CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiséis (2026)
Radicación: 11001-03-26-000-2026-00028-00 (74024)
Recurrente: Organismo Nacional de Acreditación de Colombia -ONAC-Opositor: Organismo de Inspecciones Técnicas S.A.S. -OITEC-Referencia: Recurso extraordinario de anulación de laudo arbitral
Tema: Caducidad como causal de anulación del laudo. El alcance del deber de interponer recurso de reposición en contra del auto donde el tribunal arbitral resuelve sobre su competencia; fallo en conciencia, extra1 o citra petita2
- La Sala resuelve el recurso extraordinario de anulación interpuesto por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia -en adelante ONAC o recurrente- en contra del laudo arbitral del 21 de octubre de 2025, proferido por un Tribunal que sesionó en el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, por las controversias suscitadas en desarrollo del contrato de acreditación n.° 14-OIN-013, suscrito con el Organismo de Inspecciones Técnicas S.A.S. –en lo que sigue OITEC u opositor– mediante el cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda3.
- La controversia arbitral se generó alrededor del retiro de la acreditación otorgada por el ONAC al OITEC, bajo el contrato n.° 14-OIN-013. El último solicitó que se declarara el incumplimiento contractual como consecuencia de la decisión y le indemnizaran los perjuicios. El panel arbitral accedió y reconoció la pérdida de oportunidad y el lucro cesante reclamados. El laudo fue controvertido por el ONAC en esta sede por las causales previstas en los numerales 2, 7 y 9 del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, consistentes en “la caducidad del medio de control de controversias contractuales”; fallo en conciencia, y ser extra o citra petita. El recurso se desestimará.
- El OITEC4 pidió que se declare5:
- Como condenas solicitó:
- En el acápite de los hechos, narró que, en el 2014, acudió ante el ONAC para solicitar que, en el marco de sus funciones legales y reglamentarias, le otorgara la acreditación para realizar las inspecciones de ascensores, escaleras y puertas eléctricas, la que le fue aprobada por el Consejo de Acreditación a través del certificado n.° 14-OIN-013 del 16 de octubre del referido año y aceptada con la firma del contrato identificado con igual numeración y sin fecha9.
- Sostuvo que en el contrato se acordó una vigencia hasta el 15 de octubre de 2017, con la posibilidad de renovación por periodos de cinco años. Para esto último, se pactó que el ONAC debía realizar una evaluación anual al OITEC, para determinar si seguía cumpliendo las condiciones de la acreditación (“artículo”10 8).
- Explicó que entre 2015 y 2019, el OITEC superó tales valoraciones e, incluso, le renovaron su contrato de acreditación por cinco años más, es decir, hasta el 15 de octubre de 2022.
- Informó que el 28 de diciembre de 2020, el ONAC inició una evaluación de vigilancia por quejas de los usuarios en los servicios prestados por el OITEC. Dicho procedimiento finalizó satisfactoriamente el 24 de mayo de 2021.
- Afirmó que, en agosto de 2021, a través del radicado n.° 202150050032511, el ONAC le comunicó al aquí opositor que necesitaba información adicional para la evaluación ya finalizada, petición que fue atendida el 17 de agosto siguiente.
- Precisó que el 21 de septiembre de 2021, mediante correo electrónico, el ONAC le informó a la contratista que su coordinadora sectorial constató la certificación de plataformas, cuando lo autorizado era para otros elementos y, por consiguiente, recomendaba el retiro de la acreditación. En consecuencia, le otorgó tres días para pronunciarse, oportunidad en la que el OITEC se defendió.
- Sostuvo que el 14 de octubre de 2021, por medio del acta del Comité de Acreditación n.° 2021-055-OIN, el ONAC acogió en su totalidad el concepto emitido por la coordinadora sectorial.
- Señaló que apeló dicha decisión y el 18 de noviembre de 2021 fue confirmada por el ONAC.
- Refirió que el 15 de diciembre de 2021, el Juzgado 43 Penal del Circuito tuteló los derechos fundamentales del opositor y suspendió provisionalmente el retiro de la acreditación por cuatro meses, mientras se adelantaban las acciones judiciales pertinentes en contra de la ONAC. Dicha decisión fue revocada el 6 de mayo de 2022, por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal.
- El 26 de mayo de 2022 se le retiró la acreditación al OITEC, tal como el ONAC lo publicó en su página web.
- El ONAC, como oposición a las pretensiones y hechos, afirmó que sus funciones no eran administrativas, sino de atestación de las calidades y las competencias de los organismos evaluadores de la conformidad (OEC) de un producto o servicio, de acuerdo con los reglamentos técnicos y las normas del derecho privado y, por consiguiente, sus manifestaciones no son actos administrativos, sino decisiones particulares, tal como lo ha señalado la jurisprudencia11.
- También adujo que el OITEC, por su actividad comercial, debía conocer de todas las regulaciones técnicas aplicables. Desde el diligenciamiento de la solicitud de acreditación manifestó el conocimiento de los requisitos, las reglas y los gastos en que debía incurrir para ello.
- Informó que durante el 2020 se presentaron varias quejas en contra del opositor, que se reflejaron en el informe de evaluación del 7 de julio de 2021, sin que se le hubiera puesto en conocimiento o dado traslado de estas, como lo estableció el documento PR-4.4-01, versión 8.
- Precisó que además de las quejas, el contratista no explicó la mala utilización del símbolo del ONAC, que lo identificada como acreditado, al ofertar servicios no autorizados.
- Sostuvo que el OITEC prestó sus servicios de acreditación para plataformas, cuando lo autorizado era para ascensores.
- Además, la decisión definitiva fue conocida por la referida sociedad y la recurrió.
SÍNTESIS
ANTECEDENTES
La demanda arbitral
2 Omisión de resolver.
3 Prosperaron las pretensiones n.° 5.1.1., 5.1.2, 5.1.3, 5.1.4, 5.2.1.5, 5.2.4, 5.2.5, 5.3.2 y 5.3.3 de la demanda reformada. Las demás fueron denegadas. Ver: Índice 002 SAMAI, enlace: 2ED_RecursodeanulacionTr(.pdf) NroActua 2, c. ppal 3, PDF n.° 44.
