acuerdo muy bien, y según las cuentas que él me hacía, si bien es cierto que había que trabajar mucho, pues era rentable. En alguna oportunidad tal vez a principios del año pasado se pasó al Senado o la Cámara, no recuerdo muy bien, una cotización a este respecto, pero nunca se tuvo ningún resultado. En diciembre volvió el doctoro (sic) RESTREPO a insistirme, y en efecto hizo una nueva cotización para la Cámara, la cual yo le firmé como representante legal de la sociedad. Yo no volví a saber nada del asunto hasta el mes de enero de este año en que me di cuenta, tal vez por boca del mismo RESTREPO, de que le habían adjudicado un contrato para el mismo efecto a una empresa de su propiedad llamada ASOCIACION COLOMBIANA DE PROFESIONALES. Yo no le hice ni le reclamé absolutamente nada, pero si me sentí mal y me sentí usado ..." (fls. 180 y 181 cdno. ppal. Resalta la Sala).
Y más adelante reitera:
"CONTESTO: Yo le firmé la cotización o la propuesta al doctor RESTREPO, pero yo no tenía ni idea de que él iba a hacer otra u otras propuestas, por eso cuando yo me enteré de que él se había ganado esa licitación por intermedio de la ASOCIACION COLOMBIANA DE PROFESIONALES y como dije anterior me sentí usado, yo le solicité o le dije que no quería seguir con esa sociedad sin más explicaciones. PREGUNTADO: Debe entenderse que la elaboración, presentación y trámite de la propuesta por usted firmada fué obra exclusiva de JESUS ALEJANDRO RESTREPO CORREA?. CONTESTO: Si señor". (fl. 182 cdno. ppal).
En cuanto hace a Javier Zapata Valencia, representante legal de Javier Zapata Televisión, otro de los proponentes, se tiene que, por decisión y voluntad de Jesús Alejandro Restrepo Correa, también oferente, en el mes de febrero de este año, a aquél le fueron cedidos los derechos que Jaime Rodríguez González tenía en la firma Casa Editorial R. y R. Ltda. (el 50% del total de las cuotas), sin que ni siquiera se fijara y menos se pagara suma alguna de dinero o contraprestación por tal concepto (fls. 181 y 186 cdno. ppal.).
Javier Zapata Valencia dice ser amigo desde infancia con Jesús Alejandro Restrepo Correa, quien en efecto así lo corrobora. En el momento es subcontratista de este último para la ejecución del contrato 2004 en comento, para cuya actividad ya ha recibido una suma inicial de $4'000.000.
Jesús Alejandro Restrepo Correa no niega los hechos anteriores (fls. 190 a 197 cdno. ppal.), lo que indica, que desde un comienzo, todo estaba preparado para que el contrato 2004 fuera adjudicado a la Asociación Colombiana de Profesionales Universitarios de la cual aquél es el representante legal, y en la actualidad son sus socios Javier Zapata Valencia y un hijo menor de Restrepo Correa (fl. 190 cdno. ppal.).
De otro lado, acerca de la forma como fue adjudicado dicho contrato, el señor Saud Castro Chadid, declaró:
"(...) Los contratos de TELEPACIFICO y TELECAFE, se le adjudicaría (sic) a la compañía o persona que recomendara el doctor OCTAVIO CARMONA, para esos efectos el doctor OCTAVIO CARMONA me presentó como contratista a quien se le debían adjudicar esos contratos, al señor MARIO ARBOLEDA, persona a la cual me ordenó que le adjudicara esos contratos. Aquí vale la pena destacar, que lo que se contrataba con los canales regionales eran los programas de la Cámara de Representantes que debían emitirse a través de esos canales, a través de las programadoras respectivas. El señor MARIO ARBOLEDA me fué presentado por OCTAVIO CARMONA como una persona a la cual según me dijo era como un hermano para él y con quien compartía el apartamento en el que vivía aquí en Bogotá. Sobre el señor ARBOLEDA quiero destacar que en mi Acta de colaboración eficaz a la Justicia, el señor ARBOLEDA entregó el día del no carro en la sucursal del Banco Unión colombiano de ciudad Salitre la suma de $5 millones de pesos con destino a OCTAVIO CARMONA y tengo entendido que el video de la entrega de dineros reposa en la actualidad en la Fiscalía General de la Nación, video tomado por la Oficina de Vigilancia del Banco Unión Colombiano. De acuerdo con la relación facilitada por el honorable magistrado, quiero destacar dentro de esta relación el contrato 2004 por valor de $90 millones de pesos suscrito con la ASOCIACION COLOMBIANA DE PROFESIONALES, cuyo objeto era la compra de 6.000 tomos del libro la Historia de las Leyes. Este contrato fué ordenado por parte del doctor OCTAVIO CARMONA elaborarlo con la compañía que me entregara MARIO ARBOLEDA." (fls. 215 y 216 cdno. ppal. Se destaca en negrillas).
Más adelante agrega:
"PREGUNTADO: Sírvase explicarnos lo que usted sepa en relación con el contrato 2004 de diciembre de 1999, referente a la publicación de 6.000 tomos del libro de la Historia de las Leyes (al testigo se le pone de presente las copias de dicho contrato obrantes en el cuaderno 18). CONTESTO: Sí, este es un contrato que se elabora con la ASOCIACION DE PROFESIONALES UNIVERSITARIO cuyo objeto es la compra de 6.000 tomos de la Historia de la Leyes, por un valor de $90 millones de pesos, fué ordenado hacerlo a esta compañía por parte del doctor OCTAVIO CARMONA y las propuestas me las llevó por orden del doctor CARMONA, el señor MARIO ARBOLEDA. Este fué otro de los contratos asignados al doctor CARMONA (...)." (fl. 225 cdno. ppal.).
Y al ser interrogado acerca del origen y destino de los $5.000.000 que dice haber recibido de manos de Mario Arboleda, contestó:
"CONTESTO: La entrega me la hizo a mi el señor MARIO ARBOLEDA con destino al doctor OCTAVIO CARMONA, eso fué el día del no carro, aproximadamente a las 10 de la mañana y posteriormente en el despacho mío de la Dirección Administrativa yo le entregué la cifra que le había mandado a OCTAVIO CARMONA el señor MARIO ARBOLEDA. En cuanto al origen, tengo entendido que fué por el contrato de los 6.000 tomos de compra de Historia de las Leyes." (fl. 222 cdno. ppal.).
