Radicado: 05001-23-33-000-2026-00677-01
Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicación: 05001-23-33-000-2026-00677-01
Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín
Demandado: Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín
Tema: Tutela contra providencia judicial. Reparación directa.
La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de tutela del 12 de mayo de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, que resolvió:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo pretendido por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, actuando a través de apoderada judicial, contra el Juzgado Once (11) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín (Antioquia), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
El 29 de abril de 2026, por conducto de apoderado, el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín (en adelante distrito de Medellín) interpuso acción de tutela contra el Juzgado Once Administrativo de Medellín, por estimar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERA: Con el fin de garantizar y restablecer el derecho fundamental al debido proceso del DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN, respetuosamente solicito al Tribunal Administrativo de Antioquia, tutelar el derecho fundamental al debido proceso de mi representado, declarando que el accionado incurrió en defecto procedimental absoluto /orgánico, en las providencias objeto de reproche.
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, producto de la tutela judicial efectiva solicito ordenar al Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín, dejar sin efectos el auto que fijó fecha para la realización de la audiencia de pruebas, y en su lugar dé agotamiento a la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA, adoptando el procedimiento legal establecido en todas sus actuaciones posteriores.
Adicionalmente, solicitó como medida provisional que se ordenara a la autoridad accionada la suspensión de la audiencia de pruebas programada para el 14 de mayo de 2026 hasta que se resolviera definitivamente la acción de tutela, dado que la vulneración al debido proceso permanecía al no realizarse la audiencia inicial oral.
Radicado: 05001-23-33-000-2026-00677-01
Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín
De la lectura del expediente de tutela se advierten como hechos relevantes los siguientes:
Las señoras Liliana Patricia Aguirre Gómez y Angie Johana Sánchez Aguirre, en nombre propio y en representación de la menor IJS, presentaron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín con el fin de que se declaren responsables administrativamente por los perjuicios causados, como consecuencia de un accidente de tránsito que sufrieron las demandantes cuando se movilizaban en moto por una vía de la ciudad de Medellín y fueron impactadas por un objeto pesado lanzado por un habitante de calle, lo que hizo que la conductora perdiera el equilibrio y cayeran al suelo.
Al proceso le correspondió el radicado 05001-33-33-011-2023-00456-00. El Juzgado Once Administrativo de Medellín, en auto de 5 de diciembre de 2023, admitió la demanda y ordenó realizar las notificaciones a las partes y correr el respectivo traslado. Oportunamente, las demandadas contestaron la demanda. En auto de 10 de febrero de 2025, el juzgado admitió el llamamiento en garantía propuesto por el distrito de Medellín contra la Aseguradora Solidaria de Colombia, quien dio respuesta a la demanda.
En providencia de 10 de marzo de 2026, el juzgado prescindió de la audiencia inicial y procedió a pronunciarse, mediante auto, sobre el saneamiento, la fijación del litigio y las pruebas solicitadas por las partes y, por último, fijó como fecha para la audiencia de pruebas el 14 de mayo de 2026.
La decisión de prescindir de la audiencia inicial se sustentó en los principios constitucionales y los del derecho procesal, dispuestos en el artículo 103 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 1º de la Ley 270 de 1996, así como en la función del juez de propender a que los procesos sean ágiles, expeditos y efectivos sin desconocer el derecho al debido proceso y contradicción de las partes.
El distrito de Medellín interpuso recurso de reposición al advertir que, conforme con los artículos 180 y 181 del CPACA, la audiencia inicial es una etapa obligatoria en el proceso, por lo que omitir su realización vulneraría el debido proceso y la estructura legal del procedimiento contencioso-administrativo.
En auto de 21 de abril de 2026, el despacho sustanciador no repuso la decisión recurrida porque se cumplieron las etapas y derechos a favor de las partes, dado que se pronunció sobre el saneamiento, se fijó el litigio y se decretaron pruebas. Así que el juzgado sostuvo que no se vulneró el derecho de defensa del distrito demandado.
