Demandantes: Natalia López Navas y otros Demandado: Juan Gregorio Eljach Pacheco,
procurador general de la Nación para el periodo 2025-2029 Rad: 11001-03-28-000-2024-00209-00 (Ppal.)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA
Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD ELECTORAL
Radicados: 11001-03-28-000-2024-00209-00 (principal)
11001-03-28-000-2024-00212-00
11001-03-28-000-2024-00216-00
11001-03-28-000-2024-00217-00
11001-03-28-000-2024-00219-00
11001-03-28-000-2024-00220-00
11001-03-28-000-2024-00221-00
11001-03-28-000-2024-00222-00 (acumulados)
Demandantes1: NATALIA LÓPEZ NAVAS Y OTROS
Demandado:
Temas:
JUAN GREGORIO ELJACH PACHECO, PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN PARA EL PERIODO 2025-2029
Control de legalidad del acto elección del PGN. Régimen de inhabilidades e inelegibilidades. Requisitos constitucionales para el PGN. Facultad nominadora del presidente de la República en la conformación de la terna. Principios constitucionales aplicables a la elección. Participación de mujeres en la integración de ternas para altos cargos del Estado.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
La Sala dicta sentencia de única instancia en el proceso de la referencia.
ANTECEDENTES
Las demandas
Los señores José Vicente Sánchez Barrera, Natalia López Navas, Jaime Bautista Rueda, Ramiro Bejarano Guzmán, Saúl Villar Jiménez, Hugo Armando Granja Arce, Samuel Alejandro Ortiz Mancipe y Édgar Alan Olaya Díaz presentaron demandas2, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 , contra la elección del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación, para el periodo 2025-2029, contenida en el
1 José Vicente Sánchez Barrera (rad. 11001-03-28-000-2024-00209-00), Natalia López Navas (rad. 11001-03- 28-000-2024-00212-00), Jaime Bautista Rueda (rad. 11001-03-28-000-2024-00216-00), Ramiro Bejarano Guzmán (rad. 11001-03-28-000-2024-00217-00), Saúl Villar Jiménez (rad. 11001-03-28-000-2024-00219-00),
Hugo Armando Granja Arce (rad. 11001-03-28-000-2024-00220-00), Samuel Alejandro Ortiz Mancipe (rad. 11001-03-28-000-2024-00221-00) y Édgar Alan Olaya Díaz (rad. 11001-03-28-000-2024-00222-00).
2 De acuerdo con las anotaciones del sistema SAMAI, las demandas fueron presentadas así: rad. 2024-00209, el 16 de octubre; 2024-00212, el 1°de noviembre; 2024-00216, el 14 de noviembre; 2024-00217, el 15 de
noviembre; 2024-00219 y 2024-00220, el 18 de noviembre; 2024-00221, el 22 de noviembre; y 2024-00222, el 25 de noviembre de 2024, todas con anotación 00003, salvo el radicado 2024-00221, que corresponde a la 00001.
Acta 22 de la sesión plenaria del 2 de octubre de 2024 del Senado de la República.
Pretensiones
La parte actora pidió que: (i) se decrete la nulidad de la elección cuestionada, así como de la decisión adoptada por el presidente de la República al incluir a Eljach Pacheco como integrante de la terna para la designación del procurador general de la Nación y (ii)4 se exhorte al primer mandatario a efectuar una nueva nominación con uno de los aspirantes que participaron en la convocatoria pública previamente efectuada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República5.
Hechos
Los accionantes narraron que el Senado de la República adelantó convocatoria para designar a su secretario general, para el período 2024-2026 y que, una vez culminada esa actuación, el demandado resultó elegido el 20 de julio de 2024 para desempeñar ese empleo, entre el 20 de julio de ese mismo año y el 19 de julio de 2026.
De otra parte, relataron que el citado fue incluido en la terna para proveer el cargo de procurador general de la Nación, a pesar de no haber participado en la invitación pública adelantada por el DAPRE para tal fin6, cuya postulación presidencial fue comunicada a esa célula legislativa el 19 de septiembre de 2024.
Frente a lo anterior, explicaron que, al momento de su inclusión en la terna, Eljach Pacheco aún se desempeñaba como secretario general del Senado de la República, lo que generó un evidente conflicto de interés, dado que mantenía una relación directa con los congresistas encargados de votar su eventual elección como el jefe supremo del Ministerio Público.
Añadieron que varias colectividades políticas manifestaron públicamente su respaldo a dicha candidatura y comentaron que su postulación tuvo origen en ese cuerpo senatorial, lo que, a su juicio, constituye una indebida interferencia del poder legislativo en el proceso de designación del procurador general de la Nación, en contravía del principio de separación de poderes.
4 Sobre esta última pretensión se aclara que no fue formulada en términos idénticos en todos los procesos acumulados. En el radicado 2024-00209, el actor solicitó «[e]xhorte a la Presidencia de la República que realice una nueva convocatoria y emita un nuevo ternado»; en el radicado 2024-00217, se pidió disponer un plazo razonable para la «publicación de la convocatoria pública, la inscripción y verificación de requisitos», a fin de que «se inicie un nuevo proceso para conformar la terna»; y en el radicado 2024-00219, se solicitó «ORDENE a la Presidencia de la República, al Honorable Consejo de Estado y a la Honorable Corte Suprema de Justicia, presentar Nuevos Candidatos» para integrar una nueva terna.
6 Frente a esta actuación, expusieron que el 22 de agosto de 2024, el DAPRE abrió una convocatoria pública con el fin de seleccionar a un candidato para integrar la terna del presidente de la República, de la que el Senado de la República elegiría al Procurador General de la Nación para el periodo 2025-2029. Señalaron que la convocatoria invitó a las personas interesadas y que cumplieran los requisitos legales a postularse, advirtieron que la lista definitiva sería evaluada por el Departamento Administrativo de la Función Pública, entidad que la remitiría al primer mandatario el 6 de septiembre de 2024 para que este escogiera a uno de los aspirantes como integrante de la terna. Indicaron que entre el 22 y el 27 de agosto se recibieron las postulaciones, que el 29 de agosto se consolidó el listado inicial y que mediante modificaciones posteriores se ajustaron aspectos formales del procedimiento, incluyendo la exigencia de un formato único de hoja de vida y la ampliación del plazo para observaciones ciudadanas. Relataron que se abrió un portal entre el 29 de agosto y el 3 de septiembre para consultas públicas, se retiró un candidato el 30 de agosto y se realizaron verificaciones y pruebas de integridad entre el 30 de agosto y el 5 de septiembre. Puntualizaron que, a pesar de lo anterior, el 19 de septiembre de 2024 el presidente ternó al señor Juan Gregorio Eljach Pacheco, quien no se había inscrito ni había participado en el proceso establecido, contrariando así los lineamientos de la convocatoria.
Indicaron que, el 20 de septiembre siguiente, el citado presentó renuncia al cargo de secretario general que desempeñaba en esa corporación pública.
Explicaron que, paralelamente a esa actuación, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado adelantaron el procedimiento para la escogencia de sus candidatos en la conformación de la referida terna 7 y precisaron que Eljach Pacheco, pese a haber participado en el proceso de nominación ante la Corte Suprema, allí no resultó ser el propuesto.
Afirmaron que, posteriormente, en sesión plenaria del Senado de la República, el 2 de octubre de 2024, se llevó a cabo la elección del demandado con noventa y cinco votos, frente a tres8 y dos obtenidos9 por los demás integrantes de la terna, y tres votos en blanco.
Normas violadas y concepto de violación
Con la elección del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación, para el periodo 2025-2029, la parte actora invocó como vulnerados los artículos 13, 29, 40, 43, 83, 113, 126, 179 numeral 8, 188, 198, 209, 232, 276 y 280 de la Constitución
Política; los artículos 3, 44, 91, 137 y 275 de la Ley 1437 de 2011; el artículo 44 de la Ley
136 de 1994; el artículo 6 de la Ley 581 de 2000; los artículos 21, 46, 47, 50, 280 numeral 8,
313 numeral 6, 315 y 316 de la Ley 5ª de 1992; el artículo 3 de la Ley 262 de 2000; artículo 2 de la Ley 909 de 2004; y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW).
Con fundamento en ese marco normativo, estructuraron los siguientes cargos en las demandas acumuladas, los cuales se agrupan a continuación:
Violación a las causales de inelegibilidad previstas en los artículos 179, numeral
8. °, y 44 de la Ley 136 de 1994
En primer término, subrayaron que la elección impugnada se encuentra viciada por una inhabilidad de origen constitucional, al transgredirse el artículo 179.8 superior, disposición que proscribe el ejercicio concurrente de dos empleos públicos cuyos periodos coincidan, así sea parcialmente, y cuya aplicabilidad no se restringe al Congreso de la República, sino que también a cualquier «cargo público».
Explicaron que tal prohibición resulta exigible al secretario general del Senado de la República, de acuerdo con el artículo 46 de la Ley 5ª de 1992, el cual equipara sus calidades, requisitos y restricciones a las exigidas a los miembros de dicha corporación pública.
Destacaron que el señor Juan Gregorio Eljach Pacheco no podía ser postulado mientras ejerciera el cargo de secretario general del Senado. Señalaron que, aunque su renuncia fue presentada el 20 de septiembre de 2024, su nominación tuvo lugar el 19 del mismo mes, es decir, antes de su desvinculación formal del empleo. Sostuvieron que esa circunstancia configura una infracción sustancial del orden normativo y acarrea la nulidad del acto de elección.
7 Señalaron que la Corte Suprema de Justicia propuso a Germán Varón Cotrino y el Consejo de Estado a Luis Felipe Henao, quienes conformaron la terna junto con el demandado.
En segundo lugar, afirmaron que concurre, además, la causal de inelegibilidad simultánea prevista en el artículo 44 de la Ley 136 de 1994, por idénticos fundamentos de hecho, bajo el sustento de que dicha prohibición no solo se circunscribe a las elecciones por voto popular, sino que rige también para toda clase de designaciones.
Añadieron que resulta jurídicamente cuestionable que una misma persona haya sido escogida por la misma corporación para dos cargos distintos en un periodo tan reducido.
El demandado no reúne los requisitos para ejercer el cargo de procurador General de la Nación
Detallaron que la elección en cuestión transgredió el artículo 232 de la Constitución Política, disposición que exige acreditar al menos 15 años de experiencia como servidor en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o demostrar el ejercicio profesional del derecho o de la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas con buen crédito en establecimientos oficialmente reconocidos.
Expusieron que, aunque el elegido es abogado y no presenta antecedentes penales, su trayectoria profesional está limitada a la función administrativa desempeñada en el Senado de la República, tanto como secretario de una comisión constitucional desde 1995 como en calidad de secretario general desde 2012, cargos que, según lo dispuesto en los artículos 47 y 50 de la Ley 5ª de 1992 y en la Resolución 008 de 2011, no requieren título profesional en derecho ni implican la realización de funciones sustantivamente jurídicas.
Enseñaron que la docencia reportada por Eljach Pacheco fue desarrollada en su mayoría en instituciones no acreditadas oficialmente como centros de educación superior, y que la duración de dichas actividades no alcanza para acreditar el tiempo requerido.
Anotaron que su ejercicio profesional como abogado solo suma, en el mejor de los casos, doce años y seis meses, lo que resulta insuficiente para satisfacer el requisito mínimo de 15 años exigido para acceder al cargo en controversia.
Precisaron que, conforme al artículo 135 de la Carta Política y al artículo 46 de la Ley 5ª de 1992, el empleo de secretario general del Senado exige las mismas calidades de un congresista, lo cual no implica formación jurídica ni desempeño en actividades propias del ejercicio profesional de la abogacía ni funciones jurisdiccionales ni labores en el Ministerio Público.
Señalaron que, al carecer de funciones en el ámbito judicial o del Ministerio Público y al no acreditar docencia ni asesoría jurídica ni litigio ni producción doctrinal en disciplinas jurídicas, no se configura ninguno de los supuestos exigidos por el artículo 232 fundamental, lo que torna insubsanable el incumplimiento del requisito de experiencia.