Respecto de la relación de Mario Arboleda Salazar con Jesús Alejandro Restrepo Correa -representante legal de la firma a la que le fue adjudicado el contrato- y su nexo con el contrato número 2004 en comento, Jaime Rodríguez González, manifiesta:
"PREGUNTADO: Sírvase explicar cómo conoció usted que el señor ARBOLEDA fué intermediario de RESTREPO para conseguir el contrato en la Cámara de Representantes?. CONTESTO: Porque yo supe eso, porque alguna vez RESTREPO me dijo que JAVIER ZAPATA era amigo de este señor ARBOLEDA y que era una persona que podía ayudarles a conseguir el contrato, pues porque tenía mucha gente conocida en la Cámara y al parecer este señor ARBOLEDA era la persona de confianza de ZAPATA para esos asuntos." (fl. 183 cdno. ppal.).
Por su parte, Jesús Alejandro Restrepo Correa, refiere que en el presente año Javier Zapata Valencia (representante legal de la tercera firma proponente) le presentó a Mario Arboleda Salazar, con quien contrató la adquisición del papel para la ejecución del contrato, por recomendación de Zapata Valencia, quien a la vez le dijo que él respondía por el dinero, que fue la suma de $23.800.000, circunstancias a las cuales agrega:
"CONTESTO: Si. Recibí pago, un anticipo incompleto diferente al que se pactó que llegó mes y medio después por la suma de $40 millones, cuando se había pactado $45 millones de anticipo. Ese anticipo se está invirtiendo en compra de papel, en pago a las personas que me han estado ayudando en la investigación legal de cada una de las normas y en la redacción de las reseñas o síntesis de los procesos legislativos de cada ley. De ahí se le dió al señor MARIO ARBOLEDA SALAZAR una plata para compra de materiales, esos materiales ya están llegando a Bogotá, la plata se la di como el 22 de febrero, finales de febrero, le di $23.800.000 aproximadamente en varios cheques. Un cheque de $3.800.000, otro de $18.000.000 y una plata en efectivo. Cheques de Davivienda. Se le entregó también a JAVIER ZAPATA $4 millones y medio cuando comenzó a colaborarnos, que yo le solicité me respaldara con un par de letras. Eso es para gastos de composición de textos, correcciones, pago de planchas litográficas e impresiones. La otra parte que he manejado yo para el pago de la gente de las investigaciones. (fl. 192 cdno. ppal. Subraya la Sala).
Sin embargo, es especialmente curioso, por decir lo menos, que a Javier Zapata Valencia, quien es su amigo desde infancia, le exigiera un respaldo del dinero entregado, en tanto que a Mario Arboleda, a quien prácticamente no conocía, quien reside en Cali, y de quien tan solo tenía el número de un teléfono celular, no le solicitara ninguna garantía ni tampoco le pidió que le firmara ningún documento a modo de garantía por las sumas entregadas (fl. 193 cdno ppal). Sobre el particular expresa el testigo:
"PREGUNTADO: Sírvase explicar por qué razón dada la cuantía del dinero que usted entregaba no tomó otras garantías. Qué le permitía a usted confiar en el señor ARBOLEDA?. CONTESTO: Yo básicamente lo hice por la recomendación de JAVIER ZAPATA, aunque él diga hoy en día que no responde por nadie. (...) "PREGUNTADO: Sírvase explicarle al despacho cuál es la razón que usted tuvo para exigirle a JAVIER ZAPATA a quien conoce hace más de 20 años que le firmara 2 letras para garantizar $4 o $5 millones que le entregó a cuenta del trabajo que él iba a hacer en relación con los 6.000 tomos de la Historia de las Leyes, mientras que a MARIO ARBOLEDA a quien no conoce, no sabe dónde localizar, no sabe de sus antecedentes, por el sólo hecho de recomendárselo ZAPATA en quien es evidente que no confía, le entrega casi $24 millones de pesos sin pedirle la más mínima garantía.? CONTESTO: Yo no he dicho que no confíe. Eso es cierto porque le vi más seriedad a ARBOLEDA que a JAVIER ZAPATA porque este es más deportivo, es mi opinión. El después me quiere ganar a cuento de amistad, o sea JAVIER ZAPATA." (fl. 194 cdno. ppal. Se subraya).
Otro hecho indicador del destino y forma como Jesús Alejandro Restrepo Correa ha manejado los dineros recibidos a título de anticipo del contrato, es la inexistencia de contabilidad en la firma de la cual él es el representante legal, tal como así lo reconoció en su declaración rendida en este proceso (fl. 193).
Mario Arboleda Salazar (fls. 244 a 250) no desconoce haber recibido la suma de $23.800.000 referida por Jesús Alejandro Restrepo Correa; aunque, afirma que lo fue para la compra del papel. No obstante, en el expediente no figura documento alguno que demuestre la existencia del supuesto contrato de intermediación celebrado para el efecto entre Restrepo Correa y Arboleda Salazar, éste último propietario y representante legal de empresas programadoras de televisión (fls. 244 y 245 cdno ppal).
c) Ninguno de los contratos celebrados en el mes de diciembre de 1999, cuenta con el respectivo estudio de evaluación de las propuestas, sino, simplemente, los oficios dirigidos por el entonces Director Administrativo, comunicando a los oferentes no favorecidos que sus propuestas no fueron seleccionadas.
d) Otro hecho indicador de la forma irregular como se desarrolló la actividad contractual en referencia, lo constituye el hecho de que el Comité de Compras y Licitaciones existente en la Cámara de Representantes, no fue convocado para el efecto, ni tampoco tuvo actividad alguna, como así lo observó el testigo Saud Castro Chadid (fl. 218 cdno. ppal.).
e) A lo anterior, se suma el hecho de que toda la actividad contractual desarrollada por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes durante el mes de diciembre de 1999 careció de todo control, por cuanto en el interior de esta Corporación no existían manuales de procedimiento sobre contratación, ni tampoco manuales de procedimiento de control interno. Al respecto, el Director Administrativo de la época manifiesta:
"PREGUNTADO: Sírvase decir al despacho si usted se cercioraba de la existencia de la necesidad que le planteaba a la Cámara de Representantes para su estudio. CONTESTO: Quiero primero que todo manifestar que en la Cámara de Representantes no existe manual de procedimientos y yo no me cercioraba porque la Jefe de Suministros y el Jefe de Bienes y Servicios eran los que tenían a cargo dichas funciones. Yo nunca me desplace a ver los kárdex para ver las existencias, ni fui a la bodega a hacer inventarios, porque esas eran funciones propias de los Jefes de esas áreas." (fls. 225 y 226 cdno. ppal.).
