Radicación: 05001 23 33 000 2013 00085 01
Demandante: Marta Inés Pérez de Echeverri y otros
Radicación: 05001 23 33 000 2013 00085 01
Demandante: Marta Inés Pérez de Echeverri y otros
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024)
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Radicación: 05001 23 33 000 2013 00085 01
Actor: MARTA INÉS PÉREZ DE ECHEVERRI Y OTROS
Demandado: NACIÓN- DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Y OTROS
Tesis: No incurre en nulidad por violación de normas convencionales y constitucionales el acto administrativo que reconoció una indemnización administrativa con fundamento en los topes legales.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida 31 de julio de 2015 por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
Los señores Marta Inés Pérez de Echeverri, Lina María Echeverri Pérez, Camila Botero Echeverri, Jorge Ignacio Echeverri Pérez, en representación
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
1
de sus hijos menores; Carlos Arturo Echeverri Pérez, en representación de sus hijos menores, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 del CPACA, presentaron demanda en contra de la Nación- Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y para ello formularon las siguientes pretensiones1:
“[…] Primera: Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo – No. 01419 del 41045 (sic), que declaró como víctima al señor GILBERTO ECHEVERRI MEJÍA y como beneficiaría de la indemnización por valor de $
22 668 000 a la señora MARTA INÉS PÉREZ DE ECHEVERRI,
correspondiente al número 9402.
Segunda Consecuencialmente y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas se repara integralmente con base en los parámetros jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, esto es, indemnización (daño emergente, lucro cesante y daños morales), medidas de rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición a favor de las víctimas de las violaciones a los derechos humanos señaladas.
Tercera. Que se acceda a la solicitud de excepción de inconstitucionalidad propuesta contra el Decreto 1290 de 2008 con fundamento en los anteriores argumentos y en virtud de ello se otorgue la reparación integral a la señora Marta Inés Pérez de Echeverri (esposa), Jorge Ignacio Echeverri Pérez (hijo), Lina María Echeverri Pérez (hija), Carlos Arturo Echeverri Pérez (hijo),T y D2 (nietos), S y M3 (nietos) y C4 (nieta).
Cuarta: Que se reconozca como víctimas directas a la señora Marta Inés Pérez de Echeverri (esposa), Jorge Ignacio Echeverri Pérez (hijo), Lina María Echeverri Pérez (hija), Carlos Arturo Echeverri Pérez (hijo), T Y D5 (nietos), S y M6 (nietos) y C7 (nieta), como consecuencia de la violación al derecho a la integridad personal reconocido en el artículo 5 de la Convención Americana, producto del sometimiento a intensos
1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
2 En atención al derecho a la intimidad de quienes se afirman son menores de edad, se
omiten sus nombres y solo se enunciarán sus iniciales.
3 En atención al derecho a la intimidad de quienes se afirman son menores de edad, se omiten sus nombres y solo se enunciarán sus iniciales.
4 Mismo tratamiento en protección de su derecho a la intimidad.
5 Ibidem.
6 Ibidem.
7 Ibídem.
sufrimientos, profundo dolor y afectaciones a dignidad humana por el secuestro y homicidio del señor Echeverri, dado que, estos hechos afectan la integridad sicológica y moral de los familiares del señor Echeverri Mejía.
Quinta Que a título de reparación integral por el daño material, concretamente daño emergente, sea pagado los gastos asumidos por la familia en los gastos fúnebres del señor Gilberto Echeverri Mejía por un valor de $ 6 120 700.
(…)
Sexta: Que a título de reparación integral por el daño material, concretamente lucro cesante, se le otorgue el pago de los salarios dejados de percibir desde el secuestro.
[…]”.
Como cargos de violación invocó:
“Solicitud de excepción de inconstitucionalidad y control difuso de convencionalidad del Decreto 1290 de 2008”
La parte actora señaló que “el Decreto 1290 de 2008, por el cual se crea el Programa de Reparación Individual por vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados al Margen de la Ley, es una norma jurídica que si bien es cierto intenta adoptar los estándares internacionales de reparación integral y busca cumplir las obligaciones internacionales que tiene el Estado colombiano por ser Parte en Tratados que reconocen derechos humanos como la Convención Americana sobre Derechos Humanos [CADH], no es menos cierto que, algunos apartes de la norma es contraria a la CADH y a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos [CortelDH]”.
Aseguró que, al otorgar el Decreto 1290 de 2008 una indemnización máxima de 40 SMLMV, no se ajusta a los criterios internacionales, desconoce los parámetros adoptados por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y no garantiza la reparación integral, generando la perpetuación de las violaciones y una
revictimización, por no adoptarse las medidas tendientes a mitigar el daño causado.
Afirmó que la definición de víctima, prevista en el inciso 5 del artículo 2 del Decreto 1290 de 2008 solo para “(…) el cónyuge o compañero o compañera permanente o el familiar en primer grado de consanguinidad o primero civil de la víctima directa o aquellos que dependían económicamente de la misma”, es contraria a la Convención Americana y a la Constitución Política, ya que la jurisprudencia de la Corte Interamericana y el reglamento de la misma señalan que son víctimas “la[s] persona[s] cuyos derechos han sido violados”, por lo que tal definición es restrictiva y excluyente8.
Reiteró que, al otorgar a título de indemnización 40 SMLMV como suma máxima, sin tener en cuenta el daño material e inmaterial, y al excluir a quiénes son víctimas de las violaciones de los derechos humanos, contraviene la Convención Americana, que hace parte del ordenamiento jurídico colombiano, acorde con el bloque de constitucionalidad, por no otorgar una justa indemnización como lo señala el artículo 63.1 convencional, y es excluyente, por no reconocer el carácter de víctimas a todos los familiares a quienes también se les ha violado sus derechos humanos y deben ser reparados integralmente.
Se refirió al contenido y alcance del principio de reparación integral en el derecho interno colombiano, previsto por el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, indicando que dicho precepto se orienta al resarcimiento de un daño, “con el fin de que la persona que lo padezca sea llevada, al menos, a un punto cercano al que se encontraba antes de la ocurrencia del
8 Para ello relacionó en pie de página entre otros. Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs Perú. Sentencia del 25 de noviembre de 2006; Caso Vargas Areco supra; Caso “la última tentación de Cristo contra Chile. Sentencia del 5 de febrero de 2001. Corte Interamericana de Derechos Humanos.
mismo, debe ser interpretado y aplicado de conformidad al tipo de daño producido (…)”.
Sostuvo que el Decreto 1290 de 2008 es violatorio del artículo 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, porque éste insta a la protección de los derechos y libertades reconocidas, y que el Estado tiene el deber de adecuar el derecho interno a las normas convencionales, y el aludido decreto, al no otorgar una justa indemnización como lo señala el artículo 63.1 convencional, es ostensiblemente contrario a la jurisprudencia interamericana.
Agregó que, conforme al artículo 16 de la Ley 446 de 1998, las víctimas tienen derecho a una reparación integral, y así mismo el artículo 8 de la Ley 975 de 2005 determinó el contenido y alcance de la reparación integral, lo que en este caso fue desconocido.
