Radicado: 11001-03-15-000-2026-00638-00 (989)
Solicitante: Nidia Esperanza Márquez Monroy
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CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA Nro. 13
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, veintitrés (23) de junio de dos mil veintiséis (2026)
| Referencia | Pérdida de investidura |
| Radicación | 11001-03-15-000-2026-00638-00 (989) |
| Solicitante | NIDIA ESPERANZA MÁRQUEZ MONROY |
| Congresista | ANDREA PADILLA VILLARRAGA |
| ASUNTO | SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA |
De conformidad con lo dispuesto en la Ley 1881 de 2018, procede la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura Nro.13 a decidir, en primera instancia, la solicitud de pérdida de investidura de la referencia.
ANTECEDENTES
Solicitud de pérdida de investidura
Nidia Esperanza Márquez Monroy solicitó la desinvestidura de Andrea Padilla Villarraga, senadora de la República para el período 2022-2026, por el desconocimiento del numeral 1 del artículo 183 de la Constitución Política, esto es, por vulnerar el régimen de inhabilidades, al desconocer lo previsto en el numeral 8 del artículo 179 ejusdem, según el cual «[n]adie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente».
En su sentir, de acuerdo con el verbo rector de la inhabilidad en comento, al momento de ser elegida concejal el 29 de octubre de 2019, la accionada «adquirió una INHABILIDAD para ser elegida a (otro) Cargo Público y/o Corporación, de elección popular, por un periodo de CUATRO AÑOS, mismos que corresponden al periodo constitucional para el cual había sido elegida como Concejal». Por lo tanto, bajo ese entendido, «la existencia o no de la INHABILIDAD […] no está ligada a una, eventual, renuncia al cargo al que haya sido elegido/a en primera instancia, el/la DEMANDADO/A». [Resalto del original].
Así las cosas, señaló la coincidencia parcial de períodos en los años 2022, 2023 y 2024, resultado de la elección de la accionada como concejal de Bogotá D.C. para el periodo 2020-20241 y, posteriormente, como senadora para el periodo 2022-2026.
Oposición2
A través de apoderado judicial, la accionada se opuso a la pretensión de desinvestidura pues, en el caso concreto, no existió un ejercicio simultáneo de funciones públicas y no se produjo afectación institucional alguna, debido a la extinción del vínculo anterior, producto de la presentación y aceptación de la renuncia al cargo de concejal.
1 Página 4 del archivo .pdf contentivo de la solicitud de desinvestidura, obrante en el índice 2 del Samai.
En efecto, su posesión para el cargo de concejal tuvo lugar el 1° de enero de 2020, no obstante, sus funciones en el mismo cesaron el 11 de diciembre de 2021, con ocasión de la renuncia que presentó y se le aceptó por la plenaria de la corporación en votación nominal llevada a cabo el 9 del mismo mes y año.
En esa medida, el ejercicio como senadora de la República, para el periodo 2022-2026, no solo fue posterior al de concejal, sino que se presentó sin traslape temporal con este, ya que su posesión como congresista se registró el 20 de julio de 2022.
Así, «la sola coincidencia formal de calendarios no configura por sí misma tipicidad sancionatoria». Una interpretación contraria, como la prohijada por la parte actora,
«convierte la causal en una forma de responsabilidad objetiva», a más de que desconocería los principios de interpretación restrictiva, y de proporcionalidad3.
Audiencia pública4
El 29 de abril de 2026, esta sala especial de decisión celebró, de manera virtual, la audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018; diligencia a la que concurrieron la solicitante, la Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado, y la accionada y su apoderado, cuyas intervenciones proceden a sintetizarse.
Intervención de la solicitante5
La solicitante sostuvo que la congresista sí incurrió en la causal de pérdida de investidura invocada, debido a la coincidencia parcial de periodos entre los cargos de concejal y senadora para los años 2022 (segundo semestre), 2023, 2024, 2025, y 2026 (semestre inicial).
Ello, habida cuenta de su elección al concejo de Bogotá para el periodo comprendido entre el «1° de enero de 2020 y el 31 de diciembre de 2024», así como para el periodo 2022-2026 como senadora de la República, dignidad de la que tomó posesión el 20 de julio de 2022.
Si bien es cierto que la convocada por pasiva presentó renuncia al concejo de Bogotá D.C. el 9 de diciembre de 2021 y la misma se aceptó el 11 del mismo mes y año por el pleno de la Corporación, no lo es menos que tal situación carecía de entidad para impedir la estructuración de la causal de inhabilidad alegada, en tanto la norma constitucional no prevé el supuesto de la renuncia ni ningún otro como eventos que enerven la configuración de la causal.
