Concepto de la Sala de Consulta número 60 de 2016

 

 

 

 

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINSITRATIVAS – Entre la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros,  Antioquia y la Defensoría de Familia Centro Zonal Aburrá Norte, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Antioquia / CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS EN ASUNTOS DE FAMILIA – Competencia. Reiteración

Como el legislador bien puede establecer una nueva competencia para determinados funcionarios judiciales, sin eliminar ni modificar la competencia que para conocer el mismo asunto había asignado previamente a otros jueces y tribunales, no existe evidencia clara ni razón lógica que lleve a concluir necesariamente que el artículo 21, numeral 16 del CGP derogó (parcialmente) o modificó alguna norma del CPACA. Lo que podría inferirse, entonces, es que la norma citada, al disponer que los conflictos que se presenten en asuntos de familia entre los comisarios de familia, los defensores de familia, los inspectores de policía y los notarios  puedan ser resueltos por los jueces de familia en única instancia, fue agregar una nueva competencia para conocer y resolver tales controversias, a la que ya estaba asignada al Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil – y a los tribunales administrativos en el CPACA. En esa medida, la competencia de las autoridades judiciales indicadas debe entenderse a prevención en relación con los asuntos en los cuales concurran, pues la ley no dispuso que la atribución de los jueces de familia fuera exclusiva o excluyente. A este respecto, debe recordarse que ni la Sala de Consulta y Servicio Civil ni los tribunales administrativos resuelven conflictos de jurisdicción, así como tampoco conflictos que se presenten entre autoridades administrativas en el ejercicio de la función judicial. Por otra parte, los tribunales administrativos solamente resuelven los conflictos de competencia administrativa que se presenten entre autoridades territoriales que pertenezcan al mismo departamento o, según el caso, que estén bajo la jurisdicción del mismo tribunal.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 112 / CODIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTICULO 21 NUMERAL 16

PROCESO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Competencia territorial. Principio de inmediación.

El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 definió la "competencia territorial" y señaló expresamente que "Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente..."  Esta disposición responde a la finalidad y al objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia, como quiera que el menor de edad es titular de los derechos que se garantizan con las normas procesales y sustantivas establecidas en el mismo Código. En las discusiones de competencia que ha conocido esta Sala por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad, busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad. Por ello se ha sostenido que el hecho de que los procedimientos de restablecimiento de derechos se adelanten por los funcionarios del lugar de residencia o domicilio de los niños, tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada. (...) Tal como se señaló en los antecedentes, el conflicto de competencias sometido a decisión de la Sala se originó porque en el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos de S.T.B., la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros declaró su incompetencia con fundamento en que existía impedimento por encontrarse tramitando el proceso administrativo por violencia intrafamiliar en contra de la adolescente, y en consecuencia estima que sería "juez y parte"; a lo cual agregó que la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Norte tiene competencia territorial en ese municipio. Por su parte la Defensoría de Familia Centro Zonal Aburrá Norte, argumentó que  la competencia es de la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros porque esa Defensoría no tiene sede en el municipio en mención, por lo cual la Comisaría del municipio debe asumir la competencia subsidiaria por disposición de los artículos 97 y 98 de la Ley 1098 de 2006 y el Decreto reglamentario 4840 de 2007. Además, el asunto en cuestión se configura en un contexto de violencia intrafamiliar. La normativa referida en los acápites anteriores y la situación fáctica puesta a consideración de la Sala permiten concluir que en el presente asunto si la competencia correspondiera a la Defensoría de familia, es cierto que en el lugar de residencia de la menor no hay sede ni hace presencia permanente esa autoridad, de manera que se está ante la causal que determina la competencia subsidiaria de la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros, aunada al contexto de violencia intrafamiliar que documentan las diligencias puestas en conocimiento de la Sala. (...) La dificultad se plantea en el sentido de si es factible que la misma autoridad administrativa conozca y decida sobre los hechos que involucran a la misma menor en situaciones de violencia intrafamiliar en las cuales ella es víctima y también victimaria, es decir, es sujeto activo y pasivo de vulneración de derechos en contexto familiar. En uno y otro caso, la violación intrafamiliar es competencia del Comisario de Familia, de manera que es a él a quien le corresponde evaluar la imposición de medidas de protección en favor de la menor y también en favor de los miembros del núcleo familiar, puede definirse en un mismo proceso o si resulta necesario adelantar procesos separados. En todo caso ha de tener en cuenta que la menor es persona que goza de especial protección constitucional y el procedimiento que se adopte deberá garantizar su interés superior.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTICULO 97

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00060-00(C)

Actor: COMISARIA DE FAMILIA DE SAN PEDRO DE LOS MILAGROS, ANTIOQUIA

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento  de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

ANTECEDENTES

1. Los señores AGUSTÍN MOLINA MESA y MABEL PUERTA OSPINA presentaron ante la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, informe en el que dan cuenta del maltrato ejercido contra ellos por la adolescente S.T.B., hija adoptiva de la pareja (folio 1)

2. El 8 de marzo de 2016 la Comisaria de Familia de San Pedro de los Milagros, Antioquia, avocó conocimiento, abrió investigación de restablecimiento de derechos en favor de la adolescente y ordenó su vinculación a un programa de atención especializada (folios 4 a 6).

3. Mediante auto No. 007 de fecha 11 de marzo de 2016, la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros dictó medida de protección provisional en favor de la señora MABEL PUERTA OSPINA y de todo el núcleo familiar de la adolescente S.T.B., conminando a esta a abstenerse de ejecutar actos de violencia en contra de su familia adoptiva; asimismo se ordenó solicitar el nombramiento de un defensor de familia para que la asistiera en la diligencia de descargos (folios 52 a 54).

4. Con oficio 31-16-23 del 13 de marzo de 2016, la Comisaría de Familia solicitó a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Norte del ICBF Regional Antioquia adelantar el proceso de restablecimiento de los derechos de la adolescente S.T.B., "con el fin de garantizar los mismos, ya que representa un riesgo para los miembros de la familia" (folio 58).

5. La Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Norte del ICBF, Regional Antioquia, mediante oficio No. 510100-103 de fecha 17 de marzo de 2016, informó a la Comisaría de Familia la imposibilidad de adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de la adolescente con fundamento en: i) la competencia subsidiaria de que trata el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 (Código de Infancia y Adolescencia) y el artículo 7° del Decreto 4840 de 2007, toda vez que en el Municipio de San Pedro de los Milagros no hay defensor de familia, y ii) que la vulneración de los derechos de S.T.B., se enmarca en el contexto de la violencia intrafamiliar, lo cual hace a esa Comisaría competente para adelantar el proceso de restablecimiento de los mismos (folios 77 a 79).

6. Por auto de fecha 28 de marzo de 2016 la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil determinar la autoridad competente para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de la adolescente.  

Sostuvo que aunque en principio sería competente para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de los derechos en virtud de la competencia subsidiara por no existir defensor de familia permanente en el Municipio de San Pedro de los Milagros, lo cierto es que de hacerlo sería  "juez y parte", por cuanto está adelantando el proceso por violencia intrafamiliar en contra de S.T.B., ello aunado a que la Defensoría de Familia Centro Zonal Aburrá Norte ejerce territoriedad en ese municipio (folios 82 a 85).

ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 87).

Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros, a la Coordinación y a la Defensoría de Familia Centro Zonal Aburrá Norte del ICBF Regional Antioquia, a la Personería Municipal de San Pedro de los Milagros, a la Procuraduría Provincial de San Pedro de los Milagros y a los señores Agustin Molina Mesa e Isabel Puerta Ospina, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folios 88 a 89).

Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Norte del ICBF Regional Antioquia (folios 90 a 94).

AUDIENCIA ESPECIAL

Ante las dudas que surgieron respecto del alcance de lo dispuesto en el numeral 16 del Artículo 21 del Código General del Proceso en relación con la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para conocer de los conflictos de competencia entre Comisarías y Defensorías de Familia, Inspecciones de Policía y Notarías, en asuntos de familia, el Magistrado Ponente dentro del conflicto radicado con el No. 11001030600020160003800 citó a audiencia especial a las autoridades involucradas y a otras que pudieran contribuir a hacer claridad en relación con el tema.  A continuación la Sala hace un resumen sucinto de lo expuesto por cada una de ellas:

1. Secretaría Distrital de Integración Social

Sostuvo que la competencia para conocer de los conflictos de competencia entre Comisarías y Defensorías de Familia, Inspecciones de Policía y Notarías en asuntos de familia es de los Juzgados de Familia porque son los jueces naturales ya que el conocimiento adquirido por su especialidad sobre el tema, los hace más idóneos para resolverlos; además, el Decreto 2272 de 1989 mediante el cual se creó la jurisdicción especial de familia otorgó facultades a la Defensoría de Familia para intervenir en los procesos que se adelantaran en los juzgados de familia.

2. Comisaría Diecinueve de Familia de Ciudad Bolívar

Afirmó que la competencia otorgada a los Juzgados de Familia para resolver los conflictos de competencia entre las diferentes autoridades en asuntos de familia es únicamente cuando estas actúen en ejercicio de función jurisdiccional.  Para el caso de las comisarías, estas actúan como autoridad administrativa con funciones judiciales únicamente cuando tramitan "solicitudes de protección  que formulen las personas por hechos de violencia intrafamiliar"; concluyó que la competencia atribuida a los Juzgados de Familia en el numeral 16 del Artículo 21 del C.G.P., es únicamente para los procesos administrativos de violencia intrafamiliar.

3. Defensoría del Pueblo Delegada para los Derechos de la Infancia, Juventud y Adulto Mayor

Manifestó que la competencia para conocer de los conflictos de competencia entre Comisarías y Defensorías de Familia, Inspecciones de Policía y Notarías es de los Juzgados de Familia no solo porque son la autoridad judicial especializada en el materia, sino porque la ley posterior rige sobre la anterior y la Ley 1564 de 2012 (C.G.P.) es ulterior a la Ley 1437 de 2011 (CPACA) que le había otorgado competencia para conocer de los conflictos de competencia referidos a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

4. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social

Con fundamento en el artículo 2° de la Ley 153 de 1887 sobre la aplicación de la ley en el tiempo y lo dispuesto en el artículo 27 del C.C., la competencia para conocer de los conflictos de competencia en "asuntos de familia" es de los Juzgados de Familia; enfatizó en que las decisiones que las autoridades de familia profieren son de carácter administrativo.  

5. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

La competencia para resolver los conflictos de competencia entre Comisarías y Defensorías de Familia, Inspecciones de Policía y Notarías es de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, porque las decisiones que profieren las autoridades de familia son de carácter administrativo y el objeto de la Ley 1564 de 2012 es regular la actividad procesal, entre otras, de las autoridades administrativas "cuando ejerzan funciones jurisdiccionales".

Sostuvo que si bien la ley posterior prima sobre la anterior, en materia normativa la especialidad rige sobre la temporalidad, lo cual lleva a concluir que en asuntos administrativos, los Artículos 39 y 112 del CPACA deben prevalecer sobre el numeral 16 del Artículo 21 del C.G.P., por ser el primero ley de carácter especial en relación con el segundo.

Sostuvo que en sentencia C-730 de 2008, la Corte Constitucional reafirmó la condición de autoridad administrativa de las Comisarías y Defensorías de Familia y también que las decisiones proferidas por estas son de carácter administrativo "sin lugar al reconocimiento de funciones jurisdiccionales".

6. Ministerio de Justicia

Toda vez que las autoridades de familia tienen funciones administrativas y judiciales, la competencia para resolver los conflictos de competencia que se originen entre Comisarías y Defensorías, Inspecciones de Policía y Notarías debe resolverlos el Juzgado de Familia o la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dependiendo la naturaleza de la decisión: si es jurisdiccional los primeros, si es administrativa la segunda.

7. Procuraduría Delegada para la Defensa de la Infancia, la Adolescencia y la Familia

Afirmó que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 277 de la C.P., 23 y s.s. del Decreto 262 de 2000 y 95, 210 y 211 de la Ley 1098 de 2006, el competente para resolver el conflicto de competencias entre las autoridades administrativas mencionadas en el artículo 21 del C.G.P., es el Juez de Familia, en razón de la complementariedad existente entre las funciones del defensor y la jurisdicción de familia.

Sostuvo que cuando el Juez de Familia asume la competencia por pérdida de la autoridad administrativa, esa actuación adelantada por el juez es jurisdiccional pese a que el trámite sea administrativo.

Manifestó que la Corte Constitucional ha señalado en varias ocasiones que tratándose de homologaciones y de la pérdida de competencia por vencimiento del término legal, la intención del legislador siempre fue que esas decisiones que se tomaran fueran calificadas por parte de una jurisdicción especial, lo que hace al juez de familia idóneo para ello, por lo que el traslado de  competencia encuentra justificación en el grado de especialización en los asuntos de infancia, adolescencia y familia, aunque la exposición de motivos del numeral 16 del artículo 21 del C.G.P., no otorga mayor información al respecto.

Definió los asuntos de familia como todas aquellas relaciones jurídicas de orden personal y patrimonial que se presentan en el ámbito de la familia.

Aseveró que la autoridad competente para resolver los conflictos de competencia que eventualmente se presenten entre funcionarios administrativos ubicados en distintas ciudades es el Juez de Familia del lugar de residencia del niño, niña o adolescente conforme lo dispone el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 y con fundamento en la prevalencia de esta norma sobre otras leyes.  

Reiteró que en asuntos de familia las Defensorías y Comisarías de Familia al igual que las Inspecciones de Policía y las Notarías ejercen funciones mixtas, pues cumplen funciones administrativas, policivas y jurisdiccionales las que pueden ejercer pese a que no son autoridades jurisdiccionales, por disposición del artículo 116 de la C.P.; refirió que incluso de manera expresa las funciones que cumplen los defensores de familia en desarrollo de los procesos que se rigen por el C.G.P., tienen rango jurisdiccional.

Afirmó que el artículo 21 del C.G.P., no limita la intervención de los jueces de familia para resolver los conflictos de competencia cuando los funcionarios administrativos ejercen funciones jurisdiccionales, sino que está prevista cuando el conflicto se da en el marco de sus funciones en los asuntos de familia y de infancia y adolescencia, es decir al común de todas sus funciones administrativas, policivas y jurisdiccionales, dado que la norma no hace distinción.   

En cuanto el procedimiento a aplicar para el trámite de los conflictos de competencia en los Juzgados de Familia, consideró que es el que se señala en el Título V, Capítulo I del C.G.P.

8. Instituto Colombiano de Derecho Procesal

Sostuvo que aunque la única referencia que se hace en los antecedentes del Código General del Proceso en relación con la competencia para conocer de los conflictos de competencia entre las autoridades administrativas de familia, es el Juez de Familia quien la tiene, sin que sea óbice que se presente entre autoridades de distintas jurisdicciones territoriales, caso en el cual, en virtud del principio del interés superior, la competencia estará determinada por el lugar de residencia del niño, niña o adolescente.

