CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Número único de radicación: 050012333000-2025-00298-01 Referencia: Acción de tutela
Actores: JUAN JOSÉ BOLAÑOS TABORDA Y OTROS.
TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN RECURRIDA QUE DENEGÓ EL AMPARO SOLICITADO. LA AUTORIDAD ACCIONADA NO VULNERÓ LOS DERECHOS DEPRECADOS PUES EXIGIÓ REQUISITOS PREVISTOS EN LA LEGISLACIÓN PARA EL OTORGAMIENTO DE PODERES POR MENSAJE DE DATOS.
DERECHO FUNDAMENTAL: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 1o. de abril de 2025, proferida en primera instancia por la SALA CUARTA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA que denegó el amparo solicitado.
I.– ANTECEDENTES
I.1.- La Solicitud
Los señores JUAN JOSÉ BOLAÑOS TABORDA, JORGE LUIS BOLAÑOS BURGOS, JHOAN SEBASTIAN RODRIGUEZ TABORDA
y MARTA ALEXANDRA TABORDA en nombre propio y en representación del menor S.T1, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales estiman vulnerados por la PROCURADURÍA 112 JUDICIAL II PARA ASUNTOS
ADMINISTRATIVOS2, al tener por no presentada la solicitud de conciliación prejudicial radicada con el núm. E-2025-039908.
I.2.- Hechos
Indicaron que el 30 de enero de 2023 la señora MARTA ALEXANDRA TABORDA resultó lesionada en un accidente de
1 La Sala reserva el nombre en protección al menor.
2 En adelante la PROCURADURÍA.
tránsito ocurrido en el MUNICIPIO DE SANTA FE DE ANTIOQUIA, en el que se vieron implicados el vehículo en el que se movilizaba y un automotor del EJÉRCITO NACIONAL que los chocó.
Explicaron que el 30 de enero de 2025, a través de apoderado, presentaron por vía electrónica ante la PROCURADURÍA solicitud de conciliación administrativa extrajudicial convocando al EJÉRCITO NACIONAL y a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA,
por la responsabilidad extracontractual derivada de las lesiones culposas ocasionadas a la señora MARTA ALEXANDRA TABORDA.
Manifestaron que a través de auto de 4 de febrero de 2025 la PROCURADURÍA inadmitió la referida solicitud, entre otros aspectos, porque los poderes estaban dirigidos al EJÉRCITO NACIONAL y a la COMPAÑÍA DE SEGUROS SOLIDARIA DE
COLOMBIA, para adelantar las reclamaciones en sede administrativa, sin que hubiese facultad para convocar a conciliación prejudicial y no hacer mención alguna a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA.
Expusieron que, en término, a través de su apoderado y vía electrónica allegaron los poderes que correspondían en formato pdf;
no obstante, mediante auto de 13 de febrero de 2025 la PROCURADURÍA tuvo por no presentada la solicitud de conciliación, al establecer que los documentos no acreditaban constancia de su otorgamiento, por cuanto no contenía el mensaje de datos para acreditar la autoría de los poderes.
Sostuvieron que interpusieron el recurso de reposición respectivo, en el cual destacaron, entre otros aspectos, que un documento PDF sí es considerado mensaje de datos “[…] ya que constituye un archivo digital formado por una secuencia de bits que codifica información […]”, además que para verificar la autoría de los poderes podía “[…] analizar los documentos adjuntos a la solicitud de conciliación, en los cuales se evidencia que la intención de mis clientes es el reconocimiento de un derecho y la obtención de la correspondiente indemnización por el perjuicio ocasionado por el daño objeto de debate […]”.
Anotaron que con el recurso de reposición además allegaron los poderes digitalizados de los físicos que inicialmente habían conferido a su apoderado para la diligencia.
Agregaron que a través de auto de 25 de febrero de 2025 la
PROCURADURÍA confirmó la decisión recurrida, al estimar que “[…] el apoderado no aportó con la subsanación el mensaje de datos requerido como soporte del poder otorgado de manera electrónica, solo allegó un escrito del poder en dos folios en formato PDF sin soportes de su otorgamiento por medio alguno […]”.