Argumentos de la acción de tutela
La parte actora sustentó la solicitud de tutela con los siguientes argumentos:
Señaló que estaban cumplidos los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, como lo es el agotamiento de los medios de defensa ordinarios, puesto que ejerció el recurso de reposición contra el auto de 10 de marzo de 2026 y el incidente de nulidad no es el medio idóneo y eficaz para la protección inmediata de los derechos invocados. Aunado a que la audiencia de
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pruebas se celebraría el 14 de mayo de 2026, por lo que era necesario evitar un perjuicio irremediable.
También, advirtió cumplido el requisito de inmediatez porque la acción se interpuso dentro de un término razonable; y que el asunto reviste evidente relevancia constitucional porque se compromete el debido proceso y, concretamente, debe evitarse que los jueces administrativos se arroguen competencias legislativas para «crear» procedimientos abreviados no previstos en la ley, lo que haría que los ciudadanos pierdan la certeza de cuáles son las reglas del juego dentro del proceso judicial.
En relación con las causales específicas, señaló que la providencia atacada incurrió en defecto procedimental absoluto al desconocer las formas propias de cada juicio y el carácter imperativo y de orden público de las normas procesales. Sostuvo que el cumplimiento de esas normas garantiza el debido proceso para los intervinientes del juicio.
Conforme con el artículo 13 del CGP, advirtió que las normas procesales son de obligatorio cumplimiento, por lo que el juez no tiene la facultad discrecional de eliminar audiencias con el pretexto de actuar bajo los principios de celeridad y concentración. Precisó que los principios sirven para interpretar vacíos, no para derogar normas expresas que ordenan la realización de una audiencia.
Adujo que el juez «se arrogó una competencia legislativa al crear un trámite «abreviado» no previsto en la Ley 1437 ni en la Ley 2080 de 2021». Y con ello, transformó un proceso que por ley es oral y por audiencias, en un proceso escrito y por autos, lo cual es una modificación sustancial de la estructura del juicio que constituye una clara violación al debido proceso del distrito de Medellín.
Por último, indicó que, aunque en calidad de codemandado interpuso recurso de reposición para manifestar su desacuerdo y señaló la obligatoriedad de la audiencia inicial, como columna vertebral del sistema oral, el juzgado accionado persiste en continuar el trámite y hace caso omiso del procedimiento legal previsto en la ley.
Trámite procesal de la acción de tutela
En auto del 30 de abril de 2026, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte actora; al Juzgado Once Administrativo de Medellín, en calidad de demandado y a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y a las señoras Liliana Patricia Aguirre Gómez y Angie Johana Sánchez Aguirre, en calidad de terceros con interés.
Adicionalmente, en esa providencia se negó la medida provisional solicitada al no estar cumplidos los presupuestos para decretarla.
El Juzgado Once Administrativo de Medellín sostuvo que en el trámite del medio de control de reparación directa, objeto de tutela, se garantizó el debido proceso, concretamente el derecho de contradicción y defensa, si se tiene en cuenta que el auto del 10 de marzo de 2026 cumplió materialmente las finalidades de la audiencia inicial, en cuanto al saneamiento, fijación del litigio y decreto de pruebas, decisiones respecto de las cuales las partes tuvieron la oportunidad de presentar los recursos de ley.
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Intervención de lo terceros con interés
Los vinculados en calidad de terceros interesados en las resultas del proceso guardaron silencio en esta etapa procesal.
Sentencia de primera instancia
El 12 de mayo de 2026, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, profirió sentencia de primera instancia, en la cual declaró improcedente la acción de tutela porque la cuestión en estudio no tenía relevancia constitucional.
En primer lugar, advirtió que la parte accionante no aportó prueba alguna que permitiera demostrar de manera efectiva la vulneración del derecho fundamental al debido proceso ni se evidenciaba cómo podría verse afectado. En efecto, señaló que no se demostró cómo la adopción de las decisiones judiciales le impidió ejercer su derecho de defensa, aportar pruebas o controvertir las determinaciones adoptadas por el juzgado demandado. Tampoco se identificó la amenaza de un daño irreparable que justificara la intervención del juez de tutela para declarar su vulneración.