Afirmó que no puede haber conflicto de competencias entre el Juez de Familia y las autoridades administrativas, porque este último funge como superior jerárquico para esos eventos sin que importe si la naturaleza del asunto que provocó el conflicto es jurisdiccional o administrativa sino el carácter especial de ser un asunto de familia.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Aunque solo la Defensoría de Familia presentó alegaciones, de lo expuesto por la Comisaría de Familia en el auto mediante el cual propuso el conflicto se extractarán las razones que tuvo para declarar su incompetencia.

1. Defensoría de Familia Centro Zonal Aburrá Norte del ICBF Regional Antioquia

Consideró que si bien en el presente caso la Defensoría de Familia es la competente para conocer las diligencias, como en el Municipio de San Pedro de los Milagros no existe Centro Zonal del ICBF ni Defensor de Familia con funciones permanentes y continúas, se debe dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 en concordancia con el parágrafo 2° del artículo 7° del Decreto 4840 de 2007, que trata sobre la competencia subsidiaria, lo que hace competente a la Comisaria de Familia para adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de la adolescente S.T.B., competencia ratificada por el factor territorial a voces de lo dispuesto en el artículo 97 ibídem.

Sostuvo que dentro del proceso administrativo que se adelanta por los actos de violencia intrafamiliar presuntamente cometidos por la adolescente, se deben decretar medidas de protección de la misma, máxime si se tiene en cuenta que dichos comportamientos pueden tener causa en conductas endilgables a "dinámicas familiares disfuncionales o ausencia de límites y normas por los cuidadores o alguna negligencia en la crianza del niño, niña o adolescente o quizá a causa de alguna patología neurológica o psicológica, entre otras...", por lo que concluyó que el proceso administrativo no se debe mirar de forma aislada, sino que se debe abordar de manera integral la situación familiar y, en caso extremo, privilegiar el interés superior de la adolescente con una decisión que garantice y proteja sus derechos.

2. Comisaria de Familia de San Pedro de los Milagros

Manifestó que en el caso bajo estudio se presenta una doble situación, la primera es la violencia intrafamiliar que la adolescente ejerció hacia su núcleo familiar, conducta por la cual esa autoridad abrió el respectivo proceso administrativo de restablecimiento de derechos; la segunda tiene que ver con la vulneración de los derechos de S.T.B., por el consumo de sustancia psicoactivas, el presunto ejercicio de la prostitución y la presencia de un trastorno opositor desafiante que requiere tratamiento especial para y para lo cual es competente, por el factor territorial, la Defensoría de Familia de Bello.

Afirmó que aunque eventualmente sería competente para conocer del proceso de restablecimiento de los derechos de la adolescente y el de violencia intrafamiliar, lo cierto es que no podría ser "juez y parte", teniendo en cuenta que el segundo es en su contra.

Reiteró la competencia que tiene para conocer de los procesos por violencia intrafamiliar; sostuvo que existen otras entidades que tienen competencia para adelantar los procesos administrativos de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes y destacó que las comisarías pueden y deben solicitar el apoyo que las instituciones del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

CONSIDERACIONES

Competencia

a. Competencia de la Sala a Prevención

Dado que el Código General del Proceso (en adelante CGP) entró a regir de manera integral en todo el territorio nacional el 1º de enero de 2016[1] y que dicho código le asigna a los jueces de familia la función de resolver "los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía" (artículo 21-16), la Sala debe definir, en primer lugar, si tiene competencia o no para resolver el asunto que se ha sometido a su consideración.  

Con este fin revisará: (i) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos para resolver los conflictos de competencias administrativas; y (ii) el alcance del numeral 16 del artículo 21 del CGP frente a la competencia general de la Sala en esta materia

La competencia general del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos para resolver conflictos de competencias administrativas. Evolución normativa

En vigencia del Decreto ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo o CCA) la definición de competencias administrativas estaba prevista como una acción autónoma, de conocimiento de los tribunales administrativos y de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, así:

"Artículo 88.  Acción de definición de competencias administrativas. Los conflictos de competencias administrativas se promoverán de oficio o a solicitud de parte.

La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si ésta también se declara incompetente, ordenará remitir la actuación al tribunal correspondiente o al Consejo de Estado.

Recibido el expediente y efectuado el reparto, el consejero ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el término de traslado, la sala plena debe resolver dentro de los diez (10) días.

Si ambas entidades se consideran competentes, remitirán la actuación al correspondiente tribunal o al Consejo de Estado y el conflicto será dirimido por el procedimiento prescrito en el inciso anterior."

Posteriormente, con la Ley 954 de 2005, los conflictos de competencias administrativas se concibieron como una actuación, etapa o incidente dentro del procedimiento administrativo, y se trasladó a la Sala de Consulta y Servicio Civil la atribución que antes se encontraba en cabeza de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. La Ley 954 en cita adicionó un parágrafo al artículo 33 del Código Contencioso Administrativo y derogó el artículo 88 del mismo estatuto:

"Artículo 4º. Conflictos de competencia. Adiciónese el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo con el siguiente parágrafo:

'Parágrafo. Los conflictos de competencias administrativas se resolverán de oficio, o por solicitud de la persona interesada. La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente remitirá la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Si dos entidades administrativas se consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: Recibida la actuación en la Secretaría de la Sala, se fijará por tres (3) días hábiles comunes en lista a fin de que los representantes de las entidades en conflicto y las personas que tuvieren interés en el asunto puedan presentar sus alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes.

Derógase el artículo 88 del mismo Código Contencioso Administrativo (Decreto número 01 de 1984)."

A partir de ese momento, la Sala de Consulta y Servicio Civil asumió la función de definir los conflictos de competencias administrativas entre autoridades del orden nacional[2], mediante decisiones vinculantes y obligatorias para las entidades en conflicto.

La anterior competencia se conservó en la Ley 1437 de 2011, que mantuvo además el espíritu de la Ley 954 de 2005, en el sentido de entender la definición de los conflictos de competencias administrativas como parte integral del procedimiento administrativo:

"Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones.

Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes. Contra esta decisión no procederá recurso alguno.

Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán".

De manera concordante, el artículo 112 de la misma ley asigna a la Sala de Consulta la siguiente atribución:

"Artículo 112. Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil (...) 

(...) La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones:

(...) 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. (...)".

A partir de estas disposiciones, la Sala ha ejercido su competencia para resolver conflictos de competencias administrativas que reúnan las siguientes condiciones: (i) que el conflicto involucre al menos una autoridad del orden nacional, o autoridades territoriales que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; (ii) que existan al menos dos autoridades que reclamen o nieguen el ejercicio de una competencia; (iii) que el asunto sea de naturaleza administrativa, y (iv) que el conflicto recaiga sobre un asunto particular y concreto.

Con base en lo anterior, la Sala se ha ocupado de resolver, entre otros, los conflictos de competencias administrativas que se suscitan entre comisarías de familia, defensorías de familia, inspecciones de policía y jueces de familia, dentro de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Alcance del artículo 21, numeral 16 del CGP frente a la competencia del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos para resolver conflictos de competencias administrativas

Debe la Sala advertir, en primer lugar, que no resulta claro si el numeral 16 del artículo 21 del Código General del Proceso, al asignar a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia en asuntos de familia que se presenten entre comisarios de familia, defensores de familia, inspectores de policía y notarios, quiso referirse solamente a los conflictos competenciales que se susciten entre tales autoridades cuando ejerzan excepcionalmente funciones jurisdiccionales, o también cuando ejerzan funciones administrativas.

A este respeto, los antecedentes de la norma resultan escasos, contradictorios y casi crípticos.

