CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
RADICACIÓN No. : 25000-23-24-000-1996-7802-01(6808)
FECHA : Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero
del dos mil dos (2002)
CONSEJERO PONENTE : MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
ACTOR : ISREX THE ISRAEL GENERAL TRADE
CORPORATION LIMITEDE ISREX
COLOMBIANA LTDA.
DEMANDADO : DIAN
TEMA : APELACIÓN SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, ISREX The Israel General Trade Corporation Limited e ISREX Colombiana Ltda., contra la sentencia de 5 de octubre de 2000, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de caducidad de la acción.
I. ANTECEDENTES
I. 1. LA DEMANDA
Las sociedades ISREX The Israel General Trade Corporation Limited e ISREX Colombiana Ltda., por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del C.C.A., solicitaron al tribunal a quo que accediera a las siguientes
I. 1. 1. Pretensiones
1ª. Que declare la nulidad de la Resolución núm. 02278 de 9 de mayo de 1994, mediante la cual el Jefe de Grupo de Importaciones de la División Operativa de la Administración Especial de Impuestos y Aduanas de Santa Fe de Bogotá de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, declaró el incumplimiento de las obligaciones relativas a la finalización del Régimen de Importación Temporal a corto plazo y ordenó la efectividad de la Póliza de Cumplimiento núm. 00092444, expedida por la Compañía Mundial de Seguros a favor de la Nación, por un valor asegurado equivalente a la suma de $24.016.616,oo.;
2ª. Que declare la nulidad de la Resolución núm. 04860 del 28 de agosto de 1995, expedida por el Jefe de la División Jurídica de la Administración Especial de Operación Aduanera de Santa Fe de Bogotá, mediante la cual resolvió negativamente la solicitud de revocación directa de la resolución primeramente identificada, presentada por la compañía de seguros afectada.
3ª. Que, a título de restablecimiento del derecho, notifique el pronunciamiento respectivo a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para lo de su competencia.
I. 1. 2. Hechos
La sociedad ISREX COLOMBIANA LTDA., en su condición de apoderada general de ISREX THE ISRAEL GENERAL TRADING CORPORATION LIMITED, solicitó ante la Aduana de Bogotá autorización para efectuar la importación temporal de un equipo de Radiogonometría y Radiomonitoreo, con fines de demostración.
La autorización fue concedida mediante Auto núm. 3838 de 3 de agosto de 1990, por un término de seis (6) meses, esto es, desde el 24 de agosto de 1990 hasta el 23 de febrero de 1991, previa constitución de la correspondiente garantía.
Una vez cumplido el fin perseguido, por conducto de agente de aduana, la mencionada sociedad solicitó al Administrador de la Aduana Interior de Bogotá la autorización para reexportar el aludido equipo. La autorización se concedió mediante Auto núm. 5434 de 2 de noviembre de 1990, en el cual se advirtió que debía efectuarse antes del 27 de febrero de 1991.
Con el fin de constituir la garantía exigida para el cumplimiento de las obligaciones derivadas del régimen de importación, ISREX COLOMBIANA LTDA. contrató con la Compañía Mundial de Seguros S.A. la Póliza de cumplimiento de disposiciones legales núm. 0000924444 de 24 de agosto de 1990.
El 9 de mayo de 1994, la División Operativa de la Administración Especial de Santa Fe de Bogotá, expidió la Resolución núm. 02278, mediante la cual declaró el incumplimiento por parte del importador ISREX COLOMBIANA LTDA. de la obligación de reexportar el equipo importado y, por lo tanto, ordenó la efectividad de la respectiva póliza.
La mencionada resolución nunca fue notificada a ISREX COLOMBIANA LTDA., apoderada general de ISREX THE ISRAEL GENERAL TRADE CORPORATION LIMITED, sino a la Compañía Mundial de Seguros S.A., lo que se hizo por edicto.
Por lo anterior, la sociedad actora no conoció el texto de la resolución sino que se enteró de su existencia por la información que le proporcionó la aseguradora. Por tal motivo, su representada no interpuso ni ha interpuesto los recursos de la vía gubernativa.