4 La demanda se presentó el 5 de diciembre 2023, vía electrónica. Índice 002 SAMAI, enlace: 2ED_RecursodeanulacionTr(.pdf) NroActua 2, c. ppal, PDF n.° 009.
5 La demanda inicial fue corregida motu proprio por el demandante e inadmitida a través del auto n.° 3 del 22 de febrero de 2024. Una vez subsanada fue admitida el 12 de marzo siguiente (auto n.° 5). Índice y enlace ibid, c. ppal, PDF's 001, 040, 041, 54 y 56.
(i) que fue celebrado el contrato de acreditación n.° 14-OIN-013 (5.1.16); (ii) la incorporación a éste de las Reglas de Servicio de Acreditación RAC-3.0-01, V8 y de sus documentos complementarios de la sección 5.1 (5.1.2); (iii) que el retiro de la acreditación impidió el desarrollo de sus actividades y tuvo naturaleza sancionatoria (5.1.3 y 5.1.4); (iv) el incumplimiento del ONAC por el retiro de la acreditación al OITEC (5.2.17) o, en subsidio, que lo hizo culposamente (5.2.1.S);
(v) que lo último constituyó abuso de posición dominante y de los derechos de la contratante (5.2.2 y 5.2.3); (vi) la ilegalidad del retiro de la acreditación (5.2.4); y
(vii) la responsabilidad del ONAC (5.2.5).
(i) Daño emergente por $950.000.000 (5.3.18); lucro cesante por $780.000.000 (5.3.2) y pérdida de oportunidad por $2.150.000.000 (5.3.3); (ii) la indexación de esas cantidades (5.3.4); (iii) los daños inmateriales (5.3.5 sin precisar valor); (iv) los perjuicios materiales causados después de la demanda (5.3.6), en la modalidad de daño emergente (5.3.7), (tampoco se indicaron montos); (v) los intereses moratorios (5.3.8); y (vi) las costas, expensas (5.3.9) y agencias en derecho (5.3.10).
6 Contenidas en un título rotulado con el numeral 5.1 “DECLARATIVAS Y CONSTITUTIVAS SOBRE LA RELACIÓN CONTRACTUAL ENTRE LAS PARTES”.
7 Insertas en el numeral 5.2 denominado “DECLARATIVAS Y CONSTITUTIVAS SOBRE EL RETIRO DE ACREDTACIÓN SUFRIDO POR LA CONVOCANTE”.
8 Las que siguen son parte del numeral 5.3 llamado “PRETENSIONES DE CONDENA”.
9 El ONAC advertía, al remitir el texto del contrato a los solicitantes de la acreditación, que se “entenderá como adquirida la condición de acreditado, una vez haya recibido el ONAC las copias del contrato firmadas y publicado en el certificado de acreditación en la sección del Directorio de Acreditados de la página web del ONAC” (SAMAI índice 2-ED_RecursodeanulaciónTR(.pdf)-02PRUEBAS-001_DEMANDA-001_DEMANDA, anexo n.° 60).
10 Esa denominación se les dio a las cláusulas.
Las contestaciones de la demanda
11 Cita las sentencias C-219 de 2015 de la Corte Constitucional, y del 6 de abril de 2017, exp. 23-41-000-2016-00533-01 (ACU), M.P. Rocío Araujo Oñate.
Propuso como excepción previa la caducidad, toda vez que la terminación del contrato de acreditación se produjo el 1º de diciembre de 2021, fecha en la que se notificó la decisión que resolvió la apelación frente al retiro de la acreditación, y la demanda se presentó dos años después, el 5 de diciembre de 2023.
Seguros Generales Suramericana S.A. (SURA)12, al contestar el llamamiento en garantía del ONAC13, afirmó que las conductas profesionales inapropiadas o por el desobedecimiento de una orden de autoridad configuraban causal de exclusión. En todo caso, debía limitarse cualquier condena a las coberturas de la póliza.
Las alegaciones finales
Las partes rindieron sus alegaciones en el mismo sentido de sus intervenciones iniciales14. El Ministerio Público conceptuó que, salvo las pretensiones 5.1 y 5.1.2, relativas a la declaratoria de la celebración del contrato de acreditación y la integración de las normas técnicas al mismo, las demás debían denegarse, comoquiera que la actuación del ONAC estuvo justificada en el incumplimiento del OITEC15.
El laudo que se solicita anular
El 21 de octubre de 202516 se dictó el laudo en el que, respecto a las pretensiones declarativas y constitutivas sobre la relación contractual entre las partes, se accedió a las 5.1.1 (numeral 1º), 5.1.2 (numeral 2º), 5.1.3 (numeral 3º) y 5.1.4 (numeral 4º)17. En las declarativas y constitutivas negó las 5.2.1 (numeral
12 En escrito separado, pero en la misma fecha de la contestación de la demanda, el ONAC llamó en garantía a Seguros Generales Suramericana S.A., en el marco de la póliza n.° 0771004-7, en la que aseguradora se obligó a cubrir y amparar el riesgo de responsabilidad civil profesional causado por el ONAC, como asegurado frente a terceros afectados. Aunque este fue rechazado, finalmente fue admitido y SURA se limitó a adherirse al resultado del procedimiento arbitral (Índice 2 SAMAI, enlace: 2ED_RecursodeanulacionTr(.pdf) NroActua 2, c. ppal, PDF n.° 68, 90, 95 y 99.
13 Índice 2 SAMAI, enlace: 2ED_RecursodeanulacionTr(.pdf) NroActua 2, c. ppal 2, PDFs n.° 005 y 008.
14 Índice 2 SAMAI, enlace: 2ED_RecursodeanulacionTr(.pdf) NroActua 2, c. ppal 3, PDFs n.° 037 y 041.
15 Índice 2 SAMAI, enlace: 2ED_RecursodeanulacionTr(.pdf) NroActua 2, c. ppal 2, PDF n.° 043.