Por el contrario, consideró, tal como lo expuso el juzgado accionado en su contestación, que las actuaciones adelantadas en el medio de control de reparación directa garantizaron de manera plena los derechos de contradicción y defensa del distrito de Medellín, dado que en el auto del 10 de marzo de 2026 se efectuó el saneamiento del proceso, se fijó el litigio y se decretaron las pruebas solicitadas por las partes, decisiones frente a las cuales estas tuvieron la oportunidad de interponer los recursos procedentes.
Aseguró que el simple desacuerdo con la forma en que se desarrollaron dichas etapas procesales no configuraba, por sí mismo, una transgresión de orden constitucional. Y, que el debido proceso no se garantiza únicamente con el cumplimiento estricto de formalidades, sino con el respeto material de las garantías que lo integran.
Agregó que el juez adelantó las finalidades esenciales de la audiencia inicial mediante auto escrito, con lo que privilegió la efectividad del proceso y la concentración procesal, sin que ello implicara la supresión de garantías sustanciales para las partes.
En conclusión, señaló que no toda irregularidad procesal adquiere relevancia constitucional, menos aun cuando no se demuestra la existencia de un perjuicio concreto ni una afectación sustancial de los derechos fundamentales.
La actora impugnó la decisión de primer grado con el fin de que se revocara y se accediera al amparo solicitado. Sostuvo que la conclusión del fallador de primera instancia desconoce que el defecto procedimental alegado no es una simple discrepancia legal interpretativa, sino una ruptura estructural del proceso contencioso- administrativo, que vulnera de tajo el mandato establecido en el artículo 13 del Código General del Proceso, según el cual las normas procesales son de orden público y obligatorio cumplimiento.
En ese orden, resaltó que esas normas constituyen en sí mismas una garantía del debido proceso, de la igualdad de partes y de la seguridad jurídica que impide que las partes o jueces alteren las reglas del juicio a su voluntad.
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Alegó que no es aceptable que tanto el juzgado accionado como el Tribunal Administrativo de Antioquia ignoren la importancia, espíritu y alcance de las normas procesales en la dinámica del proceso judicial, a tal punto que le dan preponderancia al parecer del juez, sobre las reglas imperativas previamente establecidas por el legislador.
En consecuencia, insistió en que el juzgado accionado incurrió en defecto procedimental absoluto al actuar al margen del procedimiento establecido legalmente.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.º establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De conformidad con lo alegado en el escrito de impugnación, corresponde a la Sala determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo de primera instancia, que declaró improcedente la solicitud de tutela promovida por el distrito de Medellín contra el Juzgado Once Administrativo de Medellín al proferir la providencia de 10 de marzo de 2026, por la cual prescindió de la audiencia inicial, declaró saneado el proceso, fijó el litigio, decretó las pruebas pedidas por las partes y citó para audiencia de pruebas; y el auto de 21 de abril de 2026, que no repuso la decisión anterior y ordenó continuar con el trámite procesal adelantado en el medio de control de reparación directa (rad. 05001-33-33-011-2023-00456-00).
Para realizar un estudio de fondo, respecto de la configuración del defecto procedimental absoluto, de manera previa la Sala deberá analizar si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La Sala anticipa que revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, amparará el derecho al debido proceso ante la configuración del defecto alegado. Para resolver la controversia, la Sala analizará los siguientes temas: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso; y (iii) el defecto procedimental en el caso concreto.
Acción de tutela contra providencias judiciales
En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos fundamentales.
Radicado: 05001-23-33-000-2026-00677-01
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La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la «procedencia excepcional para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generaley específicade procedencia de la acción de tutela.
Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso
La acción de tutela cumple con el (i) requisito de relevancia constitucional porque la parte actora invoca la protección del derecho fundamental al debido proceso; sustenta con suficiencia las razones por las que las decisiones judiciales cuestionadas afectan ese derecho y no se trata de un asunto de mera legalidad o económico.
Cabe señalar que las decisiones cuestionadas resolvieron prescindir de la audiencia inicial y en forma escrita pronunciarse sobre el saneamiento del proceso, la fijación del litigio, incorporar las pruebas documentales y decretar otras pedidas por las partes y fijó fecha para audiencia inicial. De este modo, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra las providencias judiciales cuestionadas, ello impactaría directamente el derecho fundamental invocado, pues tendría que dejarse sin efecto lo actuado y ordenar a la autoridad judicial que convoque a las partes a audiencia inicial.