La Resolución nro. 01419 del 16 de mayo de 2012 es violatoria de normas superiores, esto es, del artículo 93 de la Constitución Política y de los artículos 11.2 y 63.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos
Afirmó que la Resolución nro. 01419 de 2012 reconoció como beneficiaria de la indemnización a la señora Marta Inés Pérez de Echeverri, derivado del homicidio del señor Gilberto Echeverri Mejía, y que mediante este acto se ordenó una indemnización por un valor de 40 SMLMV, que no se ajusta a los criterios internacionales.
Consideró que la “reparación” otorgada a la familia Echeverri Pérez no es coherente con la gravedad del daño que se les ha causado, dado que el señor Echeverri Mejía, primero, fue víctima de secuestro durante 13 meses en condiciones precarias e inhumanas, lo que le produjo una aflicción por estar lejos de su familia; segundo, por su homicidio,
catalogado como delito de lesa humanidad, y tercero, el daño ocasionado a su familia como consecuencia de estos hechos causó una gran pérdida para ellos y para la sociedad colombiana; por ello, la suma de 40 SMLMV a título de indemnización, no es proporcional al daño sufrido.
Aseveró que, si bien el Decreto 1290 de 2008 adoptó todos los criterios de reparación integral, estos son, verdad, justicia, reparación, garantías de no repetición y de reconciliación, la Resolución nro. 1419 de 2012, proferida con fundamento en dicho decreto, no acogió estos criterios y solo indemnizó parcial y erróneamente, puesto que, en el presente caso, las víctimas no fueron reparadas integralmente, ya que solamente se le otorgó a la señora Marta Inés Pérez de Echeverry.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA
La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 21 de enero de 20139 y luego de inadmitida10 y subsanado lo solicitado, se admitió por auto del 18 de marzo de 2013 en contra de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación integral a las Víctimas; así mismo, se ordenó notificar al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado11.
Contestación del demandado
La Unidad Administrativa Especial Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, actuando por conducto de apoderado judicial, por escrito radicado el 13 de junio de 2013, esto es, en oportunidad,
9 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
10 Por auto del 18 de febrero de 2013.
11 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01. Magistrado ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, y para ello expuso lo siguiente12:
Explicó que la Resolución nro. 01419 de 2012 fue notificada de forma personal el 19 de junio de 2012 a la señora Marta Inés Pérez de Echeverri y se dejó constancia sobre la procedencia de recursos, ya que, acorde con el parágrafo primero del artículo 16 del Decreto 1290 de 2008, contra la misma procedía el recurso de reposición, y dicho acto no fue recurrido; por lo tanto, se encuentra en firme y goza de presunción de legalidad.
En cuanto a la solicitud de que “(…) se repare íntegramente con base en los parámetros jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En este punto, es necesario aclarar al apoderado, que el proceso de reparación por vía administrativa previsto en el Decreto 1290 de 2008, busca reparar el daño emergente, esto es, el perjuicio y no la ganancia o provecho que dejara de reportase (sic)”. (subrayas originales)
Sostuvo que “(...) no es función de la entidad, prestar protección en materia de atentados contra la vida y la integridad personal dentro del marco del conflicto armado interno, es decir por motivos ideológicos y políticos. Tal función está en cabeza de los organismos de seguridad del Estado, esto es, Policía Nacional, DAS, Fiscalía General de la Nación, CTI y el Ministerio del Interior tratándose de defensores de derechos humanos”.
Anotó que “así mismo, en esta pretensión, se evidencia una confusión por parte del apoderado de la parte actora, siendo que pretende con la declaratoria de nulidad parcial de la resolución 01419 de mayo 16 de 2012, obtener una reparación integral conforme los parámetros jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, siendo que la resolución
12Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
demanda[da] reconoce es la reparación administrativa en virtud de los lineamientos esbozados en el Decreto 1290 de 2008, por lo tanto, no puede pretender con la declaratoria parcial de la resolución acusada obtener una reparación mayor a la reconocida”.
Aclaró que “(…) la reparación administrativa, a diferencia de la judicial, no busca una proporcionalidad estricta con los daños causados de acuerdo al daño emergente, al lucro cesante y al daño moral probados, es decir que en sede administrativa, debido al universo de víctimas a reparar, se establece un l[í]mite en el monto de la indemnización con un fin de justicia, cual es el de dar cobertura a la totalidad de la víctimas de violaciones masivas a los derechos humanos (derecho a la igualdad), en el marco de unos propósitos más amplios de justicia como el reconocimiento, la universalidad del programa y la contribución a la generación de condiciones de confianza en el Estado”.
Respecto de la pretensión de que se acceda a la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 1290 de 2008 y se otorgue la reparación integral a cada uno de los demandantes, consideró necesario remitirse a lo dicho por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en providencia del 20 de mayo de 201013, en el sentido que la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad está condicionada a la existencia de una situación de incompatibilidad visible e indiscutible entre una norma constitucional y una de inferior jerarquía, situación que consideró no se evidencia con relación al Decreto 1290 de 2008.
Agregó que la actora cuenta con diversos instrumentos nacionales e internacionales para lograr la reparación integral del daño invocado. En lo concerniente a la reparación administrativa, se cumplió la normatividad vigente, puesto que la Ley 1448 de 2011 es una de las herramientas con
13 Radicado nro. 11001-03-06-000-2010-00044-00(1999).
las que cuenta el Estado para garantizar los derechos de las víctimas del conflicto armado interno a la verdad, la justicia, la reparación integral y las garantías de no repetición.
Manifestó que, “(…) como se corrobora en [el] hecho Veintidós y ratificada en el acápite de pruebas de esta contestación, quien manifestó textualmente ''que el apoyo psicosocial ofrecido no fue aceptado, pues no responde al tipo de apoyo que su familia necesita” y “(…) que los perjuicios pretendidos representados en daño emergente, lucro cesante, daño moral, perjuicios por la alteración grave de las condiciones de existencia y por la afectación psíquica, etc, no solo resultan improcedentes, sino que además, se observa la ineptitud en su solicitud al no haberse allegado prueba siquiera sumaria de su existencia pasada, presente o futura eventual Aunado a lo anterior, debe establecerse que la señora Marta Inés Pérez Echeverri, cobr[ó] la indemnización por vía administrativa el 20 de junio de 2012”.
Invocó como excepciones la “inexistencia probatoria de los perjuicios invocados”, “ausencia de responsabilidad de la Unidad para la Atención y Reparación integral a las víctimas”; “cumplimiento normativo de la unidad para la Atención Integral a las víctimas”; “ausencia de prueba alguna de las causales de nulidad de los actos administrativos”; “presunción de legalidad del acto administrativo impugnado al no ser demandado oportunamente es de reconocimiento o ejecución” y “caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”.
El magistrado de conocimiento, por auto del 18 de octubre de 2013, fijó fecha para la audiencia inicial14, que se celebró el 30 de octubre de 2013, en la que se fijó el litigio, se tuvieron como pruebas las aportadas por las partes y señaló como fecha para la audiencia de pruebas el 20 de
14 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
noviembre de 2013 con el fin de recibir los testimonios solicitados por la parte actora.