Aclararon que, además, la PROCURADURÍA determinó que aportar los poderes con el recurso era tardío “[…] resaltando que el término para reponer no revive términos de subsanación y en este sentido es extemporáneo lo que se aporte en el término de reponer con el propósito de subsanar […]”.
I.3.- Fundamentos de la solicitud
Expusieron que el poder allegado “[…] cumple con lo estipulado en la ley de comercio electrónico, es decir, los requisitos de autenticidad, integridad, inalterabilidad, rastreabilidad, no repudio, y confidencialidad, esto quiere decir que los mensajes de datos utilizados para dichos efectos gozan de una total validez y eficacia […]”.
Argumentaron que no aceptar el poder otorgado en formato PDF,
que constituye un mensaje de datos válido según la legislación colombiana, conlleva una discriminación injustificada, porque les impide acceder a la justicia.
Arguyeron que en el mismo accidente sufrieron lesiones dos acompañantes de la víctima, quienes presentaron solicitudes de conciliación extrajudicial asignada a la Procuraduría 113 Judicial II para Asuntos Administrativos, con poderes en formato PDF sin envío de trazabilidad; no obstante, lo resuelto en esa oportunidad por aquella autoridad sí fue admitir el trámite, por lo que su derecho a la igualdad fue vulnerado.
I.4.- Pretensiones
Como consecuencia de lo anterior, los actores pretenden lo siguiente:
“[…] PRIMERO: Respetuosamente, solicito a su despacho que ampare los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia de mi representado, MARTA ALEXANDRA TABORDA quien actúa en nombre propio y en representación de su hijo menor de edad SANTIAGO TABORDA; JORGE LUIS BOLAÑOS BURGOS; JUAN JOSE BOLAÑOS TABORDA y JHOAN SEBASTIAN RODRIGUEZ TABORDA, consagrados en
la Constitución Política de Colombia, por las razones previamente expuestas en este proceso.
SEGUNDO: Respetuosamente solicito a su despacho que, en aras de garantizar la celeridad procesal y la protección integral
de los derechos de mi representado, se ordene a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y/ la PROCURADURÍA 112 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS que, dentro
de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente decisión, se pronuncien de fondo sobre los hechos expuestos en la demanda presentada, de conformidad con lo dispuesto en nuestra normativa procesal y atención a la necesidad de evitar perjuicios irreparables.
TERCERO: En consecuencia, y para evitar un perjuicio irremediable, se ordene a la Procuraduría General de la Nación y/o a la Procuraduría 112 Judicial II para Asuntos Administrativos que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente decisión, deje sin valor ni efecto el auto que resolvió el recurso de reposición, dictado dentro del proceso de conciliación extrajudicial con radicación E-2025-039908. Dicho auto resolvió no reponer la decisión del 13 de febrero de 2025, que había declarado desistida y por no presentada la solicitud de conciliación. En su lugar, se ordene reponer la decisión inicial y tener por no desistida y por presentada la solicitud de conciliación, conforme a las consideraciones precedentes.
[…]”.
I.5.- Defensa
I.5.1.- La PROCURADURÍA indicó que las decisiones adoptadas en el trámite de la conciliación aludida no pueden considerarse ilegales, además de que sus fundamentos están consignados en los autos respectivos.
Destacó que los requisitos para el estudio de admisibilidad de una solicitud de conciliación en asuntos administrativos son conocidos previamente por todos los apoderados que pretendan presentar
determinado asunto, al estar previstos en la Ley 2220 de 30 de junio de 20223.
Adujo que cuando requirió al apoderado de los actores para que allegara los poderes en debida forma, aquel decidió no acatar la solicitud, contrario a lo que sí hizo en el trámite de la presente acción de tutela en la que previo a la admisión también se le advirtió sobre la irregularidad de sus poderes, pero concurrió a subsanarla4, además de aportar el mensaje de datos que reprocha respecto del trámite de la conciliación.
Explicó que no hay coherencia en los argumentos del apoderado de los actores “[…] cuando sencillamente como lo hizo con su Despacho pudiera haber atendido con la subsanación lo solicitado por la Procuraduría 112 y no someter a sus prohijados a actuaciones innecesarias que se pudieran solventar con el cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley […]”.
II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO
3 “Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones”.