Esa interpretación se refuerza, a su juicio, porque en la sentencia C-040 de 2010 se declaró la inexequibilidad de la modificación que el Acto legislativo 01 de 2009 introdujo al numeral 8° del artículo 179 constitucional habilitando la eliminación de la inhabilidad cuando la renuncia se presentara un año antes de la elección al cargo que se aspirara.
3 Sería (i) inidónea porque no se ejercieron de forma simultánea funciones, de suerte que la imposición de la sanción de desinvestidura no protegería bien jurídico alguno; (ii) innecesaria por la existencia de «mecanismos electorales internos»; y (iii) desproporcionada, porque «el sacrificio democrático sería excesivo frente a la inexistencia de daño institucional».
5 Resumen escrito obrante en el índice 56 del Samai.
Intervención del Ministerio Público6
La agente del ministerio público solicitó se denegara la solicitud de pérdida de investidura por la inexistencia de periodos coincidentes al no desempeñarse de manera simultánea ambas investiduras -la de concejal y congresista-.
Señaló que, según lo previsto en el numeral 8 del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992, declarado exequible mediante la sentencia C-093 de 1994, la renuncia debidamente aceptada antes de la elección al cargo que se aspira impide la configuración de la causal de inhabilidad del numeral 8 del artículo 179 constitucional, tal como lo ha reconocido, además, esta corporación a través de su sección quinta7, de la sala de consulta y servicio civil, y de su sala plena de lo contencioso administrativo9.
Ello fue lo que se presentó en el caso concreto, porque la renuncia se aceptó antes del 13 de diciembre de 2021, fecha en la que culminó la jornada de inscripción de candidatos al Congreso de la República para las elecciones legislativas a realizarse en marzo de 2022.
En efecto, la accionada presentó su renuncia, en los términos del artículo 53 de la Ley 136 de 1994, a partir del 11 de diciembre de 2021 mediante oficio Nro. 2021IE6602, misma que le fue aceptada por la Plenaria de esa corporación, en votación del 9 de diciembre de 2021, según el documento denominado «VOTACIÓN PLENARIA» y lo informado en la parte motiva de la resolución 002 del 13 del mes y año en comento, por medio de la que se declaró la vacancia absoluta de la curul.
Por demás, aun cuando se registró la expedición de la sentencia C-080 de 2026, que declaró la inexequibilidad de las disposiciones contenidas en el artículo 280.8 de la Ley 5 de 1992 y en el artículo 44 de la Ley 136 de 1994, que permitían a servidores públicos de elección popular renunciar a su cargo y aspirar a ser congresistas sin incurrir en la inhabilidad por coincidencia de períodos, lo cierto es que ella no es aplicable al sub judice, ya que la decisión surte efectos respecto de las elecciones al Congreso de la República que tengan lugar con posterioridad a la comunicación de dicha providencia.
Intervención de la congresista10
La congresista, a través de su apoderado, se opuso a la pretensión de desinvestidura ante la inexistencia del ejercicio simultáneo de funciones como concejal y congresista: el vínculo en el primer cargo se extinguió desde el 11 de diciembre de 2021, producto de la aceptación de la renuncia que presentó a dicha corporación, mientras que la vinculación en la segunda dignidad tuvo lugar a partir del 20 de julio de 2022 -fecha de posesión-.
Lo anterior adquiere relevancia, en su sentir, porque la pérdida de investidura «no protege meramente la formalidad de los períodos, sino la integridad del ejercicio del poder público»; integridad que no se afectó comoquiera que no se acreditó el conflicto funcional o aprovechamiento indebido del cargo.
6 Resumen escrito de la intervención obrante en el índice 57 del Samai.
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 4 de mayo de 1995, radicación 1135.
8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 15 de diciembre de 2016, radicado 2320.
9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 15, sentencia del 1 de septiembre de 2023, radicación 11001-03-15-000-2022-06041-00.
10 Resumen escrito de la intervención obrante en el índice 61 del Samai.
Consideró, adicionalmente, que la tesis de la parte actora aparejaba una responsabilidad objetiva, la cual se encuentra proscrita en materia de desinvestidura, al tiempo que deriva efectos de un vínculo formal y materialmente extinguido y pretende sancionar a quien actuó de conformidad con el ordenamiento jurídico al renunciar en debida forma y posesionarse de acuerdo con las reglas constitucionales aplicables.