Indicaron que la función pública no puede validar trayectorias incompatibles con la naturaleza especializada del cargo ni admitir una lectura extensiva que confunda la experiencia profesional general con la jurídica específica requerida para el ejercicio del cargo de procurador general.
Evidenciaron que la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado10 han sostenido
10 Para sustentar su planteamiento, citó la providencia de la Corte Suprema de Justicia del 24 de noviembre de 1997, publicada en la Gaceta Judicial, t. CLVI, núm. 2.396, p. 358. Asimismo, aludió a las decisiones del
que la experiencia exigida debe estar orientada sustancialmente al conocimiento del derecho y al ejercicio práctico de funciones sustantivas que garanticen la idoneidad en el cumplimiento de deberes constitucionales de vigilancia de la conducta oficial.
Advirtieron que la trayectoria en el ámbito laboral acreditada por el demandado se restringe a tareas de coordinación logística, gestión administrativa, expedición de certificaciones y trámite documental que, si bien son relevantes para el funcionamiento legislativo, resultan ajenas a los cometidos sustantivos del Ministerio Público y que su naturaleza, alcance y objeto no cumplen con la exigencia de haber ejercido el derecho con solvencia profesional por un periodo de 15 años, tal como ha sido interpretado en la Sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional.
Sostuvieron que la Comisión de Acreditación Documental del Senado erró al aceptar una interpretación general de experiencia profesional con base en lo previsto en el artículo 229 del Decreto Ley 19 de 2012, disposición cuya aplicación corresponde a contextos administrativos ordinarios y no a requisitos constitucionales específicos de cargos de alta jerarquía como el de procurador general de la Nación y concluyeron que, al no reunir las calidades exigidas, se configura la causal de nulidad prevista en el numeral 5 del artículo 275 del CPACA, lo cual torna viciado el acto de elección y vulneró principios esenciales como el mérito, la legalidad y la transparencia que rigen el acceso a funciones públicas en el Estado Social de Derecho.
Transgresión de la confianza legítima en el proceso de la conformación de la terna del Ejecutivo
Esgrimieron que el presidente de la República quebrantó esa garantía al haber dictado actos administrativos mediante los cuales estructuró un procedimiento público de postulación que posteriormente ignoró sin justificación alguna, lo cual comportó una vulneración del derecho al debido proceso y de los principios de legalidad e igualdad, dado que la ciudadanía y los aspirantes construyeron expectativas legítimas respecto a un procedimiento reglado que fue súbitamente desechado en favor de un candidato que no participó en ese.
Establecieron que el desconocimiento de sus propios actos por parte de la autoridad constituyó una afrenta directa a la seguridad jurídica que ampara a los administrados pues la convocatoria fijada por el Ejecutivo delimitó formalmente los requisitos etapas y consecuencias del procedimiento con carácter vinculante, por lo que su omisión, mediante un acto posterior, se tradujo en una ruptura de la coherencia institucional que sustenta el Estado Social de Derecho.
El presidente de la República vulneró el debido proceso en la postulación del procurador general de la Nación
Precisaron que el presidente de la República vulneró el derecho fundamental al debido proceso al apartarse del procedimiento que él mismo fijó mediante el acto administrativo del 22 de agosto de 2024, por medio del cual dispuso una invitación pública para seleccionar al candidato del Ejecutivo que integraría la terna para la elección del procurador general de la Nación.
Plantearon que, aunque la Constitución Política no establece un trámite específico para la postulación presidencial prevista en el artículo 276 superior, e incluso la Presidencia de la
Consejo de Estado, Sección Quinta, proferidas el 1.º de octubre de 1992 (Ard. 0676, actor: Héctor Rodríguez Cruz) y el 18 de abril de 1997 (Rad. No. 1628, actor: Iván Darío Gómez Lee).
República invocó una providencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado 11 para sostener que la elección del procurador general no constituye un concurso público, la expedición de esa invitación generó un marco procedimental obligatorio que debía observarse conforme al principio de legalidad.
Añadieron que la postulación del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco adolece de una imperfección jurídica de origen, puesto que el presidente de la República se autoimpuso, mediante dicha invitación, un marco procedimental para la identificación y selección de su candidato a integrar la terna.
Sostuvieron que ese esquema no podía ser desconocido de manera discrecional, mucho menos para favorecer a una persona que no participó en la convocatoria, no se inscribió, no allegó la documentación exigida ni fue sometida a las verificaciones y pruebas de integridad diseñadas por la propia administración. A su juicio, ese apartamiento afectó la validez del acto preparatorio de postulación y comprometió su aptitud para incorporarse legítimamente al proceso de conformación de la terna.
A partir de esa premisa, afirmaron que la terna en cuestión no quedó válidamente integrada, pues esa exigencia no se satisface con la simple enunciación formal de tres nombres, sino con la concurrencia de tres postulaciones jurídicamente idóneas.
Señalaron que esa irregularidad redujo el proceso de elección en el Senado de la República a un «binomio» o «dupla», conformado únicamente por los candidatos postulados por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, por tanto, estimaron que no se trató de una falencia meramente adjetiva, sino de un vicio sustancial que desnaturalizó el mecanismo constitucional de elección del procurador general de la Nación.
Expusieron que esa decisión implicó pretermitir las fases diseñadas para el proceso de escogencia y desconocer las reglas autoimpuestas por la administración, con infracción de los artículos 29, 188 y 276 de la Constitución Política y vulneración de los principios de legalidad, transparencia, igualdad y confianza legítima, así como de las expectativas generadas en quienes sí participaron en la convocatoria pública.
Adicionaron que la invitación pública expedida por el DAPRE el 22 de agosto de 2024 constituye un acto administrativo de carácter general que delimitó el ejercicio de la facultad nominadora prevista en el artículo 276 de la Constitución Política. En esa medida, su desconocimiento vulnera el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos previstos en el artículo 91 del CPACA y desconoce la regla legem patere quam ipse fecisti12, según la cual la administración debe respetar las normas que ella misma ha establecido.
Recordaron que esta corporación ha señalado que, aun cuando determinados procesos de elección no se encuentren expresamente regulados por la Constitución o la ley, las autoridades nominadoras deben respetar las reglas procedimentales que ellas mismas adoptan, pues su desconocimiento compromete los principios de legalidad, buena fe e igualdad.
11 Al respecto, referenciaron el siguiente pronunciamiento: «Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 10 de agosto de 2023. Rad. 11001032800020200008300. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil».
12 Según el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, disponible en el portal oficial de la Real Academia Española (https://dpej.rae.es/lema/patere-legem-quam-tu-ipse-tuleris), el aforismo latino patere legem quam tu ipse tuleris; expresión que admite variantes como la citada por el demandante, traduce: «soporta la ley que tú mismo has dictado».
Con fundamento en ese criterio, citaron como precedentes las decisiones mediante las cuales se anuló la elección de la fiscal general de la Nación Viviane Morales Hoyos13 y del contralor general de la República Carlos Hernán Rodríguez Becerra 14 , en las que se concluyó que la inobservancia de los procedimientos previamente fijados por las autoridades competentes constituye una causal suficiente para invalidar el acto de elección.
Asimismo, indicaron que la jurisprudencia del Consejo de Estado 15 y de la Corte Constitucional 16 han reconocido que las convocatorias públicas constituyen actos vinculantes para la administración, de modo que su desconocimiento afecta los principios de buena fe, igualdad y acceso equitativo a los cargos públicos.
También cuestionaron la motivación del acto de designación, al señalar que el presidente de la República afirmó haber revisado las listas de aspirantes del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la propia Presidencia de la República, pese a que el señor Eljach Pacheco no hacía parte del listado de aspirantes preseleccionados dentro del procedimiento adelantado por esta última.
Finalmente, sostuvieron que el demandado había sido previamente descartado dentro del procedimiento adelantado por la Corte Suprema de Justicia, de modo que su inclusión en la terna por parte del presidente de la República implicó desconocer ese trámite, vulnerar la buena fe de los participantes y afectar el principio de igualdad que debe regir este tipo de procesos.
El presidente de la República omitió garantizar condiciones de igualdad en el trámite de postulación del procurador general de la Nación
Pusieron de presente que el presidente de la República vulneró el principio de igualdad al postular como candidato a procurador general de la Nación a un ciudadano que no participó en la invitación establecida para el efecto, pese a que a los demás interesados se les exigió cumplir diversas condiciones formales, tales como la presentación de formatos específicos, soportes documentales y la realización de una prueba de integridad.
Señalaron que ese trato diferenciado carecía de justificación objetiva o constitucionalmente legítima, pues el nominado no se sometió a dicho procedimiento, mientras que los 25 ciudadanos que se presentaron debieron cumplir todas las etapas previstas en ese procedimiento.
Quebrantamiento del principio de separación de poderes
Sostuvieron que la elección cuestionada desconoció el principio de separación de poderes consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política, el cual impone una distribución autónoma de competencias entre las ramas del poder público y los órganos de control dentro de un sistema de frenos y contrapesos destinado a evitar la concentración del poder.
Detallaron que esa garantía cobra especial relevancia en los procedimientos de
13 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 6 de marzo del 2012. Rad.: 11001-03-28-000-2011-00003-00 (IJ). M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 25 de mayo del 2023. Rad.: 11001-03-28-000-2022-00297-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 13 de junio de 2019. Rad.: 11001-03-28-000-2018-00602-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio
16 Corte Constitucional. Sentencia T-682 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
nominación y elección de altos funcionarios del Estado, como el procurador general de la Nación, cuya legitimidad institucional, argumentan, depende de que su designación se produzca mediante un mecanismo que preserve la independencia frente a los órganos sometidos a su vigilancia.
Explicaron que la Procuraduría General de la Nación cumple un papel esencial dentro del sistema de controles previsto en la Constitución Política, razón por la cual su titular debe ser elegido por el Senado de la República a partir de una terna integrada por postulaciones provenientes del Ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, sin que el órgano elector pueda intervenir en la etapa de nominación.
En ese orden de ideas, reprocharon que el demandado no participó en la invitación pública adelantada por DAPRE y que, al momento de su postulación, se desempeñaba como secretario general del Senado, y a su juicio, esa circunstancia evidencia una intervención indebida de la corporación que debía limitarse a ejercer la función electiva, lo que quebrantó el principio de separación de poderes y comprometió la validez constitucional del acto de elección.
Desviación de poder – elección del demandado siendo secretario general del Senado
Plantearon que la desviación de poder se presenta cuando una autoridad actúa formalmente dentro de su competencia, pero persigue una finalidad contraria al interés general previsto en la Constitución Política y la ley.
Expusieron que, conforme al artículo 137 del CPACA y a la jurisprudencia del Consejo de Estado17, esta causal exige verificar el propósito subjetivo del servidor público al expedir el acto administrativo.
Comentaron que la elección quedó viciada al configurarse ese reproche, pues, en su criterio, se acreditó que la finalidad del acto no respondió al interés general, sino al propósito institucional del Senado de la República de postular y elegir a su propio secretario general para un cargo que debía ejercer control sobre esa misma corporación.
Adujeron que la participación del órgano elector en la nominación del candidato, reflejada en respaldos políticos inmediatos, en la omisión de verificar el cumplimiento de los requisitos y en manifestaciones públicas de su presidente, evidenció una finalidad desviada en el ejercicio de la función pública, por lo que, en su criterio, esa intervención configuró una injerencia indebida en la etapa de nominación, quebrantó el principio de separación de poderes y conduce a la nulidad del acto de elección por haber sido expedido con fines ajenos a los mandatos constitucionales.
De otra parte, afirmaron que la decisión de postular al demandado obedeció a consideraciones de índole política e ideológica ajenas a los fines constitucionales del cargo, lo que, según señalaron, configuró una desviación de poder.
El Senado de la República quebrantó principios constitucionales al elegir procurador general de la Nación a su antiguo secretario general
17 «CE, SCA, Sección Quinta, 25000-23-41-000-2020-00573-01, 18.03.2021» y «CE, SCA, Sección Segunda,
05001-23-33-000-2013-01754-01, 15.11.2018».