4 A través de auto de 17 de marzo de 2025 el TRIBUNAL inadmitió la solicitud de amparo por falta de poder que facultara al apoderado para tal efecto.
El TRIBUNAL, mediante sentencia de 1o. de abril de 2024, luego de determinar que la acción de tutela cumplía con los requisitos generales de procedibilidad, realizó un estudio del fondo del asunto, para concluir que no había lugar a conceder el amparo deprecado.
Precisó que los poderes primigenios aportados por el apoderado de los actores en el trámite de la conciliación estaban dirigidos al “[…] Ejército Nacional y la Aseguradora Solidaria de Colombia al igual que se extrae que se otorga para reclamación administrativa ante las entidades que va dirigido, en consecuencia, el abogado Acosta Navarro carece del derecho de postulación para actuar en representación de los solicitantes dentro del trámite ante la Procuraduría 112 Judicial II Para Asuntos Administrativos […]”.
Expuso que el apoderado de los actores pretendió subsanar la irregularidad con un documento pdf en el que, si bien se expresa la intención, el procedimiento solicitado, nombre e identificación de las partes y dirección de correo electrónico del abogado, “[…] lo cierto es que, la obligación de aportar copia del mensaje de datos, en el cual se encuentre la voluntad expresa de conferir el poder al profesional del derecho […] no sucedió […]”.
Indicó que respecto al derecho a la igualdad que los actores alegan bajo el argumento de que en otras Procuradurías se han admitido solicitudes de conciliación bajo los mismos presupuestos a los suyos, advertía que no fueron allegadas pruebas sobre esas afirmaciones, por lo que no había lugar a pronunciarse al respecto.
Sostuvo que la acción de tutela no puede emplearse para reabrir oportunidades precluidas, más aún cuando del trámite administrativo adelantado en la PROCURADURÍA no se vislumbra vulneración al debido proceso, “[…] en tanto, se concluye que toda la actuación iniciada estuvo sujeta a las reglas del debido proceso, razón por la que no es viable utilizar la acción de tutela para encausar la actuación administrativa y más cuando se trató por la poca diligencia y cuidado del apoderado […]”.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN
Los accionantes impugnaron la providencia proferida en primera instancia destacando que “[…] la entidad accionada desconoció la definición legal y doctrinal del concepto de “mensaje de datos”, el cual fue ampliamente desarrollado y sustentado en las actuaciones procesales previas a la interposición de la presente acción de tutela
[…]”.
Destacó que la PROCURADURÍA desconoció su propio precedente al no tener en cuenta actuaciones similares tramitadas anteriormente en casos conexos, particularmente los relacionados con los hermanos de la víctima, quienes también resultaron afectados por el mismo accidente de tránsito, que presentaron poderes en formato PDF y sus solicitudes de conciliación admitidas.
Afirmó que el TRIBUNAL “[…] omitió analizar la definición legal de “mensaje de datos”, la cual constituye el eje central del argumento utilizado por la PROCURADURÍA 112 II JUDICIAL PARA ASUNTOS
ADMINISTRATIVOS para declarar no presentada la solicitud y tenerla por desistida, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 102 de la Ley 2220 de 2022 […]”.
Agregaron que, además, se ratificaban en todos y cada uno de los argumentos que plantearon en su escrito introductorio, para que en consecuencia se conceda el amparo solicitado.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia
La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19915. Dicha acción se establece como
5 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política».
instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.
Caso concreto
En el presente caso, los actores solicitaron, como consecuencia del amparo a los derechos deprecados, que se deje sin efecto el auto de
25 de febrero de 2025, a través del cual la PROCURADURÍA confirmó la decisión en la cual tuvo por no presentada su solicitud de conciliación prejudicial radicada con el número E-2025-039908.
El disenso de los actores radica en el hecho de que la PROCURADURÍA no dio validez al poder que presentó su apoderado en dicho trámite en la subsanación de la inadmisión inicial, pese a que se trata de un documento PDF que, en su sentir, cumplía con los requisitos para tal efecto, además porque la accionada a través de otra dependencia análoga admitió solicitudes de conciliación en los mismos términos y, en todo caso, con el recurso de reposición los poderes fueron allegados en la forma requerida.