Por su parte el entonces Jefe de la Oficina de Control Interno de la Cámara de Representantes, Fernando Mazo Rua, dice haberse enterado de las irregularidades de los contratos en cuestión, inexplicablemente tan solo en enero del año en curso, a su regreso de vacaciones de fin de año, por comentarios que le hicieran compañeros de trabajo, pese a que él y la dependencia a su cargo se quedaron a "laborar" entre el 20 y el 30 de diciembre de 1999 (fls. 137 a 139 cdno. ppal.). Además, anota que no existían manuales de procedimientos:
"PREGUNTADO: Sírvase decirnos cuáles eran exactamente sus funciones como Jefe de Control Interno de la Cámara y hasta donde podía llegar en el ejercicio y cumplimiento de las mismas?. CONTESTO: Las funciones de la Oficina de Control Interno o del Coordinador de Control Interno, están definidas en la Ley 87 de 1993. Principalmente están asesorar a la Mesa Directiva y buscar que los controles si se ejerzan; obviamente que en la Cámara no existen manuales de procedimientos y por tanto resulta muy difícil establecer controles. Durante el tiempo que estuve en la Oficina de Control Interno, estuvimos trabajando con la finalidad de entregar al 20 de julio de este año entregar los manuales de procedimiento aprobados." (fl. 140 cdno. ppal - resalta la Sala).
En ese contexto, la delegación efectuada por la Mesa Directiva en favor del Director Administrativo de la Cámara de Representantes, la inexistencia de informes o estudios sobre la necesidades de los bienes, servicios y trabajos a contratar, la violación de las normas de restricción en el gasto público, el fraccionamiento de los contratos y el desconocimiento de los principios de transparencia y selección objetiva, en su conjunto, ponen en evidencia la indebida destinación de dineros públicos en que se incurrió, todo lo cual tuvo como inicio y motor la acción de la Mesa Directiva de la cual hizo parte el Representante Octavio Carmona Salazar, al haber autorizado en el mes de diciembre de 1999, bajo las circunstancias irregulares antes anotadas, la celebración de los contratos de que da cuenta el expediente.
En consecuencia, como quiera que se encuentra demostrada la causal con base en la cual se solicita la pérdida de la investidura de congresista del señor Octavio Carmona Salazar, cuya condición se halla acreditada con la certificación expedida por el Director Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil (fl. 5 cdno. ppal.), la Sala accederá a la pretensión elevada en tal sentido por el actor.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
PRIMERO: Decrétase la pérdida de investidura de congresista al Representante a la Cámara Octavio Carmona Salazar, identificado con la cédula de ciudadanía número 10.082.450 expedida en Pereira - Risaralda.
SEGUNDO: Comuníquese esta decisión a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministro del Interior, para lo de su cargo.
COPIESE, NOTIFIQUESE y COMUNIQUESE. CUMPLASE
MARIO ALARIO MENDEZ
Presidente
ALBERTO ARANGO MANTILLA
GERMAN AYALA MANTILLA
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO
REYNALDO CHAVARRO BURITICA
SILVIO ESCUDERO CASTRO
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
DELIO GOMEZ LEYVA
ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
RICARDO HOYOS DUQUE
DANIEL MANRIQUE GUZMAN
ROBERTO MEDINA LOPEZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
DARIO QUIÑONES PINILLA
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Requisitos que debe contener la solicitud.
La solicitud de pérdida de investidura debe contener el señalamiento concreto de los hechos de que se acuse al congresista, principalmente. La acusación señala los límites dentro de los cuales ha de hacerse el juicio, o sea que el congresista acusado solo podría ser condenado en tanto autor responsable de los hechos de que se le acusa, o absuelto solo de esos mismos hechos, o, en otros términos, la sentencia que se dicte debe ser congruente con la acusación, para garantía del derecho de defensa del acusado, que debe conocer de qué se le acusa y de qué debe defenderse. Es necesario, además, que la acusación sea precisa, y no indefinida, y por lo mismo que los hechos en que se base estén precisamente señalados, que solo así es posible hacer congruentes la acusación y la sentencia, y solo así se permite al acusado el cabal ejercicio de su derecho a la defensa.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - La solicitud debe contener señalamiento concreto de los hechos motivo de la acusación / NULIDAD DEL PROCESO - Procedencia por violación del debido proceso y del derecho de defensa
Los Representantes Luis Norberto Guerra y Octavio Carmona Salazar solo fueron acusados, en tanto miembros de la mesa directiva de la Cámara, de que no trazaron políticas de inversión, que autorizaron la celebración de contratos con desconocimiento de los más elementales principios de la contratación administrativa y que solo pretendieron con ello obtener beneficios personales y políticos, acusaciones indeterminadas e imprecisas de las que no habrían podido defenderse y por las que no podían ser condenados, que lo fueron por hechos determinados y concretos, ninguno de los cuales fue señalado en la acusación. En tales condiciones fue mi propuesta que se declararan nulos los procesos, como lo eran, a partir del auto admisorio de la solicitud de pérdida de investidura y, según el artículo 7o. de la ley 144 de 1.994, se ordenara la corrección de esa solicitud con la debida explicación de la causal invocada, particularmente con el señalamiento concreto de los hechos en que se basaba, a los cuales pudieran referirse los congresistas acusados y respecto de los cuales pedir y aportar las pruebas que estimaran conducentes, conforme los artículos 4o., literal c, y 9o. de la misma ley. La nulidad del proceso resultaba de la violación del debido proceso y del derecho de defensa en los acusados, en conformidad con lo establecido en los artículos 29 de la Constitución y artículo 304, numeral 3, del Código de Procedimiento Penal del Código Penal, aplicables al caso.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
Santa Fe de Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio de dos mil (2.000).