CONSIDERACIONES
Presupuestos procesales. Competencia, legitimación, y oportunidad
La Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura 13 del Consejo de Estado es competente para conocer en primera instancia de las solicitudes de pérdida de investidura de los congresistas, en virtud de lo dispuesto en los artículos 18411 y 237-512 de la Constitución Política, 37-713 de la Ley 270 de 1996,
214 de la Ley 1881 de 2018 y el Acuerdo 011 de 31 de enero de 2018, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.
En el expediente se encuentra debidamente acreditada la calidad de ciudadana colombiana de Nidia Esperanza Márquez Monroy, solicitante de la pérdida de investidura, por ser portadora de la cédula de ciudadanía 51.726.208.
Igualmente está demostrado que la señora Andrea Padilla Villarraga fue elegida como Senadora de la República para el periodo constitucional 2022-2026, tomando posesión el 20 de julio de 2022, según formulario E-26SEN15 y certificación del 6 de febrero de 2023 emitida por el Subsecretario General del Senado de la República16.
De ahí, entonces, que se encuentre acreditada la legitimación por activa y por pasiva de quienes concurren al presente proceso.
También se observa que la solicitud de pérdida de investidura se presentó dentro del término otorgado por el legislador para el efecto, esto es, dentro de los 5 años, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura.
En efecto, la coincidencia de periodos aducida tiene como extremo inicial el año 2022 (segundo semestre) por lo que a la fecha de presentación de la solicitud de la referencia no han transcurrido 5 años.
11 Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano.
12 Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: (…). 5. Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley.
13 Artículo 37. De la sala plena de lo contencioso administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: (…). 7. Conocer de los casos de la pérdida de investidura de los Congresistas, de conformidad con la Constitución y la ley. Las sentencias que ordenen la pérdida de la investidura deberán ser aprobadas por los miembros de la Sala Plena y por las causales establecidas taxativamente en la Constitución.
14 Artículo 2. Las salas especiales de decisión de pérdida de investidura del consejo de estado conocerán en primera instancia de la pérdida de investidura de los congresistas a solicitud de la mesa directiva de la cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la constitución. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo será competente para decidir el recurso de apelación frente a la sentencia de primera instancia, sin la participación de los magistrados que decidieron el fallo recurrido.
15 En el que consta que la señora Padilla Villarraga fue elegida senadora de la República en la circunscripción nacional por la coalición Alianza Verde y Centro Esperanza, para el periodo constitucional 2022-2026.
16 Sobre el particular se anotó: «[se] posesionó como Senadora de la República en la sesión inaugural de Congreso pleno correspondiente al día veinte de julio de dos mil veintidós (20-VII-2022), como consta en el Acta 01 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso edición año XXXI No. 849 de 2022, y en la actualidad ejerce sus funciones como tal».
Luego, se encuentran acreditados los presupuestos procesales en el asunto de la referencia.
Delimitación del problema jurídico
De conformidad con lo establecido en la solicitud de pérdida de investidura, a esta Sala Especial de Decisión le corresponde definir si se vulneró el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses por desconocer lo previsto en el numeral 8 del artículo 179 Superior, esto es, por la configuración de la inhabilidad jurisprudencialmente denominada como «coincidencia de periodos».
Para el efecto, se procederá a establecer el alcance de la causal de pérdida de investidura mencionada y, posteriormente, se examinará el caso concreto a la luz de ese contenido.
Violación del régimen de inhabilidades por coincidencia de periodos. Alcance de la causal
Tal como se anotó, la causal de pérdida de investidura que convoca la atención de esta sala especial es la relativa al desconocimiento del régimen de inhabilidades, prevista en el numeral 1 del artículo 183 constitucional, bajo el entendido de que se desconoció el numeral 8 del artículo 179 superior, según el cual «[n]adie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente».
El numeral de la previsión en comento fue modificado por los artículos 10 y
13 de los Actos Legislativos 01 de 2003 y 01 de 2009, respectivamente. Sin embargo, como consecuencia de la inexequibilidad de estas disposiciones, el texto vigente corresponde a aquel expedido por la Asamblea Nacional Constituyente, que se transcribió en el párrafo precedente.
Considérese que:
El artículo 10 del Acto Legislativo 1 de 200317 descartó expresamente que la renuncia eliminara la inhabilidad, por lo que incorporó al texto constitucional lo siguiente «la renuncia a alguno de ellos [del cargo público o de la dignidad en la corporación] no elimina la inhabilidad». Adicionalmente, estableció el ámbito de aplicación de la inhabilidad, bajo el entendido de que «[no aplicaba] a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente Acto Legislativo».