Subrayaron que la elección del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación contravino los artículos 209 y 126 de la Constitución Política y el artículo
2 de la Ley 909 de 2004, al omitirse los principios rectores de publicidad, mérito y transparencia, debido a que la terna se integró con un ciudadano que no participó en la invitación pública adelantada por DAPRE, lo que generó, en su considerar, una ventaja indebida que desfiguró el principio de igualdad que rige toda actuación administrativa.
Esbozaron que el demandado, en su condición de secretario general del Senado de la República «[ejerció] autoridad política y administrativa hasta el día de su postulación y posterior elección dentro del ente que lo eligió», supuesto que le otorgó una capacidad de influir sobre sus electores.
Advirtieron que el Senado reprodujo prácticas institucionales previamente censuradas en sede judicial, como la reciprocidad del «yo te elijo y tú me eliges», al designar como jefe del Ministerio Público a quien durante cerca de veinte años desempeñó cargos de confianza en esa corporación. Sustentaron que esa circunstancia generó una relación que afectó la independencia entre el órgano elector y el demandado, y comprometió la moralidad, la independencia y la legitimidad del procedimiento de designación.
Señalaron que el artículo 126 de la Constitución Política establece una prohibición que impide a los servidores públicos postular, designar o elegir a quienes previamente hayan intervenido en su nombramiento. Concretamente, recalcaron que esta disposición busca evitar el intercambio de favores en el ejercicio de funciones nominadoras y que su aplicación no depende de limitaciones temporales ni exige que el vínculo funcional haya sido reciente.
Destacaron que esta interpretación fue reiterada por el Consejo de Estado al declarar la nulidad de la reelección de Alejandro Ordóñez como procurador general de la Nación, decisión en la cual se determinó que la configuración de la inhabilidad no depende de la cercanía cronológica entre los actos de favorecimiento y la elección, sino de la existencia de una relación de subordinación o dependencia que afecte la imparcialidad del
procedimiento18.
Afirmaron que en el caso concreto se configuró la misma causal, pues el secretario general del Senado de la República gestionó trámites, asignaciones y beneficios para los mismos congresistas que posteriormente lo eligieron, circunstancia que, a la luz del precedente citado, hace procedente declarar la nulidad del acto de elección por desconocer los límites fijados en el artículo 126 superior.
El Senado de la República incurrió en actuación administrativa irregular al vulnerar los principios del artículo 3 del CPACA
Sostuvieron que el Senado de la República vulneró los principios de igualdad, imparcialidad, buena fe y participación al anticipar su respaldo al entonces secretario general sin haber escuchado las intervenciones de los demás aspirantes ni examinado de manera objetiva sus hojas de vida.
18 No hicieron referencia a un radicado puntual, solo señalaron: «En efecto el Senado, a pesar de los antecedentes que condujeron a la nulidad de las elecciones del ex procurador ALEJANDRO ORDÓÑEZ y el exmagistrado del Consejo Superior de la Judicatura FRANCISCO J RICAURTE, protagonistas del desprestigiado sistema del "yo te elijo y tú me eliges", decidió repetir tan nefasta y vergonzosa experiencia, pues terminó escogiendo como Procurador General de la Nación a quien quince días atrás era el Secretario General del Senado y antes de una Comisión Constitucional, cargos que desempeño por casi 20 años».
Indicaron que varios partidos políticos manifestaron públicamente su apoyo al postulado incluso antes de la audiencia pública, lo que impidió que los demás candidatos, incluidos los ternados por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, participaran en condiciones de igualdad.
Afirmaron que la falta de imparcialidad también se evidenció en las expresiones de cercanía y apoyo manifestadas por algunos senadores, quienes meses antes habían designado al mismo postulado como secretario general del Senado, circunstancia que, según señalaron, comprometía la objetividad del proceso de elección.
Argumentaron que el principio de buena fe fue vulnerado porque el DAPRE desconoció los efectos de su propia invitación pública al integrar la terna con un ciudadano que no participó en ese procedimiento. Sostuvieron que esa decisión afectó la participación de los aspirantes y de la ciudadanía que confió en el respeto de los principios de publicidad, mérito y transparencia que orientan este tipo de procesos.
Se vulneró el artículo 6 de la Ley 581 de 2000 al excluir a mujeres de la terna para procurador general de la Nación
Expusieron que el acto demandado fue expedido con infracción de normas en que debería fundarse, en particular del artículo 6 de la Ley Estatutaria 581 de 2000, que exige incluir al menos a una mujer en los cargos provistos por el sistema de ternas. Indicaron que esta disposición desarrolla los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución al garantizar la participación efectiva de las mujeres en los niveles decisorios del poder público.
Manifestaron que esa exigencia no fue cumplida, pues la terna estuvo integrada únicamente por hombres, esto es, los señores Luis Felipe Henao, postulado por el Consejo de Estado; Germán Varón Cotrino, propuesto por la Corte Suprema de Justicia; y Juan Gregorio Eljach Pacheco, ternado por el presidente de la República.
Afirmaron que dicha omisión resulta contraria a la Ley 581 de 2000, más aún cuando en la invitación presidencial existían mujeres preseleccionadas con las calidades necesarias.
Esbozaron que el presidente de la República, al contar con plena autonomía para efectuar su postulación, tenía el deber de garantizar la inclusión de una mujer en la terna, en cumplimiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional, en la sentencia C-371 de 2000, que, en esta oportunidad, precisó que la participación femenina en ternas constituye un mecanismo dirigido a hacer efectiva la igualdad material.
Agregaron que la jurisprudencia del Consejo de Estado19 ha señalado que, cuando la integración de una terna depende de una sola autoridad nominadora, la inclusión de una mujer se convierte en una exigencia imperativa. Indicaron que solo se flexibiliza dicha regla cuando la terna debe integrarse por varias entidades con origen diverso.
Arguyeron que la exclusión de mujeres en el presente proceso vulnera el derecho a la igualdad y a la no discriminación consagrado en el artículo 13 de la Constitución, al perpetuar una situación histórica de subrepresentación femenina en cargos de alta dirección del Estado.
19 «Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. M.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz. Rad. No. 11001-03-28-000-2006-00106-00 (acumulados 109, 110 y 113)» y «Sección Quinta del Consejo de Estado.
M.P. Dr. Filemón Jiménez Ochoa. Rad. No. 11001-03-28-000-2008-00026-00, 11001-03-28-000-2008-0027-00 y 11001-03-28-000-2008-00028-00».
Respaldaron esa afirmación con datos según los cuales, entre 1991 y 2024, se han presentado treinta candidaturas a ternas para el cargo de procurador general de la Nación, de las cuales solo cinco correspondieron a mujeres. Señalaron que, en ese mismo periodo, únicamente una mujer ha sido elegida para ese cargo.
Detallaron que esta situación afecta el derecho de participación política en igualdad de condiciones previsto en el artículo 40 de la Constitución, al restringir el acceso efectivo de las mujeres a cargos decisorios.
Indicaron que la interpretación jurisprudencial vigente, al permitir que en ternas conformadas por varias entidades se «procure» incluir mujeres, sin que exista una obligación jurídica vinculante, ha contribuido a perpetuar dicha exclusión.
Postularon que esa interpretación debe revisarse, pues contradice el artículo 6 de la Ley 581 de 2000 y los compromisos internacionales asumidos por el Estado colombiano en materia de igualdad de género, en particular los derivados de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW).
Argumentaron que el deber de asegurar la igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres, previsto en el artículo 43 de la Constitución, fue desconocido en el presente caso al excluirse a todas las aspirantes mujeres sin justificación objetiva.
Resaltaron que esa omisión refuerza estereotipos de género y afecta la legitimidad del proceso de designación de altos funcionarios del Estado.
Concluyeron que la interpretación del artículo 6 de la Ley 581 de 2000 debe orientarse a exigir que toda terna incluya al menos a una mujer, incluso cuando intervengan varias entidades nominadoras, mediante la coordinación entre ellas.
Admisión de las demandas y decisión cautelar
A los escritos iniciales se les impartió el correspondiente trámite que se detalla a continuación:
Rad. | Actor | Auto que inadmite | Auto que corre traslado medida cautelar | Auto que admite y resuelve cautelar | Magistrado(a) ponente |
| 20920 | José Vicente Sánchez Barrera | N/A | 18 de noviembre de 202421 | 28 de noviembre de 202422 | Gloria María Gómez Montoya |
20 Mediante auto del 28 de noviembre de 2024 se declaró infundado el impedimento presentado por el magistrado Omar Joaquín Barreto.
21 Previamente, el 31 de octubre de 2024, se requirió al presidente del Senado de la República para que allegara copia del acto de elección con su constancia de publicación y suministrara la dirección de notificación del demandado, como presupuesto previo para continuar el trámite y resolver la solicitud de medida cautelar. 22 Se negó la suspensión provisional porque la supuesta inhabilidad alegada no resultaba evidente en esta etapa procesal y requería un análisis de fondo propio de la sentencia, sin que se advirtiera una coincidencia manifiesta de períodos.
Rad. | Actor | Auto que inadmite | Auto que corre traslado medida cautelar | Auto que admite y resuelve cautelar | Magistrado(a) ponente |
21223 | Natalia López Navas | 28 de noviembre de 202424 | 20 de febrero de 2025 | 13 de marzo de 202525 | Omar Joaquín Barreto Suárez |
21626 | Jaime Bautista Rueda | N/A | 25 de noviembre de 2024 | 5 de diciembre de 202427 | Gloria María Gómez Montoya |
| 21728 | Ramiro Bejarano Guzmán | 18 de diciembre de 202429 | N/A | 13 de febrero de 202530 | Omar Joaquín Barreto Suárez |
| 21931 | Saúl Villar Jiménez | N/A | 20 de febrero de 2025 | 20 de marzo de 202532 | Omar Joaquín Barreto Suárez |
| 220 | Hugo Armando Granja Arce | N/A33 | N/A | 9 de diciembre de 202434 | Pedro Pablo Vanegas Gil |
22135 | Samuel Alejandro Ortiz Mancipe | 18 de diciembre de 202436 | 23 de enero de 2025 | 20 de febrero de 202537 | Omar Joaquín Barreto Suárez |
23 Mediante autos del 14 de noviembre de 2024 y del 6 de febrero de 2025 se declararon infundados los impedimentos presentados por el magistrado Omar Joaquín Barreto.
24 Se inadmitió la demanda porque la demandada dirigió el medio de control contra el Senado de la República y no contra el elegido, omitió indicar su dirección de notificación y no allegó copia del acto acusado ni acreditó la negativa de su expedición.
25 se negó la suspensión provisional porque los cargos formulados exigían un análisis de fondo y no se aportaron elementos probatorios suficientes que permitieran evidenciar, en esta etapa preliminar, una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico.
26 Mediante auto del 5 de diciembre de 2024 se declaró infundado el impedimento presentado por el magistrado Omar Joaquín Barreto.
27 Se negó la suspensión provisional porque los cargos sobre desconocimiento de la convocatoria y coincidencia de períodos requerían un análisis integral propio de la sentencia y no evidenciaban, en esta etapa inicial, una infracción de la normativa alegada.
28 Mediante auto del 28 de noviembre de 2024 se declaró infundado el impedimento presentado por el magistrado Omar Joaquín Barreto.
29 Se inadmitió el escrito inicial porque fue dirigido contra el Senado de la República y no contra el elegido, no se allegó copia del acto acusado ni se acreditó su solicitud previa, y tampoco se remitió la demanda y sus anexos al demandado conforme lo exige el CPACA. Frente al auto inadmisorio, el demandante presentó solicitud de aclaración y adición con el fin de que se precisara el alcance de los defectos formales señalados y se detallaran los aspectos a subsanar; petición que fue negada el 23 de enero de 2025, al considerarse que la providencia era clara y completa.
30 El actor no solicitó medida cautelar.
31 Mediante autos del 28 de noviembre de 2024 y 6 de febrero de 2025 se declararon infundados los impedimentos presentados por el magistrado Omar Joaquín Barreto.