Radicación número: AC-9877
Actor: EMILIO SÁNCHEZ ALSINA
Referencia: PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA
El ciudadano Emilio Sánchez Alsina solicitó se decretara la pérdida de la investidura de congresista de los Representantes a la Cámara Luis Norberto Guerra Vélez y Octavio Carmona Salazar, y el Consejo de Estado, mediante sentencias de 23 y 30 de mayo, así lo dispuso.
Me separan de esas sentencias las siguientes razones:
1. El principio de la congruencia es "principio normativo que exige identidad jurídica entre lo resuelto, en cualquier sentido, por el juez en la sentencia y las pretensiones y excepciones planteadas por las partes [...] y entre la sentencia y las imputaciones formuladas al procesado y las defensas formuladas por este contra tales imputaciones; en todos los procesos, también, entre la sentencia y lo ordenado por la ley que sea resuelto de oficio por el juzgador", principio de extraordinaria importancia, pues se liga íntimamente al derecho constitucional de defensa, que exige que el demandado o acusado "en cualquier clase de proceso conozca las pretensiones que contra él o frente a él se han formulado, por lo que la violación de la congruencia implica la de aquel derecho; la actividad probatoria, las excepciones o simples defensas y las alegaciones, se orientan lógicamente por las pretensiones, imputaciones, excepciones y defensas formuladas en el proceso".(9)
2. Pues bien, según lo establecido en el artículo 4o., literal c, de la ley 144 de 1.994, la solicitud de pérdida de investidura, o sea la acusación, debe contener la invocación de la causal correspondiente y su debida explicación, esto es, sobre todo, el señalamiento concreto de los hechos que la constituyen.
Y según el artículo 9o. de la misma ley el congresista acusado dispone de tres días contados a partir de la notificación del auto admisorio para referirse por escrito a lo expuesto en la solicitud y pedir o aportar las pruebas que estime conducentes.
La sentencia que finalmente se dicte, entonces, debe ser congruente con la acusación, que delimita la materia sobre la que ha de hacerse el juzgamiento, esto es, que el acusado solo podría ser condenado en tanto autor responsable de los hechos que le fueron precisamente imputados o, también, absuelto solo de esos mismos hechos. No puede el Consejo de Estado en el curso del juicio mudar los hechos en que se basa la acusación, que, en lo que corresponde, es intangible.
En ello va envuelto el derecho de defensa del imputado, que no puede ser sorprendido con decisiones extrañas a los hechos de que se le acuse.
3. Así ocurre también en el proceso penal, y no podría ser de otra manera.
Según lo establecido mediante el artículo 442, numeral 1, del Código de Procedimiento Penal, la resolución de acusación debe contener la narración sucinta de los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo tiempo y lugar.
En el proceso penal la acusación señala los límites dentro de los cuales ha de desenvolverse el juicio y delimita, por lo mismo, las potestades del juez, de manera que el acusado solo puede ser condenado por los hechos de que se le acusa o absuelto solo de esos hechos.
Por ello, conforme el artículo 220, numeral 2, del mismo código, es motivo de casación no estar la sentencia en consonancia con los cargos formulados en la resolución de acusación.
"Una de las constantes del proceso penal en Colombia es la exigencia de correlación entre acusación y sentencia. Esto significa que, en todo caso, la sentencia debe tener como fundamento el hecho histórico investigado durante el proceso y que ha sido concretado en la acusación. En otros términos: la acusación cumple la función primordial de delimitar el objeto de la relación jurídica, puesto que la sentencia como acto que concluye el proceso, debe proferirse en correspondencia con los hechos que motivaron la acusación y los imputados a quienes se formuló pliego de cargos".(10)
"Se exige necesariamente la identidad del hecho, porque el imputado no puede ser condenado por comportamientos diferentes de los señalados en la resolución de acusación. Se entiende que hay un hecho diferente cuando se modifica la conducta y el objeto material, como en el caso en que se acusa por el delito de estafa y se condena por perturbación de la posesión sobre inmueble".(11)
En este sentido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, es abundante y reiterada. Por ejemplo, en sentencia de 2 de agosto de 1.995, dijo la Corte: "Se exige necesariamente la identidad del hecho, porque el imputado no puede ser condenado por comportamientos diferentes de los señalados en la resolución de acusación. Se entiende que hay un hecho diferente cuando se modifica la conducta y el objeto material, como en el caso en que se acusa por el delito de estafa y se condena por perturbación de la posesión sobre inmueble".(12)
En sentencia de 10 de diciembre de 1.997 dijo la Corte que, como se ha explicado reiteradamente, "dicho acto procesal, proferido con las debidas formalidades, es ley del proceso y posibilita la defensa del acusado quien, mediante esa decisión, conoce las imputaciones que se le formulan y por ende adopta las medidas que considere necesarias para su defensa; además limita los poderes del juzgador al momento de proferir la sentencia definitiva".(13)
En sentencia de 11 de marzo de 1.998, explicó: "La falta de consonancia entre la sentencia y la resolución de acusación es un error que afecta el debido proceso, para cuya demanda el legislador previó una causal de casación específica en el numeral 2 del artículo 220 del estatuto procesal, y la forma de subsanar la irregularidad que consiste en casar el fallo y dictar el de reemplazo, numeral 1 del artículo 229 ibídem".(14)
En sentencia de 21 de abril de 1.998 reiteró la Corte que "debe haber una estricta consonancia fáctica y jurídica entre la sentencia y la resolución de acusación", y que independientemente de las críticas que puedan hacerse contra el sistema de congruencia acogido por la ley procesal penal, lo cierto es que esa exigencia "constituye una garantía importante para el procesado, y da claridad a los demás sujetos procesales sobre lo que puede ser su intervención de ahí en adelante, pues la sentencia se limitará a resolver los cargos formulados en la acusación, sin que pueda introducir hechos no comprendidos en ella, ni cambiar la denominación jurídica, ni deducir agravantes, ni suprimir atenuantes, ni en general hacer más gravosa la situación del enjuiciado".(15)
Y en sentencia de 17 de marzo de 1.999 advirtió la Corte que la sentencia "es el acto procesal naturalmente llamado a dar fin al proceso, a resolverlo de manera definitiva. Pero en ella -dijo la Corte- el juzgador viene atado, circunscrito, por la resolución acusatoria. El alcance de esta limitación es lo que en el fondo constituye el principio de congruencia".(16)
Otras muchas sentencias podrían citarse en el mismo sentido, pero baste con las referidas.