No obstante, a través de la sentencia C-332 de 2005, se declaró la inexequibilidad de esta disposición por vicios de procedimiento al desconocer los principios de consecutividad y de identidad flexible o relativa.
Además, se concluyó la vigencia del texto original sin solución de continuidad desde el momento en que fue expedido por la Asamblea Nacional Constituyente hasta el día de expedición de esa sentencia y se precisó que lo decidido no correspondía a un pronunciamiento acerca de si la renuncia eliminaba la inhabilidad correspondiente. En este sentido se anotó:
[…] Es claro que el artículo 10 del Acto Legislativo de 2003 en ningún momento derogó el numeral 8° del artículo 179 de la CP, tan solo reiteró el texto constitucional por razones de
17 Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones.
claridad en el trámite legislativo. La norma del Acto Legislativo no alteró la vigencia del numeral 8°, únicamente adicionó una frase final y un parágrafo.
En conclusión, el numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política se encuentra vigente desde el momento en que fue expedido por la Asamblea Nacional Constituyente hasta el día de hoy, sin solución de continuidad.
Finalmente, como la presente sentencia se limitó a analizar los cargos formulados por la demanda presentada contra el artículo 10 del Acto Legislativo de 2003, en razón a las violaciones por vicios de procedimiento, no implica un pronunciamiento sobre si la renuncia elimina la inhabilidad. La jurisprudencia que ha interpretado los alcances del numeral 8°, se ha encargado de abordar la cuestión.
El artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 200918 permitió que la renuncia eliminara la inhabilidad siempre que la misma tuviera lugar un año antes de la elección al cargo que se aspirara. También dispuso el ámbito temporal de aplicación de la inhabilidad al prever que no aplicaría para «quienes [hubieren] renunciado al menos seis (6) meses antes del último día de inscripciones para la realización de las elecciones al Congreso de la República en el año 2010».
Empero, mediante la sentencia C-040 de 2010 se declaró la inexequibilidad de este acto legislativo por vicios de procedimiento debido al desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible o relativa; pronunciamiento en el que se reiteró la vigencia, sin solución de continuidad, del texto original de la inhabilidad desde la expedición de la Constitución hasta la fecha de la decisión al señalarse:
[…] En consecuencia, deberá declararse la inconstitucionalidad de la totalidad del artículo
13. Así, en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de aquella disposición y de manera análoga a como lo decidió esta Corporación en la sentencia C-332/05, la Corte advierte que el numeral octavo del artículo 179 de la Constitución Política se encuentra vigente desde la fecha de promulgación de la Carta y hasta el día de hoy sin solución de continuidad.
Por lo tanto, como se manifestó, el texto de la prohibición corresponde al consignado originalmente en la Constitución, el cual se encuentra vigente, sin solución de continuidad, hasta la actualidad.
La inhabilidad en comento también se previó en la Ley 5ª de 1992; regulación en la que se procedió con su desarrollo al establecer la posibilidad de que la renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente no diera lugar a su configuración.
Así, en el numeral 8 del artículo 280 de la referida ley dispuso lo siguiente:
Artículo 280. CASOS DE INHABILIDAD. No podrán ser elegidos Congresistas […]
8. Quienes sean elegidos para más de una corporación o cargo público, o para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden con el tiempo, así sea parcialmente. Salvo en los casos en que se haya presentado la renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente. [Resalto fuera del original].
Esa previsión fue declarada exequible por medio de la sentencia C-093 de 1994, con fundamento en los siguientes argumentos:
18 Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.
Para efectos de la prohibición, el periodo «no [podía] entenderse sino con referencia a una persona en concreto que [actuara] simultáneamente en dos corporaciones, en dos cargos o en una corporación y un cargo».
Por lo tanto, aun cuando el periodo podía concebirse en términos abstractos como el lapso establecido, por la Constitución o la ley, para el desempeño de determinada función pública, esa conceptualización no era la considerada para efectos de inhabilidades.
Lo anterior, ya que «los períodos no [tenían] entidad jurídica propia y autónoma, sino que [dependían] del acto condición en cuya virtud alguien entra en ejercicio de funciones».
La inhabilidad no se configuraba ante la inexistencia de ejercicio real y concreto del cargo, bien porque no se tomó posesión del mismo ora ante una separación definitiva.
Esto implicaba, entonces, que quien aspirara a ser congresista -Senador o Representante a la Cámara- no podría encontrarse como concejal o diputado ni tener la condición de servidor público al momento de la inscripción. Luego, para impedir la configuración de la inhabilidad el candidato debía haber formalizado la renuncia antes de ese momento.