16 Índice 2 SAMAI, enlace: 2ED_RecursodeanulacionTr(.pdf) NroActua 2, c. ppal 2, PDF n.° 44.
17 Frente a este mismo grupo de pretensiones, en el numeral 5º de la parte resolutiva se dispuso: “Declarar imprósperas las excepciones “Inexistencia de incumplimiento a cargo de ONAC: garantía del debido
6º), 5.2.2, 5.2.3 (numeral 8º), 5.3.1, 5.3.4, 5.3.5, 5.3.6, 5.3.7 y 5.38; accedió a las
5.2.5 (numeral 7º) y 5.3.2 (numeral 11) y 5.3.3 (numeral 12), y en los numerales 8º y 9º desestimó unas excepciones18.
La oportunidad para demandar la computó desde el 8 de marzo de 2022, momento del retiro efectivo de la acreditación, es decir, cuando el ONAC lo publicó en su página y hasta cuando el contratista expidió permisos. Además, como el inicio de los derechos y obligaciones derivados del contrato de acreditación era, según éste, desde la publicación del certificado en la web del ONAC, usó el mismo rasero para su terminación. Como la demanda fue presentada el 4 de diciembre de 2023, concluyó que la caducidad no operó.
Sostuvo que el aquí opositor incumplió el contrato de acreditación, comoquiera que certificó actividades para las que no fue autorizado; sin embargo, el ONAC hizo lo propio al pretermitir dar a la queja n.° 1300 el trámite debido, posponiendo su atención hasta una evaluación posterior. Esto último llevó a que se prolongara injustificadamente la terminación, hasta el punto de que al OITEC se le violó el debido proceso “que implícitamente incluye el derecho de ser oído en tiempo oportuno, presentar pruebas y obtener una decisión dentro de un plazo razonable”.
En torno a la imputación al OITEC, de expedir en el año 2019 cuatro certificaciones por fuera del alcance de su acreditación, afirmó que no justificaba el retiro de la acreditación ni la terminación del contrato; se configuró un incumplimiento de las obligaciones del ONAC, porque las consecuencias que impuso no fueron proporcionales con lo imputado a su contratista.
Señaló que las actuaciones del coordinador sectorial del ONAC, relativas a la sustanciación de los hallazgos y la recomendación del retiro de la acreditación
proceso de la Convocante”, “Incumplimiento imputable a la Convocada” y “La Convocante no puede alegar a su favor su propia culpa”.
18 Sobre el particular, resolvió: “Sexto: Negar la pretensión 5.2.1 y acceder a su subsidiaria 5.2.1.S y a la pretensión 5.2.4 de la demanda reformada y, en ese sentido, declarar que el ONAC incumplió culposamente el Contrato de Acreditación al retirar la acreditación de OITEC desatendiendo su obligación de aplicar las normas contenidas en las Reglas del Servicio de Acreditación; y declarar la ilegalidad del retiro de acreditación de que fue objeto OITEC, por haber incurrido el ONAC en el incumplimiento del Contrato de Acreditación en los términos de la pretensión 5.2.1.S. // Séptimo. Acceder a la pretensión 5.2.5 de la demanda deformada de OITEC y, en ese sentido, declarar que ONAC es responsable de los daños que haya sufrido OITEC como consecuencia del retiro ilegal de su acreditación que hayan quedado probados en el proceso. // Octavo. Negar las pretensiones 5.2.2 y 5.2.3 de la reforma de la demanda. // Noveno. Declarar que prosperan las excepciones “Inexistencia de abuso del derecho por parte de ONAC” y “Inexistencia de abuso de la posición de dominio de ONAC”. // Décimo. Declarar impróspera las excepciones “Las excepciones relativas a la competencia del Tribunal”, “ONAC no debía agotar el procedimiento administrativo”, “Del debido proceso en los procedimientos contractuales adoptados por ONAC”, “La aplicación del procedimiento de las normas internacionales excluye la aplicación del CPACA”, “Inexistencia de la obligación de indemnizar perjuicios” y “excepción genérica” propuestas por el ONAC. // Undécimo. Acceder a la pretensión 5.3.2 de la demanda reformada y, en ese sentido condenar al ONAC a pagar a OITEC la suma de TREINTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y OCHO MIL
SETECIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($37.538.799) a título de lucro cesante, en los términos de las consideraciones expuestas en la parte motiva. // Duodécimo. Acceder a la pretensión 5.3.3 de la demanda reformada y, en ese sentido condenar al ONAC a pagar a OITEC la suma de CUATROCIENTOS SESENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS DOS MIL CIENTOS SESENTA Y
NUEVE PESOS M/CTE ($469.902.169) a título de pérdida de oportunidad, en los términos de las consideraciones expuestas en la parte motiva. // Decimotercero. Negar las pretensiones 5.3.1, 5.3.4, 5.3.5, 5.3.6, 5.3.7. y 5.3.8 de la reforma de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de este laudo”.
del OITEC, no estaban dentro de sus funciones.
De las solicitudes de condenas, analizada la prueba pericial aportada por la convocante, dijo que “no logró probar el monto o cuantía” del daño proveniente de la imposibilidad del OITEC de ejecutar sus labores de acreditación. Sin embargo, “con base en las pruebas practicadas en este proceso, el Tribunal únicamente identificó dos (2) categorías de daños que deben ser objeto de indemnización en favor del convocante: la pérdida de oportunidad y el lucro cesante”.
Sobre la pérdida de oportunidad, después de hacer el análisis de varias pruebas documentales, concluyó “con un importante grado de certeza, que a la Convocante le sería renovada su acreditación, de no ser por la terminación anticipada de la acreditación, lo cual ya fue suficientemente analizado en otro aparte de este laudo”.
Después determinó el porcentaje de probabilidad de que el ONAC le renovara la acreditación al OITEC. Para el efecto, revisó un total de 649 carpetas, que correspondían al mismo número de trámites, en ellos se limitó a los documentos relacionados con evaluaciones y seguimientos de contratos como el suscrito con el OITEC. Así, examinó 300 documentos, contenidos en 162 carpetas, de las cuales 39 decisiones eran de renovación. Analizadas estas últimas, arrojó que se aprobaron el 97.43% de tales solicitudes, porcentaje que utilizó para liquidar la pérdida de oportunidad.