La resolución de acusación, ya se dijo, debe contener la narración sucinta de los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo tiempo y lugar. Entonces, es "necesario, además, que los hechos estén claramente individualizados en la resolución de acusación"(17), que solo así es posible hacer congruentes la sentencia y la acusación, y solo así se permite al imputado el cabal ejercicio de su derecho a la defensa.
Según el artículo 304, numeral 3, del Código de Procedimiento Penal, el proceso es nulo cuando se viola el derecho a la defensa, y ello ocurre, entre otros eventos, "si en la pieza acusatoria falta la motivación sobre el hecho constitutivo del gravamen o la degradación, o la misma es ambigua o contradictoria, o el funcionario imagina soportes empíricos o racionales que no existen o que lógicamente no pueden inferirse dentro del proceso (absurdo), pues en tal caso la sentencia no puede dictarse porque carecería del apoyo acusatorio necesario para su congruencia", ha dicho la Corte, entre otras muchas en sentencia de 4 de febrero de 1.999.(18)
En este sentido, aun antes de la vigencia del Código que hoy rige, había reconocido la Corte "como causal [de nulidad] supralegal o de origen constitucional, por quebrantamiento del debido proceso y del derecho de defensa, la formulación anfibológica de los cargos imputados al procesado en el auto de proceder [hoy resolución de acusación], de manera que no le resulte posible a la defensa, en tales circunstancias, determinar con precisión los medios adecuados tendientes a desvirtuar la acusación, ni saber, a ciencia cierta, cuál de las varias posibles interpretaciones ha de acogerse en la sentencia, con el riesgo de que la actividad profesional del defensor se haya encaminado hacia la demostración de la inocencia del procesado por una de tales interpretaciones y este resultar condenado, a la postre, a causa de una diferente, de origen judicial"; así dijo la Corte en sentencia de 13 de noviembre de 1.980.(19)
En sentencia de 28 de agosto de 1.981 explicó también que el auto de llamamiento a juicio o de proceder, hoy resolución de acusación, no era un acto procesal de forma libre, que el juez pudiera realizar de cualquier manera, y de ahí que "la imperfección sustancial de esa providencia, v. gr. la imprecisa o ambigua definición del delito imputado o la deficiente formulación del cargo, de modo que perturbe o imposibilite el normal ejercicio de la defensa, o haga imposible o difícil la aplicación del derecho en la sentencia, genere la nulidad supralegal consagrada en el artículo 26 de la Constitución [hoy artículo 29], en la medida en que ésta demanda, para la legalidad del juzgamiento, la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio".(20)
Y en sentencia de 28 de marzo de 1.985 dijo la Corte que el auto de proceder "es pieza fundamental dentro del esquema procesal previsto en el ordenamiento vigente, como que representa el pliego de cargos que formula el Estado al procesado para que de ellos se defienda en el plenario. [...]. Una de las mayores deficiencias que puede ostentar un auto de proceder radica en la inapropiada formulación de los cargos, porque no se concretan debidamente o porque se presentan en forma ambigua o contradictoria de modo que no exista certidumbre sobre la acusación, con lo que se impide o dificulta en grado sumo la defensa del enjuiciado, a más de que la sentencia carece de un presupuesto básico, ya que ella debe dictarse en consonancia con los cargos deducidos en el auto de proceder. [...]. Un auto de proceder que adolezca del grave vicio de la indefinición y de la ambigüedad en la formulación de los cargos que imposibilite la defensa e impida la aplicación del derecho en la sentencia, viola las formas propias del juzgamiento y, por tanto, será nulo".(21)
Muchas más sentencias podrían citarse en este sentido.
Entonces, la acusación debe ser precisa, pues lo contrario afectaría las bases mismas del juicio y atentaría contra el derecho de defensa del acusado, de manera que cuando sea ambigua o contradictoria el proceso será nulo, además de que solo si la acusación es precisa resulta posible hacer congruentes la sentencia y la acusación.
4. En los procesos disciplinarios ocurre también que, según lo dispuesto, especialmente, en los artículos 92, numerales 3 y 5, y 152, del Código Disciplinario Único, el auto de cargos, o sea la acusación, debe contener la indicación de la conducta que podría ser constitutiva de la falta que se imputa, para que el disciplinado presente descargos, de manera que solo podría ser sancionado por los hechos de que se le acusa y que constituyen los cargos que se le oponen, o absuelto de esos mismos cargos.
Y es motivo de nulidad del proceso disciplinario, entre otros, la ambigüedad de los cargos, según el artículo 131, numeral 3, del mismo Código.