Sin embargo, aun si dicho numeral pudiera interpretarse en el sentido de que la nueva función asignada a los jueces de familia comprende la resolución de los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre las autoridades mencionadas, es decir, cuando ejerzan funciones administrativas[3], la Sala considera que dicha disposición no ha derogado ni modificado las normas del CPACA, que fijan las competencias del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos en esta materia, por las razones que se explican a continuación:  

Lo primero que debe observarse es que el Código General del Proceso no derogó ni modificó en forma expresa ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA.

En efecto, basta con revisar las normas de la Ley 1564 de 2012, especialmente aquellas que integran su título V ("otras modificaciones, derogaciones y vigencia"), para encontrar que ninguna de estas se refiere a los artículos 39, 112, numeral 10 y 151, numeral 3º del CPACA.

Sin embargo, la Ley 1564 sí derogó y modificó expresamente otras normas de la Ley 1437 de 2011, como los artículos 71, 199, 215, 247 y 309[4]. De manera que es claro para la Sala que no fue intención del legislador derogar ni modificar los artículos 39, 112, numeral 10 y 151, numeral 3º del CPACA.

Habría que analizar, entonces, si el artículo 21, numeral 16 del Código General del Proceso modificó tácitamente las disposiciones mencionadas del CPACA, en el sentido de sustraer de la competencia asignada al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos para resolver conflictos de competencias administrativas, aquellos que se susciten entre comisarios de familia, defensores de familia, inspectores de policía y notarios, en asuntos de familia.

Tal como ocurre con la derogatoria tácita, para la modificación tácita de una norma se requeriría que existiera cierta contradicción o incompatibilidad entre la disposición anterior y la nueva, de tal manera que, al menos parcialmente, las dos normas no puedan coexistir. A este respecto, la Sala se pregunta si el hecho de que el artículo 21, numeral 16 del CGP haya otorgado a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten en asuntos de familia entre las autoridades mencionadas, resulta opuesto o incompatible con lo dispuesto para el Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39, 112 numeral 10, y 151, numeral 3° del CPACA.

La respuesta sería afirmativa si la competencia de las autoridades judiciales tuviera que ser siempre y necesariamente privativa o excluyente, de forma tal que una vez asignado por la ley el conocimiento de un asunto a determinada clase de jueces o tribunales, el mismo legislador no pudiera asignarlo a otros jueces o tribunales, salvo eliminando la competencia otorgada a los primeros.

Pero esto no ocurre así, dado que, por una parte, el Congreso de la República tiene una amplia facultad de configuración para regular los procedimientos judiciales y administrativos y, dentro de ellos, señalar las competencias de las autoridades en la forma que lo estime más conveniente, siempre que al hacerlo se ajuste a las normas y principios constitucionales, así como a los fines perseguidos con tales procedimientos. Y por otra parte, las normas procesales ofrecen múltiples ejemplos de asuntos que pueden ser conocidos en forma concurrente por distintos jueces, tribunales o corporaciones judiciales, e incluso por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales[5].

Cuando esto sucede, la elección del juez o tribunal (genéricamente designado) ante el cual debe presentarse la demanda, el recurso o la petición de que se trate, le corresponde al actor, y una vez que el juez o el órgano judicial al cual le haya sido repartido el asunto avoque su conocimiento, este debe tramitar el proceso o la actuación hasta su terminación, desplazando de esa forma a los demás jueces o tribunales que serían competentes. Esto es lo que se llama "competencia a prevención".         

Por lo tanto, como el legislador bien puede establecer una nueva competencia para determinados funcionarios judiciales, sin eliminar ni modificar la competencia que para conocer el mismo asunto había asignado previamente a otros jueces y tribunales, no existe evidencia clara ni razón lógica que lleve a concluir necesariamente que el artículo 21, numeral 16 del CGP derogó (parcialmente) o modificó alguna norma del CPACA.

Lo que podría inferirse, entonces, es que la norma citada, al disponer que los conflictos que se presenten en asuntos de familia entre los comisarios de familia, los defensores de familia, los inspectores de policía y los notarios  puedan ser resueltos por los jueces de familia en única instancia, fue agregar una nueva competencia para conocer y resolver tales controversias, a la que ya estaba asignada al Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil – y a los tribunales administrativos en el CPACA. En esa medida, la competencia de las autoridades judiciales indicadas debe entenderse a prevención en relación con los asuntos en los cuales concurran, pues la ley no dispuso que la atribución de los jueces de familia fuera exclusiva o excluyente.

A este respecto, debe recordarse que ni la Sala de Consulta y Servicio Civil ni los tribunales administrativos resuelven conflictos de jurisdicción, así como tampoco conflictos que se presenten entre autoridades administrativas en el ejercicio de la función judicial. Por otra parte, los tribunales administrativos solamente resuelven los conflictos de competencia administrativa que se presenten entre autoridades territoriales que pertenezcan al mismo departamento o, según el caso, que estén bajo la jurisdicción del mismo tribunal.

En esa medida, si se presenta, por ejemplo, un conflicto de competencias administrativas entre un comisario de familia y una defensoría de familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el mismo podría ser conocido y resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil, sin perjuicio de que también pueda ser conocido y solucionado por un juez de familia, en el evento de que alguna de las autoridades en conflicto lo envíe primero a dicho juez y este asuma la competencia. Huelga aclarar que un mismo conflicto de competencias no podría ser remitido a la Sala y a un juez de familia, ni podría ser tramitado simultáneamente por las dos autoridades.

Del mismo modo, si un conflicto de esta clase se presenta, por ejemplo, entre dos comisarías de familia del mismo departamento, dicha controversia podría ser dirimida por el tribunal administrativo que ejerza jurisdicción en el respectivo departamento, o bien por los jueces de familia, según sea la corporación judicial o el juez que lo haya conocido primero.

Uno de los criterios que han sido acogidos en forma casi unánime por la jurisprudencia y la doctrina, para resolver conflictos de normas y también para interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, es el de la especialidad, de acuerdo con el cual la disposición especial prefiere o prevalece sobre la general.

A la luz de dicho criterio podría pensarse, en principio, que el artículo 21, numeral 16 del Código General del Proceso es una norma especial, por lo cual debería aplicarse de preferencia sobre las disposiciones del CPACA. Sin embargo, aparte de lo indicado en el literal anterior sobre la posibilidad de que el legislador establezca competencias a prevención, la especialidad de la norma del CGP resulta discutible en este caso.

En efecto, si bien es cierto que dicho precepto se refiere, en particular, a los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre comisarios y defensores de familia, inspectores de policía y notarios, por lo cual resultaría especial frente a las normas del CPCA que aluden, en general, a los conflictos de competencias administrativas que se generen, sobre cualquier asunto o materia, entre cualesquiera autoridades o particulares en ejercicio de funciones públicas, no puede soslayarse la consideración de que el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 establece un procedimiento especial para la formulación y la resolución de los conflictos de competencias administrativas, como una etapa o incidente que puede presentarse dentro de las actuaciones administrativas. Este trámite especial, como puede verse en la norma citada, no se inicia cuando el Consejo de Estado o los tribunales administrativos reciben el escrito con el cual se pide resolver el conflicto, sino desde antes, es decir, desde el momento en que una autoridad se declara incompetente, luego de haber recibido el asunto por remisión de otra autoridad que también se declaró sin competencia (en el caso de los conflictos negativos), o desde que una autoridad se declara competente, luego de que otra también se ha considerado competente para el mismo asunto (conflictos  positivos). Esta es la razón por la cual la norma citada está incorporada dentro de la parte I del CPACA, que regula justamente el procedimiento administrativo.