Más adelante, llevó a cabo el estudio de las utilidades dejadas de percibir, con base en los estados financieros de los años 2017 a 2021. Dicho ejercicio arrojó un valor de $482'297.207, al que le aplicó el porcentaje de probabilidad de renovación arriba referido. En consecuencia, la suma por concepto de pérdida de oportunidad la fijó en $469'902.169.
En relación con el lucro cesante, reconoció el periodo comprendido entre el 26 de mayo y el 15 de octubre de 2022, fechas que corresponden a la de la pérdida de la acreditación y al día del vencimiento de la vigencia de esta última, respectivamente. Este intervalo fue igual a 4.67 meses. La utilidad promedio mensual, calculada a precios de octubre de 2025, con los datos arrojados en el estudio de la pérdida de oportunidad, la determinó en $8'038.287, que multiplicados por los 4.67 meses, le arrojó un valor por lucro cesante de
$37'538.799.
El recurso de anulación
El 18 de diciembre de 202519, el ONAC interpuso el recurso extraordinario de anulación en contra de las decisiones del laudo, por las causales previstas en los numerales 2, 7 y 9 del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012.
En torno a la caducidad (causal 2), sostuvo que, como se definió en el trámite arbitral, la naturaleza del ONAC es la de una entidad pública y, en atención al
carácter contractual de la controversia, son aplicables las reglas del literal j) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, en especial la relativa a los contratos no sometidos al trámite liquidatorio, pues por estar sujeto al régimen de derecho privado no la hacía aplicable. Terminado el contrato el 1º de diciembre de 2021, cuando el ONAC notificó su decisión definitiva de retiro de la acreditación del OITEC, el plazo máximo para demandar venció el 4 de diciembre de 2023, mientras que la demanda se presentó el 5 de ese año y mes.
Adujo que el cómputo de la caducidad no estaba sujeto a la fecha de publicación en la página del ONAC de la decisión de terminación del contrato, porque, de acuerdo con el literal citado, empieza a correr desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa. En todo caso, se trata de una publicidad con efectos frente a terceros. Además, en los “artículos”20 8º y 9º del contrato se acordó la “cancelación”21 o terminación del contrato, incluso, por una de las partes, con la debida notificación a la otra.
La revocatoria de la sentencia de tutela en segunda instancia22 comportó que se “mantuvo vigente el retiro de la acreditación y terminación del contrato el 18 de noviembre de 2021 y comunicada el 1 de diciembre de 2021”. De manera que, como el término de caducidad, no está sujeto al arbitrio de ninguna de las partes y solo puede suspenderse en aquellos casos previstos por el legislador, “es evidente que el trámite de la acción constitucional de tutela no afecta la contabilización del plazo de caducidad reglada en la ley”.
El cargo de fallo en conciencia (causal 7) lo fundamentó (i) en los razonamientos del tribunal respecto de la responsabilidad contractual atribuida al ONAC, (ii) la indemnización de perjuicios y (iii) la omisión de señalar la norma procesal aplicable para el cumplimiento de la condena.
En relación con (i) el incumplimiento del ONAC, estimó contradictorio que se dijera que el OITEC incumplió el contrato y, sin ningún fundamento, se predicara lo mismo del ONAC por el solo hecho de la demora en el traslado de la queja que dio origen a la decisión cuestionada. La coordinadora sectorial sí estaba habilitada para recaudar toda la información necesaria encaminada a fundar el retiro de la acreditación, pero, sin ninguna explicación, se afirmó en el laudo que el equipo evaluador era el único habilitado para dicho fin.
En punto de (ii) los perjuicios por pérdida de oportunidad, imputó deficiencias en la valoración probatoria al no considerar el dictamen de contradicción aportado por el ONAC, que arrojaba un balance diferente al que determinó el laudo sobre ganancias y pérdidas de cada ejercicio financiero anual. Aunque el estado de resultados del año 2021 fue negativo, a través de un ejercicio sin fundamento probatorio, el panel arbitral redujo el valor de las pérdidas; alegó que “incurrió en
20 Así se los denomina en el contrato.
22 El fallo de primera fue del 15 de diciembre de 2021 y proferido por el Juzgado 43 Penal del Circuito, mientras que el de segunda es del 6 de mayo de 2022, por parte del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal. Precisa advertir que la acción se dirigió en contra de los actos de terminación del contrato de acreditación, con el fin de dejarlos sin efectos o suspenderlos.
la misma deficiencia probatoria anteriormente mencionada, toda vez que esa liquidación parte de la base del nulo análisis y soporte probatorio de la supuesta existencia de “gastos atípicos” durante el año 2021”.
Frente a (iii) la omisión del tribunal de indicar que la sentencia debía cumplirse en los términos del artículo 192 del CPACA, en razón a la naturaleza pública de la demanda, se configuró otra falencia que dio lugar a un fallo en conciencia.
Estimó que se concedió más de lo pedido por pérdida de oportunidad (causal 9), toda vez que se estimó en $2.150'000.000, suma que equivalía al 50% de las utilidades estimadas, pero el tribunal las reconoció por el total.
Por último, adujo que, el no citarse el artículo 192 ejusdem, también configuraba un fallo citra petita.
Traslado del recurso y manifestaciones
El 24 de diciembre de 2025, conforme al artículo 40 de la Ley 1563 de 2012, la secretaria del Tribunal corrió traslado del recurso de anulación al OITEC y al Ministerio Público, por el término de 15 días hábiles23.
El 19 y 21 de enero de 2026, el Ministerio Público y el OITEC, respectivamente, se pronunciaron en cuanto a la solicitud de anulación24.