El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en sentencia de 9 de junio de 1.994, dijo: "Es un principio de derecho procesal, de claridad meridiana e indiscutible, que la sentencia tiene que estar, ya sea absolutoria o condenatoria, en consonancia con los cargos formulados. Esto es, se debe absolver o condenar por los cargos concretos formulados en la acusación, de lo contrario se presenta el fenómeno jurídico irregular conocido como falta de consonancia de la sentencia con los cargos (artículo 220 numeral 2 del decreto 2.700 de 1.991). [...]. Ello indica que no se atendió el objeto de la acusación, dictándose una sentencia inane con fundamento en cargos inexistentes habida cuenta que ellos fueron objeto de auto inhibitorio, lo que origina una irregularidad que trasciende al grado de nulidad, al incurrirse en la causal del numeral 2 del artículo 304 del decreto 2.700 de 1.991, y así lo declarará la Sala de oficio, en orden a que el a quo dicte nuevamente la sentencia sujetándose a los parámetros que para el efecto fijan las normas arriba señaladas. Lo anterior significa que se violó el debido proceso, pero además, eventualmente en caso de no corregirse el yerro anotado, se incurriría en la causal de nulidad por violación al derecho de defensa (artículo 304 numeral 3 ibídem)".(22)
Y en sentencia de 21 de julio de 1.995, dijo el Consejo: "Es incuestionable la importancia del pliego de cargos en el derecho disciplinario, equiparable a la resolución de acusación en el derecho penal, por tratarse de la actividad del Estado para concretar los límites de la imputación, que serán a la vez el ámbito de la sentencia. Por ello las imputaciones que se hagan deben ser diáfanas, precisas, concretas, carentes de ambigüedad, para no socavar con una formulación imprecisa las bases mismas del juzgamiento, con evidente lesión del derecho de defensa. La Corte Suprema de Justicia en materia penal y esta Sala en el campo disciplinario, han sostenido reiteradamente que la formulación anfibológica de los cargos genera nulidad por quebranto de las formas propias de cada juicio, que en el procedimiento actual constituye irregularidad sustancial que afecta el debido proceso (artículo 304-2)".(23)
5. El proceso de pérdida de investidura, tanto como el proceso penal y el proceso disciplinario, es un proceso punitivo que, aunque de características especiales, participa de cualidades semejantes.
Ahora bien, solo el Estado es titular de la acción penal y de la acción disciplinaria -según lo establecido en los artículos 250, inciso primero, y 251, numeral 1, de la Constitución y 24 y 120, numeral 1, del Código de Procedimiento Penal, y en el artículo 2o. del Código Disciplinario Único-, en tanto que son titulares de la acción de pérdida de investidura no solo el Estado, que la ejerce a través de cada una de las mesas directivas de las cámaras legislativas, sino también todos los ciudadanos, según lo dispuesto en el artículo 184 de la Constitución.
Además, en el proceso de pérdida de investidura no existen, como en el proceso penal y en el proceso disciplinario, investigaciones previas e instrucción o indagación preliminar e investigación disciplinaria, que pueden concluir con la acusación, mediante resolución de acusación o auto de cargos (artículos 319 a 369 del Código Penal y 135 a 151 del Código Disciplinario Único), para dar paso al juicio, sino que se inicia directamente con el juicio del congresista acusado por la mesa directiva de la cámara legislativa correspondiente o por cualquier ciudadano cuando soliciten se decrete la pérdida de su investidura.
En otros términos, la resolución de acusación y el auto de cargos en los procesos penales y disciplinarios son lo que la solicitud de pérdida de investidura en esta clase de procesos: la acusación.
Distintas son la denuncia penal y la queja disciplinaria, que solo son noticia de hechos punibles (artículos 25 del Código Penal y 47 y 50 del Código Disciplinario Único) que da al Estado quien ha tenido conocimiento de los mismos, pero no constituyen acusación, que es potestad solo del Estado, según lo expuesto.
Tanto la resolución de acusación como el auto de cargos y la solicitud de pérdida de investidura deben ser la imputación concreta, precisa, determinada y sin vaguedades de una conducta ilícita, pues la indefinición y la ambigüedad de la acusación impiden la aplicación del derecho y hacen imposible la defensa.
6. Pues bien, dijo el demandante que los Representantes Luis Norberto Guerra Vélez y Octavio Carmona Salazar habían incurrido en el motivo de pérdida de investidura de que trata el artículo 183, numeral 4, de la Constitución, es decir, en indebida destinación de dineros públicos, siendo que, de acuerdo con el reglamento de la Cámara, corresponde a la mesa directiva trazar las políticas de inversión según las necesidades y previos los sustentos legales y soportes técnicos; que, sin embargo, los acusados avalaron y dispusieron "una serie de contrataciones desconociendo lo establecido por la norma en comento, así como violando los más elementales principios de la contratación administrativa vigentes para el caso", y que con ello se buscó "el beneficio personal y político de manera directa y de interpuestas personas". Después advirtió el demandante que se refería a contratos celebrados en el mes de diciembre de 1.999.
Solo eso dijo el demandante, pero en ello no hay una acusación concreta y, por lo mismo, no está dado el requisito de que trata el artículo 4o., literal c, de la ley 144 de 1.994. No era posible, entonces, decretar la pérdida de la investidura; tampoco, desde luego, absolver a los congresistas acusados.
Frente a la acusación de que hubo indebida destinación de dineros públicos porque la mesa directiva no trazó políticas de inversión, porque pese a ello autorizó la celebración de contratos con desconocimiento, además, de los más elementales principios de la contratación administrativa, y porque se buscó así un beneficio personal y político, ¨cómo habrían podido defenderse los acusados? ¨qué alegar en contra de esa imputación indefinida? ¨de dónde la indebida destinación? ¨qué probar contra tales afirmaciones?
7. Creo que la mejor prueba de la indeterminación y ambigüedad de la acusaciones la dan las sentencias mismas, que muestran cómo, frente a solicitudes iguales de pérdida de investidura, se resolvió, en algunos aspectos, de modo bien diverso, y acerca de cargos de que no fueron acusados los congresistas.