32 Se negó la suspensión provisional porque los cargos formulados requerían un análisis probatorio y jurídico que excede la confrontación directa propia de esta etapa y no se acreditó, con los elementos allegados, una infracción manifiesta que afectara la validez del acto electoral.
33 A través de providencia del 25 de noviembre de 2024, se ordenó oficiar al Senado de la República para que remitiera copia del acta de la sesión plenaria ordinaria del 2 de octubre del 2024, junto con las constancias de publicación.
34 El actor no solicitó medida cautelar.
35 Mediante auto del 5 de diciembre de 2024 se declaró infundado el impedimento presentado por el magistrado Omar Joaquín Barreto.
36 Se inadmitió la demanda porque fue dirigida contra el presidente de la República y contra un acto de trámite.
37 Se negó la suspensión provisional del acto acusado porque la presunta irregularidad relacionada con la invitación presidencial no evidenciaba, en esta etapa inicial, una infracción manifiesta de las normas invocadas como vulneradas y se requería un análisis de fondo que excede el examen propio de la medida cautelar.
Rad. | Actor | Auto que inadmite | Auto que corre traslado medida cautelar | Auto que admite y resuelve cautelar | Magistrado(a) ponente |
| 22238 | Édgar Alan Olaya Díaz | N/A39 | 13 de diciembre de 2024 | 23 de enero de 202540 | Pedro Pablo Vanegas Gil |
Contestaciones de la demanda
Demandado41
A través de apoderado judicial solicitó negar las pretensiones de nulidad formuladas en la demanda, al considerar que su acto de elección del procurador general de la Nación se expidió con sujeción a la Constitución Política y que no se configuró irregularidad alguna ni en la postulación presidencial ni en la decisión adoptada por el Senado de la República.
Frente a los cargos relacionados con la invitación publicada el 22 de agosto de 2024 por el DAPRE, sostuvo que dicho instrumento no constituyó concurso de méritos ni acto administrativo definitivo, sino un mecanismo de apoyo logístico y técnico diseñado para asistir al presidente de la República en la identificación de posibles candidatos.
En esa medida, explicó que carecía de fuerza normativa para limitar la competencia prevista en el artículo 276 de la Constitución.
Precisó que la facultad presidencial para integrar la terna es autónoma y discrecional, por lo que no puede quedar condicionada por actuaciones administrativas de inferior jerarquía ni por instrumentos del denominado «derecho blando».
Invocó jurisprudencia42 de la Sección Quinta que reconoce la autonomía presidencial en la integración de la terna y sostuvo que no podía exigirse el sometimiento a reglas no previstas en la Constitución o en la ley.
Indicó que el procedimiento adelantado por el DAPRE tuvo naturaleza preparatoria y se agotó con la remisión de las hojas de vida evaluadas.
Afirmó que los participantes no adquirieron derecho alguno a ser postulados ni se consolidó situación jurídica individual susceptible de protección, por lo que no se vulneraron el debido proceso ni la confianza legítima. De tal suerte que el presidente de la República podía considerar opciones distintas a las incluidas en el listado remitido.
Rechazó la tesis de «imperfección» en la conformación de la terna y la alegada reducción a una «dupla», al señalar que el Senado de la República deliberó y votó sobre tres
38 Mediante auto del 23 de enero de 2025 se declaró infundado el impedimento presentado por el magistrado Omar Joaquín Barreto.
39 A través de providencia del 3 de diciembre de 2024, se ordenó oficiar al Senado de la República para que remitiera copia del acta de la sesión plenaria ordinaria del 2 de octubre del 2024, junto con las constancias de publicación.
40 Se negó la suspensión provisional del acto acusado al no advertirse, en esta etapa del proceso, una violación del artículo 276 de la Constitución, pues el análisis sobre los efectos de la invitación presidencial corresponde a la sentencia.
41 Según consta en los índices de SAMAI 00049 (exp. 2024-00209-00), 00067 (exp. 2024-00212-00), 00041
(exp. 2024-00216-00), 00045 (exp. 2024-00217-00), 00061 (exp. 2024-00219-00), 00061 (exp. 2024-00220-
00), 00051 (exp. 2024-00221-00) y 00058 (exp. 2024-00222-00).
42 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 10 de agosto de 2023, rad.: 11001-03-28-000-2020-00083-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
candidaturas válidamente presentadas por las autoridades nominadoras competentes. A su juicio, no se acreditó vicio de trámite ni de competencia que afectara la postulación presidencial o la decisión electoral.
En relación con el reproche de desviación de poder, sostuvo que tales acusaciones carecen de sustento probatorio y se fundan en conjeturas sobre supuestos acuerdos políticos no demostrados.
Recordó que la desviación de poder exige prueba cierta de una finalidad distinta a la prevista en la norma habilitante, carga que no fue satisfecha por los demandantes.
Frente a la invocación del artículo 126 de la Constitución Política, negó la configuración de intercambios recíprocos de designaciones o conflictos de interés. Señaló que el elegido no tiene vínculos de parentesco con los senadores ni con el presidente de la República, ni intervino previamente en la designación de quienes participaron en su elección43.
Respecto de los cargos fundados en inhabilidades, sostuvo que estas son de interpretación restrictiva y aplicación taxativa, de modo que las disposiciones como el artículo 44 de la Ley 136 de 1994 tienen ámbito estrictamente municipal y no pueden extenderse por analogía a cargos del orden nacional.
En cuanto al numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política, afirmó que la prohibición de coincidencia de períodos se predica exclusivamente de los congresistas y no resulta extensible a los cargos de secretario general del Senado y de procurador general. Añadió que las únicas inhabilidades aplicables al cargo son las previstas en el Decreto Ley 262 de 2000, en el artículo 122 superior y en el Código General Disciplinario44.
En lo atinente al requisito de experiencia profesional previsto en el artículo 232 de la Constitución Política, defendió una concepción amplia del ejercicio de la abogacía, que comprende no solo el litigio, sino también la asesoría, la consultoría, la producción normativa y el desempeño de funciones que implican la aplicación de conocimientos jurídicos especializados. Indicó que el demandado acreditó más de 15 años de actividades jurídicas
en el Senado de la República45.
En relación con la moralidad administrativa y el principio de separación de poderes, sostuvo que la postulación y la elección se ajustaron al esquema de colaboración armónica previsto en el artículo 113 de la Constitución. Afirmó que la cercanía laboral previa entre el elegido y miembros del Congreso no constituye, por sí sola, desviación de poder ni configura un esquema de reciprocidad prohibido.
Finalmente, frente al cargo basado en la Ley 581 de 2000, explicó que la obligación de procurar la inclusión de mujeres en la conformación de ternas no tiene carácter inexorable
43 Relativos a las elecciones de Viviane Morales, como fiscal general de la Nación y Carlos Hernán Rodríguez, como contralor general de la República, al estimar que en esos casos se desconocieron reglamentos internos o normativa que rige la materia, situación distinta a una invitación administrativa sin entidad normativa.
44 Para sustentar su postura, citó, sin hacer mención del radicado, la decisión proferida por esta Sección en el 2022, que corresponde al proceso de nulidad electoral contra la designación de Jaime Luis Lacouture Peñaloza, como secretario general de la Cámara de Representantes, en el cual se descartó la aplicación de la inelegibilidad simultánea a la designación del secretario general de la Cámara de Representantes.
45Al respecto, hizo referencia a las mismas providencias citadas por el demandante, para sostener que no existe una concepción «estricta» del ejercicio de la profesión de abogado, sino una noción amplia que comprende «diversas actividades jurídicas de índole intelectual que reflejan la calidad profesional de un abogado, tales como la investigación en derecho, la docencia y la elaboración de doctrina o tratados jurídicos».
cuando intervienen distintas autoridades nominadoras. Recordó que la jurisprudencia constitucional46 ha entendido dicha exigencia como un mandato de promoción y no como una regla aplicable aisladamente a cada nominador.
Senado de la República47
Por conducto de sus apoderados judiciales 48 , solicitó negar las pretensiones de la demanda, con sustento en que la elección se ajustó al artículo 276 constitucional y a las disposiciones orgánicas que regulan la función electoral del Senado de la República.
Argumentó que la facultad del presidente de la República para postular a uno de los integrantes de la terna tiene fuente directa en la Constitución y no está sujeta a un procedimiento distinto del previsto en el artículo 276 superior.
Detalló que la publicación efectuada por el DAPRE constituyó una invitación de carácter orientador, sin naturaleza de acto administrativo ni efectos jurídicos vinculantes, pues no creó derechos ni limitó la competencia nominadora del jefe de Estado. En esa medida, descartaron que pudiera predicarse obligatoriedad en los términos del artículo 91 del CPACA o que su eventual inobservancia viciara el acto definitivo de elección.
Manifestó que el primer mandatario ejerce una potestad discrecional, no arbitraria, cuyo marco normativo es el constitucional, de modo que no resulta jurídicamente admisible subordinarla a instrumentos administrativos de inferior jerarquía.
Añadió que la jurisprudencia de esta corporación ha reconocido ese ámbito de autonomía en la integración de la terna para la elección del procurador general49.
Frente al cargo relativo a la supuesta conformación de una «dupla» y no de una terna, expuso que en el trámite legislativo concurrieron tres candidatos válidamente postulados por el presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
Precisaron que la Comisión de Acreditación Documental verificó las calidades de los ternados, que cada uno intervino ante la plenaria y que la votación se surtió conforme a las reglas previstas en la Ley 5ª de 1992.
En cuanto a la alegada inelegibilidad por coincidencia de períodos, sostuvo que Eljach Pacheco presentó renuncia irrevocable al cargo de secretario general del Senado el 20 de septiembre de 2024, antes de la elección realizada el 2 de octubre siguiente, lo que excluye cualquier simultaneidad en el ejercicio de cargos.
Afirmó, además, que el artículo 179 numeral 8.° de la Constitución resulta aplicable exclusivamente a congresistas y no puede extenderse a otros servidores públicos. Añadieron que el artículo 44 de la Ley 136 de 1994 se circunscribe al ámbito municipal, por lo que no procede su aplicación analógica a cargos del orden nacional.
46 No refirió una providencia en específico, sino aquella en la que «la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 6°de la Ley 581 de 2000».
47 Según consta en los índices de SAMAI 00046 (exp. 2024-00209-00), 00066 (exp. 2024-00212-00), 00035
(exp. 2024-00216-00), 00046 (exp. 2024-00217-00), 00063 (exp. 2024-00219-00), 00063 (exp. 2024-00220-
00), 00053 (exp. 2024-00221-00) y 00054 (exp. 2024-00222-00).
48 Los abogados Juan Carlos Novoa Buendía y Humberto Sierra Porto.
49 «Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Quinta. Rad. No. 11001-03-28-000- 2020-00083-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Párrafo 51».
Respecto del requisito de experiencia profesional previsto en el artículo 232 superior, manifestó que el ejercicio de la abogacía no se limita al litigio judicial, sino que comprende actividades de asesoría, emisión de conceptos, dirección jurídica institucional y control de legalidad.
Explicó que el desempeño del elegido como secretario de comisión y secretario general del Senado implicó funciones jurídicas sustanciales relacionadas con la verificación de procedimientos legislativos y la garantía de legalidad institucional.
Destacó que el demandado es abogado desde 1989 y supera ampliamente los 15 años de ejercicio exigidos por la norma constitucional.
En lo concerniente a la presunta vulneración de los principios de moralidad administrativa y separación de poderes, que se configurara la hipótesis prohibida por el artículo 126 de la Constitución, aseveró que el elegido no participó en la designación de los senadores que posteriormente votaron a su favor y que las manifestaciones de apoyo político previas a la elección se enmarcan en el ejercicio legítimo de la autonomía política.
Explicó que la desviación de poder exige prueba de una finalidad ajena al interés general, carga que no fue satisfecha en el proceso.
Rechazó la aplicación de los precedentes de Alejandro Ordóñez Maldonado 50 y Francisco J. Ricaurte51, al señalar que en esos casos se acreditaron conflictos de interés derivados de intercambio de favores, clientelismo o nombramientos de familiares, hipótesis que no concurren en el presente asunto.