El Ministerio Público estimó que la demanda se presentó oportunamente, porque, aunque el contrato de acreditación finalizó el 1º de diciembre de 2021, fecha de notificación de la decisión definitiva, el término para demandar iniciaba a correr desde el día dos del mismo mes y año, fecha en la que el OITEC presentó una acción de tutela que, en primera instancia, amparó provisionalmente el derecho fundamental al trabajo de los empleados de OITEC, por un término de cuatro meses, mientras se ejercían las acciones judiciales correspondientes. Por lo tanto, la terminación del contrato se hizo efectiva el 26 de mayo de 2022, cuando el ONAC la publicó en su página web y como la demanda se radicó el 5 de diciembre de 2023, fue oportuna.
Señaló que no hay fallo en conciencia porque se cuestionaron las valoraciones probatorias que no son del alcance del recurso y se analizaron todos los documentos y dictámenes aportados. Descartó que el fallo fuera ultra o citra petita, pues las condenas se ajustaron al monto de las pretensiones. En su concepto, la inclusión del artículo 192 del CPACA en la parte resolutiva de laudo, la entendió cumplida cuando se resolvieron las aclaraciones, adiciones y correcciones, porque en sus consideraciones se aceptó que era aplicable.
Por último, el pronunciamiento del OITEC no será tenido en cuenta por extemporáneo. Como lo advirtió el ONAC, en su escrito del 22 de enero de
202625, el término máximo vencía el 19 de ese mes y año26, pero el OITEC lo presentó dos días después.
El trámite ante el Consejo de Estado
Con providencia del 24 de febrero de 202627 se admitió el recurso extraordinario de anulación y se suspendieron los efectos del laudo. El 15 de abril siguiente se resolvió un recurso de reposición confirmando la decisión28.
CONSIDERACIONES
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, para resolver se seguirá el siguiente orden: (i) los presupuestos procesales, (ii) problemas jurídicos y tesis; (iii) análisis de las causales de anulación que se invocan; (iv) la solución al caso concreto, en función de los cargos formulados; (v) conclusiones; y (vi) el régimen de la condena en costas en el presente trámite.
Los presupuestos procesales
La Sala se referirá a (i) la jurisdicción y competencia de la Corporación para conocer del proceso, y (ii) la oportunidad en la presentación del recurso.
Jurisdicción y competencia
A esta jurisdicción le corresponde el conocimiento del presente asunto, con fundamento en el inciso tercero del artículo 46 de la Ley 1563 de 2012 y el numeral 7º del artículo 104 del CPACA; se trata de una controversia en la que intervino una entidad pública, el ONAC, condición que quedó expuesta en el auto admisorio del recurso y en el que se resolvió la reposición en su contra.
La Sección Tercera es competente para conocer en única instancia, de conformidad con el numeral 7 del artículo 149 del CPACA29, el mentado inciso tercero del artículo 46 de la Ley 1563 de 2012.
Oportunidad y traslado del recurso
El auto que resolvió las solicitudes de aclaración y adición contra el laudo impugnado fue notificado el 7 de noviembre de 202530. Los 30 días hábiles siguientes culminaron el 14 de enero de 2026 y el recurso fue radicado el 18 de
26 Ello comoquiera que el 24 de diciembre de 2025 se corrió traslado a las partes y se envió el mensaje de datos a los correos correspondientes del OITEC y del Ministerio Público (PDF n.° 53). Entonces, en los términos del inciso 2º del artículo 23 de la Ley 1563 de 2012, se entendió recibida en tal fecha. Desde el día siguiente hábil, 26 de diciembre de 2025 hasta el 19 de enero de 2006 corrió el término para presentar oposiciones.
29 “El Consejo de Estado (…) conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. Del recurso de anulación contra laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en contratos celebrados por una entidad pública, por las causales y dentro del término prescrito en las normas que rigen la materia”.
30 Índice 002 SAMAI, 2ED_RecursodeanulacionTr(.pdf) NroActua 2, c. ppal 3, PDF n.° 50.
diciembre de 202531, por lo que fue oportuno.
Problemas jurídicos y tesis
La Subsección responderá el siguiente interrogante en punto de la caducidad:
¿se cumplió la exigencia del inciso 2º del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 para alegar esa causal de anulación?
No se repuso el auto de la primera audiencia donde se definió la competencia y se difirió el análisis de la caducidad al laudo, por lo tanto, no se agotó el requisito y no puede alegarse la causal en esta sede.
En relación con el fallo en conciencia se definirá ¿si lo constituyó declarar el incumplimiento del ONAC y condenarlo por la pérdida de oportunidad y el lucro cesante y, además, el no indicar la norma procesal para el cumplimiento del laudo?
Para la Sala tales argumentos no dan lugar a un fallo en conciencia, sino que se dirigen a revisar el fondo del laudo. Además, la omisión de citar una norma procesal de obligatorio cumplimiento no se adecua a la causal en comento.
Finalmente, en cuanto al fallo extra o citra petita se establecerá si ¿la condena por lucro cesante desbordó lo pedido en la demanda? y si ¿la omisión de citar el artículo 192 del CPACA en la parte resolutiva dio lugar a un laudo que no resolvió íntegramente lo pretendido?
La tesis será que se laudó dentro de lo pedido y no constituye una decisión
citra petita el no referir expresamente una norma procesal de orden público.
ANÁLISIS DE LOS CARGOS DE ANULACIÓN FORMULADOS CONTRA EL LAUDO
La caducidad de la acción32
Para resolver sobre este punto, se analizará si se interpuso el recurso de reposición contra el auto en el que el tribunal asumió competencia por los mismos motivos que fundan la causal.
El cumplimiento del requisito para alegar la causal de anulación
El inciso 2º del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 impone señalar en la reposición contra el auto de asunción de competencia los motivos que se plantean en sede de anulación para alegar la causal de caducidad.