Así, mediante la sentencia de 23 de mayo se dijo que el Representante Luis Norberto Guerra Vélez, en tanto miembro de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, incurrió en las siguientes faltas:
a. "[...] no acató imperativas disposiciones que gobiernan la contratación estatal y que estaba obligado a cumplir", particularmente el artículo 25, numeral 7, de la ley 80 de 1.993, según el cual la conveniencia del objeto de los contratos debe examinarse previamente, y así no se hizo;
b. Autorizó la celebración de contratos contra lo dispuesto en el artículo 20 del decreto 1.737 de 1.998, según el cual no podían iniciarse trámites para la celebración de contratos cuyo objeto fuera la realización de mejoras útiles o suntuarias, sino solo para la realización de mejoras necesarias, y el contrato celebrado "para pulir el mármol y pasamanos, por ejemplo, no implica una mejora necesaria";
c. Violó también lo dispuesto en el artículo 9o. del decreto 2.209 de 1.998, según el cual solo podían iniciarse trámites para la celebración o renovación de contratos de suministro, mantenimiento y reparación de bienes muebles y para la adquisición de bienes inmuebles, cuando el secretario general o quien hiciera sus veces determinara en forma motivada que era indispensable hacerlo para el normal funcionamiento de la entidad o la prestación de los servicios a su cargo, porque la autorización para la celebración de contratos para "pintura y señalización de sótanos, pulida del mármol del edificio nuevo, pulida de pisos de madera" se impartió "sin ningún sustento", y
d. Violó el artículo 390 de la ley 5.a. de 1.992, según el cual algunos servicios administrativos comunes deben ser contratados conjuntamente por el Senado y la Cámara, a saber, los de administración y mantenimiento de los edificios, aseo, cafetería, restaurante y dirección de la biblioteca y del archivo legislativo, porque se autorizó la celebración de algunos contratos de los que, conforme a la referida disposición, debían celebrarse en forma conjunta.
Como se advierte, el Representante Guerra Vélez no fue acusado, concretamente, de ninguno de los cargos de que se le encontró responsable y que dieron lugar a que se decretara la pérdida de su investidura de congresista.
Y mediante la sentencia de 30 de mayo, por la cual se decretó la pérdida de la investidura del Representante Octavio Carmona Salazar, frente a una demanda igual se le encontró responsable de las siguientes faltas:
a. Contra lo dispuesto en el artículo 20 decreto 1.737 de 1.998, ya citado, autorizó la celebración de contratos para impermeabilización de la terraza del edificio nuevo del Congreso; pulida del mármol de pisos y paredes del mismo edificio; pulida de los pisos de madera del Capitolio Nacional; mantenimiento, adecuación y arreglo de la Sala de Periodistas del Salón Elíptico; lavada de la fachada del Capitolio Nacional; pintura general en vinilo y resanes del Capitolio Nacional; lavada general de fachadas. impermeabilización y sellado de lozas; la pintura de techos y oficinas del edificio nuevo del Congreso, y para mantenimiento general de la cubierta del Capitolio Nacional.
Esos trabajos, sin embargo, se dijo en la sentencia, no pueden calificarse en principio como mejoras útiles ni suntuarias, sino que se trataría de mejoras necesarias, autorizadas en el segundo inciso del artículo 20 del decreto 1.737 de 1.998, pero no se encuentra justificada su realización y, por el contrario, es un hecho indicador de la indebida destinación de los recursos económicos "la absoluta inexistencia del más mínimo informe de necesidad y menos de estudios que indicaran o demostraran la necesidad de la ejecución de tal tipo de trabajos".
b. Esa misma circunstancia, se dijo en la sentencia, "constituye una violación de las exigencias contenidas en los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la ley 80 de 1.993, conforme a los cuales, con la debida antelación a la apertura de todo procedimiento de contratación y de la celebración de contratos, las entidades estatales deben contar previamente con los respectivos estudios de necesidades, y aun de la valoración de conveniencia u oportunidad de llevar a cabo tales procedimientos de contratación";
c. Hubo, en algunos casos, fraccionamiento en la celebración de los contratos, "en aras de burlar la convocatoria y realización de licitaciones públicas a las que se estaba obligado por el monto total de las actividades a contratar", con lo cual "se violó también el principio de transparencia de que trata la ley 80 de 1.993", y
d. No obstante que en el Director Administrativo de la Cámara de Representantes se delegaron las competencias del Presidente "para la ordenación del gasto y la dirección y manejo integral de la actividad contractual, hasta por el monto que, de conformidad con la ley 80 de 1.993 se entiende como contratación directa", en verdad "la adjudicación era determinada por los miembros de la mesa directiva", y en ello se cometieron muchas irregularidades, que relata la sentencia.
Otra vez, frente a las imputaciones genéricas e indefinidas de la acusación, ¨cómo habría podido el Representante Carmona Salazar dar respuesta a esa acusación y defenderse de cada uno de los cargos, determinados y precisos, de los que fue encontrado responsable? También en este caso, el Representante sancionado no fue acusado, concretamente, de ninguno de los cargos por razón de los cuales se decretó la pérdida de su investidura de congresista.
8. En conclusión, y a modo de síntesis de lo expuesto, debo decir:
a. La solicitud de pérdida de investidura debe contener el señalamiento concreto de los hechos de que se acuse al congresista, principalmente;
b. La acusación señala los límites dentro de los cuales ha de hacerse el juicio, o sea que el congresista acusado solo podría ser condenado en tanto autor responsable de los hechos de que se le acusa, o absuelto solo de esos mismos hechos, o, en otros términos, la sentencia que se dicte debe ser congruente con la acusación, para garantía del derecho de defensa del acusado, que debe conocer de qué se le acusa y de qué debe defenderse;
c. Es necesario, además, que la acusación sea precisa, y no indefinida, y por lo mismo que los hechos en que se base estén precisamente señalados, que solo así es posible hacer congruentes la acusación y la sentencia, y solo así se permite al acusado el cabal ejercicio de su derecho a la defensa;
d. Los Representantes Luis Norberto Guerra y Octavio Carmona Salazar solo fueron acusados, en tanto miembros de la mesa directiva de la Cámara, de que no trazaron políticas de inversión, que autorizaron la celebración de contratos con desconocimiento de los más elementales principios de la contratación administrativa y que solo pretendieron con ello obtener beneficios personales y políticos, acusaciones indeterminadas e imprecisas de las que no habrían podido defenderse y por las que no podían ser condenados, que lo fueron por hechos determinados y concretos, ninguno de los cuales fue señalado en la acusación.