Precisó que no existe parentesco entre el elegido y el presidente de la República o los senadores, ni intercambio recíproco de postulaciones o elecciones.
En relación con la Ley 581 de 2000, aclaró que, tratándose de ternas en las que intervienen autoridades nominadoras autónomas, la obligación de promover la participación de la mujer no puede atribuirse de manera individual e inexorable a uno solo de los nominadores.
Presidente de la República52
Su representante se opuso a las pretensiones de nulidad del acto demandado. Explicó que la facultad de postular del primer mandatario tiene sustento en el artículo 276 de la Constitución Política y en el artículo 3 del Decreto Ley 262 de 2000, disposiciones que le atribuyen al jefe de Estado una competencia propia, exclusiva y autónoma, limitada únicamente por el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales del cargo, sin sujeción a procedimientos adicionales no previstos en el ordenamiento.
Precisó que la invitación publicada por el DAPRE constituyó un mecanismo de participación ciudadana para la recepción de hojas de vida, mas no un concurso de méritos
50 «Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de septiembre de 2016. Rad. 11001-03-28-000-2013-00011-00, 11001-03-28-000-2013-00012-00 y 11001-03-28-000-2013-00008-00
(Acumulados). M.P. Rocío Araújo Oñate».
51 «Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 15 de julio de 2014. Rad. 11001-03-28-000-2013-00006-00 (ACUMULADO 2013 0007) (IJ). M.P. Stella Conto Díaz del Castillo».
52 Según consta en los índices de SAMAI 00050 (exp. 2024-00209-00), 00064 (exp. 2024-00212-00), 00040
(exp. 2024-00216-00), 00047 (exp. 2024-00217-00), 00060 (exp. 2024-00219-00), 00060 (exp. 2024-00220-
00), 00052 (exp. 2024-00221-00) y 00057 (exp. 2024-00222-00).
ni un procedimiento reglado con efectos vinculantes. Indicó que dicha actuación no generó derechos adquiridos ni expectativas legítimas, ni configuró un listado cerrado de aspirantes, y que ese departamento carece de competencia para regular o restringir una atribución de rango constitucional. En consecuencia, estimó que el presidente podía considerar candidatos no inscritos en el aludido trámite, incluidos aquellos previamente evaluados por las altas cortes.
Frente al cargo por inelegibilidad simultánea, argumentó que las inhabilidades son taxativas y de interpretación restrictiva. Expuso que el artículo 179 numeral 8.° de la Constitución Política regula situaciones propias de los congresistas, y que el artículo 44 de la Ley 136 de 1994, así como normas análogas de la Ley 2200 de 2022, se circunscriben a concejales y diputados. Señaló que tales disposiciones no resultan aplicables al secretario general del Senado ni al procurador general de la Nación, cargos que no son de elección popular, por lo que no se configura la coincidencia prohibida de períodos.
En relación con el requisito de experiencia previsto en el artículo 232 superior, sostuvo que el ejercicio profesional del derecho comprende toda actividad que implique aplicación de conocimientos jurídicos. Afirmó que las funciones desempeñadas por el elegido en el Senado constituyen gestión legislativa y asesoría jurídica especializada, y que su trayectoria como abogado desde 1991 supera ampliamente el mínimo constitucional exigido.
Descartó, además, la vulneración del principio de separación de poderes y la existencia de desviación de poder. Indicó que la postulación obedeció a una decisión autónoma del presidente, sin intervención del Senado, que el secretario general no integra la corporación como miembro deliberante y que no existe prueba de acuerdos indebidos o contraprestaciones. Añadió que la elección del procurador es una decisión ajustada a derecho adoptada por esa corporación pública en ejercicio de competencias constitucionales.
Finalmente, frente a la Ley 581 de 2000, comentó que, conforme a la jurisprudencia constitucional53 , cuando la terna es integrada por distintas autoridades, la inclusión de mujeres constituye un objetivo a procurar, mas no una obligación inexorable atribuible individualmente a cada nominador, y que en este caso intervinieron varias entidades en la postulación y elección.
Agencia de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE)
Intervino para oponerse a las pretensiones de nulidad del Acta 22 del 2 de octubre de 2024, por medio de la cual el Senado de la República eligió al señor Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación para el período 2025-2029.
Explicó que la facultad del presidente de la República para postular a uno de los integrantes de la terna emana directamente del artículo 276 de la Constitución Política y se desarrolla en el artículo 3 del Decreto Ley 262 de 2000 y en la Ley 5ª de 1992, pues se trata de una competencia autónoma y discrecional, limitada únicamente por la verificación de las calidades e inhabilidades previstas en la Constitución Política y en la ley.
Recordó que el cargo de procurador general es de período fijo y no se rige por las reglas de carrera administrativa ni por el sistema de libre nombramiento y remoción.
53 Sentencia C-371 de 2000 de la Corte Constitucional.
En relación con la invitación publicada el 22 de agosto de 2024 por el DAPRE, afirmó que no constituyó una convocatoria pública reglada ni un acto administrativo creador de situaciones jurídicas, bajo el supuesto de que se trató de un mecanismo de apoyo al jefe de Estado, sin carácter vinculante y sin aptitud para generar derechos adquiridos o expectativas legítimas.
Añadió que ninguna norma impone al presidente de la República la obligación de seleccionar exclusivamente entre quienes atendieron dicha invitación, ni limita su potestad constitucional mediante instrumentos de jerarquía inferior, además, que nada impide valorar perfiles previamente considerados por la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, pues tal circunstancia no configura irregularidad alguna.
Frente a los cargos por supuesta ruptura del equilibrio de poderes o desviación de poder, refirió que el diseño previsto en los artículos 173 y 276 de la Constitución responde al principio de colaboración armónica, comoquiera que la intervención concurrente del presidente (como postulador) y del Senado de la República (como elector) en la elección del procurador no vulneró la separación funcional, sino que materializó el sistema de frenos y contrapesos.
Calificó como especulativas y carentes de respaldo probatorio las afirmaciones según las cuales esa corporación pública habría actuado como «postulador en la sombra» o habría perseguido fines distintos a los constitucionalmente previstos para el efecto.
En cuanto al régimen de inhabilidades, expuso que el artículo 279 de la Constitución remite su definición a la ley y que el artículo 4 del Decreto 262 de 2000 contiene un listado taxativo, en consecuencia, dicho catálogo no se desprende restricción alguna aplicable a Eljach Pacheco.
Sostuvo que el artículo 44 de la Ley 136 de 1994 regula supuestos propios de elecciones municipales y no resulta extensible al caso.
Agregó que el cargo de secretario general del Senado de la República no es de elección popular, al igual que el de procurador general, por lo cual no se activan las prohibiciones previstas para ese tipo de empleos. Con todo, destacó que el elegido presentó renuncia a la secretaría general el 20 de septiembre de 2024, antes de la sesión de elección.
Intervenciones
Coadyuvancias
La Fundación Jurídica Proyecto Inocencia arguyó que la elección del demandado se encuentra viciada de nulidad, por cuanto el presidente de la República expidió un acto administrativo mediante el cual reguló el procedimiento para seleccionar su candidato e invitó a la ciudadanía a postularse.
Pese a ello, señaló que el primer mandatario ignoró dicho proceso sin revocarlo ni motivar su omisión, al escoger a un ciudadano que no se inscribió en la convocatoria, cuya consecuencia vulneró los principios de buena fe, confianza legítima y respeto al acto propio.
Añadió que el acto de postulación contrarió la fuerza ejecutoria de los actos administrativos, conforme al artículo 91 del CPACA, y desconoció el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.
Resaltó también que el postulado no cumplió el requisito de contar con 15 años de experiencia en funciones jurídicas, pues su trayectoria como secretario general en el Senado de la República no constituye experiencia profesional jurídica.
Sostuvo que el escrito inicial no se basó en una inhabilidad específica, sino en una prohibición general orientada a proteger principios como la transparencia, la equidad y la confianza pública en el acceso a funciones estatales.
Los señores Diana Esther Guzmán Rodríguez, Vivian Newman Pont, Rodrigo Uprimny Yepes, María Adelaida Ceballos Bedoya, Sergio Pulido Jiménez, Liz Carolina Bermúdez Carrillo y Vanessa López, en representación del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), detallaron que el acto de elección de Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación incurrió en infracción del artículo 126 de la Constitución Política, al desconocer la convocatoria pública abierta por el DAPRE para conformar la terna respectiva.
Indicaron que con dicha actuación se omitieron los principios de mérito, publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y confianza legítima, pues el candidato elegido no participó en ese proceso ni su nombre fue sometido al escrutinio ciudadano.
Afirmaron que tal circunstancia desvirtuó el objeto de la convocatoria y defraudó las expectativas legítimas generadas en los aspirantes.
Agregaron que esa decisión ignoró el deber de sujeción de la administración a sus propios actos, lo que generó inseguridad jurídica y debilitó la objetividad del proceso.
Indicaron que la Corte Constitucional ha reconocido la aplicabilidad inmediata de las normas constitucionales, incluso en ausencia de desarrollo legal, como ocurre con el inciso
4.° del artículo 126 superior, cuya exigencia de convocatoria previa no puede ser desatendida por la falta de reglamentación.
Explicaron que la inclusión de Eljach Pacheco, quien se desempeñaba como secretario general del Senado de la República hasta pocos días antes de su postulación, compromete el principio de independencia, dado que su cercanía con esa corporación pública encargada de elegirlo pone en entredicho la imparcialidad requerida para ejercer funciones de control sobre quienes lo eligieron.
Citaron como antecedente la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en particular el caso del exprocurador Alejandro Ordóñez Maldonado, cuya elección fue anulada por desconocimiento de principios constitucionales en el proceso de reelección.
Concluyeron que las irregularidades advertidas imponen declarar la nulidad del acto de elección, al haber sido expedido con desconocimiento de las normas que debían fundase.
El señor Harold Eduardo Sua Montaña solicitó que se le reconociera como coadyuvante en los procesos 2024-00216-00, 2024-00217-00, 2024-00219-00, 2024-00221 y 2024-
00222-00 y como impugnador en los expedientes 2024-00209-00, 2024-00212-00 y 2024- 00220-00 o de lo contrario se le acepte como coadyuvante «de los cargos esgrimidos en los de radicado argumentando dicha calidad en los respectivos alegatos de conclusión a
realizar».
Impugnadores
El señor José Manuel Abuchaibe Escolar argumentó que las demandas incurren en extensiones normativas contrarias al principio de legalidad, al pretender aplicar el artículo 44 de la Ley 136 de 1994 a un supuesto distinto del previsto por el legislador.
Indicó que dicha disposición regula situaciones propias de los concejales y no puede trasladarse al cargo de procurador general de la Nación, por tratarse de una función del orden nacional.
En esa línea, alegó que las inhabilidades deben interpretarse de manera restrictiva y que el presidente de la República actuó dentro de su facultad discrecional al integrar la terna, sin estar sujeto a un reglamento vinculante. Añadió que el acto de postulación no es autónomamente anulable y que el control judicial debe recaer exclusivamente sobre el acto electoral.
El señor Carlos Alfaro Fonseca se opuso en su totalidad a las pretensiones formuladas en contra de la nulidad de la elección del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación para el periodo 2025–2029, pues las supuestas irregularidades invocadas carecen de fundamento fáctico y jurídico, bajo el entendido que no se acreditó ninguna anomalía sustancial que afectara el procedimiento electoral o la legalidad del acto acusado.
Señaló que la actuación surtida por el Senado de la República se ajustó a los parámetros establecidos en la Constitución y la ley, en especial al artículo 276 superior, y que no existe disposición normativa que obligue al presidente de la República a limitar su postulación a los participantes en la convocatoria pública realizada previamente.
Sostuvo que no toda irregularidad constituye causal de nulidad y que solo aquellas que vulneren derechos fundamentales o impliquen un vicio sustancial pueden dar lugar a la invalidez del acto.