En esa medida, es claro para la Sala que el artículo 39 del CPACA es norma especial frente a las disposiciones del CGP (incluyendo el artículo 21, numeral 16), en tanto establece el procedimiento especial para resolver los conflictos de competencias que pueden darse en el curso de las actuaciones o procedimientos administrativos, trámite especial que no se encuentra ni podría encontrarse regulado en el CGP. El artículo 21, numeral 16 de este código se limita a señalar una función para los jueces de familia, sin indicar cuál es el  procedimiento que deben aplicar, y sin especificar si los conflictos de competencia que aquellos deben resolver son los que surjan del ejercicio de las funciones judiciales que la ley ha asignado a las autoridades administrativas citadas, o también del ejercicio de sus funciones administrativas.

Dado lo anterior, como el artículo 39 del CPACA es una norma especial, no podría ser derogada ni modificada por otra disposición expedida posteriormente, aunque esta última sea también especial en otro aspecto o desde otro punto de vista, a menos que los dos preceptos se refirieran a la misma materia y existiera entre ellos una verdadera incompatibilidad o contradicción que no permitiera la coexistencia de ambos.          

Por otra parte, es importante recordar que la Constitución Política consagra directamente la existencia de la jurisdicción contenciosa administrativa (artículos 236 a 238), como una jurisdicción especializada para conocer y resolver los conflictos y diferencias jurídicas que se susciten entre los particulares y las autoridades públicas, o entre dos o más autoridades. Dentro de este marco constitucional, la ley ha asignado a dicha jurisdicción y, particularmente, al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos, la función de resolver los conflictos de competencias administrativas que puedan originarse entre entidades públicas. Tal atribución estaba prevista antes en el Código Contencioso Administrativo, y sigue consagrada actualmente (con algunas diferencias sustanciales) en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Desde ese punto de vista, la Sala considera que podría ser inconstitucional una interpretación que privara o sustrajera a la jurisdicción contenciosa administrativa de la función de dirimir los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre cierto grupo de entidades y servidores públicos (comisarios, defensores, inspectores y notarios), en asuntos que la ley y la jurisprudencia constitucional han calificado expresamente como administrativos[6], como ocurre con el procedimiento de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Por el contrario, resultaría armónica desde el punto de vista constitucional, una interpretación que concluyera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no ha perdido la atribución de resolver esa clase de conflictos de competencia, sin perjuicio de que la ley haya otorgado también esa facultad a los jueces de familia.     

No sobra advertir que el trámite legislativo del Código General del Proceso y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, correspondió, en parte, a los mismos miembros del Congreso de la República[7], con lo que resulta obvio que el cuerpo legislativo era conocedor de las competencias atribuidas en el CPACA al Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, y a los tribunales administrativos en punto a los conflictos de competencias, y mal podría entenderse que su voluntad fuese diferente a la de consagrar en el CGP la competencia prevalente que soporta esta decisión.

Una inteligencia distinta endilgaría de manera infundada, al mismo cuerpo legislativo, haber incurrido en una conducta inconsistente e incongruente, máxime cuando dentro de la historia legislativa no se registra una expresión en ese sentido que permita inferir la interpretación contraria.

   

Finalmente, pero no con menor importancia, debe señalar la Sala que la interpretación que se prohíja, esto es, la de considerar que el artículo 21, numeral 16 del CGP no eliminó la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil y de los tribunales administrativos para conocer de los citados  conflictos de competencia, sino que creó una competencia concurrente y a prevención para tales conflictos entre dichas corporaciones judiciales y los jueces de familia, es la solución que favorece el interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes y la protección reforzada que a tales personas debe brindarse, por mandato de la Constitución Política, la ley y el derecho internacional.

Aclara la Sala que este no es argumento de conveniencia, como podría parecer a simple vista, sino esencialmente jurídico, en la medida en que la Carta Política, la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y el Código de la Infancia y la Adolescencia, obligan a todas las autoridades – judiciales y administrativas – a proteger el interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes, para lo cual deben interpretar y aplicar las normas jurídicas en la forma en que mejor se proteja y se garantice dicho interés.

En primer lugar, debe recordarse que el artículo 44 de la Constitución Política establece los derechos fundamentales de los niños y las niñas, dispone que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistirlos y protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, y prescribe que "los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás".

Por otra parte, la Convención sobre los Derechos del Niño de la ONU, aprobada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991, y que forma parte del "bloque de constitucionalidad", de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 93 y 94 de la Carta, establece que "[e]n todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño" (artículo 3, numeral 1) (subrayas añadidas).  

En desarrollo de estas disposiciones de rango superior, los artículos 6 y 9 de la Ley 1098 de 2006, mediante la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, disponen en lo pertinente:

"Artículo 6. Reglas de interpretación y aplicación. Las normas contenidas en la Constitución Política y en los Tratados o Convenios Internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, en especial la Convención sobre los Derechos del Niño, harán parte integral de este Código, y servirán de guía para su interpretación y aplicación. En todo caso, se aplicará siempre la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente.   

(...)"

"Artículo 9. Prevalencia de los derechos. En todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de éstos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra persona. En caso de conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente". (Se resalta).

Como puede apreciarse, tanto la Convención sobre los Derechos del Niño, que forma parte del "bloque de convencionalidad", como el Código de la Infancia y la Adolescencia, imponen explícitamente a todas las autoridades administrativas, judiciales y legislativas, el deber de adoptar las medidas que más favorezcan el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, y que protejan de la manera más efectiva sus derechos fundamentales. Específicamente ordenan que en la hermenéutica y en la aplicación de las normas jurídicas, se prefiera la disposición que más se ajuste a ese interés y a tales derechos. En esa medida, la Sala entiende que cuando una o varias normas jurídicas pueden ser interpretadas válidamente de distintas formas, debe preferirse indudablemente aquella interpretación que proteja de la mejor manera posible el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, y que permita garantizar con mayor efectividad sus derechos fundamentales.

La Sala encuentra que tres interpretaciones posibles podrían darse al numeral 16 del artículo 21 del CPG, es decir: (i) que dicha norma estableció como función privativa de los jueces de familia, la de resolver los conflictos de competencia que se susciten en asuntos de familia entre comisarios de familia, defensores de familia, inspectores de policía y notarios, despojando, por lo tanto, al Consejo de Estado y a los tribunales administrativos de dicha atribución; (ii) que la nueva función entregada a los jueces de familia se refiere solamente a los conflictos que surjan entre las autoridades mencionadas cuando ejerzan funciones jurisdiccionales en asuntos de familia, quedando incólume la atribución asignada a la jurisdicción contenciosa administrativa para resolver los conflictos de competencia administrativa entre los mismos servidores, y (iii) que la norma referida otorgó a los jueces de familia la función de resolver los citados conflictos de competencia que surjan entre las autoridades mencionadas en materia de familia, sin eliminar la función que ya tenían el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil – y los tribunales administrativos, creando por esta vía una competencia a prevención entre las autoridades judiciales citadas. De las tres, esta última interpretación es la que permitiría velar de la mejor manera por el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, y la que otorgaría mayor eficacia a la protección de sus derechos.