La renuncia debidamente aceptada generaba la vacancia absoluta del cargo, razón por la que vacante absolutamente el cargo de concejal o diputado no regía para ellos la prohibición del numeral 8 del artículo 179 constitucional, al extinguirse el periodo en esas corporaciones.
Así las cosas, la inhabilidad contenida en el texto constitucional se debía entender en armonía con la salvedad establecida en la Ley 5ª de 1992.
No desconoce esta Sala Especial que, en algunos momentos, las posiciones de la Sala Plena y de la Sección Quinta han arribado a conclusiones distintas acerca del momento para el cual se debe presentar la renuncia debidamente formalizada a fin de impedir la estructuración de la inhabilidad en mención.
En efecto:
La Sala Plena del Consejo de Estado en providencia del 19 de febrero de 200219 señaló que aun cuando en la sentencia C-093 de 1994 se afirmó que la renuncia al cargo debía registrarse antes de la inscripción, tal argumento constituía un obiter dictum, bajo el entendido de que la norma examinada en la sentencia de constitucionalidad se refería a la elección, el pronunciamiento de exequibilidad no fue condicionado y tampoco se justificó por qué la inhabilidad se producía con la inscripción.
En esa medida, carecía de fuerza vinculante la exigencia relativa a la renuncia antes de la inscripción.
19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.: Ricardo Hoyos Duque, sentencia del 19 de febrero de 2002, radicado 11001-03-15-000-2001-00163-01. Pronunciamiento registrado al examinar el caso de un edil de una localidad Bogotá D.C. elegido para el periodo 1998-2000, quien presentó renuncia al cargo y se le aceptó el 5 de marzo de 1998; posteriormente, en las elecciones al congreso del 8 de marzo de 1998, se inscribió en el segundo renglón de la lista para la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral de Bogotá D.C. y, desde el 15 de diciembre de 1998 al 16 de marzo de 1999, por llamamiento, ocupó la curul del elegido durante su licencia no remunerada.
Posteriormente, en sentencia del 13 de febrero de 200720, esa misma sala sostuvo que uno de los elementos estructurantes de la causal de inhabilidad era la ausencia de renuncia antes de la elección como congresista a la investidura o cargo que por efectos de la anterior elección o designación se venía ostentando o desempeñando. No obstante, al momento de examinar el caso concreto se determinó que la renuncia se formalizó antes de la inscripción y elección.
Más adelante, en pronunciamiento del 28 de julio de 201521, la Sala en comento expresamente sostuvo que la ratio decidendi de la sentencia C-093 de 1994 correspondía a que: (i) la coincidencia de periodos debía entenderse con referencia a una persona en concreto que actúe simultáneamente en dos corporaciones, en dos cargos, o en una corporación y un cargo diferente, si los respectivos periodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente; (ii) para efectos de la inhabilidad, el periodo debe entenderse como el tiempo efectivo en el que un ciudadano ejerce una función pública; y, (iii) la configuración de falta absoluta por renuncia formalmente aceptada a concejal o diputado antes de la inscripción como candidato al congreso impedía la configuración de la inhabilidad contemplada en el numeral 8 del artículo 179 superior
Ello explica que al analizar el caso concreto el hito considerado para establecer la formalización de la renuncia correspondiera a la inscripción de la candidatura al congreso.
Finalmente, la Sala Plena, en sentencia del 7 de marzo de 202322 señaló dentro de los elementos de la inhabilidad el no haber renunciado antes de la elección como congresista a la investidura o cargo que por efectos de la anterior elección o designación venía ostentando o desempeñando. Empero, al examinarse el sub judice se encontró que la renuncia había sido anterior a la elección e, incluso, a la inscripción.
Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha sostenido que el hito a tener en cuenta es la inscripción de la candidatura, bien se trate de concejales23 o diputados24 que posteriormente resultan elegidos congresistas.
20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, sentencia del 13 de febrero de2007, radicado: 11001-03-15-000-2006-01025-00. En el proceso se discutió la coincidencia de periodos respecto de un diputado de la Asamblea del Valle del Cauca para el periodo 2004-2007 que presentó renuncia el 11 de enero de 2006 y el 12 del mismo mes y año se le aceptó a partir de esa fecha; y, quien, posteriormente, el 25 de enero de 2006 se inscribió como candidato a la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral del Valle del Cauca.