Asimismo, conviene precisar que la acción de tutela no constituye una instancia adicional para controvertir lo decidido por el juzgado, pues el proceso se tramita en primera instancia y se encuentra en etapa probatoria y contra la decisión de prescindir de la audiencia inicial no procede recurso de apelación u otro medio de defensa judicial, si se tiene en cuenta que la irregularidad procesal alegada por el distrito actor no encuadra en una causal de nulidad, de modo que carece de una vía distinta para cuestionar esa determinación.
Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad porque los argumentos invocados no se enmarcan en algún otro medio de defensa idóneo para la defensa del derecho que invoca vulnerado. En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface. El ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno, toda vez que las providencias atacadas se profirieron el 10 de marzo y 21 de abril de 2026 y el ejercicio de acción de tutela se dio el 29 de abril siguiente.
La Sala también encuentra que están satisfechos los demás requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la parte actora: alega una irregularidad que
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genera un efecto determinante y afecta el derecho fundamental invocado; identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, no se cuestionan sentencias de tutela.
Por lo que la Sala pasa a analizar si se configura el defecto procedimental alegado.
El distrito de Medellín ejerce la presente acción con el fin de cuestionar el auto de 10 de marzo de 2026, por el cual el Juzgado Once Administrativo de Medellín prescindió de la audiencia inicial, declaró saneado el proceso, fijó el litigio, decretó las pruebas pedidas por las partes y citó para audiencia de pruebas; y el auto de 21 de abril de 2026, que no repuso la decisión anterior y ordenó continuar con el trámite procesal adelantado en el medio de control de reparación directa (rad. 05001-33-33-011-202300456-00).
Según la parte actora, esa decisión vulneró el derecho fundamental al debido proceso porque prescindió de una etapa estructural del proceso de reparación directa, como lo es la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA. Esa omisión alteró el trámite al transformarlo en escrito y por autos y dejar de un lado la oralidad, a través de audiencias. Sostuvo que no era aceptable que el juez creara un trámite «abreviado» no previsto en la Ley 1437 de 2011 ni en la Ley 2080 de 2021 y que tal actuar configura un defecto procedimental.
Para resolver el presente caso la Sala revisa en Samael expediente del proceso de reparación directa y observa lo siguiente:
Una vez admitida la demanda de reparación directa promovida por las señoras Liliana Patricia Aguirre Gómez y Angie Johana Sánchez Aguirre, en nombre propio y en representación de la menor IJS, contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y el distrito de Medellín y recibidas las contestaciones de la demanda por las entidades demandadas y la Aseguradora Solidaria de Colombia, como llamada en garantía, el Juzgado Once Administrativo de Medellín, en auto dictado en forma escrita el 10 de marzo de 2026, se pronunció por capítulos de la siguiente manera:
Excepciones previas. Observó que los demandados y el llamado en garantía no propusieron excepciones previas de las consagradas en el artículo 100 del C.G.P., por lo que las excepciones propuestas serían resueltas en la sentencia.
Aplicación de los principios prevalentes al trámite ordinario. Resaltó que es función del juez propender porque los procesos sean ágiles, expeditos y efectivos, sin desconocer los principios al debido proceso y el derecho de contradicción de las partes, en aplicación de los principios constitucionales y generales del proceso previstos en el artículo 103 del
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CPACA, en especial de los principios de celeridad, economía procesal y eficiencia judicial, así como el principio de efectividad previsto en el artículo 2° de la Constitución Política y en el artículo 1° de la Ley 270 de 1996.
Precisó que, conforme con el artículo 180 del CPACA, es procedente la realización de la audiencia inicial oral en la que se fija el litigio y se decretan pruebas, entre otras. Sin embargo, advirtió que, en aplicación del principio de concentración procesal, era necesario prescindir de esa audiencia porque «una vez programada y realizada esta diligencia luego se debería esperar otro lapso para realizar la audiencia de pruebas, lo que implica una demora en la toma de estas decisiones, toda vez que, el trámite del proceso estaría suspendido hasta que se pueda llevar a cabo dicha diligencia. [...]»
A continuación, anunció que en esa misma providencia se pronunciaría sobre el saneamiento, la fijación del litigio y las pruebas solicitadas.