Mediante auto n.° 30 del 28 de marzo de 2025, el tribunal asumió la competencia. En esta oportunidad, se difirió el estudio de la caducidad para el
32 Así se denomina a esta causal, en el numeral 1º del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012.
laudo, al considerar que el estado del proceso impedía resolver dicha excepción. El panel arbitral dijo33:
“Frente al particular el tribunal manifiesta que en esta instancia del proceso no cuenta con elementos suficientes para resolver de plano sobre la caducidad de la acción. Por lo tanto y en aplicación del principio pro actione, desarrollado por el Consejo de Estado para garantizar el acceso a la administración de justicia, el tribunal aplazará la decisión de la caducidad hasta el laudo”.
Contra la anterior decisión, el OITEC interpuso recurso de reposición al estimar que sí existían elementos para pronunciarse y declarar su no ocurrencia34. En el traslado de esta impugnación, el ONAC manifestó que, aunque estaba de acuerdo con la decisión de aplazar el estudio del presupuesto procesal para el fallo, insistió en que la caducidad se verificó el 1º de diciembre de 202335.
El Ministerio Público manifestó que estaba de acuerdo con la decisión36.
El ONAC interpuso recurso de reposición, pero en relación con la falta de competencia del panel arbitral para determinar la naturaleza de los actos del ONAC. Además, reiteró que estaba de acuerdo con aplazar la decisión de la caducidad37.
El tribunal, al resolver la caducidad, confirmó su decisión de diferir su resolución, así38:
“El tribunal encontró que para poder arribar a una decisión final y suficientemente informada al respecto deberá efectuar la correspondiente valoración probatoria y argumental dentro del proceso y es por ello que confirmará su decisión”.
En sede arbitral, en la primera audiencia de trámite, el tribunal decide sobre su competencia39, en un auto40. En su contra debe interponerse el recurso de reposición, amparado en las causales respectivas, como requisito de procedibilidad para iniciar la vía extraordinaria de anulación.
En el caso en estudio, el ONAC no atacó esa decisión para alegar, como lo hizo su contraparte, que sí existían pruebas y reabrir el debate sobre la
33 Minuto 0:11:20, índice n.° 2, 2ED_RecursodeanulacionTr(.pdf), carpeta 03, audios y videos, carpeta 004primeradetrámite20250328.
39 Se desprende que estos aspectos se deben resolver en este momento, según lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012.
configuración de la caducidad41.
Además, la controversia giraba en torno a cuestiones estrictamente jurídicas relacionadas con la terminación de la autorización otorgada por el ONAC, la naturaleza de dicha actuación, las normas procesales aplicables, la incidencia de las sentencias de tutela en la oportunidad para demandar y la determinación del momento inicial y final del término de caducidad. Se trataba, por tanto, de un debate de derecho y no de una incertidumbre fáctica acerca de los elementos necesarios para verificar la configuración de ese fenómeno procesal.
En ese contexto, tal como lo hizo el OITEC, el ahora censor contaba con la posibilidad procesal de interponer oportunamente el recurso de reposición y plantear, en esa oportunidad, la extemporaneidad de la demanda. De hecho, la discusión que propone en esta sede corresponde a los mismos cuestionamientos jurídicos que pudo haber formulado entonces, sin que para ello fuera necesaria actividad probatoria adicional o el esclarecimiento de hechos sobrevinientes.
Tampoco puede considerarse satisfecho el requisito de procedibilidad con las manifestaciones realizadas al descorrer el traslado de la impugnación formulada por la contraparte, quien sí cuestionó la decisión de diferir el análisis de la caducidad.
Ello es así porque dicha manifestación no constituye un recurso. En efecto, el ONAC se limitó a expresar su conformidad con la decisión adoptada respecto de la caducidad, sin formular una auténtica impugnación encaminada a obtener su revocatoria o modificación. Tan cierto es lo anterior que, cuando se le otorgó la oportunidad de interponer el recurso de reposición, se limitó a cuestionar la falta de competencia del panel arbitral para determinar la naturaleza de los actos del ONAC y a reiterar su acuerdo con el aplazamiento de la decisión sobre la caducidad.
De otro lado, tampoco le corresponde al juez de la anulación introducir excepciones no previstas por el legislador frente al mandato expreso que exige el agotamiento previo del requisito de procedibilidad para la invocación de la causal de anulación alegada. Admitir lo contrario supondría desconocer una exigencia legal claramente establecida y vaciar de contenido el presupuesto procesal diseñado para habilitar su examen en esta sede.
En consecuencia, no se advierte que la carga de agotar oportunamente el mecanismo procesal previsto para cuestionar la decisión resulte irrazonable o desproporcionada. Por el contrario, se trata de una exigencia legítima, claramente definida por el ordenamiento y plenamente susceptible de cumplimiento por la parte interesada, máxime cuando los elementos necesarios para formular la objeción eran conocidos desde el trámite arbitral y existió una
41 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 3 de diciembre de 2018, exp. 60716, M.P. Guillermo Sánchez Luque.
oportunidad procesal específica para plantearla.
Así las cosas, dado que la parte recurrente no agotó dicho requisito, carecía de habilitación procesal para invocar la causal en estudio y, por consiguiente, el cargo no está llamado a prosperar y debe desestimarse.
El laudo en conciencia
El laudo en conciencia se verifica cuando no está fundado en derecho, entendido este último como todas aquellas fuentes aceptadas por nuestro ordenamiento jurídico y de las que se vale cualquier juez en su actividad judicial. Así, en esta sede corresponde determinar la falta absoluta de argumentos, sin que sea posible calificar la decisión de errada o deficiente o de revisar las interpretaciones de los árbitros o sus motivos fundantes42.
El análisis de la causal
La Sala de entrada advierte que los cuestionamientos formulados por el recurrente se dirigen a controvertir la valoración jurídica y probatoria efectuada por el tribunal arbitral, como las conclusiones alcanzadas en torno a la configuración y cuantificación de los perjuicios reconocidos. Admitir un examen de esa naturaleza implicaría transformar el recurso extraordinario de anulación en un mecanismo de revisión integral del mérito del laudo arbitral, desnaturalizando el carácter excepcional y restringido del control judicial previsto en la Ley 1563 de 2012.