En el curso de la primera instancia, el TRIBUNAL denegó el amparo porque el documento al que hicieron referencia los actores no estuvo acompañado del mensaje de datos en el que se encontrara la voluntad de conferir el poder al profesional del derecho que los representaba, además porque no se probó el desconocimiento del derecho a la igualdad.
En la impugnación, los actores insistieron en que el documento pdf que presentaron constituía el mensaje de datos necesario para dar validez al poder allí conferido, además allegaron pruebas de otros casos en los que otros procuradores han aceptado ese tipo de poderes e iteraron los argumentos iniciales.
En ese orden de ideas, en primer lugar, corresponde a la Sala determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si la PROCURADURÍA desconoció los derechos deprecados al tener por no presentada la solicitud de conciliación prejudicial de los actores, con ocasión al poder que presentó su apoderado con posterioridad a la inadmisión del escrito inicial.
La Sala advierte que la presente acción de tutela cumple con los
requisitos generales de procedibilidad para el estudio del fondo del asunto, comoquiera que ha transcurrido un término razonable entre la fecha de la actuación cuestionada y la interposición de la solicitud de amparo y los actores no cuentan con otro mecanismo ordinario para discutir la irregularidad a la que hacen mención.
Comoquiera que la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, la Sala hará mención al marco jurídico de la conciliación prejudicial en materia contencioso-administrativa y el poder por mensaje de datos, para enseguida efectuar el análisis probatorio y dar la solución al caso.
De la conciliación prejudicial y el poder por mensaje de datos
La conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos, que tiene como objetivo gestionar, a través de distintas fórmulas de arreglo, las diferencias que se puedan presentar entre las partes de un asunto. Además, fue instituida como un requisito de procedibilidad para acceder a la administración de justicia.
En efecto, el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé:
“[…] ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA
DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida […]”.
El trámite de conciliación, como requisito para presentar una demanda, se encuentra regulado, entre otras normas, en la Ley 2220, que en su artículo 100 dispuso que en tratándose de asuntos de lo contencioso administrativo la solicitud de conciliación debe radicarse ante el Ministerio Público y deberá cumplir con los requisitos previstos en el artículo 101:
“[…] ARTÍCULO. 101. Petición de convocatoria de conciliación extrajudicial. La petición de convocatoria de conciliación extrajudicial podrá presentarse en forma individual o conjunta, física o electrónica, ante el agente del Ministerio Público, y deberá contener los siguientes requisitos:
Designación dual funcionario a quien se dirige.
Individualización de las partes y de sus representantes legales, si fuere el caso.
Fundamentos de hecho en que se sustenta la solicitud.
Fundamentos jurídicos de la solicitud.
Pretensiones que el convocante formularía en una eventual demanda y la fórmula de conciliación extrajudicial que propone, expresado con precisión y claridad.
Estimación razonada de la cuantía.
Indicación del medio de control que se ejercería.
Relación de las pruebas que se acompañan y de las que s harían valer en el proceso.
Demostración del agotamiento del procedimiento administrativo y de los recursos que sean obligatorios en este, cuando ello fuere necesario.
Manifestación, bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos y pretensiones.
Indicación del canal digital en donde se surtan las comunicaciones y número telefónico de contacto.
Constancia de que a la convocada le fue enviada copia íntegra de la petición de convocatoria de conciliación al buzón electrónico de notificaciones judiciales. En el caso de personas no obligadas a contar con buzón electrónico, deberá acreditarse remisión que corresponda.
Constancia de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado recibió copia íntegra de la petición de convocatoria de conciliación, si una de las partes es entidad pública del orden nacional.
Firma del apoderado del solicitante.
Certificado de existencia y representación legal de las partes cuando los intervinientes son personas naturales o jurídicas de derecho privado y están obligadas al mismo de acuerdo con su actividad.
Poder para actuar […]”. (Destacado fuera de texto)
En el evento de que el solicitante no cumpla con alguno de los requisitos anteriores, el agente del Ministerio Público inadmitirá la solicitud y le otorgará el término de cinco días para la subsanación; si la solicitud no es corregida se declarará el desistimiento de la solicitud y se tendrá por no presentada6, por lo que el peticionario deberá radicar una nueva solicitud de conciliación.