Saneamiento. Señaló que no se detectaba ningún defecto que requiriera declarar una nulidad para corregirla ni que justificara dictar una sentencia inhibitoria en esa fase del proceso.
Fijación del litigio. Determinó que le corresponde estudiar:
Si el daño alegado por las demandantes, derivado del accidente del 8 de septiembre de 2022, presuntamente causado por el impacto de una roca lanzada por un habitante de calle, es imputable a las entidades demandadas.
Al establecerse la responsabilidad de cada uno de los demandados, deberá determinar si los demandantes tienen derecho a la reparación reclamada.
Después, deberá definir si opera el llamamiento en garantía formulado contra la Aseguradora Solidaria y si así es deberá determinar la cobertura aplicable, la incidencia de las exclusiones, deducibles, límites asegurados y coaseguro pactado, y si la aseguradora estaría obligada al reembolso conforme a la póliza aportada y a los artículos 64 del CGP y 225 del CPACA.
También, deberá decidir sobre los argumentos defensivos y las excepciones de mérito propuestas por las demandadas y llamada en garantía, además de aquellas excepciones que encuentre configuradas. Y, por último, determinar lo relativo a la condena en costas a la parte vencida.
Decreto de pruebas. Sobre las pruebas pedidas por las partes resolvió lo siguiente:
Parte demandante: (i) Tuvo como prueba documental la aportada; (ii) decretó el testimonio de una funcionaria de la Secretaría de Movilidad de Medellín y negó el testimonio del secretario de Seguridad y Convivencia de Medellín; (iii) decretó la prueba pericial pedida, pero advirtió que será la demandante la que aporte el dictamen y (iv) decretó la prueba por informe pedida.
Parte demandada- Policía Nacional: Tuvo como prueba documental la aportada.
Parte demandada- distrito de Medellín: (i) Tuvo como prueba documental la allegada y (ii) decretó testimonio de una funcionaria Secretaría de Inclusión Social Familia y Derechos Humanos.
Distrito de Medellín en llamamiento en garantía: (i) Tuvo como prueba documental la allegada.
Llamado en garantía Aseguradora Solidaria de Colombia: (i) Tuvo como prueba documental la allegada y (ii) decretó el interrogatorio de parte pedido.
Teniendo en cuenta lo anterior, la parte resolutiva de la providencia quedó así:
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PRIMERO: Dar aplicación a los principios procesales de concentración, celeridad, economía procesal y eficiencia judicial, así como el principio de efectividad. En consecuencia, se prescinde de la audiencia inicial.
SEGUNDO: Se fija el litigio como se expuso en la parte considerativa de este auto. TERCERO: Se declara saneado el proceso hasta esta etapa procesal.
CUARTO: Decretar las pruebas en la forma dispuesta en la parte considerativa. [...] SÉPTIMO: Se fija como fecha para llevar a cabo la audiencia de pruebas de que trata el art. 181 del CPACA, el jueves catorce (14) de mayo de 2026, a las 09:00 h., la que se llevará a cabo a través de la plataforma TEAMS. En esta audiencia se escucharán a los testigos e interrogatorio de partes. Una vez se cuente con el peritaje se programará audiencia para llevar a cabo la respectiva contradicción.
Inconforme con la decisión de prescindir de la audiencia inicial, el distrito de Medellín interpuso recurso de reposición para indicar que las normas procesales son de orden público y de obligatorio cumplimiento para las partes y para el juez. En ese orden, según el artículo 180 del CPACA, sostuvo que esa audiencia es una etapa obligatoria en el proceso, pues en esta se fija el litigio, se resuelven excepciones previas y se decreta la práctica de pruebas solicitadas por las partes o de oficio.
Afirmó que omitir su realización vulnera el debido proceso y la estructura legal del procedimiento contencioso-administrativo. En consecuencia, pidió convocar a las partes a la audiencia inicial, en la que se debían agotar las etapas previstas por el legislador.
En providencia de 21 de abril de 2026, el juzgado no repuso la decisión recurrida y ordenó la continuación de la etapa probatoria. Consideró que, en virtud del artículo 103 del CPACA, es deber del juez dirigir el proceso conforme a los principios de efectividad, celeridad, economía procesal, concentración y eficacia.