Indicó que las disposiciones invocadas por el demandante fueron erróneamente interpretadas, aplicadas o no resultan pertinentes al caso concreto y reiteró que la presunción de legalidad de los actos administrativos se mantiene incólume al no demostrarse que los supuestos vicios tuvieron la entidad suficiente para comprometer su legalidad.
Actuaciones procesales relevantes
Mediante auto de 19 de agosto de 202554, el magistrado ponente resolvió las excepciones previas formuladas por el Senado de la República y la ANDJE. Puntualmente, analizó la ineptitud sustantiva de la demanda, invocada por indebida acumulación de pretensiones y por supuesta ausencia de requisitos formales, y concluyó que tales reparos no comprometían la aptitud del medio de control.
En esa misma decisión delimitó el objeto del litigio en relación con el acto de elección
54 Esta decisión fue objeto de recurso de reposición y, en subsidio, de súplica. El recurso de reposición fue resuelto mediante auto de 9 de septiembre de 2025, que confirmó lo decidido, y la súplica fue definida por la Sección Quinta en providencia de 25 de septiembre de 2025, que igualmente confirmó la determinación adoptada el 19 de agosto del mismo año.
demandado; adoptó las determinaciones probatorias pertinentes, negó aquellas solicitudes carentes de relevancia y decretó únicamente la certificación sobre las funciones legislativas del secretario general del Senado; además, declaró procedente el trámite de sentencia anticipada, con fundamento en el numeral 1. ° del artículo 182A del CPACA.
Finalmente, ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera el concepto de su cargo.
Alegatos de conclusión
Demandantes:
El señor Ramiro Bejarano Guzmán (2024-00217-00) insistió en sus pretensiones. Para lo cual:
Sostuvo que la elección del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación configuró un intercambio de poder contrario a los artículos 126 y 209 de la Constitución Política y al artículo 2 de la Ley 909 de 2004.
Señaló que el Senado de la República designó como su jefe disciplinario a quien ejerció durante cerca de veinte años como secretario de comisión y luego secretario general de la corporación. A su juicio, el tránsito de subalterno a superior disciplinario constituye un escenario objetivo de intercambio de favores que compromete la imparcialidad institucional y vulnera la moralidad administrativa, aun sin la demostración de un beneficio concreto.
Añadió que, en la integración de la terna, el presidente de la República incluyó al demandado sin que este se hubiera inscrito en la convocatoria adelantada para el efecto, lo que, según afirmó, desconoció la igualdad frente a los demás aspirantes y desatendió los principios de publicidad, transparencia y mérito55.
En relación con los requisitos de experiencia previstos en el artículo 232 de la Constitución Política, reconoció el cumplimiento de las calidades formales de ciudadanía, título profesional y ausencia de condenas, pero afirmó que no se acreditan 15 años en la Rama Judicial, el Ministerio Público, el ejercicio con buen crédito de la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas, conforme lo exige dicha norma.
Con fundamento en la información del SIGEP del demandado y en certificaciones del Senado de la República, indicó que el elegido se desempeñó entre 1995 y 2024 como secretario de comisión y secretario general.
Precisó que, según el artículo 135 superior, el cargo de secretario general no exige título de abogado, sino las mismas calidades para ser congresista, lo que evidencia su carácter administrativo.
Examinó las funciones previstas en la Ley 5ª de 1992 y en la Resolución 008 de 201156 y concluyó que corresponden a labores de apoyo, coordinación, archivo, certificación y trámite
55 Invocó la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 7 de septiembre de 2016, Rad. 11001-03-28-000-2013-00011-00 (SU), que declaró la nulidad de la elección de Alejandro Ordóñez Maldonado y precisó que el artículo 126 superior proscribe prácticas de nepotismo, clientelismo e intercambio de favores, y exige condiciones estrictas de objetividad, igualdad y mérito en las elecciones a cargo de corporaciones públicas.
56 Con la que se establecen los requisitos de ingreso de los empleos públicos del Senado de la República y adopta un Manual Especifico de Funciones y Competencias de esa corporación pública.
legislativo, sin contenido propio del ejercicio sustancial de la abogacía.
Frente a las Resoluciones 073 de 201257 y 038 de 201558, manifestó que la delegación de la representación judicial se realizó a la Secretaría General como dependencia y no a la persona del demandado, y que no se acreditó actuación directa como apoderado judicial, en este contexto, explicó que la atribución consistía en designar o coordinar apoderados, no en ejercer el litigio.
Agregó que no se demostró desempeño en la Rama Judicial ni en el Ministerio Público, ni ejercicio de la docencia en disciplinas jurídicas.
En cuanto al ejercicio profesional del abogado, rechazó que su planteamiento lo limite al litigio y, con apoyo en la jurisprudencia59, sostuvo que dicho ejercicio exige funciones que requieran el título de abogado o comporten actividad jurídica sustancial, circunstancia que no se desprende de las labores administrativas cumplidas en la Secretaría del Senado.
El señor Saúl Villar Jiménez (2024-00219-00) reiteró la pretensión de nulidad de los actos del 2 de octubre de 2024 mediante los cuales el Senado declaró la elección y posesión del demandado.
Cuestionó la postulación presidencial por apartarse de la invitación pública del 22 de agosto de 2024, en la cual la Presidencia convocó a los interesados para integrar el listado del que escogería su candidato. Indicó que 41 ciudadanos se inscribieron, que el DAPRE, con apoyo del Departamento Administrativo de la Función Pública60 consolidó un listado de 20 aspirantes habilitados y que el demandado no participó ni figuró en dicho trámite.
Precisó que, aunque la Constitución no impone un procedimiento específico para la selección presidencial, una vez expedido el acto de convocatoria este adquirió carácter obligatorio. En tal medida, la elección de una persona ajena al listado desconoció el artículo 29 de la Constitución Política, vulneró el debido proceso administrativo y quebrantó el principio de confianza legítima61.
Refirió que Eljach Pacheco se inscribió en la convocatoria adelantada por la Corte Suprema de Justicia, fue preseleccionado y luego descartado, circunstancia que, en su criterio, lo vinculaba exclusivamente a ese procedimiento.
Sostuvo que el presidente de la República «usurpó» la lista de dicha corporación al postular a un candidato eliminado, lo que quebrantó la igualdad frente a quienes participaron en
57 «Por la cual se delega la representación judicial en materia de Acción de Tutela y Acción de Inconstitucionalidad sobre asuntos legislativos a la Secretaría General del Senado». (Transcripción original). 58 «POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA LA RESOLUCIÓN No. 73 DEL 9 DE FEBRERO DE 2012 POR LA CUAL SE DELEGA LA REPRESENTACIÓN JUDICIAL SOBRE ASUNTOS LEGISLATIVOS AL TITULAR DE LA SECRETARÍA GENERAL DEL SENADO DE LA REPÚBLICA». (Transcripción original).
59 Citó la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 24 de noviembre de 1997 (Gaceta Judicial, t. CLVI, núm. 2.396), que reconoció la investigación y la docencia jurídica como formas legítimas de ejercicio profesional; las sentencias del Consejo de Estado, Sección Quinta, de 1º de octubre de 1992, Rad. 0676, y 18 de abril de 1997, Rad. 1628, que ampliaron el concepto a toda actividad en la que el abogado aplique sus conocimientos jurídicos; el pronunciamiento del Consejo Superior de la Judicatura de 21 de marzo de 2002, Rad. 20010310-01-322-I-01, que incluyó la asesoría, la consejería, la actuación extraprocesal y el desempeño de cargos que exijan título profesional; y la Ley 196 de 1971, que define la función social de la abogacía como defensa, asesoría y asistencia en la ordenación de relaciones jurídicas.
61 Fundamentó su postura en la doctrina de los actos propios y en el principio de buena fe, para destacar que la autoridad no puede contrariar las reglas que ella misma fijó y citó la sentencia SU-138 de 2024 de la Corte Constitucional para resaltar que el acto de convocatoria constituye la «ley del concurso» y vincula a todos quienes intervienen en él.
una sola convocatoria. Agregó que admitir la doble aspiración desnaturaliza el carácter reglado de las listas y desconoce su fuerza vinculante para inscritos y nominadores.
Reprochó que el demandado no satisfizo el requisito previsto en los artículos 232 y 280 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 262 de 2000, relativo a 15 años de experiencia en la Rama Judicial o el Ministerio Público, o en el ejercicio con buen crédito de la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente62.
Enfatizó que la elección cuestionada vulneró el artículo 126 de la Constitución Política y el precedente fijado en la sentencia que anuló la elección del exprocurador Alejandro Ordóñez, en cuanto dicha disposición establece una prohibición objetiva orientada a impedir prácticas de intercambio de favores en elecciones a cargo de corporaciones públicas.
Detalló que, en calidad de secretario general del Senado, el demandado tramitó permisos, excusas médicas, asignación de oficinas y vehículos, y firmó actos de nombramiento de miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo (UTL) de los senadores que luego lo eligieron, lo que configuró una relación de subordinación y gestión administrativa que compromete la imparcialidad del acto electoral.
Concluyó que, al ejercer autoridad política y administrativa dentro de esa corporación hasta el momento de su postulación, se configuró una inhabilidad e incompatibilidad que vicia la elección.
El señor Samuel Alejandro Ortiz Mancipe (2024-00222-00) estructuró su censura en la vulneración del principio de confianza legítima y del respeto por el acto propio, derivados del artículo 83 de la Constitución Política.
Recordó que el 22 de agosto de 2024 el DAPRE publicó la «Invitación para seleccionar a un candidato» para integrar la terna presidencial, con requisitos y cronograma definidos, lo que culminó con la conformación de una lista de 20 aspirantes habilitados.
Indicó que, pese a la existencia de ese procedimiento, el presidente de la República prescindió de ese mecanismo y postuló a Juan Gregorio Eljach Pacheco, quien no participó en este sino en la actuación adelantada por la Corte Suprema de Justicia. En su criterio, esa decisión contradijo las reglas previamente fijadas y defraudó la expectativa legítima generada en los aspirantes y en la ciudadanía63.
Precisó que, aunque los aspirantes no tenían un derecho adquirido a ser postulados, sí contaban con una expectativa válida de que el mandatario seleccionara su candidato de la lista resultante del procedimiento. La alteración intempestiva de ese esquema constituyó, a su juicio, un «resquebrajamiento y defraudación» de la confianza de los interesados.
62 Indicó que la parte demandada no trabajó en la Rama Judicial ni en el Ministerio Público. Respecto de la experiencia docente alegada: Centro de Altos Estudios Legislativos (CAEL); Federación Nacional de Municipios y CIDER manifestó que tales entidades no constituyen establecimientos oficialmente reconocidos para efectos de validar la cátedra exigida por la norma. Calificó el cargo de secretario general del Senado, ejercido por cerca de doce años, como empleo de naturaleza administrativa, conforme al manual de funciones, sin ejercicio propio de la abogacía. En su criterio, ese tiempo no puede computarse como experiencia profesional válida para el cargo de procurador.
63 Sustentó su postura en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre confianza legítima y acto propio, entre ellas, Sección Quinta, 18 de febrero de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2020-00058- 00; T-295 de 1999; C-478 de 1998; T-398 de 1997; T-576 de 1998; SU-260 de 1998; C-131 de 2004; C-544 de
1994 y T-736 de 2015, para señalar que las entidades no pueden modificar de manera súbita las reglas que ella misma estableció cuando con ello altera expectativas serias, fundadas y razonables.
Con base en lo anterior, solicitó declarar la nulidad del acto definitivo de elección, por considerar que el desconocimiento de la invitación pública vicia integralmente el procedimiento de conformación de la terna y el acto electoral subsiguiente.
El señor Édgar Alan Olaya Díaz (2024-00222-00) dijo que la invitación pública del 22 de agosto de 2024 expedida por la DAPRE reviste la naturaleza de acto administrativo electrónico de carácter general, obligatorio y ejecutorio, al contener una manifestación unilateral de voluntad con efectos jurídicos frente a terceros, en los términos definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado64, la Corte Constitucional65 y los artículos 57 y 89 del CPACA.