Atendiendo a que por memorial del 1 de noviembre de 2013 el apoderado de la parte actora desistió de la práctica de las pruebas testimoniales15, por auto del 4 de diciembre de 2013 el magistrado de conocimiento consideró que no era necesario llevar a cabo la audiencia de alegatos y juzgamiento y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión16.
EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
La Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 31 de julio de 2015, negó las súplicas de la demanda17.
Para decidir en dicho sentido, comenzó por estudiar la excepción de inconstitucionalidad y señaló que la parte actora cuestionó el Decreto 1290 de 2008 que sirvió de sustento para la fijación de los motivos del acto acusado, y no dicho acto.
Precisó que, para el momento en que se expidió la resolución demandada, el Decreto 1290 de 2008 ya había sido derogado por el Decreto 4800 de 2011, regulación que previó un régimen de transición, y sobre este punto concluyó: “de lo anterior se desprende, que las solicitudes presentadas antes de la vigencia del Decreto 4800 de 2011, se entienden como petición para la inscripción en el RUV y, sólo lo relacionado con la distribución y montos de la indemnización se rige por el decreto que se
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 00.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
17 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
cuestiona, en los demás aspectos, la norma ya no existía al momento de la expedición del acto que se demanda”.
En cuanto a los argumentos relacionados con la transgresión de lo previsto en la Convención Americana de Derechos Humanos, dijo que, conforme con lo señalado por el artículo 93 de la Constitución Política y la jurisprudencia del Consejo de Estado, las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos hacen parte del bloque de constitucionalidad y son vinculantes, y que, verificado si lo dispuesto por el Decreto 1290 de 2008, era compatible con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se concluía que lo establecido en dicho decreto correspondía a una indemnización solidaria otorgada en virtud de una reparación administrativa y no judicial.
Explicó que la indemnización reconocida en el acto administrativo demandado, establecida en el decreto del cual se solicita su inaplicación, se reconoce en cumplimiento del principio de solidaridad del Estado con las víctimas, con un enfoque humanitario, mientras que la judicial es producto de la declaratoria de responsabilidad del Estado en un proceso ordinario, por lo que no era posible aplicar en este caso la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 1290 de 2008, ya que la reparación individual por vía administrativa consagrada en el citado decreto fue concebida como un procedimiento administrativo para reparar de manera anticipada a las víctimas de los grupos armados al margen de la ley, sin perjuicio de las diversas alternativas judiciales, conformando así un amplio catálogo de medidas tendientes a la reparación integral.
Concluyó que “i) no es cierto que el Decreto 1290 de 2008 al consagrar la reparación por 40 smlmv no se ajuste a los estándares de indemnización adoptados por los tribunales internacionales, porque como ya se anotó, la prevista en dicha disposición es sólo una indemnización administrativa anticipada, que concurre con otras formas de reparación
judicial en las que se tienen en cuenta los daños materiales (daño emergente y ii) la valoración respecto al cumplimiento de los estándares internacionales de reparación no puede efectuarse de manera aislada y frente a una sola de las medidas, toda vez que además de la reparación por vía administrativa, se han previsto una serie de mecanismos judiciales que no sólo incluyen la totalidad de los perjuicios sino a la totalidad de víctimas e incluso de damnificados, como ocurre con las decisiones adoptadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control de reparación directa (…)”. Por lo expuesto, negó las pretensiones y condenó en costas a la parte actora.
El RECURSO DE APELACIÓN
Inconforme con lo decidido por el a quo, el apoderado de la parte actora interpuso en término recurso de apelación y solicitó se revoque la sentencia de primera instancia, por las siguientes razones18:
Manifestó “el tribunal señaló que la indemnización por vía administrativa a la señora (sic) Martha In[é]s P[é]rez de Echeverri no corresponde a la indemnización integral a que tienen derecho las victimas según los estándares internacionales[.] Así mismo, expuso que “el Decreto 1290 de 2008 no es contrario a la CADH como lo afirma el demandante, pues solo constituye una medida de reparación administrativa, complementaria de las medidas judiciales y de esa forma el Estado Colombiano ha adoptado en su legislación interna disposiciones encaminadas a la reparación integral a las víctimas de la violencia”.
Reiteró que la Resolución nro. 01419 del 16 de mayo de 2012 se dictó en el marco del Decreto 1290 de 2008 y al otorgar una indemnización
18 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
máxima de 40 SMLMV no se ajustó a los criterios internacionales, a la doctrina, a los tratados internacionales, a la jurisprudencia y a la normatividad, que han sido enfáticos en señalar que la reparación deber ser proporcional, suficiente y efectiva a la gravedad de las violaciones del daño sufrido.
Consideró que, en ese sentido, la reparación otorgada a la familia Echeverri Pérez está en contravía con lo anterior, puesto que no fue “(…) coherente y efectiva frente a la gravedad del daño que se les ha causado, dado que, el señor Echeverri Mejía, primero, fue víctima de secuestro durante 13 meses en condiciones precarias e inhumanas, lo que le produjo una aflicción por estar lejos de su familia, segundo, de su homicidio, catalogados estos delitos como de lesa humanidad y, tercero, el daño ocasionado a su familia como consecuencia de estos hechos, así mismo, es importante resaltar que por su liderazgo y vocería en procesos para obtener la paz, su deceso causó una gran pérdida para su familia y la sociedad colombiana, por ello la suma de 40 SMLMV a título de indemnización, no es proporcional al daño sufrido por esta persona y su familia”.
Alegó que el acto cuestionado es violatorio de la Constitución Política y de la Convención Americana, ya que, si bien el Decreto 1290 de 2008 adoptó como criterios de reparación integral la verdad, justicia, reparación, garantías de no repetición y de reconciliación, la Resolución nro. 1419 de 2012, proferida con fundamento en dicho decreto, no acogió tales criterios y solo indemnizó parcial y erróneamente-, “punto que no fue discutido ni analizado en la sentencia de primera instancia, ya que este señaló que dichas normas han acogido los estándares internacionales de reparación”.
Anotó que “(…) lo anterior se sustenta teniendo en cuenta que las víctimas no han sido reparados con fundamento en la reparación integral, enfatizando que solamente se le otorg[ó] a la señora Marta Inés Pérez de
Echeverri a título de indemnización parcial una suma de 40 SMLMV, sin aplicar los conceptos de daño material (daño emergente y lucro cesante) e inmaterial, restando por ende los otros conceptos de reparación, evidenciando lo anterior que en este proceso no se ha cumplido con la reparación integral, lo que hace que se revictimice, no cese el proceso de violación a los derechos humanos, el Estado colombiano incumpla con sus obligaciones internacionales, y la resolución sea contraria a las normas superiores la constitución y la Convención Americana, lo que genera la responsabilidad internacional”.
Sostuvo que el Decreto 1290 de 2008 señaló en el artículo 4 cuáles son las clases de medidas de reparación administrativa, tales como la restitución, rehabilitación, medidas de satisfacción y garantías de no repetición de las conductas delictivas, pero que en la resolución cuestionada no se atendieron tales criterios, por lo que no existe una reparación integral.