La Compañía Mundial de Seguros S.A. solicitó revocación directa de la Resolución núm.02278 del 9 de mayo de 1994, que fue negada mediante la Resolución núm. 04860 del 28 de agosto de 1995.-
I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación
Como normas violadas se invocan los artículos 2º, 6º, 29 y 31 de la Constitución Política y, 2º, 3º, 28, 44, 45 y 47 del Código Contencioso Administrativo, sobre la base del siguiente concepto de violación:
La Administración violó el debido proceso al expedir el acto administrativo acusado porque ISREX COLOMBIANA LTDA., en calidad de apoderada general de ISREX THE ISRAEL GENERAL TRADE CORPORATION LIMITED, reexportó los equipos de acuerdo con las formalidades señaladas y dentro del plazo otorgado por el numeral 8º del artículo 216 del Decreto 2666 de 1994 y por el Auto núm. 3838 de 3 de agosto de 1990, es decir, cumplió con las obligaciones relacionadas con el Régimen de Importación Temporal a corto plazo, garantizadas con la Póliza de Cumplimiento expedida por la Compañía de Seguros a favor de la Nación.
También violó el debido proceso al omitir la notificación de la Resolución núm. 02278 del 9 de mayo de 1994, irregularidad con la que le impidió interponer los recursos de reposición y apelación que la ley le otorga para ejercer el derecho de defensa. Asimismo, vulneró el debido proceso de la Compañía Mundial de Seguros S.A., ya que no integró el litis consorcio necesario de que tratan los artículos 51 y 52 del Código de Procedimiento Civil.
La Administración transgredió los principios de imparcialidad, publicidad y contradicción porque olvidó que la finalidad de la actuación radicaba en asegurar y garantizar el derecho de ISREX THE ISRAEL GENERAL TRADE CORPORATION LIMITED y, en consecuencia, omitió notificar el acto administrativo personalmente o por edicto, tal y como lo establece la ley.
Por último, se desconocieron los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo porque en la resolución acusada se ordenó notificar únicamente a la Compañía Mundial de Seguros S.A., pasando por alto que a la sociedad ISREX THE ISRAEL GENERAL TRADE CORPORATION LIMITED, también se le debía notificar la actuación.
I. 2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La demanda fue notificada al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales quien, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones del accionante, con argumentos que se sintetizan así:
A la accionante no se le violó ninguno de los derechos invocados, por la sencilla razón de que no fue parte en el proceso que concluyó con los actos acusados, ya que no fue ella la que incumplió con la obligación aduanera, por ende no existe violación al debido proceso ni al derecho defensa.
El hecho de que la actora hubiera constituido un apoderado general en Colombia (ISREX COLOMBIANA LTDA.), no la convertía en parte en las actuaciones que adelantaba la apoderada general en ejercicio de su objeto social. Por lo tanto, no había obligación de notificarla de la actuación porque ella no solicitó el Régimen de Importación Temporal, ni a ella se le autorizó ni se le exigió la constitución de la garantía para respaldar el cumplimiento del Régimen de Importación Temporal a corto plazo.
De otra parte, la accionante no tiene interés alguno en las resultas del proceso porque nunca fue parte dentro de las diligencias administrativas que dieron origen a los actos acusados, por lo cual se configura la "falta de legitimación en causa por activa" ya que, según los actos acusados, la firma ISREX COLOMBIANA LTDA., fue quien solicitó la importación temporal de los equipos de marras, a quien se le autorizó el régimen y quien constituyó la Garantía núm. 92444 de 24 de agosto de 1990, en donde figura como tomadora y afianzadora, situación que se confirma con la demanda presentada por la Compañía Mundial de Seguros S.A., radicada con el núm. 5747 de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, donde se deja claro que la firma interesada es ISREX COLOMBIANA LTDA.
Se configura la indebida representación de la demandante por falta de presentación personal del poder por parte del mandante e indebida presentación de la demanda por la misma causa, pues la presentación tanto del poder (especial) como de la demanda debió efectuarse ante la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no ante los Notarios 25 y 21 de esta ciudad, según lo establecido en el inciso 2º del artículo 65 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1º numeral 23 del Decreto 2282 de 1989. Al respecto, se remitió al auto del 30 de abril de 1993 (Exp. núm. 4491, actor: Cooperativa de Consumo y Mercadeo de Antioquia Ltda., M.P. Dr. Delio Gómez Leyva).
Por último, adujo las excepciones de caducidad de la acción y falta de agotamiento de la vía gubernativa. La primera, porque según oficio AJU-058/95 dirigido por la aseguradora a ISREX COLOMBIANA LTDA., la accionante tuvo conocimiento de los actos acusados y en ese sentido la demanda presentada el 21 de agosto de 1996 es extemporánea. La segunda, porque ISREX COLOMBIANA LTDA. no interpuso los recursos de ley frente al acto demandado y adicionalmente demandó un acto administrativo mediante el cual se decidió una acción de revocatoria directa instaurada por la Compañía Mundial de Seguros S.A.