Agregó que la ley no consagra la audiencia inicial como una fase inmodificable e inderogable, sino que respecto de esta dispone el cumplimiento de unas etapas, las que se garantizaron en el auto recurrido; en consecuencia, las partes tenían la posibilidad de pronunciarse u oponerse respecto de cada una, sin que se vulnerara el debido proceso.
Afirmó que lo determinante no era la forma ritual (celebración de la audiencia), sino el cumplimiento material de sus finalidades, como lo era el saneamiento, fijación del litigio y decreto de pruebas.
Adicionalmente, la omisión de la audiencia inicial no vulneró el derecho de defensa del distrito demandado, que ha contado con las oportunidades efectivas para ejercer el derecho de contradicción, pues contestó la demanda, solicitó pruebas, formuló excepciones de mérito, interpuso ese recurso y participará plenamente en la audiencia de pruebas.
Por último, agregó que no existe norma que prohíba al juez concentrar decisiones procesales en un solo auto por economía procesal y sin sacrificar las garantías.
Llegado el día 14 de mayo de 2026, el juzgado celebró la audiencia de pruebas con la asistencia de las partes demandante y demandadas y la llamada en garantía. En la diligencia se incorporaron las pruebas decretadas en el auto de 10 de marzo de 2026, así como la recepción de una declaración de tercero pedida por el distrito de Medellín y se señaló que estaba pendiente de incorporar la prueba pericial, por lo que se fijaría fecha y hora para continuar con la audiencia de pruebas.
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Posteriormente, en auto de 17 de junio de 2026, el juzgado ordenó poner en conocimiento a Protección sobre el requerimiento para que aportara las calificaciones de pérdida de capacidad laboral de las señoras Liliana Patricia Aguirre Gómez y Angie Johana Sánchez Aguirre, que obran en sus archivos y que la persona que realizó el dictamen debía comparecer a la audiencia que se fijaría.
En virtud de lo anterior, la Sala encuentra que el proceso de reparación directa está en curso, pues, como quedó acreditado, está pendiente de que el Juzgado Once Administrativo de Medellín fije nueva fecha para continuar con la audiencia de pruebas.
No obstante, del trámite antes descrito, se observa una irregularidad que afecta la validez de lo actuado por el Juzgado Once Administrativo de Medellín y configura el defecto procedimental absoluto alegado, como a continuación se explica.
La Sala advierte que, salvo autorización legal expresa, al juzgado no le estaba permitido prescindir de la audiencia inicial por constituirse en una fase oral trascendental que debe cumplirse en la primera etapa del proceso. Así lo concibe el legislador en los artículos 17y 180 del CPACA.
En relación con la audiencia inicial, el artículo 18ib. dispone que, dentro del mes siguiente al vencimiento del término de traslado de la demanda o del de su prórroga o del de la de reconvención o del de la contestación de las excepciones o del de la contestación de la demanda de reconvención, el juez o magistrado ponente debe convocar a las partes e intervinientes a audiencia inicial, mediante auto en el que fije fecha y hora para su celebración.
En la citada norma se determina específicamente sobre qué cuestiones debe decidir el juez o magistrado ponente como director de la diligencia, previo a la verificación de los intervinientes y el posible aplazamiento. En concreto, la finalidad de la audiencia inicial es que se haga pronunciamiento sobre lo siguiente (numerales 5-10):
Los posibles vicios presentados en el trámite del proceso y adoptar las medidas necesarias para sanearlo y evitar sentencia inhibitoria.
Practicar las pruebas decretadas en el auto que citó a audiencia inicial y resolver las excepciones previas que estén pendientes.
La fijación del litigio previa indagación a las partes sobre los hechos en los que están de acuerdo, y los demás extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la de reconvención, si hay lugar a ello.
La posibilidad de que las partes concilien sus diferencias.
La solicitud de medidas cautelares, si no han sido resueltas previamente.
El decreto de pruebas pedidas por las partes y los terceros.
Fijación de fecha y hora para la audiencia de pruebas.