De otro lado, argumentó que el tribunal condenó a la parte actora en costas y al pago de agencias en derecho, pero que, acorde con lo dispuesto por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes ha actuado temerariamente, y de otro lado, citó el artículo 188 del CPACA y una providencia de esta Corporación referida a dicho artículo19, indicando que el a quo tampoco justificó la razón de la condena, por lo que también en este punto debe revocarse la decisión.
19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 16 de abril de 2015. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Al efecto dijo: “Ante este tema el Consejo de Estado ha sostenido: “(…) la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”.
El recurso fue concedido por auto del 24 de agosto de 201520
El expediente fue asignado mediante acta individual de reparto del 16 de septiembre de 2015 a la Sección Tercera, despacho del consejero Ramiro de Jesús Pazos Guerrero21, quien, por auto del 17 de noviembre de 2016, declaró la falta de competencia de dicha sección y dispuso la remisión a la Sección Primera del Consejo de Estado22.
Recibido el 22 de febrero de 201723 en la Sección Primera de la Corporación, por auto del 11 de mayo de 2017 se admitió el recurso de apelación24.
Por auto del 2 de abril de 2018 se corrió traslado para alegar de conclusión25.
El apoderado de la parte actora, al descorrer el traslado, indicó que en el presente caso procede el “control de convencionalidad y la excepción de inconstitucionalidad”, ya que, al restringir el Decreto 1290 de 2008 la calidad o titularidad de víctima solo a quien ha sufrido la violación o en su defecto al cónyuge o familiar en primer grado de consanguinidad, contraviene lo expuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que ha considerado “violado el derecho a la integridad psíquica
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
Visto en el índice 1 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
Visto en el índice 6 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
25 Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
y moral de los familiares de las víctimas con motivo del sufrimiento adicional que estos han padecido como producto de las circunstancias particulares correspondientes a las violaciones perpetradas contra sus seres queridos y a causa de las actuaciones u omisiones posteriores de las autoridades estatales con respecto a esos hechos”26.
Indicó que el fundamento para el reconocimiento de la indemnización fue el Decreto 1290 de 2008 y que si “el decreto es violatorio de la Constitución Política, la Convención Americana y la jurisprudencia de la Corte IDH, en consecuencia el acto administrativo está viciado de nulidad por ser violatorio de normas superiores”, e insistió en que, al otorgar la Resolución nro. 1419 de 2012 una indemnización máxima de 40 SMLMV, no se ajusta a los criterios internacionales, a la doctrina e incluso a la normatividad nacional, y lo que procede es la reparación integral, mientras que en este caso solo se ordenó una indemnización por un valor de 40 SMLMV a favor de la señora Marta Inés Pérez de Echeverri.
Solicitó que “(…) se REVOQUE la sentencia de primera instancia proferida por el por el (sic) Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, el 31 de julio de 2015 y se aplique la excepción de inconstitucionalidad y el control de convencionalidad para que se inaplique el Decreto 1290 de 2008 por desconocer los estándares internacionales en materia de reparación integral, toda vez que la indemnización es desproporcional al daño sufrido por la violación a los derechos humanos del señor Gilberto Echeverri y su familia y no tiene en cuenta los daños morales y materiales, además dicha acto administrativo no ordenó las demás medidas de reparación como las de satisfacción, rehabilitación, garantías de no repetición, así mismo, es violatorio en el reconocimiento de la calidad de víctima dado que solo es para quien sufre directamente
26 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso del Penal Miguel Castro Castro, supra nota 8, párra 335, Caso vargas Areco, supra nota 8, párr 96, y Caso Gorburu, supra nota 11, párr 96”.
la violación, desconociendo lo expuesto por la Corte Interamericana en que también los familiares son víctimas producto del grave sufrimiento causado por las violaciones a su familiar (…)”.
El apoderado de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas insistió en que no debe accederse a las súplicas de la demanda, dado que la declaración del hecho victimizante se hizo el 17 de febrero del año 2009, es decir, en vigencia del Decreto 1290 de 2008, derogado por el Decreto reglamentario 4800 de 2011, que fijó en el artículo 155 el régimen de transición para las solicitudes de indemnización presentadas en vigencia del Decreto 1290 de 2008, las cuales deben ser atendidas en forma preferente según la distribución y montos descritos, y que la valoración efectuada por la Dirección de Registro y Valoración de la Unidad para las Víctimas determinó que la solicitud de la señora Marta Inés Pérez de Echeverri cumplía con los requisitos legales para el reconocimiento y pago de la indemnización administrativa bajo dicho marco normativo.
El expediente ingresó a despacho para fallo el 15 de mayo de 201827.
De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia- Ley 270 del 7 de marzo de 1996, 150 del CPACA y 13 del Acuerdo 80 del
27 Visto en el índice 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.
12 de marzo de 201928, expedido por la Sala Plena de la Corporación, esta Sección es competente para conocer del presente recurso.
Objeto de la controversia
En el presente caso la parte actora demandó la nulidad parcial de la Resolución nro. 01419 de 2012 que ordenó el pago de una indemnización administrativa a la señora Marta Inés Pérez de Echeverri por el hecho victimizante de homicidio de su cónyuge.
Se solicita inaplicar el Decreto 1290 de 2008 por considerarlo violatorio del artículo 93 de la Constitución Política y de los artículos 2, 11.2 y 63.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos, por cuanto solo concedió una indemnización administrativa a la señora Pérez de Echeverri, y se alega que debió reconocerse una reparación integral no solo a la cónyuge, sino también a los hijos y nietos de la víctima directa, incluyendo el daño emergente, el lucro cesante y los perjuicios morales.
La Sala, para examinar los respectivos cargos, considera necesario referirse a lo siguiente: (i) el bloque de constitucionalidad; (ii) el acto acusado y (iii) los cargos invocados.
El bloque de constitucionalidad
El artículo 93 de la Constitución Política prevé que los derechos y deberes consagrados en la Carta Política deben interpretarse de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
28 Que compiló y actualizó el Reglamento del Consejo de Estado.
Como lo ha explicado esta Sección29, el 22 de noviembre de 1969 se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por Colombia mediante la Ley 16 del 30 de diciembre de 197230. Este instrumento no solo estableció un catálogo de derechos jurídicamente vinculantes para el Estado, sino también un sistema de garantías, incluyendo a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que funge como cuerpo intermedio, consultivo, que asesora, recomienda, recibe denuncias, intenta la conciliación y, si esto no fuere posible, está facultada para presentar demandas ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, órgano que tiene asignadas funciones jurisdiccionales.
A su vez, el control de convencionalidad, en el sistema de protección de derechos humanos, es un mecanismo de control judicial que consiste en verificar la adecuación del derecho interno a lo dispuesto por la Convención Americana sobre Derechos Humanos y sus fuentes, como expresión del principio pacta sunt servanda, que implica la observancia de buena fe de los tratados internacionales. El fundamento normativo del control de convencionalidad está en el artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que establece: “Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”.