Con base en lo anterior, pidió proferir fallo inhibitorio.
II. LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal a quo rechazó las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, y encontró probada la de caducidad de la acción.
Sobre la falta de legitimación en la causa por activa puso de presente que la demanda se presentó en nombre de las sociedades ISREX THE ISRAEL GENERAL TRADE CO. LIMITED e ISREX COLOMBIANA LTDA. Que el poder fue conferido por el representante legal de la sociedad ISREX COLOMBIANA LTDA., según certificado de la Cámara de Comercio de Bogotá; que también actúa con poder general del representante legal de ISREX THE ISRAEL GENERAL TRADE CO.
En relación con la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales (irregularidad en la presentación del poder y la demanda), anotó que si bien tal circunstancia constituye una irregularidad, ello no inhibe al fallador para proferir sentencia de mérito porque en el presente caso se cumplió la finalidad de la presentación personal, que es la identificación de los otorgantes. Además, al no haberse cuestionado la irregularidad, la misma se subsanó, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 40 del C.P.C.
Respecto a la caducidad de la acción, con apoyo en el oficio enviado por la Compañía Mundial de Seguros a la actora, encontró que ésta conoció en esa fecha la expedición de la Resolución núm. 02278, que declaró el incumplimiento de la obligación aduanera y ordenó la efectividad de la póliza.
Teniendo en cuenta lo anterior y el hecho de que en los actos acusados no se ordenó notificar a la actora y por lo mismo no se le concedieron recursos, estimó que el término para demandar (4 meses) debía contarse a partir del momento en que aquélla tuvo conocimiento de la actuación, vale decir, desde febrero de 1995, precluyendo dicho término en junio de 1995, razón por la cual concluyó que respecto de la demanda presentada el 21 de agosto de 1996, había operado la caducidad de la acción.
III. EL RECURSO DE APELACION
La parte actora apeló el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al efecto manifestó que es ilegal y violatorio del debido proceso, por las siguientes razones:
Del texto del oficio mencionado por el Tribunal no se puede deducir que la actora fue notificada de la Resolución núm. 002278, pues el texto de la actuación no fue remitido y, por tanto, no es prueba de que ISREX hubiese conocido información diferente al número de la resolución, su fecha, el valor que se le exigía a la Aseguradora y la oficina que la había expedido.
Insistió en el argumento de que la Resolución núm. 02278 de 9 de mayo de 1994, mediante la cual se declaró el incumplimiento de la obligación aduanera y se ordenó la efectividad de la garantía, al no haberse notificado a quien incumplió la obligación aduanera (ISREX), violó los principios que orientan la actuación administrativa y el artículo 48 del C.C.A. sobre la forma de notificar los actos administrativos, pues no se le entregó copia de la actuación y mucho menos del edicto a través del cual se notificaba la misma.
Adicionalmente, puso de presente que la Resolución núm. 02278 del 9 de mayo de 1994 fue objeto del recurso de apelación por parte de la Compañía Mundial de Seguros S.A., el cual fue decidido por la Resolución núm. 04860 de 28 de agosto de 1995 antes de que la primera actuación quedara en firme. Que esta última actuación con la que se agotó la vía gubernativa tampoco fue notificada a ISREX, motivo por el cual el término de caducidad no podía empezar a correr desde el oficio antes citado.
Además, en el presente caso no puede hablarse de notificación por conducta concluyente porque ISREX COLOMBIANA LTDA. no ha convenido en que se notificó de las resoluciones acusadas, sólo hasta cuando presentó la demanda, es decir, hasta el 12 de diciembre de 1995, motivo por el cual no hay lugar a la caducidad de la acción.
Con los argumentos anteriores, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En la segunda instancia del proceso la Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación no rindió concepto de fondo.
V. LA DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes
C O N S I D E R A C I O N E S
V.1. De los actos acusados, el único que es pasible de control por parte de esta jurisdicción es la Resolución núm. 02278 del 9 de mayo de 1994, ya que fue la que puso fin a la actuación administrativa; mientras que la segunda resolución demandada, o sea la Resolución núm. 04860 del 28 de agosto de 1995, decide una solicitud de revocación directa que presentó la Compañía Mundial de Seguros S.A. contra la Resolución núm. 02278, de modo que no es cierto que mediante aquélla se hubiere resuelto recurso de apelación alguno contra ésta, como erróneamente lo señala el apelante. Ello significa que las dos resoluciones citadas no forman una unidad jurídica como se pretende en la demanda y en la sustentación del recurso.