La supuesta contradicción al sostener al mismo tiempo que el OITEC y el ONAC incumplieron el contrato, es un argumento improcedente para alegar un fallo en conciencia, si se tiene en cuenta que ello exigiría la valoración y análisis de la decisión de fondo, cuando en esta sede el juez debe limitarse a los errores de forma (in procedendo43).
En cuanto a la falta de sustento de las actuaciones del coordinador sectorial del ONAC, el tribunal llamó la atención de la competencia para sustanciar hallazgos y recomendar el retiro de la acreditación. Para arribar a esta conclusión, en el laudo se analizó el numeral 5º del Procedimiento de Toma Decisión que reguló la Acreditación de Organismos Evaluadores de Conformidad (PR-3-4-01), el cual citó in extenso (pp. 98 y 99). De su lectura consideró que no se desprendían las referidas atribuciones.
Entonces, existió fundamentación y, además, se citó la referencia normativa que se consideró aplicable, sin que se pueda juzgar como acertada o no, puesto que esto implicaría un pronunciamiento sobre cuestiones in iudicando44.
Tampoco podría calificarse en esta sede si la demora en el traslado de la queja que dio origen a la decisión cuestionada era suficiente para tener la
42 Artículo 42 de la Ley 1563 de 2012.
conducta del ONAC como incumplida, porque esto impone una revisión de fondo de dicha argumentación, lo cual es improcedente en esta sede. Con todo, se observa una decisión motivada.
En efecto, en la decisión cuestionada se constata que se imputó incumplimiento al ONAC por “pretermitir su obligación de darle a la Queja 1300, referida a hechos ocurridos en septiembre de 2019 y conocidos por ONAC en marzo de 2020, el trámite que le era propio (traslado a OITEC y atención inmediata, mediante el Comité de Evaluación o inclusive a través de una evaluación extraordinaria) y en su lugar aplazar su atención hasta la etapa dos de la siguiente evaluación de seguimiento, que vino a tener lugar entre enero y julio de 2021”.
Para el panel arbitral dicha falencia era sustantiva comoquiera que “entre la fecha en la que el ONAC tuvo conocimiento de la supuesta infracción a la que se refiere la Queja 1300 (marzo de 2020), y las fechas en la que este Organismo informó de su existencia de la misma a OITEC (enero de 2021) y hasta cuando el Comité de Acreditación adoptó la decisión de retiro de la acreditación en primera instancia (14 de octubre de 2021) transcurrió un período inusitadamente largo e injustificado, lo cual constituye para el Tribunal una violación del debido proceso consagrado en el Artículo 29 de la Constitución Política, que implícitamente incluye el derecho de ser oído en tiempo oportuno, presentar pruebas y obtener una decisión dentro de un plazo razonable”.
También sostuvo “que el incumplimiento atribuido a OITEC, consistente en haber expedido en el año 2019 cuatro certificaciones por fuera del alcance de su acreditación, no justificaba el retiro de la acreditación y la consecuente terminación del Contrato de Acreditación. Por ello, dicho acto constituye un incumplimiento contractual por parte de ONAC, por haber sido adoptado en contravención a las normas reglamentarias aplicables el Contrato (en particular a las Reglas del Servicio de Acreditación), y también por ser violatorio del debido proceso contractual en cuanto a la necesaria proporcionalidad”.
Como se observa, tales argumentos fueron explicados de manera amplia, con base en el procedimiento que los árbitros consideraron aplicable y con las pruebas que estimaron pertinentes. En esa medida, existe fundamentación jurídica y probatoria, que confirma la improcedencia del cargo alegado.
En la pérdida de oportunidad se imputaron varias deficiencias al valorar el dictamen de contradicción aportado por el ONAC, que arrojaba un balance diferente al que determinó el laudo sobre ganancias y pérdidas de cada ejercicio financiero anual y, además, se echó de menos las explicaciones y fundamentos de los supuestos “gastos atípicos”.
En las páginas 138 a 140 se refirió en detalle la prueba pericial de contradicción y se individualizaron sus principales conclusiones. Enseguida, en el estudio particular de la pérdida de oportunidad, se volvió frente a ese dictamen (p. 147), con el fin de apoyarse en él para negar unos componentes dentro del
perjuicio referido (p. 149). Lo anterior pone en evidencia que el elemento probatorio que refiere el recurrente no se obvió, sino que fue valorado. Luego, la inconformidad del recurso se dirige a cuestionar el sentido de la valoración de esa prueba.
El tribunal, después de descartar el dictamen de la parte convocante, para lo que se valió del peritaje de contradicción de la convocada, analizó varias pruebas documentales y concluyó “con un importante grado de certeza, que a la Convocante le sería renovada su acreditación, de no ser por la terminación anticipada de la acreditación, lo cual ya fue suficientemente analizado en otro aparte de este laudo”.
Más adelante, estudió las utilidades dejadas de percibir, con base en los estados financieros de los años 2017 a 2021. Este ejercicio arrojó un valor de
$482'297.207, al que le aplicó el porcentaje de probabilidad de renovación del 97.43%, que determinó de una muestra voluminosa de solicitudes de la misma naturaleza. En consecuencia, la suma por concepto de pérdida de oportunidad fue de $469'902.169.
Lo expuesto pone de presente la existencia de un análisis y valoración de las pruebas; distinto es que no sea en el sentido pretendido por el recurrente.
En torno al balance financiero del año 2021 del OITEC -el cual arrojaba un resultado negativo y que, según el ONAC, fue reducido sin fundamento probatorio-, debe precisarse que dicho reproche se dirigió a lo realizado por el panel arbitral para determinar el monto de la pérdida de oportunidad, que fijó en la suma de $469'902.169.
Para el efecto, tomó el promedio de utilidades obtenidas por el OITEC en el periodo 2017 al 2021. En el último año, el balance financiero fue negativo (-
$623'502.300). El tribunal lo ajustó por la necesidad de descontarle los gastos por honorarios y adecuaciones -se relacionaron las pruebas de sus montos entre 2017-2021-, en la medida que eran extraordinarios o atípicos, pues en dicho año (2021) se incrementaron en 1.403,2%, en comparación con los anteriores (p. 163).