Enfatizó que dicho acto generó sujeción y confianza legítima en los aspirantes que participaron en el procedimiento digital adelantado por ese departamento administrativo, el cual concluyó con una lista definitiva de 25 seleccionados.
Detalló que la nominación del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco, contenida en la misiva del 19 de septiembre de 2024, se apartó del procedimiento previamente establecido, dado que no participó en la convocatoria ni integró la lista final. A su entender, ese apartamiento configura vicio de procedimiento en la formación del acto de postulación y extendió su ilegalidad al acto electoral del 2 de octubre de 2024, por inexistencia de terna debidamente habilitada.
Esbozó que el acto de nominación persiguió una finalidad distinta al servicio público, lo que, en su criterio, estructuró la causal de desviación de poder, concretamente, explicó que el propósito consistió en presentar un candidato con capacidad de asegurar mayoría en el Senado de la República frente a los aspirantes postulados por las altas cortes, vinculados según su considerar, al partido Cambio Radical, con el fin de impedir que esa colectividad accediera a la dirección del Ministerio Público.
El demandado, por conducto de su apoderado, solicitó desestimar las pretensiones de nulidad, con fundamento en los siguientes argumentos:
En relación con el cargo por inhabilidad, sostuvo que no se configuró la causal prevista en el artículo 179.8 de la Constitución Política ni resulta aplicable el artículo 44 de la ley 136 de 1994.
Indicó que esa última norma es de alcance estrictamente municipal, dirigida a concejales, y no puede extenderse a cargos del orden nacional, por lo que recordó que las inhabilidades son taxativas, expresas y de interpretación restrictiva, sin posibilidad de aplicación analógica.
Agregó que el numeral 8.º del artículo 179 superior se predica exclusivamente de congresistas, conforme a la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado66, y que el régimen específico del procurador general se encuentra en el artículo 279 de la Constitución Política y en el artículo 4 del Decreto Ley 262 de 2000, sin que allí se contemple como motivo de inelegibilidad el ejercicio del cargo de secretario general del Senado de la República.
En cuanto al requisito de experiencia profesional previsto en el artículo 232 de la
64 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia de 28 de agosto de 2020, Rad.: 11001-03-15-000-2020-01099-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 65 Corte Constitucional, sentencias C-487 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, y C-1436 de 2000,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
66 No indicó un radicado pero que correspondía al proceso en que se estudió «la designación de señor Jaime Luis Lacouture Peñaloza como secretario general de la Cámara de Representantes, periodo 2022-2024».
Constitución Política, afirmó que el demandado acreditó ampliamente los 15 años de ejercicio como abogado.
Cuestionó una interpretación «estricta» del ejercicio de la abogacía y precisó que la jurisprudencia 67 ha reconocido que este comprende, además del litigio, actividades como asesoría jurídica, representación judicial, docencia, investigación y actuaciones extraprocesales en las que se apliquen conocimientos jurídicos.
Expuso que, desde 1991, estuvo vinculado mediante contratos de prestación de servicios que incluían representación judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y asesoría jurídica. Desde el 1995 ejerció funciones como secretario de comisión y, desde el 2012, como secretario general del Senado de la República, con funciones de acompañamiento jurídico en el trámite legislativo, interpretación de la ley 5ª de 1992, elaboración de conceptos, respuesta a derechos de petición y representación judicial delegada de la corporación, además de la dirección del Centro de Altos Estudios Legislativos.
Concluyó que tales actividades se circunscriben en una concepción amplia y jurisprudencial del ejercicio profesional del abogado.
Respecto de los principios de confianza legítima y debido proceso, negó que la postulación directa hubiera vulnerado derechos de terceros, porque el artículo 126 de la Constitución Política exige convocatoria pública reglada por la ley y no existe disposición legal que regule el procedimiento presidencial para integrar la terna de procurador, además, la invitación publicada por el DAPRE no constituyó concurso de méritos ni actuación legalmente reglada, sino un mecanismo administrativo de recepción de hojas de vida.
Adujo que dicho departamento administrativo carecía de competencia para limitar la facultad constitucional del mandatario, cuya atribución deriva directamente del artículo 276 superior y se ejerce autónomamente.
Señaló que los participantes en la invitación tenían una mera expectativa y no un derecho adquirido ni una situación jurídica consolidada, puesto que el procedimiento no culminó en un acto creador de derechos individuales.
Descartó, además, la tesis de «usurpación» de la lista elaborada por la Corte Suprema de Justicia, al no existir norma que impida al presidente postular a quien no haya sido incluido en aquella.
En relación con la alegada desviación de poder, afirmó que el cargo carece de sustento probatorio, porque esta causal exige probar de manera fehaciente que la autoridad actuó con fines personales o ajenos al interés general.
En ese orden, consideró que las afirmaciones sobre cercanía política, intereses ocultos o intención de «disponer del ministerio público» constituyen conjeturas sin respaldo probatorio y que no se acreditó que los senadores hubieran obrado movidos por propósitos contrarios al ordenamiento jurídico.
Frente al cargo por integración de una terna exclusivamente masculina, sustentó que el
67 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 24 de noviembre de 1997, Gaceta Judicial t. CLVI, n.° 2396; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 1° de octubre de 1992, exp. 0676; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 18 de abril de 1997, exp. 1628; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 24 de abril de 2008, Rad.: 11001-03-28-000-2006-00175-01, M.P. Filemón Jiménez Ochoa.
artículo 6 de la ley 581 de 2000 no impone una obligación inexorable cuando la terna proviene de autoridades nominadoras distintas.
Recordó que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la norma bajo el entendido de que, en ternas de origen concurrente, se procurará incluir mujeres, sin que exista deber absoluto para cada entidad nominadora.
Explicó que el Consejo de Estado68 ha reiterado dicha interpretación y que una eventual modificación de esa regla correspondería al legislador, no al juez en este proceso.
El presidente de la República, por conducto de su representante, controvirtió la solicitud de nulidad del acta de plenaria del 2 de octubre de 2024, mediante la cual el Senado declaró la elección del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación, por estimar que el trámite se ajustó a la Constitución y a la ley.
Argumentó que la postulación presidencial constituye una competencia exclusiva, autónoma y privativa del jefe de Estado, atribuida directamente por el artículo 276 de la Constitución Política y reiterada en el artículo 3 del Decreto Ley 262 de 2000, sin sujeción a formalidades adicionales distintas del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales del candidato. A su juicio, ninguna disposición impone reglas especiales para la conformación de la terna, de modo que exigir condiciones no previstas implicaría restringir indebidamente una atribución constitucional.
Explicó que la publicación efectuada en la página web del DAPRE fue un mecanismo de recepción de hojas de vida orientado a ampliar el espectro de perfiles, sin vocación de cerrar el universo de aspirantes.
Precisó que no constituyó concurso de méritos en los términos del artículo 125 superior ni de la Ley 909 de 2004, por lo que no generó derechos adquiridos ni expectativas legítimas vinculantes.
Añadió que el DAPRE carece de competencia para reglamentar o limitar la facultad presidencial prevista en el artículo 276 en mención.
Manifestó que la designación de un ciudadano que no participó en dicha invitación no vulnera la buena fe, la confianza legítima ni el debido proceso, pues los interesados contaban con una mera expectativa y el trámite adelantado no culminó en acto creador de situaciones jurídicas individuales. En ese marco, el presidente conservaba libertad para escoger a cualquiera desde que cumpliera con los requisitos exigidos.
Resaltó que el acto electoral goza de presunción de legalidad, no desvirtuada en el proceso, y que sobre el demandado no recae inhabilidad, incompatibilidad o causal de inelegibilidad alguna.
Descartó, además, el cargo de desviación de poder, al no acreditarse finalidad ajena al interés general.
El apoderado del Senado de la República solicitó desestimar las pretensiones de nulidad al estimar que no se configuró ninguna de las causales invocadas en la fijación del litigio.
68 Sin detallar una providencia en específico.
Frente al cargo de inhabilidad, descartó la aplicación del artículo 179.8 de la Constitución Política y del artículo 44 de la ley 136 de 1994, en efecto, señaló que el primero exige coincidencia de períodos, circunstancia inexistente porque la renuncia a la jefatura de la Secretaría General del Senado de la República se produjo antes de la elección, de modo que no concurrieron los elementos temporal, material ni modal de la causal.
Añadió que la Ley 136 de 1994 regula exclusivamente el ámbito municipal y no puede extenderse a un cargo del orden nacional.
En cuanto al requisito de experiencia del artículo 232 superior, sostuvo que el ejercicio de la abogacía no se limita al litigio, sino que comprende asesoría, emisión de conceptos y actividades académicas, por consiguiente destacó que las funciones desempeñadas en el Senado de la República del demandado implicaron aplicación constante de normas constitucionales y legales, verificación de procedimientos y producción de criterios jurídicos, lo cual permite computar ese tiempo como ejercicio profesional del derecho.
Respecto del debido proceso y la confianza legítima, negó que la invitación divulgada por el DAPRE hubiera configurado un acto administrativo vinculante o un concurso de méritos.
Precisó que no existió decisión definitiva que restringiera la facultad nominadora del presidente ni regla que obligara a escoger exclusivamente entre los inscritos. En esa medida, en su entender, los aspirantes contaban con una expectativa simple y no con una situación jurídica consolidada.
En relación con la presunta desviación de poder, recalcó que su configuración exige prueba fehaciente de una finalidad ajena al interés general, por lo que las manifestaciones de respaldo político no constituyen evidencia que apunten a ese sentido y que no obra en el expediente elemento que desvirtúe la presunción de legalidad del acto electoral.
Finalmente, frente a la integración de una terna exclusivamente masculina, afirmó que la jurisprudencia69 no impone a cada autoridad nominadora, cuando concurren varias, el deber individual de incluir una mujer, por lo que, en esos supuestos, no es posible atribuir a un solo nominador la carga de garantizar el componente de género.
Intervinientes:
El señor José Manuel Abuchaibe Escolar, en calidad de impugnador, solicitó negar las pretensiones de las demandas acumuladas, con fundamento en lo siguiente:
En cuanto a la inelegibilidad derivada del artículo 179.8 de la Constitución Política y del artículo 44 de la ley 136 de 1994, sostuvo que las inhabilidades son taxativas, de interpretación estricta y aplicación restrictiva, por tratarse de limitaciones al derecho fundamental de acceso a cargos públicos, de modo que no procede su extensión analógica.
Además, indicó que esa norma integra el régimen especial de los concejales y no resulta trasladable al cargo de procurador general, cuya norma aplicable es el definido por la norma superior y por el legislador conforme a su artículo 279 y al Decreto Ley 262 de 2000.
Añadió que el numeral 8.° del artículo 179 se ubica sistemáticamente en el capítulo de
69 Sentencia C-371 de 2000, Corte Constitucional, M.P. Alejandro Martínez Caballero y Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 23 de septiembre de 2008, Rad.: 11001-03-28-000-2010-00027-00, M.P. Héctor Romero Díaz.
los congresistas, por lo que su alcance no puede proyectarse automáticamente a la elección cuestionada.
Frente al alegado desconocimiento del procedimiento fijado por el DAPRE, afirmó que el artículo 276 constitucional no impone reglas específicas sobre la forma de seleccionar el ternado presidencial, de manera que la invitación pública constituyó una decisión discrecional que no generó una obligación jurídica de limitar la nominación a quienes participaron en ella.
Precisó que la integración de la terna es un acto administrativo de trámite o preparatorio dentro del procedimiento electoral, que no crea derechos adquiridos ni situaciones jurídicas individuales, pues el acto definitivo es la elección realizada por el Senado de la República conforme a la Ley 5ª de 1992.
En consecuencia, descartó la vulneración de la confianza legítima, la buena fe o el debido proceso, al considerar que los inscritos en la convocatoria solo ostentaban una expectativa.
En relación con la separación de poderes y la desviación de poder, señaló que no se acreditó finalidad espuria ni usurpación de competencias, pues la nominación corresponde al ámbito de autonomía constitucional del presidente como jefe de Estado y cabeza de una Rama del Poder Público, y el eventual respaldo político previo no desvirtúa por sí mismo la presunción de legalidad del acto electoral.