Es sabido que las decisiones que resuelven solicitudes de revocación directa no reviven los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni dan lugar a la aplicación del silencio administrativo, según el artículo 72 del C.C.A., de donde se infiere que no se integran con el acto que se pide revocar y que cuando niegan la solicitud, como en este caso, no son susceptibles de demanda ante esta jurisdicción.
V.2. Hecha la anterior precisión se ha de dilucidar el punto al cual, en primer orden, se contrae la alzada, esto es, la caducidad de la acción ejercida en el presente proceso. Ello pasa necesariamente por establecer el momento en el cual cabe dar a la actora como notificada de la primera resolución objeto de la demanda, habida cuenta de que, según lo atrás expuesto, la segunda no cuenta para ello.
Al respecto, estando dado que la Resolución núm. 02278 del 9 de mayo de 1994 no le fue notificada personalmente ni por edicto a ninguna de las sociedades actoras, el a quo dio por surtida la notificación por conducta concluyente en virtud del oficio AJU-058/95 de 1 de febrero de 1995, que la Compañía Mundial de Seguros S.A. le hizo llegar a ISREX COLOMBIANA LTDA. requiriéndole el pago de la suma por la que se ordenó hacer efectiva la póliza en mención, el cual fue aportado por la parte actora como una de las pruebas de la demanda, visible a folio 30 del cuaderno principal del expediente.
La Sala observa no sólo que la compañía de seguros alude a la expedición de la resolución en cita, a su número y fecha, a la decisión y al motivo de la misma, sino que, además, del contenido de dicho oficio se infiere fácilmente que entre las dos compañías abordaron el examen de aquélla.
Es así como en varios apartes del citado oficio se da a entender que hubo conversaciones previas y posteriores entre ellas sobre el particular, según se puede leer, por ejemplo, en el último párrafo, en el cual se dice que "Por estas razones y con base en lo conversado mutuamente, consideramos de suma importancia reunirnos con su abogado para estudiar la posibilidad de presentar una Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y obviar el pago de la multa impuesta".
El hecho de que la parte actora sea quien aportó el referido oficio, en original, y la mención que de él se hace en la demanda pone en evidencia que su destinataria lo recibió, lo cual cabe presumir que fue en la fecha que ostenta, 1° de febrero de 1995, de modo que del oficio, en cuanto documento aportado por la parte actora, así como de las manifestaciones que ésta ha hecho, se puede inferir que desde ese día, e incluso desde antes, tenía conocimiento inequívoco del acto acusado; por consiguiente, es claro que se surtió la notificación por conducta concluyente, en los términos del artículo 330 del C. de P. C., aplicable también respecto de actos administrativos, según lo tiene reconocido la jurisprudencia de esta Sala(1). Por lo tanto, desde tal fecha las accionantes estaban en franca posibilidad de impugnar el acto acusado ante esta jurisdicción, toda vez que al tenor del artículo 135, inciso último, del C.C.A. estaban autorizadas para hacerlo sin necesidad de agotar la vía gubernativa.
Así las cosas, le asiste razón suficiente al a quo para deducir la notificación por conducta concluyente que le ha servido de fundamento para establecer la caducidad de la acción.
Ahora bien, como quiera que la demanda fue recibida en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de agosto de 1996, se aprecia fácilmente que la acción había caducado, al ser incoada mucho después de vencido el término de cuatro (4) meses que señala el artículo 136 del C. C. A. para que ocurra la caducidad de la misma, contado a partir del 1° de febrero de 1995, esto es, después de transcurridos casi 18 meses de la notificación por conducta concluyente.
Así las cosas, para la Sala la decisión del Tribunal, en cuanto se declaró inhibido para emitir pronunciamiento de mérito, debe ser confirmada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
1.- CONFIRMASE la sentencia apelada.
2.- De conformidad con lo previsto en los artículos 171 del C.C.A. y 392, numerales 1 y 3 del C. de P. C., CONDENASE a la sociedad actora en costas de la segunda instancia.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 21 de febrero del 2002.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Salva voto Presidente
MANUEL S. URUETA AYOLA
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 Ver, entre otras, sentencia de 13 de junio de 1996, Expediente núm. 3690, Consejero Ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz.