Para ello, cotejó los gastos correspondientes al periodo 2017-2020 con los de 2021 (pp. 161 a 163) y sustrajo la diferencia, la cual la restó al balance financiero de 2021 y quedó en la suma -280'962.713 y ya no en los -$623'502.300 iniciales. Esto impactó en el promedio de utilidades obtenidas entre 2017-2021 y, por consiguiente, el monto de la indemnización reconocida.
De lo expuesto se tiene que se trató de una decisión explicada y fundada en un análisis probatorio del panel arbitral, lo cual significó, como es natural, valorar unas pruebas con otras y otorgarle el peso correlativo para sustentar la decisión, con el resultado arriba expuesto. Entonces, la Sala no puede, como lo pretende en el recurso, revisar el acierto o error de este ejercicio, puesto que ello impone un estudio de fondo de los fundamentos y las conclusiones del laudo, hasta el punto de que al final se las calificaría o descalificaría.
Respecto de la valoración del lucro cesante, el recurrente adujo defectos similares. En efecto, en el recurso se alegó que se “incurrió en la misma deficiencia probatoria anteriormente mencionada, toda vez que esa liquidación parte de la base del nulo análisis y soporte probatorio de la supuesta existencia de “gastos atípicos” durante el año 2021”. Por tanto, es suficiente con remitirse a los argumentos ya expuestos para desestimar el cargo.
En cuanto a la omisión de señalar el plazo para el cumplimiento de la sentencia de condena, al no indicar en su parte resolutiva el artículo 192 del CPACA, es un motivo que no se encuadra en un fallo en conciencia, sino en el contenido de la parte resolutiva y su coherencia con lo pedido y argumentado, cargo que se analizará más adelante.
El laudo extra y citra petita
El recurrente señaló que se concedió más de lo pedido por pérdida de oportunidad, toda vez que esta se estimó en $2.150'000.000, suma que equivalía al 50% de las utilidades del OITEC, pero el tribunal las reconoció por el ciento por ciento. En la demanda reformada se pidió sobre el perjuicio señalado45:
“5.3.3. Condene al ONAC a resarcir el perjuicio que causó a OITEC por la pérdida de oportunidad derivada de las utilidades que no percibirá al no poder aplicar a una segunda renovación de su acreditación, equivalentes a dos mil ciento cincuenta millones de pesos ($2.150.000.000) o el mayor valor que sea demostrado en el proceso”.
La pretensión no estableció rangos de valores, porque se empleó la fórmula “o el mayor valor que sea demostrado en el proceso”, razón por la cual el panel arbitral bien podía moverse dentro de ese marco. Con todo, en la parte resolutiva no se desbordó la cuantía arriba indicada, en tanto por concepto de pérdida de oportunidad se condenó a la suma de $469'902.169. Ahora, aun cuando en el juramento estimatorio se dijo que la suma de $2.150.000.000 correspondía “al 50% de las utilidades de la sociedad”, la forma como quedó plasmada la pretensión daba la posibilidad de decidir cómo se hizo y, en todo caso, la condena no superó el monto de la pretensión ni del juramento estimatorio (artículo 206 del CGP).
De otro lado, el recurrente insistió en la omisión de señalar en la parte resolutiva el artículo 192 ídem, lo cual, a su juicio, configuraba un fallo citra petita. La Sala observa que, al resolver las solicitudes de aclaración del laudo, el panel arbitral se pronunció expresamente sobre el particular46. En consecuencia, decidió y los fundamentos no son pasibles de revisión en esta sede, por ello se negará el cargo en estudio.
45 Índice 002 SAMAI, enlace: 2ED_RecursodeanulacionTr(.pdf) NroActua 2, c. ppal 2, PDF n.°
015.
46 Ver: Índice 002 SAMAI, enlace: 2ED_RecursodeanulacionTr(.pdf) NroActua 2, c. ppal 3, PDF
n.° 50.
En la forma expuesta también se impone negar este cargo.
Ante la desestimación del recurso se impone levantar la medida de suspensión del laudo decretada en el auto del 24 de febrero de 202647, confirmada el 15 de abril siguiente48.
Conclusiones
No se cumplió el requisito del inciso 2º del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 –interponer el recurso de reposición contra el auto que asumió la competencia y difirió el análisis de caducidad- para alegar la caducidad en esta sede.
Los argumentos del laudo en conciencia se dirigen a revisar el fondo del laudo, el cual está sustentado en las reglas de derecho y en las pruebas aportadas. No es fundamento de la causal la omisión de citar una norma procesal de obligatorio cumplimiento.
El tribunal decidió dentro de lo pedido y al resolver sobre las aclaraciones se pronunció respecto de todos los asuntos.
Costas
En línea con el artículo 43 de la Ley 1563, si el recurso no prospera se condenará en costas al recurrente. La Sala impondrá la condena por concepto de agencias en derecho a la suma equivalente a cinco (5) salarios mínimos legal mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la presente providencia, teniendo en cuenta las tarifas establecidas por el numeral 9 del artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.
La liquidación de las costas se hará por Secretaría.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de anulación interpuesto por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia en contra del laudo arbitral del 21 de octubre de 2025, proferido por un Tribunal en el marco de las controversias suscitadas en desarrollo del contrato de acreditación n.° 14-OIN-013, con base en las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: CONDENAR en costas al Organismo Nacional de Acreditación de Colombia ONAC. Por Secretaría de la Sección se liquidarán y se incluirá por concepto de agencias en derecho, la suma de cinco (5) salarios mínimos legales
mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la presente providencia.
TERCERO: LEVANTAR la medida de suspensión del laudo decretada en el auto del 24 de febrero de 2026, confirmada el 15 de abril siguiente.
CUARTO: Ejecutoriada esta sentencia y aprobada la liquidación de las costas, DEVOLVER, por conducto de la Secretaría, el expediente al Centro Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Firmado electrónicamente
ZORANNY CASTILLO OTÁLORA
Firmado electrónicamente
FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ
Firmado electrónicamente
JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidado Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
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