29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 2 de diciembre de 2021. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación 05001 23 33 000 2020 00302 01.
30 “Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969”.
La jurisprudencia y la doctrina han diferenciado entre el control de convencionalidad concentrado o externo y difuso o interno. El primero corresponde a la Corte Interamericana y reside en contrastar las actuaciones de los órganos del Estado frente a las obligaciones convencionales adquiridas por los estados, mientras que el control difuso está en cabeza de los jueces nacionales de manera oficiosa31 e igualmente consiste en confrontar las actuaciones de los órganos del Estado en relación con los tratados internacionales.
La Corte Constitucional ha señalado que el control de convencionalidad constituye una “(…) obligación internacional a cargo del Estado, que se concreta en el ejercicio de verificación de conformidad de las disposiciones de derecho nacional con la CADH, particularmente en el momento de su aplicación a los casos concretos. De ahí que la labor judicial doméstica esté directamente vinculada a tal prescripción internacional, a modo de control de las actuaciones del Estado, a la luz de la Convención Americana. Toda vez que esta tarea se desprende directamente del propio instrumento internacional, la omisión de este deber por parte de las autoridades judiciales puede convertirse en un hecho generador de responsabilidad internacional para el Estado”32.
Por su parte, el Consejo de Estado ha dicho que el control de convencionalidad33 “(…) Implica que se deben tener en cuenta las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las interpretaciones proporcionadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la misma”.
31 Corte Constitucional. Sentencia C- 146 del 20 de mayo de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
32 Corte Constitucional. Sentencia C- 792 del 29 de octubre de 2014. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
Consejo de Estado. Sala Especial de Decisión nro. 15. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Auto del 6 de septiembre de 2021.
En cuanto al bloque de constitucionalidad, se tiene que, a partir de la sentencia C – 225 de 199534, la Corte Constitucional consideró que “(…) está compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu”.
Al efecto, en los artículos 9, 44, 93, 94, 102 y 214 de la Constitución se encuentra el mandato que ordena la integración material de ciertas normas y principios que no hacen parte formal de la Carta Política como parámetro del control de constitucionalidad de las leyes35.
Por consiguiente, las disposiciones que forman parte del bloque de constitucionalidad constituyen un conjunto normativo de igual rango a la Carta Política; en ese sentido, “(…) el hecho de que las normas que integran el bloque de constitucionalidad tengan jerarquía constitucional hace de ellas verdaderas fuentes de derecho, lo que significa que los jueces en sus providencias y los sujetos de derecho en sus comportamientos oficiales o privados deben atenerse a sus prescripciones. Así como el preámbulo, los principios, valores y reglas constitucionales son obligatorios y de forzoso cumplimiento en el orden interno, las normas del bloque de constitucionalidad son fuente de derecho obligatoria para todos los asociados”36, criterio que fue reiterado
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
35 Corte Constitucional. Sentencia C – 327 del 22 de junio de 2016. M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado.
36 Corte Constitucional. C – 067 del 4 de febrero de 2003. M.P.: Marco Gerardo Monroy
Cabra.
en la sentencia C – 458 de 2015, en la que se consideró que “todo el ordenamiento jurídico -tanto en la expedición de preceptos como en su aplicación e interpretación- debe ajustarse y leerse a la luz de las disposiciones de jerarquía constitucional, dentro de las cuales se encuentra el bloque de constitucionalidad, las cuales son verdaderas normas constitucionales”.
El acto acusado
Corresponde a la Resolución nro. 1419 del 16 de mayo de 2012, “por la cual se ordena el pago de la indemnización individual por vía administrativa Decreto 1290 de 2008”, expedida por la directora técnica de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que estableció37:
“[…] CONSIDERANDO
(…)
Que la Ley 1448 de 2011 en su artículo 168 dispuso entre las funciones de la Unidad la de administrar los recursos necesarios y hacer entrega a las víctimas de la indemnización por vía administrativa de que trata la citada ley.
(…)
Que la Ley 1448 de 2011 en su artículo 132 dispuso que la indemnización se entregará según el trámite, procedimiento, mecanismos, montos y demás lineamientos que defina el Gobierno Nacional, el parágrafo 1° de artículo ibídem señaló que tal norma surtirá efectos para las indemnizaciones administrativas que sean entregadas a partir de la fecha de expedición de dicha ley, así la solicitud se hubiese hecho con anterioridad.
Que adicionalmente el artículo 155 del Decreto 4800 que reglamenta la Ley 1448 de 2011 en el parágrafo 1 establece “El o los solicitantes a que se refiere el presente artículo tendrán derecho al pago de la indemnización administrativa de forma preferente y prioritaria mediante la distribución y en los montos asignados en el Decreto 1290 de 2008.
37 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2013 00085 01.Anexos demanda.
Que una vez valorada la documentación aportada en la solicitud, en conjunto con el contexto del lugar de ocurrencia de la solicitud cumple con los requisitos legales para el reconocimiento y pago de la indemnización administrativa consagrada en el artículo 5 del Decreto 1290 de 2008 y 132 de la Ley 1448 de 2011.
Que para acreditar la calidad de víctima o el parentesco con la víctima directa de los hechos, las personas aportaron según el hecho victimizante y el estado civil de la víctima.
Que la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, actuando bajo los criterios de necesidad, equidad e igualdad y haciendo uso de los instrumentos para la búsqueda de la convivencia y eficacia de la justicia establecidos en la ley 1448 de 2011,
RESUELVE
Artículo 1°. Ordenar el pago de la indemnización administrativa consagrada en el artículo 5 del Decreto 1290 de 2008 y 132 de la Ley 1448 de 2011 a las siguientes víctimas directas e indirectas, desembolso que se realizará a través del Contrato Interadministrativo No. 737 de 2012 celebrado el 01/03/12 entre la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas y el Banco Agrario de Colombia S.A.
NO. NOMBRES VÍCTIMA DIRECTA (…) VALOR PARENTESCO HECHO VICTIMIZANTE
(…)
9402 MARTA INÉS PEREZ DE ECHEVERRY (sic) 22.668.000 ESPOSO HOMICIDIO […].”
El examen de los cargos
La inaplicación del Decreto 1290 de 2008
La parte recurrente insiste que en el presente caso la Unidad de Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas debió inaplicar por inconstitucional el Decreto 1290 de 2008 por dos razones; la primera, porque la calidad de víctima no debe predicarse solo de quien ha sufrido la violación del derecho a la integridad personal o en su defecto el cónyuge o familiar en primer grado de consanguinidad, sino cobijar a todo el núcleo familiar afectado, y la segunda, porque la
“reparación” concedida debió ser integral y abarcar el daño emergente, el lucro cesante, así como los perjuicios morales, y en un tope superior al establecido en dicho decreto.
Afirmó que lo contrario viola el artículo 93 de la Constitución Política, la Convención Americana de Derechos Humanos, artículos 2, 11.2 y 63.1, y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos38.
Al respecto, la Sala observa lo siguiente:
El artículo 4 de la Constitución Política dispone que “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.