6 Ley 2220 de 2022, artículo 102.
Así lo prevé el artículo 102 de la Ley 2220:
“[…] El agente del Ministerio Público verificará el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo anterior. En caso de incumplimiento, mediante decisión contra la que no procederán recursos, indicará al solicitante los defectos que debe subsanar, para lo cual concederá un término de cinco (5) días contados a partir del día siguiente de la comunicación de la decisión.
La subsanación de la petición de convocatoria deberá presentarse con la constancia de envío al convocado y, cuando corresponda, a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado.
Si vencido el término para subsanar no se corrigen los defectos indicados, mediante decisión que se comunicará al convocante, se declarará el desistimiento de la solicitud y se tendrá por no presentada.
PARÁGRAFO 1o. En ningún caso se podrá rechazar de plano la solicitud por ausencia de cualquiera de los requisitos señalados en el presente artículo. En este evento, se dará aplicación a lo establecido en el artículo siguiente.
PARÁGRAFO 2o. Las solicitudes de conciliación extrajudicial presentadas por medios electrónicos no requerirán de la firma digital definida por la Ley 527 de 1999 y en estos casos bastará la identificación suministrada por el solicitante, sin perjuicio de lo señalado en la presente ley.
PARÁGRAFO 3o. La aclaración, adición y reforma de la petición de conciliación podrá realizarse en los mismos eventos previstos para la demanda en la Ley 1437 de 2011 o la norma que la sustituya o modifique, dentro de los diez (10) días siguientes a su radicación. En estos eventos el agente del Ministerio Público verificará que los asuntos objeto de aclaración, adición o reforma sean conciliables en los términos señalados en esta ley […]”.
Ahora bien, el artículo 100 de la Ley 2220 prevé que la conciliación en lo contencioso administrativo se iniciará con radicación por medios electrónicos.
Dicha norma establece que el poder puede aportarse de forma electrónica, caso en el cual puede ser conferido mediante mensaje de datos, sin firma manuscrita o digital, con la sola antefirma y se presumirá auténtico y no requerirá de ninguna presentación personal o reconocimiento, así:
“[…] ARTÍCULO 100. INICIO DE LA ACTUACIÓN. La
conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo se iniciará con la radicación por los medios electrónicos dispuestos por el Ministerio Público de la solicitud del interesado, que deberá presentarla por medio de abogado inscrito con facultad expresa para conciliar, quien concurrirá, en todo caso, a las audiencias en que se lleve a cabo la conciliación.
El poder podrá aportarse física o electrónicamente. En este último caso se podrá conferir mediante mensaje de datos, sin firma manuscrita o digital, con la sola antefirma y se presumirá auténtico y no requerirá de ninguna presentación personal o reconocimiento.
En el poder se indicará expresamente la dirección de correo electrónico del apoderado que deberá coincidir con la inscrita en el Registro Nacional de Abogados.
Los poderes otorgados por personas inscritas en el registro mercantil deberán ser remitidos desde la dirección de correo electrónico inscrita para recibir notificaciones judiciales y los conferidos por entidades públicas deberán ser remitidos desde el correo electrónico institucional del funcionario con la facultad para su otorgamiento.
PARÁGRAFO. Podrá presentarse solicitud de convocatoria de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo a nombre de una persona de quien no se tenga poder, en los eventos y bajo las condiciones previstas en el Código General del Proceso para el agente oficioso. No será necesario prestar caución.
Si el interesado no ratifica la solicitud dentro de los diez (10) días siguientes a la admisión de la convocatoria, se entenderá desistida y como no presentada.
El agente oficioso deberá actuar por medio de abogado […]”.
La norma en cita prevé que en el poder debe indicarse de forma expresa la dirección de correo electrónico del apoderado que esté inscrita en el registro nacional de abogados.
No obstante, el precepto hace una distinción para los poderes otorgados por personas inscritas en el registro mercantil y entidades, casos frente a los cuales en el primer evento deben ser enviados desde la dirección de correo electrónico inscrita para recibir notificaciones judiciales y los segundos desde el correo electrónico institucional del funcionario con la facultad para su otorgamiento.
