CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B
Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera
Bogotá, D. C., Dieciséis (16) de Julio de Dos Mil Veintiséis (2026)
Se pronuncia el despacho sobre el recurso de reposición, y en subsidio, súplica, interpuestos por el demandante, contra el auto de Dieciséis (16) de Junio de Dos Mil Veintiséis (2026 por medio del cual, se adecuó el medio de control de nulidad, al de nulidad y restablecimiento del derecho y se dispuso la remisión del expediente.
El señor Guillermo Camelo Caldas, por intermedio de apoderado judicial, presentó demand en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, con el fin de obtener la anulación del Oficio No. Oficio No. *202421000134571 Id: 908565 del del Veintinueve (29) de Noviembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), mediante el cual, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, negó la reliquidación de su asignación de retiro «(…) de conformidad al régimen especial consolidado en virtud de la Ley 42 de 1980 (…), el Decreto 201 y 203 de 1987 (…) y el Decreto Legislativo 335 de 1992 (…)».
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación, reajuste y pago de las diferencias generadas desde el reconocimiento de la asignación de retiro, producto del incremento que debe realizarse entre el sueldo básico pagado por la demandada conforme a la liquidación correspondiente, teniendo en cuenta los decretos de salarios
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expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, de acuerdo al grado según la Escala Gradual Porcentual, y, lo que realmente corresponde al grado de Brigadier General, junto con los respectivos aumentos anuale
En la misma demanda acumuló pretensiones de nulidad (parcial), contra actos administrativos de contenido general expedidos por el Gobierno Nacional, entre ellos, el Decreto 611 de Dos Mil Veinticinco (2025), algunos apartes del artículo 2° del decreto 615 del mismo año, y otros decretos salariales relacionados con la remuneración de los ministros del despacho y el sueldo básico de los oficiales de la Fuerza Pública.
Mediante auto de Dieciséis (16) de Junio de Dos Mil Veintiséis (2026 este Despacho dispuso adecuar el medio del control al de nulidad y restablecimiento del derecho, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá- Sección Segunda.
Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición6, manifestando que, la providencia confunde el interés subjetivo, con la existencia de la pretensión objetiva de nulidad, pues, la providencia sostiene que no es viable tramitar la nulidad de actos generales y debe acudirse a la vía de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral.
Pero lo cierto es que, «Una cosa es que mi poderdante tenga un interés concreto, directo y patrimonial en el resultado del proceso. Otra muy distinta es que no pueda demandar la nulidad de actos generales que constituyen la causa normativa de la lesión. El CPACA permite precisamente la coexistencia de ambos planos. Por eso regula la acumulación de pretensiones de nulidad con otras pretensiones. La existencia de un interés subjetivo no borra la dimensión objetiva del control de legalidad, ni convierte la nulidad de actos generales en una simple referencia argumentativa».
Refiere que, la providencia recurrida invoca el parágrafo del artículo 137 del CPACA para sostener que, si de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, el asunto debe tramitarse conforme a las reglas del artículo 138 ibidem y que esa norma no puede leerse de manera aislada ni utilizarse para eliminar pretensiones expresas de nulidad de actos generales. Por su parte, indica que, el
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parágrafo del artículo 137 busca impedir que una demanda presentada bajo apariencia de nulidad simple eluda las reglas del restablecimiento cuando realmente persigue un derecho subjetivo. Pero no autoriza al juez a desconocer una acumulación objetiva válida, expresamente formulada, en la cual, se pide la nulidad de actos generales nacionales y, además, el restablecimiento del derecho.
Por otro lado, el recurrente sostuvo que el juez puede encausar el trámite cuando la parte haya indicado una vía procesal equivocada, pero no puede eliminar las pretensiones, suprimir el medio de control de nulidad y convertir la nulidad de actos generales en excepción de ilegalidad, ni privar a la parte actora del juez natural.
Sostuvo, además, que, la decisión recurrida remite el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá, pero esos jueces carecen de competencia para anular los decretos generales nacionales, con los efectos propios del medio de control de nulidad; por consiguiente, el proceso quedaría limitado al análisis del acto particular y, en el mejor de los casos a una eventual inaplicación inter-partes de normas generales.
La providencia privilegió la remisión a los juzgados administrativos, con fundamento en las reglas de competencia laboral y la estructura de la doble instancia; sin embargo, la garantía de doble instancia no puede utilizarse para desconocer una regla especial de competencia funcional.
El accionante solicitó que se tenga en cuenta lo decidido por la Subsección A, de la sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso radicado 11001-03-25-000-202500031-00 (0131-2025), demandante José Rodríguez Zapata, toda vez que, en este caso se discutía la competencia frente a una demanda que acumulaba pretensiones de nulidad contra actos administrativos generales, de carácter salarial, expedidos por el Gobierno Nacional, con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, derivadas de actos particulares que negaron la reliquidación de la asignación de retiro.
La Subsección A concluyó que, cuando se acumulen pretensiones de nulidad de actos generales nacionales, con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, la competencia corresponde al Consejo de Estado, como juez de la nulidad. Criterio que no puede ser ignorado, puesto que, la diferencia de criterios entre la subsección A y la Subsección B, genera una situación procesal inadmisible, porque afecta la igualdad procesal, la seguridad jurídica, la confianza legítima y el acceso efectivo a la administración de justicia.
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Para concluir, el demandante solicitó unificar el criterio, debido a la diferencia existente entre las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre la competencia en los casos en los que se acumulen pretensiones de nulidad contra actos administrativos de carácter general, expedidos por autoridades del orden nacional, con pretensiones de restablecimiento del derecho de contenido prestacional.