21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia del 28 de julio de 2015, radicado: 11001-03-15-000-2014-04010-00. En el asunto se discutió el caso de un diputado de la Asamblea del Tolima para el periodo 2012-2015 que presentó renuncia al cargo el 27 de noviembre de 2013 y el 28 del mismo mes y año se le aceptó; posteriormente, el 6 de diciembre de 2013 inscribió su candidatura a la Cámara de Representantes para el periodo 2014 2018.
22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.: Rocío Araújo Oñate, sentencia del 7 de marzo de 2023, radicado: 11001-03-15-000-2022-04009-01. Lo discutido correspondió al caso de un diputado de la Asamblea de Antioquia para el periodo 2020-2023 que posteriormente fue elegido como Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia para el periodo 2022-2026.
23 Cfr., entre otros, los siguientes pronunciamientos de la Sección Quinta del Consejo de Estado: 12 de marzo de 2015, M.P.: Susana Buitrago, 11001-03-28-000-2014-00056-00; 17 de julio de 2015, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado: 11001-03-28-000-2014-00041-00; 15 de noviembre de 2018, M.P.: Rocío Araújo Oñate, radicado: 11001-03-28-000-2018-00075-00; 28 de marzo de 2019, M.P.: Alberto Yepes Barreiro, radicado: 11001-03-28-000-
2018-00090-00; 1° de diciembre de 2022, M.P.: Rocío Araújo Oñate, radicado: 11001-03-28-000-2022-00058-00.
24 Cfr., entre otras, las siguientes sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado: marzo 10 de 2011, M.P.: Susana Buitrago Valencia, radicado: 11001-03-28-000-2020-00020-00; 15 de abril de 2015, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado: 11001-03-28-000-2014-00059-00; 27 de septiembre de 2018, M.P.: Rocío Araújo
Para el efecto ha considerado, entre otros, que: (i) el legislador orgánico – numeral 8 del artículo 280 de la Ley 5 de 1992- estableció expresamente que, en el caso de los congresistas, la presentación y aceptación de la renuncia impide la configuración de la causal de inhabilidad bajo estudio; (ii) aunque es cierto que la Constitución no se refiere a dicha excepción, no lo es menos que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-093 de 1994, declaró la constitucionalidad de la misma, como se anotó; (iii) el estudio realizado por la Corte Constitucional en ese pronunciamiento es una decisión de control concreto de constitucionalidad que hace tránsito a cosa juzgada absoluta, y, consecuencialmente, la decisión allí contenida surtía efectos generales y vinculaba a todos los poderes públicos; y, (iv) debía observarse una interpretación sistemática y armónica entre el numeral 8º del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992 y el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución, antes que una interpretación exegética de esta última.
Es por ello que, al momento de referir el elemento modal de la inhabilidad, la Sección Quinta ha destacado que corresponde al siguiente: «Que resulte electo en un nuevo cargo o corporación, no obstante, si se presentó renuncia al cargo o dignidad que ostentaba de forma anterior a la inscripción, no se materializa la inhabilidad»25
Dicho eso, y para lo que aquí interesa, el extremo temporal de la renuncia tratándose de concejales que aspiraran ser congresistas fue regulado expresamente por norma especial. En efecto, el artículo 44 de la Ley 136 de 1994 dispone:
Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente
Los concejales en ejercicio que aspiren a ser congresistas deben renunciar a su investidura antes de la fecha de la inscripción de su candidatura. [Resalto fuera del original]
Por tal razón, los concejales en ejercicio que aspiraran ser congresistas debían renunciar a su investidura antes de la fecha de inscripción de su candidatura.
Así lo ha reconocido expresamente la Sección Quinta de esta Corporación al sostener26:
- De otra parte, tratándose de concejales, la Ley 136 de 1994 en su artículo 44 estableció que quienes se encuentren en ejercicio y aspiren a ser congresistas deben renunciar a su investidura antes de la fecha de la inscripción de su candidatura al Congreso de la República, es decir, que los miembros de la duma municipal, para evitar la configuración de la inhabilidad por coincidencia de períodos consagrada en el artículo 179.8 Superior, deben dimitir a ésta, de forma previa a la formalización de su nueva aspiración.
- En conclusión la inhabilidad consagrada en el artículo 179.8 de la Constitución Política, se materializa en el caso que un ciudadano resulte electo para más de una corporación o cargo público, cuando los respectivos períodos coincidan en el tiempo, así sea parcialmente y no obre renuncia previa, que en este caso en concreto, debe ser con anterioridad a la inscripción de la candidatura27
Oñate, radicado: 11001-03-15-000-2018-00012-00; 18 de octubre de 2018, M.P.: Alberto Yepes Barreiro, radicado: 11001-03-28-000-2018-00016-00.