En el parágrafo primero de la misma disposición se indica que las decisiones que se dictan en el curso de la audiencia inicial pueden ser recurridas, según lo previsto en los artículos 242, 243, 245 y 246 del CPACA. Y el parágrafo segundo permite tramitar en forma concomitante y concentrada la audiencia para procesos en los que la discusión jurídica sea similar.
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La referida normativa no contempla una fase escrita o trámite breve que pueda sustituir la audiencia inicial ni que cumpla su finalidad. Es pertinente indicar que la audiencia inicial, la cual es dirigida por el juez o magistrado ponente, como director del proceso, debe adelantarse en un orden específico, en el entendido que agotada una fase es posible continuar con la siguiente.
Entonces, el agotamiento de una fase implica adoptar una decisión a través de un auto que se notifica por estrados a las partes e intervinientes que asisten a la audiencia inicial, lo que les concede la oportunidad en ese mismo momento de poner en conocimiento del juez cualquier inconformidad o reproche, a través del ejercicio de los recursos procedentes (reposición y/o apelación).
Se destaca además que entre las fases que corresponde agotar al juez en la audiencia inicial está la de la fijación del litigio, en la que resulta necesaria la intervención de las partes, puesto que el numeral 7 del artículo 180 ib, expresamente dispone que «el juez indagará a las partes sobre los hechos en los que están de acuerdo, y los demás extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la de reconvención, si a ello hubiere lugar, y con fundamento en la respuesta procederá a la fijación de litigio.»
En ese orden, se advierte que el juez fija el litigio basado en el acuerdo o desacuerdo manifestado por las partes, por lo que es relevante que esa fase se cumpla en forma oral, a través de la realización de la audiencia inicial, salvo que se autorice al operador judicial hacerlo en forma escrita.
Igual consideración se predica de la siguiente fase, en la que el juez puede invitar a las partes a conciliar sus diferencias. Tal invitación es posible en un escenario de oralidad en el que incluso pueden proponerse fórmulas de arreglo y corresponde a las partes informarle al juez su intención o no de conciliar.
Las siguientes fases respecto de las que el juez o magistrado ponente debe pronunciarse en la audiencia inicial son: la resolución de si se accede o no a alguna medida cautelar, en caso de que no la haya decidido antes; y el decreto de pruebas, para finalmente, fijar fecha y hora para la audiencia de pruebas.
Así que es trascendental que se le conceda a las partes la oportunidad de participar en todas las fases, a través del ejercicio de su derecho al debido proceso (defensa y contradicción) que se hace efectivo ante la posibilidad inmediata de recurrir cualquiera de las providencias que se dictan en el transcurso de la audiencia inicial y corresponde al juez resolver, si se trata del recurso de reposición, o conceder si es el de apelación, de ser procedente, en los términos de los artículos 242, 243, 245 y 246 del CPACA. Y es relevante también la intervención oral de las partes en la fase de la de fijación del litigio y en la de conciliación, como se expuso anteriormente.
Por lo descrito, en este caso se advierte que el trámite surtido por el Juez Once Administrativo de Medellín desconoció las reglas de procedimiento contenidas en los artículos 179 y 180 del CPACA, aplicables al proceso de reparación directa radicado 05001-33-33-011-2023-00456-00, en el que fue llamado como parte demandada el distrito de Medellín, aquí tutelante, puesto que omitió la realización de la audiencia inicial sin justificación legal con lo que vulneró el derecho al debido proceso de las partes e intervinientes. Era necesario que el juez estuviera amparado en una disposición legal que lo autorizara a prescindir de esa audiencia.
En efecto, de la simple lectura del auto de 21 de marzo de 2026 se encuentra que el juzgado, aunque reconoció la procedencia de la audiencia inicial descrita en el artículo 11
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Radicado: 05001-23-33-000-2026-00677-01
Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín
180 ib., decidió apartarse del procedimiento aplicable y sorprendió a las partes con un trámite escrito que justificó en principios constitucionales y procesales, como los de celeridad, economía procesal, eficiencia judicial, efectividad y concentración porque, a su juicio, la realización de esa diligencia implicaba «una demora en la toma de decisiones» ante la suspensión en la que estaría el proceso hasta la celebración de la audiencia de pruebas. Y, bajo ese entendido, decidió en esa misma providencia escrita agotar las fases de saneamiento, fijación del litigio y pruebas.