El despacho es competente para resolver el recurso de reposición presentado contra el auto de Dieciséis (16) de Junio de Dos Mil Veintiséis (2026), de acuerdo con los artículos 12y 24del CPACA.
El auto impugnado fue notificado por estado electrónico de Veintitrés (23) de Junio de Dos Mil Veintiséis (2026 y el recurso radicado en esa misma fech razón por la cual, conforme a los artículos 242 del CPACA y 318 de CGP, resulta oportuno.
De conformidad con los dispuesto en el artículo 242 del CPACA, el Despacho estima procedente el recurso de reposición interpuesto por el demandante.
El artículo 165 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, en lo pertinente, dispone lo siguiente:
Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:
Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen
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pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. […]
Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.
La norma transcrita estableció una regla general de competencia, asimismo, una excepción a la misma, como requisito para la acumulación objetiva de pretensiones, puesto que, dispuso que el juez debe ser competente para conocer de todas; sin embargo, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualquier otra, consagró una excepción. Entonces, para la procedencia de la mencionada acumulación la competencia para asumir todas las pretensiones debe recaer sobre un solo juez, salvo que una de ellas corresponda al medio de control de nulidad, en ese caso, el competente será el juez de la nulidad, como lo alegó el recurrente.
Como se precisó en el auto recurrido, con las modificaciones que introdujo la Ley 2080 de 2021 existe una configuración distinta respecto de las atribuciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que buscaba fortalecer su rol como corte de cierre de la Jurisdicción, a través de varias reformas consistentes en:
asignar a los tribunales administrativos la competencia para conocer, en primera instancia, los procesos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden»;
establecer que la Sección Segunda de la Corporación decidiría, en única instancia, pero con garantía de doble conformidad, las controversias de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción»;
mantener sus atribuciones como juez de segunda instancia respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación», función que, en tratándose de conflictos de carácter laboral, como se expondrá más adelante, bien podría entenderse como sustraída
Así, esta Corporación ha contado con la posibilidad de emitir decisiones como juez de única instancia en controversias de nulidad y restablecimiento del derecho, en un primer momento, en los asuntos que carecían de cuantía, en los cuales se discutiera la legalidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional; y después de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en aquellos formulados contra actos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción.
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Empero, el Despacho advierte que, ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la Ley 2080 de 2021, otorgaron a esta Colegiatura, de manera específica y expresa, la competencia para conocer conflictos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad.
Sobre el particular, esta subsección ha precisado que la vía procesal adecuada para demandar la nulidad de un acto administrativo se determina por el interés que motiva la presentación del medio de control y el efecto del posible restablecimiento del derecho.
3.5 Análisis del caso en concreto
El recurrente solicitó que se reponga la decisión que dispuso adecuar el trámite y remitir el proceso a los juzgados administrativos para que tramiten el proceso, el despacho no repondrá la decisión cuestionada, pues, de la revisión detallada de la demanda, se encontró que la pretensión del demandante es el reconocimiento de derechos patrimoniales y no la preservación del ordenamiento jurídico, como lo exige el artículo 137 del CPACA.
El articulo 137 dispone que toda persona podrá solicitar, por sí solo, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general y el parágrafo de esta disposición señaló que, si de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA. Por consiguiente, contrario a lo argumentado por el demandante, sí se observó el contenido del artículo 165 ídem.
En efecto, aun cuando en la demanda el accionante pidió la nulidad, entre otros de Decreto 611 del 3 de junio de 2025, Diario Oficial No. 53.138, del 4 de junio de 2025, y de los decretos que se expidan con posterioridad durante el trámite de este proceso, el fin de esta solicitud es atacar la legalidad de los actos particulares, esto es, aquellos por los que la demandada negó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro.
Finalmente, el demandante solicitó la unificación del criterio, toda vez que, en su sentir existe una divergencia entre las posturas de las Subsecciones A y B de la sección segunda del Consejo de Estado, en relación con el trámite a seguir cuando se acumulan
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pretensiones de nulidad de actos de contenido general, con aquellas de nulidad y restablecimiento del derecho.
El despacho rechazará la solicitud de unificación al considerar que, el precedente definido por la por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en asuntos de similares contornos fácticos y jurídicos, no constituye una posición unificada y consolidada de esa subsección que, exijan un pronunciamiento unificado de la Sala Plena de la Sección Segunda. Por el contrario, esta Subsección ha sido reiterativa con la postura que se adoptó en la providencia recurrida
Por lo tanto, los argumentos expuestos en el recurso no concurren en mérito para reponer el auto impugnado, razón por la cual, el despacho lo decidirá negativamente, y ordenará dar trámite al recurso de súplica.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho
PRIMERO: NO REPONER el auto de Dieciséis (16) de Junio de Dos Mil Veintiséis (2026, por medio del cual, se adecuó el medio de control de nulidad, al de nulidad y restablecimiento del derecho y se dispuso la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá - Sección Segunda, para lo de su competencia.
SEGUNDO: Por secretaría de la Sección, de conformidad con el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, DAR el correspondiente trámite al recurso de súplica formulado por la parte accionante, contra el aludido auto de Dieciséis (16) de Junio de Dos Mil Veintiséis (2026).
(Firmado electrónicamente)
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Número Interno: 0071-2026
Demandante: Guillermo Camelo Caldas
Demandada: CASUR
Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A , auto de Treinta (30) de Enero de Dos Mil Veintiséis (2026), radicado 11001-03-25-000-2025-00031-00 (0131-2025) Consejero ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez.