Frente a la figura de la excepción de inconstitucionalidad, como esta Sección lo ha señalado39, “(…) es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o inter partes”, y para su aplicación es necesario que la contradicción entre la norma constitucional y legal sea manifiesta,“(…) de tal manera que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea”40.
38 Para ello citó entre otros casos: Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs Perú Sentencia de 25 de noviembre de 2006 Párrafo 423. Caso Vargas Areco, supra nota 3, párr 149, Caso Montero Aranguren y otros (Reten de Catia), supra nota 128, párr 130, y Caso Ximenes Lopes, supra nota 3, párrafo 227.
39 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de noviembre de 2010. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicación nro. 66001 23 31 000 2007 00070 01.
40 Ibidem.
Los artículos que invoca la parte actora de la Convención Americana de Derechos Humanos disponen:
“[…] Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
Artículo 11. Protección de la Honra y de la Dignidad
(…)
2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación.
(…)
Artículo 63
Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización de la parte lesionada.
[…]”.
Por su parte, el artículo 5 del Decreto 1290 de 2008 estableció:41
“[…] ARTÍCULO CINCO. INDEMNIZACIÓN SOLIDARIA. El Estado
reconocerá y pagará directamente a las víctimas, o a los beneficiarios de que trata el presente decreto, a título de indemnización solidaria, de acuerdo con los derechos fundamentales violados, las siguientes sumas de dinero:
41 El artículo 297 dispuso “Artículo 297. Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación, tendrá una vigencia de diez (10) años y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial, el Decreto 1290 de 2008 salvo para efectos de lo dispuesto en el artículo 155 del presente decreto”.
HOMICIDIO, DESAPARICIÓN FORZADA Y SECUESTRO:
Cuarenta (40) Salarios Mínimos Mensuales Legales. […]”.
Mientras que, el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 preceptuó:
“[…] ARTÍCULO 132. REGLAMENTACIÓN. El Gobierno Nacional, reglamentará dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, el trámite, procedimiento, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización individual por la vía administrativa a las víctimas. Este reglamento deberá determinar, mediante el establecimiento de criterios y objetivos y tablas de valoración, los rangos de montos que serán entregados a las víctimas como indemnización administrativa dependiendo del hecho victimizante, así como el procedimiento y los lineamientos necesarios para garantizar que la indemnización contribuya a superar el estado de vulnerabilidad en que se encuentra la víctima y su núcleo familiar. De igual forma, deberá determinar la manera en que se deben articular las indemnizaciones otorgadas a las víctimas antes de la expedición de la presente ley […]”.
Cabe precisar que el Decreto 1290 de 2008 fue derogado por el artículo 297 del Decreto nacional 4800 del 20 de diciembre de 2011, “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones”; el artículo 155 del decreto 4800 reguló el régimen de transición para las solicitudes de indemnización por vía administrativa anteriores a la expedición de dicho decreto, el cual previó:
“[…] Artículo 155. Régimen de transición para solicitudes de indemnización por vía administrativa anteriores a la expedición del presente decreto. Las solicitudes de indemnización por vía administrativa formuladas en virtud del Decreto 1290 de 2008, que al momento de publicación del presente decreto no hayan sido resueltas por el Comité de Reparaciones Administrativas, se tendrán como solicitudes de inscripción en el Registro Único de Víctimas y deberá seguirse el procedimiento establecido en el presente decreto para la inclusión del o de los solicitantes en este Registro. Si el o los solicitantes ya se encontraren inscritos en el Registro Único de Población Desplazada, se seguirán los procedimientos establecidos en el presente decreto para la entrega de la indemnización administrativa.
Si de la descripción de los hechos realizada en las solicitudes se desprende que los hechos victimizantes ocurrieron antes de 1985, pero cumplen con los requisitos para acceder a la indemnización administrativa en virtud del Decreto 1290 de 2008, la Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas no incluirá al o a los solicitantes en el Registro Único de Víctimas, pero otorgará la indemnización administrativa. De esta situación se le informará oportunamente al o a los solicitantes.
Parágrafo 1°. El o los solicitantes a los que se refiere el presente artículo tendrán derecho al pago de la indemnización administrativa de forma preferente y prioritaria, mediante la distribución y en los montos consignados en el Decreto 1290 de 2008, siempre que sean incluidos en el Registro Único de Víctimas, se encontraren inscritos en el Registro Único de Población Desplazada o se les reconociere la indemnización administrativa en los términos del inciso segundo.
Parágrafo 2°. Las solicitudes de indemnización por vía administrativa presentadas después de la promulgación de la Ley 1448 de 2011 en el marco de la Ley 418 de 1997, con sus respectivas prórrogas y modificaciones, se regirán por las reglas establecidas en el presente decreto […]”.
En consecuencia, aunque al momento de la expedición de la Resolución nro. 01419 de 2012, el Decreto 1290 de 2008 ya había sido derogado por el Decreto 4800 de 2011, en todo caso, para la distribución y monto de la indemnización que en este evento se otorgó, se aplicó el régimen de transición previsto por el artículo 155 del Decreto 4800 y lo señalado por el artículo 5 del Decreto 1290 de 2008, que fijó una indemnización solidaria por homicidio, desaparición forzada y secuestro en la suma de 40 salarios mínimos mensuales legales.
En lo que concierne a la indemnización solidaria prevista por el artículo 5 del Decreto 1290 de 2008, la Sala advierte que, como su nombre lo indica, se trata de una indemnización que otorga el Estado a las víctimas directas o a sus beneficiarios y fue concebida como un procedimiento administrativo para reparar de manera anticipada a las víctimas de grupos armados al margen de la ley “con el propósito de superar el estado de vulnerabilidad”; no tiene como objetivo la indemnización integral, ni su reconocimiento le impide a las víctimas hacer uso de las alternativas judiciales dirigidas a obtener la reparación integral, en las que podrá
reclamarse el daño alegado en todos sus componentes (daño emergente, lucro cesante, daño moral, etc.), y en la medida de su comprobación.
Ahora bien, frente al argumento de la parte actora, en el sentido que se desconocieron los artículos 16 de la Ley 446 de 1998 y 8 de la Ley 975 de 2005, es importante señalar que tales disposiciones hacen alusión a la reparación que se reclama por vía judicial e incluye la valoración de los daños irrogados y, por lo tanto, no se corresponde con la indemnización que se concede en sede administrativa que, se recalca, no atiende a criterios de indemnización por daños, sino que tiene un componente eminentemente solidario.
En efecto, en cuanto a la reparación que se persigue por vía judicial, el artículo 16 de la Ley 446 de 199842 dispuso que en “(…) cualquier proceso que se surta ante la Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales”. (se destaca)
Mientras que el artículo 8 de la Ley 975 del 25 de julio de 200543 previó que el derecho de las víctimas a la reparación comprende las acciones que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción, y las garantías de no repetición de las conductas. Para ello estableció:
42 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.
43 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.
“[…] Restitución es la realización de las acciones que propendan por regresar a la víctima a la situación anterior a la comisión del delito.
La indemnización consiste en compensar los perjuicios causados por el delito.