La anterior justificación desconoce el artículo 10
del CPACA que determina que el objeto de los procesos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución y en la ley y la preservación del orden jurídico. Esa norma además ordena que deben observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal para la aplicación e interpretación de las normas de ese código.
En ese entendido, al juez le correspondía observar el principio de legalidad, previsto en el artículo 7 del CGP, según el cual los jueces al proferir sus providencias están sometidos a lo dispuesto en la ley. Así como, el de observancia de las normas procesales, contemplado en el artículo 13 ib., que ordena su obligatorio cumplimiento, por ser de orden público.
También debía tener en cuenta los principios de oralidad y de concentración, regulados en los artículos 3 y 5 ib., cuya observancia impone al juez adelantar las etapas del proceso en forma oral, esto es a través de la celebración de audiencias, de forma que pueda cumplirse el objeto para el que fue instituida cada una, excepto que una norma autorice expresamente a hacerlo por escrit Con la observancia de las anteriores normas se hubiera garantizado la efectividad del derecho al debido proceso de las partes e intervinientes.
La Sala observa que la única norma que permite prescindir de la audiencia inicial es el artículo 182A, numerales 1 y 3, ib. pero bajo unos precisos presupuestos, contexto que no es parte del análisis de esta decisión, pues en la actuación cuestionada, no se encuentra que el juez justificara su decisión de prescindir de la audiencia inicial en la intención de proferir sentencia anticipada.
Significa que el juez demandado no estaba amparado en una norma procesal que lo autorizara a prescindir de la audiencia inicial, diligencia que, se insiste, está regulada expresamente en los artículos 179 y 180 del CPACA y su realización es necesaria para abordar cuestiones relevantes que con la dirección del juez y la participación de las partes definen la forma en la que debe dirigirse el estudio de la controversia.
Ahora bien, tampoco resultan aceptables los argumentos que tuvo el juzgado (en el auto de 21 de abril de 2026) para no reponer la decisión de prescindir de la audiencia
Radicado: 05001-23-33-000-2026-00677-01
Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín
inicial, pues su obligación de dirigir el proceso no lo facultaba para adelantar en forma escrita las fases que fueron diseñadas por las normas procesales para ser agotadas oralmente, mediante audiencia, excepto que esas mismas disposiciones lo autoricen expresamente a hacerlo por escrito.
Se insiste en que el juez debe regirse por las normas procesales que por ser de orden público son de obligatorio cumplimiento y no le está permitido sorprender a las partes con un trámite que no fue contemplado en estas.
No se trata de una simple irregularidad que pueda sanearse ante el transcurso del tiempo y el silencio de las partes, dado que en este caso el juez demandado prescindió de la audiencia inicial sin tener autorización legal, actuar que desconoció las garantías y principios que rigen la actividad procesal.
Al resultar acreditado el defecto procedimental absoluto, la Sala revocará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el distrito de Medellín y, en su lugar, amparará el derecho fundamental al debido proceso invocado.
En consecuencia, se dejarán sin efecto los autos de 10 de marzo y 21 de abril de 2026, así como las demás actuaciones adelantadas con posterioridad, dictadas por el Juzgado Once Administrativo de Medellín en el proceso de reparación directa con radicado 05001-33-33-011-2023-00456-00 y se le ordenará a dicho juzgado que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una nueva decisión con estricta sujeción de las normas procesales en la que fije fecha para la realización de la audiencia inicial, en aras de proteger el derecho al debido proceso de las partes y demás intervinientes en ese juicio.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
Revocar la sentencia impugnada del 12 de mayo de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, y, en su lugar,
Amparar el derecho al debido proceso del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. En consecuencia,
Dejar sin efecto los autos de 10 de marzo y 21 de abril de 2026, así como las demás actuaciones adelantadas con posterioridad, dictadas por el Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín en el proceso de reparación directa con radicado05001-33-33-011-2023-00456-00.
Ordenar al Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una nueva decisión en la que fije fecha para la realización de la audiencia inicial y tenga en cuenta lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Radicado: 05001-23-33-000-2026-00677-01
Demandante: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse a cudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