25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P.: Rocío Araújo Oñate, sentencia del 1° de diciembre de 2022, radicado: 11001-03-28-000-2022-00058-00.
26 Ibidem nota inmediatamente anterior
27 En sentido similar ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Sección Quinta: 6 de septiembre de 2018, M.P.: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado: 11001-03-28-000-2018-00014-00; octubre 4 de 2018, M.P.: Carlos Enrique
Es de anotar que en la sentencia C-080 de 2026, cuyo texto no se ha publicado a la fecha de expedición de la presente decisión, pues solo se cuenta con el comunicado Nro. 16 del 15 de abril de la misma anualidad28, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de (i) la expresión: «[s]alvo en los casos en que se haya presentado la renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente», contenida en el numeral 8 del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992, (ii) así como de la expresión «[l]os concejales en ejercicio que aspiren a ser congresistas deben renunciar a su investidura antes de la fecha de inscripción de su candidatura», contenida en el inciso 2 del artículo 44 de la Ley 136 de 1994 referido.
Según el comunicado referido, luego de descartar la cosa juzgada constitucional con respecto a la sentencia C-093 de 199429, esa corporación señaló, a partir de lo establecido en los artículos 133 y 259 constitucionales, la existencia de «un deber constitucional de las personas elegidas de honrar la confianza atribuida por la ciudadanía, radicándose en ellas un deber, del mayor grado de importancia, de representar al pueblo y actuar con sujeción al bien común».
En esa medida, la interpretación conjunta del artículo 6 del Acto Legislativo 01 de 2003 y el artículo 179.8 superior, permitió concluir que la inhabilidad para ser congresista no puede desactivarse con la desvinculación del cargo mediante renuncia.
Una posición contraria permitiría «abandonar, sin consecuencias, el deber de representar a quienes han impuesto el mandato y, por esa vía, subordinar la designación del pueblo en las elecciones a la búsqueda de intereses individuales».
Con todo, la sentencia en comento produce efectos, según lo dispuesto en el comunicado en mención, «respecto de las elecciones al Congreso de la República que tengan lugar con posterioridad a su comunicación».
Caso Concreto. No configuración de la causal de pérdida de investidura
El presente asunto se decidirá a la luz de la tesis vigente antes de la sentencia C-080 de 2026, toda vez que este último pronunciamiento no resulta aplicable: no se trata de una elección al Congreso de la República surtida con posterioridad a la comunicación de dicho pronunciamiento.
Precisado lo anterior se tiene que, contrario a lo sostenido por la accionante, la renuncia impide la estructuración de la inhabilidad prevista en el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución, al efectuarse la interpretación armónica con el numeral 8 del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992.
Ello cobra relevancia al considerar la existencia de norma especial que regulaba la situación de los concejales que aspiraran ser congresistas, en virtud de la cual debían renunciar a su investidura antes de la fecha de inscripción de su candidatura -L. 136 de 1994, art. 44-.
Ahora bien, de los elementos de convicción válidamente allegados al proceso se tiene que:
Moreno Rubio, radicado, 11001-03-28-000-2018-00011-00; y, 15 de noviembre de 2018, M.P.: Rocío Araújo Oñate, radicado: 11001-03-28-000-2018-00075-00.
28 Puede consultarse en: https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado-16-Abril-15-de-
29 Como consecuencia de la modificación incorporada al artículo 125 superior por el artículo 6 del Acto Legislativo 01 de 2003 al señalar que los periodos establecidos en la Constitución para los cargos de elección tienen carácter institucional.
El 30 de noviembre de 2021, a través de documento de radicado 2021IE15108, la señora Andrea Padilla Villarraga presentó, a la presidenta del Concejo de Bogotá D.C., renuncia como concejal «a partir del diez (10) de diciembre de 2021», para que la sometiera a consideración de la Plenaria de la Corporación30.
Posteriormente, el 6 de diciembre de 2021, mediante documento de radicado 2021IE016602, la hoy accionada dio alcance a la renuncia inicialmente presentada y señaló que la fecha de la misma era a partir del 11 del mismo mes y año31.
El 9 de diciembre de 2021, la plenaria del Concejo de Bogotá D.C. sometió a votación la renuncia presentada por la entonces concejal Padilla Villarraga, misma que se aceptó con una votación de 37 votos afirmativos y 1 negativo32.