La rehabilitación consiste en realizar las acciones tendientes a la recuperación de las víctimas que sufren traumas físicos y sicológicos como consecuencia del delito.
La satisfacción o compensación moral consiste en realizar las acciones tendientes a restablecer la dignidad de la víctima y difundir la verdad sobre lo sucedido.
Las garantías de no repetición comprenden, entre otras, la desmovilización y el desmantelamiento de los grupos armados al margen de la ley.
(…)
La reparación colectiva debe orientarse a la reconstrucción sico-social de las poblaciones afectadas por la violencia. Este mecanismo se prevé de manera especial para las comunidades afectadas por la ocurrencia de hechos de violencia sistemática.
Las autoridades judiciales competentes fijarán las reparaciones individuales, colectivas o simbólicas que sean del caso, en los términos de esta ley.
[…]” (Se resalta)
La Corte Constitucional en la sentencia C- 370 del 18 de mayo de 2006, al conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra algunos de los artículos de la Ley 975 de 2005, precisó que “(…) los tratados sobre Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario no reconocen específicamente los derechos a la paz, la verdad, la justicia y la reparación, pero sí hacen relación (i) a que debe existir un recurso efectivo; (ii) al deber de los Estados de garantizar el acceso a la justicia;
(iii) al deber de investigar las violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario; y (iv) a la obligación de los Estados de cooperar para la prevención y sanción de los delitos internacionales y las graves violaciones de Derecho Humanos”, y que los principios que deben gobernar el ejercicio de la función judicial, especialmente en
materia penal, y el derecho subjetivo de acceso a la justicia, incluye, entre otros estándares, la reparación, la razonabilidad de los términos judiciales, así como la necesidad de que “ciertos recursos judiciales reconocidos dentro del proceso penal se establezcan no sólo a favor del procesado sino también de las víctimas, cuando el delito constituye un grave atentado en contra de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario”.
En tal medida, es posible concluir que la indemnización administrativa que fijó el Decreto 1290 de 2008 no es contraria a la Constitución Política ni a las normas de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, puesto que la misma se otorga con el propósito de superar el estado de vulnerabilidad de las víctimas, sin que tenga como objetivo el reconocimiento de una reparación integral, pues la indemnización por este concepto depende de lo que sea acreditado, ya sea directamente, o previo el adelantamiento de un procedimiento judicial que establezca la respectiva responsabilidad y la consecuente condena.
Al efecto, es importante señalar que, esta Sección en sentencia del 16 de abril de 201544, en la cual se analizó el argumento relativo a si los topes previstos en el Decreto 1290 de 2008 eran contrarios a la Convención Americana de Derechos Humanos, consideró que “IV.2.14. En cuanto a los topes fijados para la reparación en la normativa atacada, no encuentra la Sala que ellos vulneren el artículo 63.1 de la Convención Americana, por cuanto los mismos no son incompatibles con la posibilidad de que la víctima pueda buscar la reparación por la vía judicial”.
Por las razones anotadas, no se evidencia contradicción entre las normas convencionales y el Decreto 1290 de 2008, puesto que la indemnización
44 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 16 de abril de 2015. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Expediente radicación nro. 11001 03 24 000 2009 00129 00.
administrativa a que se refiere dicho decreto no comporta el reconocimiento integral de un daño y la responsabilidad que por esos hechos le cabría a quien la paga, sino que se trata de una indemnización solidaria que el Estado proporciona a las víctimas; de manera que, en lo atinente a este primer reparo, el recurso de apelación no tiene vocación de prosperidad.
La solicitud de nulidad de la Resolución nro. 01419 del 16 de mayo de 2012
La parte actora sostuvo que, al conceder la Resolución nro. 1419 de 2012 solo una indemnización de 40 SMLMV, contrarió el criterio de indemnización del artículo 63.1 de la Convención Americana (i) que reconoce el derecho a la reparación integral, y (ii) debió declarar víctimas a todos los familiares del señor Gilberto Echeverry, porque a ellos también se le violaron sus derechos humanos, pero solo se concedió la reparación a la señora Marta Inés Pérez de Echeverry.
En lo que tiene que ver con el derecho a la reparación integral, la Sala considera pertinente remitirse a lo ya señalado en líneas precedentes, en donde se distinguió entre la indemnización administrativa y la reparación integral, su alcance y el fin perseguido en cada caso.
Al efecto, se recuerda que el artículo 5 del Decreto 1290 de 2008 estableció una indemnización solidaria a cargo del Estado, pagadera directamente a las víctimas o a sus beneficiarios.
A su vez, la Ley 1448 del 10 de junio de 201145, en el artículo 132, dispuso que el Gobierno Nacional debía reglamentar, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de dicha ley, el trámite, procedimiento,
45 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización individual por la vía administrativa a las víctimas, y que el reglamento debía determinar criterios, objetivos y tablas de valoración, los rangos de montos que serán entregados a las víctimas como indemnización administrativa dependiendo del hecho victimizante, así como el procedimiento y los lineamientos necesarios para garantizar que la indemnización contribuyera a superar el estado de vulnerabilidad en que se encontrara la víctima y su núcleo familiar, el cual fue reglamentado por el Decreto 4800 del 20 de diciembre de 2011.
Cabe reiterar que, al momento de expedirse la Resolución nro. 01419 de 2012, el Decreto 1290 de 2008 ya había sido derogado por el Decreto 4800 de 2011, pero en todo caso, para la distribución y monto de la indemnización otorgada, se aplicó el régimen de transición previsto por el artículo 155 del Decreto 4800 y lo señalado por el artículo 5 del Decreto 1290 de 2008.
Por su parte, el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011 consagró el derecho a la reparación integral que comprende “(…) las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho victimizante”. (se destaca)
En relación con las vías que tienen las víctimas, tanto individuales como colectivas, para que puedan obtener el derecho a la reparación integral, la Corte ha explicado46 que “(…) estas diferentes vías de reparación a víctimas presentan diferencias importantes: (i) la reparación en sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas
46 Corte Constitucional. Sentencia SU-254 de 2013.
individualmente consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta vía se encuentra articulada la investigación y sanción de los responsables, la verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de
restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. Propia de este tipo de reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del daño antijurídico causado a la víctima. ii) Mientras que por otra parte, la reparación por la vía administrativa se caracteriza en forma comparativa (i) por tratarse de reparaciones de carácter masivo,
(ii) por buscar una reparación, que si bien es integral, en cuanto comprende diferentes componentes o medidas de reparación, se guía fundamentalmente por el principio de equidad, en razón a que por esta vía no resulta probable una reparación plena del daño, ya que es difícil determinar con exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido”.
Conforme con lo anterior, la indemnización administrativa no examina el daño que cada ciudadano soporta, sino el hecho victimizante que es sobre el cual se estructura la tabla de indemnizaciones, con criterio de equidad y solidaridad, para contribuir a solucionar el estado de vulnerabilidad. Su propósito, entonces, no es el de reconocerle a la víctima afectada el daño emergente, el lucro cesante, el daño moral y demás componentes de la indemnización, pues ello es propio del examen que en cada caso concreto realizan los jueces; es, por el contrario, una contribución que el Estado hace para ayudar a superar las secuelas que deja el conflicto, en orden a alcanzar los objetivos de verdad, justicia, reparación y no repetición.