En efecto, con tal interpretación: (i) se ampliaría la gama de autoridades que podrían resolver esta clase de conflictos, pues aparte del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, ahora podrían hacerlo los jueces de familia, que se encuentran repartidos en todo el territorio nacional[8],  (ii) a pesar de dicha dispersión de autoridades, la Sala de Consulta y Servicio Civil podría seguir actuando como autoridad doctrinal y operar, en la práctica, operar como un órgano de unificación de la doctrina en esta materia. Sobre este último punto, vale la pena aclarar que si bien el Consejo de Estado no es superior jerárquico de los jueces de familia[9], sí es "el tribunal supremo de lo contencioso administrativo" y el "cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración" (artículo 237 de la Carta Política), todo lo cual le permite crear una doctrina unificada y autorizada en materia de familia, como lo ha hecho efectivamente en varios asuntos[10], sin perjuicio de la jurisprudencia que sobre esta misma materia produzcan la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia. Y (iii) la hermenéutica que conduce a la competencia concurrente a prevención resuelve posibles antinomias y lagunas, como las que podrían emerger en casos que envuelven municipios muy cercanos, o conurbados, por una parte, o en asuntos en los que el juez de familia termine por ser "juez y parte".

b. Competencia de la Sala respecto del caso concreto

Como se evidencia en los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre una autoridad del orden nacional y otra de orden territorial, la Defensoría de Familia Centro Zonal Aburra Norte, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF - Regional Antioquia, y la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros – Antioquia, respectivamente.

El asunto discutido es de naturaleza administrativa y es particular y concreto porque se refiere al proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de la  adolescente S.T.B..

Se concluye, por lo tanto, que se reúnen los requisitos para el conocimiento de la Sala.

c. Términos Legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena:

"Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán".

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem.

La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.

Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

2. Aclaración previa

El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema jurídico

El problema jurídico consiste en determinar cuál es la autoridad competente para continuar con la actuación administrativa de restablecimiento de derechos de la adolescente S.T.B., y adoptar las medidas de protección a que haya lugar.

4.  Análisis del conflicto planteado

Las entidades en conflicto están de acuerdo en que con independencia de la vinculación de la adolescente al proceso administrativo por violencia intrafamiliar, se deben proteger y garantizar sus derechos, para lo cual resulta imperioso revisar y atender a la doctrina precedente de esta Sala en relación con los criterios de competencia en asuntos relacionados con restablecimientos de derechos; con fundamento en ella se analizará el caso concreto, teniendo en cuenta las circunstancias en las que se configuró la vulneración de los derechos sobre los cuales se debe iniciar el restablecimiento de los derechos de la adolescente involucrada en la cuestión.

1. Autoridades vinculadas al procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes

El análisis de cualquier situación que afecte o incida en la vida de los niños, niñas y adolescentes tiene como referentes primordiales la Constitución Política de 1991, la Convención Internacional de los Derechos del Niño[11], el Código de la Infancia y la Adolescencia expedido por la Ley 1098 de 2006. Asimismo deben tenerse presentes otras disposiciones legales, en especial la Ley 294 de 1996, sobre violencia intrafamiliar y sus modificaciones[12] y la Ley 1146 de 2007[13].

El conjunto normativo enunciado y las demás disposiciones que lo complementan o reglamentan, asignaron a autoridades especializadas el deber de velar por la conservación de la familia y el interés superior de los niños, niñas y adolescentes; distribuyeron competencias; y organizaron procedimientos administrativos y servicios estatales y sociales destinados a brindar protección y a restablecer los derechos de los menores.

El Código de la Infancia y la Adolescencia enlistó y definió los derechos de los menores y reguló su garantía y prevención, para lo cual estableció una serie de "medidas de restablecimiento de los derechos" y determinó el procedimiento administrativo para su concreción y efectividad.[14] Su finalidad es la protección de los niños, niñas o adolescentes que se encuentren en condiciones de riesgo o vulnerabilidad, así como la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que les fueron vulnerados (artículo 50 de la Ley 1098 de 2006)[15].

Con el fin de garantizar el acceso a los mecanismos de defensa y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas o adolescentes, sujetos de especial protección por mandato de los artículos 44 y 45 de la Constitución Política[16] la competencia para conocer y decidir sobre los procesos de restablecimiento de los derechos y la imposición de las medidas previstas para tal fin se radicó en diferentes autoridades, unas con carácter principal, otras con carácter subsidiario, e incluso, otras que ejercen dicha competencia de forma supletoria y excepcional.

En relación con las funciones y competencias de las Defensorías y Comisarías de Familia, la Sala en numerosos pronunciamientos ha hecho referencia a ellos, por lo cual solo se hará una mención sucinta de la normativa[17].  

El artículo 86 del Código de la Infancia y la Adolescencia estableció las funciones de las Comisarías de Familia centrándolas en los casos de protección y restablecimiento de los derechos de los miembros de la familia, que resulten conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar, esto es, que uno de tales miembros "sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar..."[18].

Los artículos 79 y 82 de la Ley 1098 de 2006 asignaron a las Defensorías de Familia, configuradas como grupo interdisciplinario, una responsabilidad principal y genérica de prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos y determinó las acciones particulares y concretas que debe realizar el Estado para hacer efectiva la garantía de los derechos de los menores y su reparación.

Esta Sala ha considerado que de lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 1098 de 2006 se deduce una cláusula general de competencia cuya titularidad ejerce el defensor de familia con el grupo interdisciplinario, que conforman las defensorías de familia, como autoridades expertas para procurar la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, prevenir su vulneración, y lograr su restablecimiento. No existe duda de que las defensorías y los defensores de familia han sido instituidos especial y específicamente para hacer efectiva la protección especial constitucional de sus derechos cuando se encuentran en situaciones de violación o seria amenaza contra los mismos.

En consecuencia, por regla general las defensorías y los defensores de familia son las autoridades administrativas competentes para garantizar los derechos de la infancia y la adolescencia y asegurar su restablecimiento.

Comisarías de Familia. Competencia subsidiaria

El artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 determinó que en los lugares en donde no exista defensor de familia, la función de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes, corresponde a la Comisaría de Familia, dice la norma:

"Artículo  98. Competencia subsidiaria. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia...".

3.  Competencia Territorial. Principio de Inmediación

El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 definió la "competencia territorial" y señaló expresamente que "Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente..."  Esta disposición responde a la finalidad y al objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia, como quiera que el menor de edad es titular de los derechos que se garantizan con las normas procesales y sustantivas establecidas en el mismo Código.

En las discusiones de competencia que ha conocido esta Sala por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad, busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad[19].

Por ello se ha sostenido que el hecho de que los procedimientos de restablecimiento de derechos se adelanten por los funcionarios del lugar de residencia o domicilio de los niños, tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada[20].

De acuerdo con el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[21], que enunció y definió los principios que rigen la actividad administrativa:

 "...  11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa..."

El Código de la Infancia y la Adolescencia estableció, a su vez, que las autoridades aplicarán siempre la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente (artículo 6º); dispuso también que en todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, "prevalecerán los derechos de estos" (artículo 9º); así mismo estatuyó que en caso de conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, "se aplicará la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente" (ibídem); y  señaló que, sin perjuicio de las responsabilidades y competencias de cada una, "las instituciones públicas o privadas obligadas a la prestación de servicios sociales, no podrán invocar el principio de la corresponsabilidad para negar la atención que demande la satisfacción de derechos fundamentales de niños, niñas y adolescentes" (artículo 10).

En virtud de lo anterior, esta Sala ha indicado que el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos contenido en el Código de la Infancia y la Adolescencia debe asegurar el más alto grado de protección posible de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, de modo que no sean entrabados por dilaciones o retardos injustificados o por decisiones que solo buscan rehusar o rechazar una competencia que claramente se tiene.

Lo dicho tiene mayor relevancia teniendo en cuenta que en los procesos de restablecimiento de los derechos debe tener prevalencia el interés superior de los niños, niñas y adolescentes.  Al respecto ha dicho la Sala:

"...  Dentro de los principios básicos que orientan la protección integral a los niños, niñas y adolescentes, consolidada a partir de la Convención Internacional sobre Derechos del Niño de 1989[22], se encuentra el deber de todas las autoridades de atender "el interés superior del niño"[23], que la Constitución de 1991, artículo 44, consagró como la prevalencia de los derechos de los menores sobre los derechos de los demás.