De la aceptación de la renuncia da cuenta también la resolución 002 del 13 de diciembre de 2021, «POR LA CUAL SE HACE UN LLAMADO A OCUPAR UNA
CURUL EN EL CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.», producto de la vacancia absoluta de la curul ocupada por la hoy convocada por pasiva como consecuencia de la aceptación de su renuncia; acto administrativo en cuya parte motiva se señaló:
[…] Que la concejala ANDREA PADILLA VILLARRAGA, identificada con cédula de ciudadanía No. 52.440.836, perteneciente al partido Alianza Verde, mediante oficio con número de radicado 2021IE15502 del 6 de diciembre de 2021, presentó ante la Presidenta de la Corporación renuncia como Concejala de Bogotá, a partir del 11 de diciembre de 2021.
Que en cumplimiento del numeral 6 del artículo 22 del Acuerdo 741 de 2019, la Presidenta de la Corporación en la sesión del Concejo de Bogotá realizada el 9 de diciembre de 2021 sometió a consideración de la Plenaria la renuncia presentada por la concejala ANDREA PADILLA VILLARRAGA, la cual fue aceptada con 37 votos. […]
La elección de la señora Padilla Villarraga como congresista para el periodo 2022-2026 tuvo lugar en los comicios del 13 de marzo de 2022, según el contenido del formulario E-26SEN33. Su posesión se registró el 20 de julio del año en comento, según certificación del 6 de febrero de 2023 emitida por el subsecretario general del Senado de la República34.
El examen de lo anterior permite a esta Sala Especial de Decisión concluir que dentro del proceso no existe elemento de convicción que demuestre que la renuncia presentada por la accionada y aceptada por la plenaria del Concejo de Bogotá D.C. fuera posterior a la inscripción de su candidatura al Congreso de la República.
Los medios probatorios solo acreditan que la formalización de la renuncia fue anterior a la elección: se aceptó con efectos a partir del 11 de diciembre de 2021 mientras que la jornada de votación para el congreso tuvo lugar el 13 de marzo de 2022 y la posesión como congresista se registró el 20 de julio de esa misma anualidad.
31 Índice 15 del Samai, página 33 del archivo .pdf contentivo de la contestación.
32 Índice 15 del Samai, página 34 del archivo .pdf contentivo de la contestación.
34 Índice 15 del Samai, página 36 del archivo .pdf contentivo de la contestación.
Es del caso precisar que, de acuerdo con lo establecido en la norma especial de la Ley 136 de 1994, y contrario a lo manifestado por la agente del ministerio público, es improcedente acudir a la fecha máxima dispuesta en el calendario electoral para la realización de inscripciones al congreso como extremo temporal para la formalización de la renuncia que enerva la inhabilidad bajo estudio.
La norma especial fue clara al disponer que el supuesto a considerar era la fecha de la inscripción de la candidatura del concejal en ejercicio que aspirara ser congresista. Por tal razón era ese, no otro, el momento a tener en consideración.
En consecuencia, no se probó el ejercicio concomitante de los períodos como concejal y senadora de la República por parte de la accionada ante la ausencia de prueba que evidenciara la formalización de la renuncia en fecha posterior a la inscripción de su candidatura al congreso; carga que le asistía a la parte actora, máxime cuando en estos procesos no opera la inversión de esa carga, en virtud de la naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura y de la presunción de inocencia35.
Esto es suficiente para negar la solicitud de pérdida de investidura de la referencia, puesto que no se estructura el supuesto de hecho inhabilitante de la causal invocada por la actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Pérdida de Investidura 13, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Negar la solicitud de pérdida de investidura de la Senadora Andrea Padilla Villarraga, promovida por la señora Nidia Esperanza Márquez Monroy, por las razones expuestas en esta providencia.
Conforme con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018, contra esta sentencia procede el recurso de apelación que deberá interponerse y sustentarse ante la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura 13, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación.
Ejecutoriada esta providencia, a través de la Secretaría General de la Corporación, comunicar a la Mesa Directiva del Senado de la República, al Consejo Nacional Electoral y al ministro del Interior, para lo de su cargo, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018.
En firme esta providencia, archívese el expediente.
Notifíquese y cúmplase,
35 Cfr., entre otros, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.: Martha Nubia Velásquez rico, sentencia del 12 de septiembre de 2023, radicado: 11001-03-15-000-2023-00145-01.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura 13 en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Magistrada
(Firmado electrónicamente)
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Magistrado
(Firmado electrónicamente)
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Magistrado
(Firmado electrónicamente)
DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Magistrado
(Firmado electrónicamente)
OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Magistrado
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