Por su parte, en el artículo 2° de la Ley 527 de 18 de agosto de 19997 el legislador estableció una definición de mensaje de datos en los siguientes términos:
“[…] ARTICULO 2o. DEFINICIONES. Para los efectos de la presente ley se entenderá por:
7 “Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones”.
a) Mensaje de datos. La información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax; […]”.
De esta definición se resalta que no se trata de un documento físico, sino de información que circula a través de medios electrónicos y que puede cumplir funciones equivalentes a los documentos tradicionales en papel.
Respecto del mensaje de datos, esta Corporación ha señalado:
“[…] Esta Sección, en decisiones recientes, ha considerado que en lo que corresponde a los mensajes de datos, la Ley 52743 de 1999, en armonía con las directrices fijadas por la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional, los definió como toda aquella información “…generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares…”, y los reconoció como medios de prueba en el marco de cualquier actuación administrativa y judicial46, cobijando, por ende, los procesos de nulidad electoral.
Así, la Ley 527 de 1999 consideró que el mensaje de datos podía tener el mismo valor probatorio de un documento físico cuando
(i) su contenido resultaba accesible para posteriores consultas (artículo 6° ejusdem); (ii) se conocía la identidad de su generador (artículo 7° ejusdem); (iii) se garantizaba su integridad, excluyendo cualquier tipo de alteración (artículo 8° ejusdem). Todo ello, con el propósito de reafirmar la validez probatoria de estos medios de convicción digitales, –entiéndase correos electrónicos, fotos y videos subidos a las redes sociales, leyendas que acompañan los “post” de Instagram y Facebook–, como requisitos ineludibles para su apreciación, de acuerdo con las reglas de la sana crítica y sus particularidades propias.
A pesar de lo anterior, la legislación procesal ha distinguido los mensajes de datos como medio de prueba, de las
reproducciones de su contenido. Así las cosas, se ha diferenciado el primero en su formato original -compréndase correos electrónicos, vínculos de internet, fotografías publicadas en redes sociales con su respectivo enlace-, de la presentación de lo que aquellos contienen, pero no en estas condiciones iniciales […]”.
Análisis probatorio y resolución del caso
De los elementos de juicio obrantes en el plenario, de forma relevante la Sala observa lo siguiente:
- El día 30 de enero de 2025, a través de medios electrónicos, en nombre de los actores, el apoderado de estos presentó ante la PROCURADURÍA solicitud de conciliación extrajudicial, convocando al EJÉRCITO NACIONAL y a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA.
- Mediante auto de 4 de febrero de 2025, la PROCURADURÍA inadmitió la solicitud de conciliación, entre otros aspectos, por no reunir los requisitos exigidos por los artículos 100 y 101 de la Ley 2220, en particular porque no se allegó el poder que facultara al abogado para adelantar ese trámite, sino otro en el que se le había encomendado gestionar las reclamaciones en sede administrativa ante el Ejército y una aseguradora, así:
- Para subsanar la irregularidad aludida, el apoderado de los actores allegó vía electrónica anexo al memorial respectivo, un documento en PDF que, en su sentir, contenía el poder así:
- Mediante auto de 13 de febrero de 2025, la PROCURADURÍA tuvo por no subsanada la solicitud de conciliación y la declaró desistida, al estimar que el documento PDF aportado no era un mensaje de datos, porque este consiste en “[…] una interacción en tanto requiere un medio electrónico para su ejercicio como lo sería un correo electrónico, un mensaje por WhatsApp entre otros; mientras que un documento en PDF solo indica que es un archivo que fue guardado en ese formato para ser presentado o compartido […]”.
- El apoderado interpuso el recurso de reposición respectivo, en el cual alegó que el documento PDF que aportó y que contenía el poder sí cumplía con los requisitos para tal efecto y, además, allegó copia digitalizada de los poderes que inicialmente le otorgaron los accionantes de forma física el 29 de enero de 2025 ante notaría, para actuar ante la PROCURADURÍA, así:
- A través de auto de 25 de febrero de 2025, la PROCURADURÍA no repuso su decisión y respecto de los poderes digitalizados allegados con el recurso indicó que eran extemporáneos.