En tales condiciones fue mi propuesta que se declararan nulos los procesos, como lo eran, a partir del auto admisorio de la solicitud de pérdida de investidura y, según el artículo 7o. de la ley 144 de 1.994, se ordenara la corrección de esa solicitud con la debida explicación de la causal invocada, particularmente con el señalamiento concreto de los hechos en que se basaba, a los cuales pudieran referirse los congresistas acusados y respecto de los cuales pedir y aportar las pruebas que estimaran conducentes, conforme los artículos 4o., literal c, y 9o. de la misma ley.
La nulidad del proceso resultaba de la violación del debido proceso y del derecho de defensa en los acusados, en conformidad con lo establecido en los artículos 29 de la Constitución y artículo 304, numeral 3, del Código de Procedimiento Penal del Código Penal, aplicables al caso.
MARIO ALARIO MÉNDEZ
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Delegación para contratar es función sólo del Presidente de la Cámara / MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES - Delegación para contratar / DELEGACION PARA CONTRATAR - En la Cámara solo puede hacerlo el presidente / ACTO ADMINISTRATIVO DE DELEGACION - Por irregular no procede efectos vinculantes
Tan sólo el Presidente de la Cámara, como ordenador del gasto y autorizado para celebrar contratos, puede trasladar por delegación esas funciones, de manera que al involucrar en esa delegación, a los vicepresidentes, y aceptarlo estos mediante la Resolución 818 del 18 de agosto de 1999, en ese sentido el acto es irregular y no puede producir los efectos vinculantes que en el fallo se le reconocen, pues se trata de un proceso sancionatorio que permite hacer esta clase de consideraciones sobre la tipicidad de la falta imputada.
REF: Expedientes AC - 9.877
ACTOR: Emilio Sánchez Alsina
Pérdida de la investidura de congresista de los Representantes a la Cámara LUIS NORBERTO GUERRA VÉLEZ Y OCTAVIO CARMONA SALAZAR.
CONSEJEROS PONENTES: Alejandro Ordóñez Maldonado y Germán Rodríguez Villamizar.
Me separo del criterio de la mayoría que parte de una vinculación contractual de los representantes Luis Norberto Guerra Vélez y Octavio Carmona Salazar, vicepresidentes de la Cámara e integrantes de la Mesa Directiva, con los hechos materia del juicio, para llegar a la conclusión con la cual sí estoy de acuerdo, la de despojarlos de la dignidad de Congresistas.
Tan sólo el Presidente de la Cámara, como ordenador del gasto (artículo 51 Ley 179/94) y autorizado para celebrar contratos (artículo 11-3 Ley 80/93), puede trasladar por delegación esas funciones (artículo 8o Ley 489/98), de manera que al involucrar en esa delegación, a los vicepresidentes, y aceptarlo estos mediante la Resolución 818 del 18 de agosto de 1999, en ese sentido el acto es irregular y no puede producir los efectos vinculantes que en el fallo se le reconocen, pues se trata de un proceso sancionatorio que permite hacer esta clase de consideraciones sobre la tipicidad de la falta imputada.
En cambio, por el mero hecho de corresponderle a la Mesa Directiva el deber de controlar la ejecución del presupuesto anual del Congreso (artículo 41-3 Ley 5/92), como en general es deber del servidor público con los bienes y valores encomendados, los intereses del Estado, los muebles y bienes confiados a su administración (artículo 40, numerales 18, 23 y 24 de la Ley 200/95), eso era suficiente para establecer la responsabilidad de los dos dignatarios del Congreso, que para mí carecían de competencia para contratar y que nunca contrataron.
Con todo respeto,
ROBERTO MEDINA LOPEZ
Consejero
fecha ut supra
1 Sentencia del 29 de abril de 1997, expediente AC-4534.
2 Sentencias C-319 del 14 de julio de 1994 y C-247 del 1º de julio de 1995 de la Corte Constitucional.
3 Sobre el particular pueden citarse, entre otras, las sentencias del 17 de agosto de 1994, expediente AC-1899; 24 de agosto de 1994, expediente AC-1587; 21 de marzo de 19995, expediente AC-2362; 19 de abril de 1995, expediente AC-2444; 9 de julio de 1996, expediente AC-3577; 12 de febrero de 1997, expediente AC-4192; 12 de agosto de 1997, expediente AC-4686.
4 El artículo 5o de la ley 144 de 1994 exigía para la estructuración de la indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura, que con la petición se acompañara copia auténtica de la sentencia condenatoria debidamente ejecutoriada y vigente. 5 Sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado del 19 de octubre de 1994, expediente AC-2102, Ponente Dr. Juan de Dios Montes H. 6 Sentencia de Sala Plena dictada dentro del expediente de pérdida de investidura número AC-9878.
7 COSCULLUELA MONTANER, Luis. "Manual de Derecho Administrativo". 8ª Ed., Edit. Civitas, Madrid, 1997, pág. 180. 8 Mediante este decreto se introducen algunas modificaciones a los decretos presidenciales números1737 y 1738 de 1998, que consagran normas sobre austeridad y eficiencia en el gasto público. 9 Hernando Devis Echandía, Compendio de Derecho Procesal, t. I, Teoría General del Proceso; Medellín, Biblioteca Jurídica Diké, 13.ª ed., 1.993, pág. 57. 10 Jaime Bernal Cuéllar y Eduardo Montealegre Lynett, El Proceso Penal; Santa Fe de Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 3.ª ed., 1.995, pág. 488.
11 Ibid., pág. 493.
12 Gaceta Judicial, t. CCXXXIX, núm. 2.478, pág. 211.
13 Gaceta Judicial, t. CCLI, núm. 2.490, vol. II, págs. 762 y 763.
14 Gaceta Judicial, t. CCLIV, núm. 2.493, vol. I, pág. 540.
15 Ibid., págs. 929 y 930.
16 Casación 14.796.
17 Bernal, pág. 493.
18 Casación 10.918.
19 Gaceta Judicial, t. CLXIII, núm. 2.402, pág. 501.
20 Gaceta Judicial, t. CLXVII, núm. 2.404, pág. 463.
21 Gaceta Judicial, t. CLXXXI, núm. 2.420, págs. 156 y 157.
22 Gaceta de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, t. III, núm. 2, págs. 395 y 396.
23 Gaceta de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, t. II, núm. 4, pág. 404.