Con la expedición del Código de Infancia y Adolescencia, el Estado colombiano armonizó su legislación con los postulados internacionales y constitucionales en la materia.

El principio del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, está definido en el artículo 8º del citado código:

"Artículo 8. Interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes. Se entiende por interés superior del niño, niña y adolescente, el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes".

Con relación al principio de supremacía del interés superior de los niños, la Corte Constitucional desarrolló unos criterios generales para orientar a los operadores jurídicos en sus decisiones en cada caso concreto.

De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, para establecer cómo se satisface el interés superior, se deben hacer consideraciones (i) de tipo fáctico, referidas a las circunstancias específicas del caso en su totalidad, y (ii) jurídicas, en relación con los parámetros y criterios establecidos por el ordenamiento jurídico para promover el bienestar de los niños, de forma que "las autoridades administrativas y judiciales encargadas de determinar el contenido del interés superior de los niños en casos particulares cuentan con un margen de discrecionalidad importante para evaluar, en aplicación de las disposiciones jurídicas relevantes y en atención a las circunstancias fácticas de los menores de edad implicados, cuál es la solución que mejor satisface dicho interés"[24].

Así pues, cuando las autoridades administrativas y judiciales deban resolver un caso concreto en el que estén involucrados los derechos de un menor de edad, incluso cuando pretendan analizar su competencia para resolverlo[25], deben apelar al principio de primacía del interés superior de los niños, contenido en la Convención sobre los Derechos del Niño, la Constitución Política y el Código de Infancia y Adolescencia.

Como lo ha sostenido esta Sala, el mandato constitucional de prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y su desarrollo legal, se expresa también en los artículos 9, 10, incisos primero y segundo, y 11, inciso segundo, de la Ley 1098 de 2006, que en su conjunto estructuran el "criterio que las autoridades administrativas deben tener en cuenta al momento de decidir sobre su competencia en los asuntos relacionados con el restablecimiento de los derechos de menores de edad"[26]:

"Artículo 9°. "Prevalencia de los derechos. En todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra persona.

 En caso de conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente."

"Artículo 10. Corresponsabilidad. Para los efectos de este código, se entiende por corresponsabilidad, la concurrencia de actores y acciones conducentes a garantizar el ejercicio de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. La familia, la sociedad y el Estado son corresponsables en su atención, cuidado y protección.

La corresponsabilidad y la concurrencia aplican en la relación que se establece entre todos los sectores e instituciones del Estado".

"Artículo 11. Exigibilidad de los derechos. (...) El Estado en cabeza de todos y cada uno de sus agentes tiene la responsabilidad inexcusable de actuar oportunamente para garantizar la realización, protección y el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes".

En aplicación de estos mandatos, la Sala de Consulta y Servicio Civil, teniendo en cuenta que el sistema de competencias de la Ley 1098 de 1996, distribuido en distintas autoridades, unas de manera principal y otras de manera subsidiaria e incluso concurrente, busca otorgar efectividad y celeridad a los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y que esa finalidad concuerda con el principio de corresponsabilidad, en aras del interés superior de las niñas y en acatamiento al deber que tienen las autoridades de dar protección eficaz e inmediata a sus derechos, ha exigido en algunos casos el acompañamiento del ICBF a víctimas y agresores menores de edad, e incluso ha radicado directamente la competencia en esta institución, dada su cobertura nacional y los programas de asistencia social, especializados, integrales y adecuadamente financiados que ofrece, a pesar de identificarse factores que podrían ubicar la vulneración o amenaza de los derechos dentro de un contexto de violencia intrafamiliar[27]..."[28]

5. Caso Concreto

Tal como se señaló en los antecedentes, el conflicto de competencias sometido a decisión de la Sala se originó porque en el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos de S.T.B., la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros declaró su incompetencia con fundamento en que existía impedimento por encontrarse tramitando el proceso administrativo por violencia intrafamiliar en contra de la adolescente, y en consecuencia estima que sería "juez y parte"; a lo cual agregó que la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Norte tiene competencia territorial en ese municipio.

Por su parte la Defensoría de Familia Centro Zonal Aburrá Norte, argumentó que  la competencia es de la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros porque esa Defensoría no tiene sede en el municipio en mención, por lo cual la Comisaría del municipio debe asumir la competencia subsidiaria por disposición de los artículos 97 y 98 de la Ley 1098 de 2006 y el Decreto reglamentario 4840 de 2007. Además, el asunto en cuestión se configura en un contexto de violencia intrafamiliar.

La normativa referida en los acápites anteriores y la situación fáctica puesta a consideración de la Sala permiten concluir que en el presente asunto si la competencia correspondiera a la Defensoría de familia, es cierto que en el lugar de residencia de la menor no hay sede ni hace presencia permanente esa autoridad, de manera que se está ante la causal que determina la competencia subsidiaria de la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros, aunada al contexto de violencia intrafamiliar que documentan las diligencias puestas en conocimiento de la Sala.

Ahora bien, argumentó la Comisaría de Familia que al adelantar el proceso de restablecimiento de los derechos de S.T.B., y el de violencia intrafamiliar en su contra, estaría siendo "juez y parte". Considera la Sala que esta apreciación resulta equivocada puesto que la expresión que utiliza la Comisaría de Familia hace referencia al evento en que concurran intereses particulares del fallador en las resultas del proceso, intereses que pudieran sesgar su decisión y afectar el principio de imparcialidad bajo el cual deben ser ejercidas las funciones públicas. Empero, esta situación no se evidencia en el presente caso.

Si ello ocurriera, el deber legal del Comisario sería el de declararse impedido para continuar con el conocimiento de los procedimientos que involucren a la menor S.T.B. o a su entorno familiar; o podría ser planteada una recusación por la misma razón.

De acuerdo con las intervenciones de las autoridades involucradas, tal circunstancia no ha sido planteada ni existe en las diligencias manifestación o indicio que lleve a esa situación.

En ese orden de ideas, la dificultad se plantea en el sentido de si es factible que la misma autoridad administrativa conozca y decida sobre los hechos que involucran a la misma menor en situaciones de violencia intrafamiliar en las cuales ella es víctima y también victimaria, es decir, es sujeto activo y pasivo de vulneración de derechos en contexto familiar.

En uno y otro caso, la violación intrafamiliar es competencia del Comisario de Familia, de manera que es a él a quien le corresponde evaluar la imposición de medidas de protección en favor de la menor y también en favor de los miembros del núcleo familiar, puede definirse en un mismo proceso o si resulta necesario adelantar procesos separados.

En todo caso ha de tener en cuenta que la menor es persona que goza de especial protección constitucional y el procedimiento que se adopte deberá garantizar su interés superior.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR que la competencia para adelantar el proceso de restablecimiento de los derechos de la adolescente S.T.B., es la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros, Antioquia.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia a la la Comisaría de Familia de San Pedro de los Milagros, Antioquia, para que proceda de inmediato al trámite del mismo.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Coordinación y a la Defensoría de Familia Centro Zonal Aburra Norte del ICBF Regional Antioquia, a la Personería Municipal de San Pedro de los Milagros, a la Procuraduría Provincial de San Pedro de los Milagros y a los señores Agustin Molina Mesa e Isabel Puerta Ospina

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

                                                  Presidente de la Sala

EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ    ÁLVARO NAMÉN VARGAS

     Consejero de Estado                                             Consejero de Estado

LUCÍA MAZUERA ROMERO

Secretaria de la Sala

[1] Artículo 627 y Acuerdo PSAA15-10392 del 1 de octubre de 2015 del Consejo Superior de la Judicatura.