Además, la Procuraduría destacó:
“[…] La jurisprudencia citada soporta los argumentos de este despacho al concluir que el apoderado convocante realiza una interpretación errada de su contenido, al confundir los conceptos de mensaje de datos con los de trazabilidad o cadena de correos. Reiterando que, lo que resulta excesivo es requerir la cadena de correos electrónicos para verificar la trazabilidad y demostrar la autoría del documento, pero de ninguna manera se ha dicho por las altas cortes que pueda omitirse aportar el mensaje de datos, pues este es imprescindible para acreditar la autoría del poder que se confiere. Mensaje de datos que no fue aportado para ninguno de los determinados como convocantes en este asunto, por lo que para este despacho el abogado GLERMIN ROY ACOSTA NAVARRO no subsanó lo requerido frente a los poderes necesarios para el trámite de la solicitud de conciliación de la referencia […]”.
Precisado lo anterior, la Sala Advierte que el apoderado de los actores intentó subsanar la inadmisión de la solicitud de conciliación con un documento en formato PDF que no reúne los elementos esenciales para considerarse mensaje de datos conforme con el artículo 2° de la Ley 527 de 1999.
En efecto, la definición legal exige que un mensaje de datos sea información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, mientras que el documento en mención es un archivo estático en formato PDF, sin que se hubiese allegado evidencia alguna de su origen electrónico trazable, de manera que permitiera demostrar de forma sumaria su autoría.
Si bien, los actores alegan que la ley no exige trazabilidad, confunden la ausencia de requisitos técnicos adicionales con la obligación mínima de demostrar de forma sumaria la autoría de quien suscribió
el documento.
El archivo en PDF aludido no cumple con los estándares mínimos para suponer que fue generado o transmitido como mensaje de datos, pues simplemente es un documento que declara contener un poder, sin prueba alguna de que fue efectivamente conferido mediante medios electrónicos válidos.
Ahora bien, en el curso del trámite de la conciliación prejudicial, el apoderado de los actores allegó junto con el recurso de reposición copias digitalizadas de poderes físicos otorgados ante notaría el 29 de enero de 2025, es decir, con anterioridad a la radicación del trámite origen de la controversia, esto es, antes del 30 de enero de esa anualidad, lo que evidencia que el profesional del derecho disponía de los poderes adecuados desde el inicio, pero omitió allegarlos oportunamente, al haber optado por presentar otros que no correspondían al caso ni reunían los requisitos formales exigidos.
Además, llama la atención de la Sala que pese a que en la inadmisión la Procuraduría le advirtió al apoderado sobre las falencias de los poderes, prefirió enviar el archivo PDF aludido, pese a contar con los poderes que suscribió en notaría el 29 de enero de 2025.
Esa serie de actuaciones revelan una conducta descuidada del apoderado de los actores que no podía ser convalidada a través del recurso de reposición que interpuso contra el auto que tuvo por no presentada la solicitud de conciliación, sin que la acción de tutela sea un mecanismo para sanear dicha omisión.
Ahora bien, en primera instancia el amparo al derecho a la igualdad fue denegado por el TRIBUNAL, porque los actores se limitaron a allegar copia de autos admisorios emitidos por otras procuradurías delegadas frente a solicitudes de conciliaciones prejudiciales soportadas en poderes en formato PDF, según aquellos, similares al del origen de la controversia, sin que se hubieran aportado los soportes respectivos.
Con su impugnación los actores arribaron los poderes con base en los cuales, según sus afirmaciones, otras procuradurías delegadas sí dieron trámite a solicitudes de conciliación, no obstante, la Sala advierte que no se hará un análisis a las nuevas pruebas allegadas, dado que hacerlo conllevaría pretermitir la primera instancia y desconocer el derecho de contradicción de la accionada, que no tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto.
En todo caso, lo cierto es que las actuaciones que hayan podido ser convalidadas por otros procuradores no tienen la virtud de sanear las irregularidades del trámite origen de la controversia que, como quedó visto, no transgredió los derechos deprecados.
De tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad de los accionantes con las razones de las actuaciones cuestionadas, no así la vulneración de sus derechos fundamentales, por lo que en la medida en que el a quo denegó el amparo solicitado dicha decisión será confirmada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones señaladas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y
eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 5 de junio de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidenta
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