Frente al segundo reparo, en el sentido que debieron declararse víctimas a todos los miembros de la familia del señor Gilberto Echeverry que aquí demandan, porque a ellos también se le violaron sus derechos humanos, pero solo se concedió “la reparación” a la señora Marta Inés Pérez de Echeverry, debe tenerse en cuenta lo siguiente:
Como ya se explicó con suficiencia, en este caso no se reconoció una reparación sino una indemnización administrativa y para su distribución y monto se aplicó el régimen de transición previsto por el artículo 155 del Decreto 4800 y lo señalado por el artículo 5 del Decreto 1290 de 2008.
Precisamente en los considerandos del Decreto 1290 de 2008 se plasmaron las normas y la jurisprudencia con apoyo en la cual se definió quienes podían calificarse como víctimas, así como también quienes debían responder por los daños irrogados.
Destacan, en este orden, que se definen “como víctimas a quienes hubieren sufrido daños directos de manera individual o colectiva, como 'consecuencia de acciones que hayan transgredido la legislación penal, realizadas por grupos armados organizados al margen de la ley', 'tales como lesiones transitorias o permanentes que ocasionen algún tipo de discapacidad física, psíquica y/o sensorial (visual y/o auditiva), sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo de sus derechos fundamentales' y 'al cónyuge, compañero o compañera permanente, y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a ésta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida”.
Que, “(…) además de la reparación judicial establecida en la Ley 975 del 25 de julio de 2005 de Justicia y Paz, es viable que el Estado, dentro del principio de solidaridad y la obligación residual de reparar pueda establecer un procedimiento administrativo para reparar de manera anticipada a las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, sin perjuicio de la obligación de hacerlo que tienen los victimarios y el derecho de repetición del Estado contra estos (…)”.
Que, “(…) cuando el responsable de la violación no pueda o no quiera cumplir con sus obligaciones, los Estados deben esforzarse por resarcir a la víctima”.
Que, “(…) cuando el Estado haya resarcido a la víctima por una violación que no le sea imputable, quien la haya cometido deberá compensar al Estado” y,
Que, “en la sentencia C-370 de 2006, la H. Corte Constitucional señaló: 'Así, los primeros obligados a reparar son los perpetradores de los delitos, en subsidio y en virtud del principio de solidaridad, el grupo específico al que pertenezcan los perpetradores. Antes de acudir a recursos del Estado para la reparación de las víctimas, debe exigirse a los perpetradores de los delitos, o al bloque o frente al que pertenecieron, que respondan con su propio patrimonio por los daños ocasionados a las víctimas de los delitos.' Además, que 'El Estado ingresa en esta secuencia sólo en un papel residual para dar una cobertura a los derechos de las víctimas, en especial a aquellas que no cuentan con una decisión judicial que fije el monto de la indemnización al que tienen derecho (inciso segundo del artículo 42 de la Ley 975 de 2005) y ante la eventualidad de que los recursos de los perpetradores sean insuficientes." (6.2.4.4.11 de la sentencia).
- En lo referente a la indemnización solidaria, el artículo 5 del Decreto 1290 de 2008 determinó que sería pagadera directamente a las víctimas o a los beneficiarios “de que trata el presente decreto”, y para ello como lo precisó en la misma parte considerativa el Decreto 1290, se tiene que, “el artículo 5° de la Ley 975 de 2005, define como víctimas a quienes hubieren sufrido daños directos de manera individual o colectiva (…) y "al cónyuge, compañero o compañera permanente, y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida”(…)”.
- En el presente caso, se otorgó la indemnización administrativa a la señora Marta Inés Pérez de Echeverri en calidad de cónyuge de la víctima directa, lo que no obsta para que, quienes se crean legitimados para reclamar por los mecanismos judiciales la reparación plena del daño antijurídico que se afirma causado, lo puedan hacer.
De contera, se concluye que, sin perjuicio de la indemnización administrativa otorgada mediante la Resolución nro. 1419 del 16 de mayo de 2012 a la señora Pérez de Echeverri, los demandantes tienen a su alcance las vías judiciales para pretender el resarcimiento de los daños por el hecho victimizante de homicidio del señor Gilberto Echeverri, por lo que este cargo tampoco prospera.
Por lo analizado, partiendo de la presunción que cobija los actos de la administración47, no se logró desvirtuar la legalidad del acto acusado.
La condena de costas
La parte recurrente cuestiona que haya sido condenada al pago de costas y agencias en derecho, ya que considera que, acorde con lo dispuesto por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes ha actuado temerariamente, y con
47 Conforme lo ha expuesto esta Corporación, “(…) si con sujeción al principio de legalidad la actividad de la Administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se demuestre lo contrario, una vez se tornen ejecutorios los actos que la comprenden, toda ella se ha realizado de conformidad con el ordenamiento y por ende queda cobijada con una presunción de legalidad. (...) Así las cosas, se entiende que todo acto administrativo una vez ejecutoriado produce a plenitud sus efectos y se impone su obligatorio cumplimiento por parte de todos los destinatarios hasta tanto la administración no declare lo contrario, por lo cual quien pretenda su nulidad no sólo tiene la obligación de expresar claramente los cargos en los cuales funda la ilegalidad que alega sino que también tiene la carga de demostrar los hechos en que se sustenta esa ilegalidad. (…)”. Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 28 de mayo de 2015. Expediente Radicación número: 76001-23-31-000-2001-00145-01(35625).
M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
fundamento en el artículo 188 del CPACA, tampoco se justificó la razón de dicha condena por parte del a quo.
La Sala recuerda que, en materia de costas, al tenor de lo previsto por el artículo 188 del CPACA, disposición aplicable al presente asunto, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución debe regirse por las normas del Código General del Proceso.
A su vez, el artículo 365 del Código General del Proceso establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (numeral 1) y que solo habrá lugar a la condena cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (numeral 8), lo que se conoce como un criterio objetivo valorativo.
Bajo dichas reglas, contrario a lo señalado por el recurrente, la condena en costas y agencias en derecho no requiere la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se imponen; por ello, el juez en la sentencia que decida de fondo tiene el deber de pronunciarse frente a éstas.
En el asunto, el a quo sostuvo: “(…) como las pretensiones NO prosperan, se condenará en costas a la entidad demandante. // El valor de las agencias en derecho asciende a $6.598.000 equivalentes al 0.2% de la suma discutida”.
Al respecto, lo que se observa es que el recurrente no explicó las razones por las que se opone al cálculo de las costas y lo alegado es que solo había lugar a imponerlas cuando la actuación fuera temeraria y que no estaban justificadas; por consiguiente, dado que, el tribunal sí justificó su tasación, en este punto también será confirmada la sentencia recurrida.
Por último, no se condenará en costas en esta instancia, al no estar demostrada su causación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de julio de 2015 por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, según las razones explicadas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente providencia.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Consejera de Estado Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2