[2] Los tribunales administrativos siguieron conociendo de los conflictos de competencias administrativas entre entidades del nivel territorial comprendidas dentro del área de su propia jurisdicción, de acuerdo con las competencias asignadas por la Ley 446 de 1998, que no fueron modificadas por la Ley 954 de 2000 (decisión del 11 de diciembre de 2007, en el conflicto de competencias administrativas entre la Secretaría de Salud Municipal de Armenia y la Comisaría Segunda de Familia de Armenia, expediente 20007-00095).   

[3] De hecho en la exposición de motivos se lee: "... administrativas..." Gaceta del Congreso No. 119 del 29 de marzo de 2011.

[4] Ver los artículos 612, 623 y 626, literal a) del Código General del Proceso, corregido por el artículo 16 del Decreto 1736 de 2012.

[5] Tanto en el Código General del Proceso como en el Código de Procedimiento Civil derogado y en otros estatutos procesales. Del primero, pueden consultarse, por ejemplo, las siguientes normas: el artículo 17, numerales 2, 3 y 9, el artículo 18, numerales 4, 5, 6 y 7, el artículo 19, numeral 2, el artículo 20, numerales 2, 3, 8 y 10, el artículo 22, numerales 3, 9, 20 y 21, y el artículo 24, parágrafo primero. Y del Código de Procedimiento Civil (derogado), puede citarse el artículo 18.

[6] En relación con la posición de la jurisdicción contencioso administrativa en la arquitectura constitucional  y su función de control a la administración, la Corte Constitucional ha señalado (sentencia C-713 de 2008, apoyada en la C-426 de 2002):

"La Corte ha aludido a la existencia de una justicia especializada con la función específica de decidir las controversias originadas en la actividad de las entidades estatales y de los particulares que cumplen funciones administrativas, previendo de esta forma una gama de acciones al respecto. Ha dicho al respecto:

'Como es sabido, la Constitución Política y las leyes le han asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función específica de juzgar las controversias jurídicas que se originen en la actividad de las entidades estatales y de los particulares que cumplen funciones administrativas. En estos casos, la cuestión litigiosa y el correspondiente control judicial por parte de esta justicia especializada, surge cuando la Administración o quien hace sus veces, en cumplimiento de los deberes asignados y con ocasión de sus reglamentos, actos, hechos, omisiones, contratos y operaciones administrativas, ha desconocido la normatividad que regula la actividad pública y ha lesionado derechos e intereses de la comunidad, de los particulares o de otras entidades u organismos estatales.'" (Se resalta).

[7] Los debates del proyecto de CPACA se dieron en la Cámara de Representantes en el segundo semestre de 2010, es decir, al iniciar el período de 4 años 2010-2014, de quienes la integraban. Y el proyecto de CGP se debatió durante los años 2011 y 2012.

[8] Debe tenerse en cuenta que lo que se busca con este tipo de competencias a prevención es justamente evitar conflictos de competencia entre las autoridades administrativas o judiciales que deben resolver un determinado asunto, en la medida en que es el demandante o peticionario, según el caso, el que escoge la autoridad ante la cual presenta su demanda o solicitud, y una vez iniciado el procedimiento, la respectiva autoridad debe tramitar el asunto hasta su terminación.

[9] Que pertenecen a la especialidad de familia, dentro de la jurisdicción ordinaria.

[10] A este respecto, es importante recordar que desde la Ley 954 de 2005, que le confirió a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la función de dirimir los conflictos de competencias administrativas mediante un procedimiento breve y ágil, la Sala ha resuelto una gran cantidad de conflictos que se han presentado entre autoridades administrativas, y de manera especial, a partir de la vigencia de la Ley 1098 de 2006, entre los defensores y los comisarios de familia.

Es así como la Sala, a lo largo de estos años, ha venido creando una importante doctrina jurídica en materia de familia, al resolver los conflictos de competencia que se suscitan entre defensores de y comisarios de familia, los cuales se han multiplicado en los últimos años en razón al creciente número de casos que deben conocer estas autoridades y a las diferencias de criterio que surgen a menudo entre ellas, sobre la competencia relacionada con diversas actuaciones y medidas que se producen dentro de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos (PARD).

[11] Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y aprobada por la Ley 12 de 1991 (enero 22).  

[12] "Por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar".  

[13] "Por medio de la cual se expiden normas para la prevención de la violencia sexual y atención integral de los niños, niñas y adolescentes abusados sexualmente".

[14] Ley 1098 de 2006, Títulos I, II y III

[15] "Título II, Garanta de derechos y prevención,  Capítulo II. Medidas de restablecimiento de los derechos. Artículo 50. "Restablecimiento de los derechos. Se entiende por restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados."

[16] Constitución Política, artículo  44. "Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. / La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores. / Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás." //  Artículo 45.  "El adolescente tiene derecho a la protección y a la formación integral./ El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud."

[17] En relación con las funciones y competencias de las Defensorías y Comisarías de Familia ver, entre otros, las decisiones en los conflictos con radicaciones Nos. 11001030600020140027200, 11001030600020090006400, 11001030600020130036600, 11001030600020130020900, 11001030600020130044100

[18] Definición del artículo 4° de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 16 de la Ley 1257 de 2008.

[19] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones en los Conflictos de Competencias Administrativas con radicaciones Nos. 11001030600020120006800, 11001030600020130044200, 11001030600020140012800, 11001030600020140017100, 11001030600020140017600.

[20] Ibídem.

[21] El artículo 2° de la Ley 1437 establece que la Parte Primera de la misma Ley es la norma general  aplicable a "... todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas", sin perjuicio de las disposiciones especiales que rijan las actuaciones de su competencia.

[22] "Aunque es la Convención Internacional sobre Derechos del Niño la que consolida la doctrina integral de protección de la niñez, incluyendo como principio orientador el interés superior de las niñas y los niños, el primer instrumento internacional que hizo referencia a ese postulado fue la Declaración de Ginebra de 1924 sobre derechos del niño. Después fue reproducido en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 25. 2), la Declaración de los Derechos del Niño (Principio 2º), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 23 y 24) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 19)". Cfr. Corte Constitucional Sentencia T-044 de 31 de enero de 2014.

[23] Convención sobre los Derechos del Niño de 1989. Artículo 3. "1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.- "2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas..- "3. Los Estados Partes se asegurarán de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada" (Resalta la Sala).

[24] Corte Constitucional. Sentencia T-580A de 2011.

[25] El inciso 4º del artículo 7º del Decreto 4840 de 2007, "Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006", referenció expresamente los principios de corresponsabilidad y del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, como propósito general de tal normatividad para que se actúe rápidamente en la protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes y se atiendan las solicitudes inmediatamente y se tomen las medidas provisionales, de emergencia, protección o restablecimiento de derechos que sean pertinentes. Por tal razón, en los eventos en que el Defensor de Familia o el Comisario de Familia conozcan de casos diferentes a los de su competencia, se señaló que "los atenderá y remitirá a la autoridad competente, y en aquellos que ameriten medidas provisionales, de emergencia, protección o restablecimiento de derechos, las adoptará de inmediato y remitirá el expediente a más tardar el día hábil siguiente".

[26] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias Radicación  No. 11001030600020150007000.

[27] Al respecto se pueden consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos de competencias radicados: 2011-0075,2013-0413, 2013-0436, 2015-0070.

[28] Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación No. 11001030600020150014800, 07/12/2015