Finalmente, insistió en que corresponde al juez aplicar de manera estricta las causales de inelegibilidad y no ampliar por vía interpretativa restricciones no previstas por el Constituyente o el legislador, por lo que solicitó mantener incólume el acto de elección acusado.
Los señores Sergio Pulido Jiménez y Liz Carolina Bermúdez Carrillo solicitaron la nulidad del acto de elección demandado, por estimar vulnerado el inciso 4.° del artículo 126 de la Constitución Política, disposición que establece que toda elección atribuida a corporaciones públicas debe estar precedida de una convocatoria pública guiada por los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y mérito.
Indicaron que la ausencia de una ley reglamentaria no suspende la fuerza normativa del mandato constitucional, el cual es de aplicación directa e inmediata.
Expusieron que el DAPRE divulgó el 22 de agosto de 2024 una invitación con requisitos, cronograma y verificación por el DAFP, lo que produjo una lista definitiva de 26 aspirantes habilitados. Pese a ello, el presidente de la República postuló a un ciudadano ajeno a ese procedimiento, cuya hoja de vida no fue sometida al espacio de deliberación ciudadana previsto, sin ofrecer motivación para apartarse del listado previamente conformado. En su criterio, esa determinación desconoció los principios de transparencia y publicidad.
Adujeron que la decisión desnaturalizó el criterio de mérito, al convertir el trámite adelantado en un ejercicio meramente formal y privar de igualdad a quienes sí fueron evaluados.
Igualmente, señalaron que se quebrantó la confianza legítima derivada del artículo 83 superior y del respeto por los actos propios, pues la administración generó una expectativa objetiva sobre el método de selección y luego modificó su curso sin explicación expresa.
Manifestaron que la conformación de una terna exclusivamente masculina frustró la eficacia del principio de equidad de género consagrado en el artículo 126 constitucional, al dejar
sin consideración a mujeres que participaron y cumplían los requisitos establecidos en la invitación.
Por último, pusieron de presente que el elegido ejercía como secretario general del Senado de la República al momento de ser ternado y posteriormente elegido por esa misma corporación pública, lo que, a su juicio, compromete los principios de imparcialidad, independencia y separación de poderes, dado que el procurador general ejerce control disciplinario sobre quienes intervinieron en su elección.
El señor Harold Eduardo Sua Montaña pidió la nulidad del acto demandado al afirmar que el elegido no acreditó la experiencia exigida por el artículo 280 de la Constitución, que remite a los requisitos de magistrado de alta corte y cuya verificación debe hacerse conforme al Decreto 1785 de 2014.
Precisó que el cargo de secretario general del Senado de la República no constituye ejercicio profesional de la abogacía ni función equiparable a las del Ministerio Público.
Cuestionó la delegación de representación judicial por falta de prueba en los términos exigidos por la ley.
Añadió que la nominación presidencial se apartó, sin motivación, del procedimiento de invitación pública previamente establecido, en desconocimiento del principio de confianza legítima.
Concepto del Ministerio Público
La Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala es competente para decidir en única instancia la demanda instaurada contra el acto de elección del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación, de conformidad con el numeral 4.º del artículo 149 del CPACA70 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación, modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 434 de 202471.
El acto acusado
En este caso se pretende que se decrete la nulidad de la elección del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación, realizada por el Senado de la República el 2 de octubre de 2024 y contenida en el Acta 22 de la sesión plenaria de esa misma fecha,
70 Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (...) 4. De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones (...).
71 Artículo 1º. Modifíquese el artículo 13 del reglamento, el cual quedará así: ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (...) Sección Quinta. 1. La acción de nulidad electoral contra los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales (...).
así como la nulidad de la decisión mediante la cual el presidente de la República lo incluyó como integrante de la correspondiente terna.
Problema jurídico
De conformidad con la fijación del litigio efectuada mediante auto del 19 de agosto de 2025, corresponde a la Sala determinar:
¿Vulneró el acto acusado las causales de inelegibilidad previstas en los artículos 179.8 de la Constitución Política y 44 de la Ley 136 de 1994 al haberse postulado el demandado mientras ejercía el cargo de secretario general del Senado y es procedente extender el régimen de inhabilidades territoriales a un cargo del orden nacional o debe interpretarse que tales restricciones aplican de manera estricta y exclusiva a los concejales municipales conforme al marco normativo vigente?
¿Desconoció la elección impugnada el requisito de experiencia profesional previsto en el artículo 232 de la Constitución Política al no acreditar el accionado quince años de ejercicio efectivo en el ámbito jurídico y pueden considerarse las funciones desarrolladas en el Senado como cumplimiento de dicha exigencia o debe aplicarse una interpretación estricta que exige experiencia específica como profesional del derecho?
¿Con la expedición del acto cuestionado se quebrantó el principio de confianza legítima y el debido proceso (infracción sustancial a los artículos 29, 91, 188 y 198 de la Constitución Política y del CPACA) al haberse omitido el trámite definido por el Ejecutivo mediante invitación pública y reemplazado por la designación directa de Juan Gregorio Eljach Pacheco sin que existiera intervención suya en la convocatoria? En este punto también deberá resolverse:
Si eventualmente, podría esa sustitución desconocer los derechos de quienes se acogieron al procedimiento previamente establecido y, determinar si el acto de convocatoria e invitación tenía carácter obligatorio, considerando que la invitación establecía que el presidente escogería al candidato de la lista resultante, a su vez deberá resolverse si dicho instrumento constituye o no un acto administrativo.
Si el hecho de que la convocatoria del 22 de agosto de 2024 fuera expedida por el DAPRE y no por el presidente implica que dicho departamento administrativo carecía de competencia para limitar la facultad nominadora del primer mandatario.
Si transgredió el presidente de la República el principio de igualdad en el trámite de postulación del procurador general de la Nación al imponer requisitos formales a los ciudadanos que participaron en la convocatoria pública, mientras exceptuó de tales exigencias al candidato finalmente nominado, lo que generó un trato discriminatorio carente de justificación constitucional, conforme a los artículos 13 y 209 de la Carta Política.
Si se quebrantó el principio constitucional de separación de poderes con ocasión de la elección del accionado como procurador general de la Nación al haber intervenido el Senado en su postulación mediante respaldo político previo, siendo él mismo su secretario general, y se presentó una eventual usurpación de la lista enviada por la Corte Suprema de Justicia, y si puede configurarse una vulneración al equilibrio funcional previsto en el artículo 113 de la Constitución Política.
Si se vulneraron los principios constitucionales de publicidad y transparencia al elegir al señor Eljach Pacheco como procurador general de la Nación sin que hubiera participado en la convocatoria pública, en contravía del artículo 126 superior y del precedente del Consejo de Estado sobre el caso de Alejandro Ordóñez, en el que se anuló su reelección por haberse configurado una relación de dependencia con los electores.
Si desconoció el Senado de la República los principios del artículo 3 del CPACA, al expresar respaldo anticipado al demandado sin escuchar a los demás ternados ni verificar sus hojas de vida, vulnerando así la igualdad, la imparcialidad, la buena fe y la participación en el proceso de elección.
Si se debe extenderse la interpretación adoptada en las sentencias relativas a la elección de la exfiscal general de la Nación Viviane Morales y del contralor general de la República Carlos Hernán
Rodríguez Becerra para aplicar la misma tesis al presidente de la República que al Consejo de Estado y a la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que todas las entidades nominadoras deben reglamentar el procedimiento de elección de los candidatos de la terna a procurador General de la Nación.
¿Se configuró desviación de poder en la elección de Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación, conforme al artículo 137 del CPACA, al evidenciarse, aparentemente, que el acto de designación respondió a propósitos políticos del órgano elector y no al interés general, mediante manifestaciones públicas, omisión de requisitos y respaldo inmediato al secretario general del Senado?
¿Violó el acto electoral objeto de análisis el artículo 6 de la Ley 581 de 2000, al haberse integrado la terna exclusivamente por hombres, sin garantizar la participación efectiva de mujeres, y debe entenderse que la obligación de inclusión femenina rige incluso cuando la terna se conforma por varias entidades nominadoras?
Antes de abordar los problemas jurídicos planteados, se expondrá el marco normativo que regula el cargo de procurador general de la Nación, en cuanto a su naturaleza, requisitos y procedimiento de postulación y elección; seguidamente, se precisará los hechos acreditados en el proceso en relación con la actuación administrativa sometida a control judicial.
Marco jurídico del procurador general de la Nación
Naturaleza jurídica del cargo
La Constitución Política, que en su artículo 113 dispone que el poder público se distribuye en tres ramas, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, además, reconoce la existencia de otros
«órganos autónomos e independientes», creados para el cumplimiento de los fines estatales.
A partir de esta disposición, el constituyente adoptó un sistema flexible que combina la distribución de funciones con la colaboración armónica y un esquema de pesos y contrapesos, cuyo objetivo es limitar el poder, evitar su abuso y garantizar los derechos y libertades individuales72.
En ese contexto, dentro de la categoría de órganos autónomos e independientes a los que alude la norma citada se encuentran los de control, dentro de los que figuran el Ministerio Público y la Contraloría General de la República73, que cumplen funciones específicas de vigilancia y control, con fundamento en las competencias asignadas por la Constitución y la ley.
En lo que respecta al Ministerio Público, el artículo 118 de la Carta dispone que «será ejercido por el procurador general de la Nación, por el defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley», y sus atribuciones, en esencia, serán: (i) la guarda y promoción de los derechos humanos; (ii) la protección del interés público; y (iii) la vigilancia de la conducta oficial de quienes ejercen funciones públicas.
Asimismo, el artículo 275 constitucional consagra que: «el [p]rocurador [g]eneral de la Nación es el supremo director del Ministerio Público».
Sobre este punto, se pone de presente que con la expedición de la Constitución de 1991 se abandonó la concepción constitucional de 1886, cuyo artículo 147 fundamental establecía
72 Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-140 de 2020, 6 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
73 Concretamente, el artículo 117 de la Constitución Política dispone: «El Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de control».
que «el Ministerio Público será ejercido, bajo la suprema dirección del Gobierno, por un [p]rocurador [g]eneral de la Nación, por los [f]iscales de los Tribunales superiores de Distrito y por los demás funcionarios que designe la ley»74.
Reflejo de ello es que la Corte Constitucional75 al estudiar la constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 201 de 199576, explicó que la actual Carta suprimió cualquier vínculo de dependencia del procurador general de la Nación con el presidente de la República, en razón a que el órgano encargado de vigilar la conducta de los servidores públicos no podía estar sujeto, en ninguna circunstancia, a la autoridad de uno de ellos.
En este orden de cosas, el procurador general de la Nación actúa como supremo director del Ministerio Público y la entidad que encabeza cuenta con autonomía administrativa, financiera y presupuestal, garantía que asegura el ejercicio independiente de sus atribuciones constitucionales.
Los artículos 277 y 278 de la Constitución Política establecen las funciones del procurador general de la Nación. De su lectura se desprende que dichas atribuciones se clasifican en aquellas que puede ejercer por sí mismo o por conducto de sus delegados y en las que debe cumplir de manera directa.
Las primeras corresponden a: vigilar el cumplimiento del orden jurídico; proteger los derechos humanos; defender los intereses de la sociedad y los colectivos; velar por la función administrativa; ejercer la vigilancia superior y la potestad disciplinaria; intervenir en procesos judiciales y administrativos; rendir informe anual al Congreso; exigir información a las autoridades; y ejercer las demás funciones que determine la ley.
En las segundas figuran: desvincular del cargo a funcionarios públicos en los casos previstos; emitir conceptos en procesos disciplinarios con fuero especial; presentar proyectos de ley; exhortar al Congreso; rendir concepto en procesos de control de constitucionalidad; y nombrar o remover a los servidores de su dependencia.
De conformidad con el artículo 279 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República definir la estructura y el funcionamiento de la PGN. En ejercicio de esa competencia, el legislador extraordinario expidió el Decreto Ley 262 de 200077, mediante el cual estableció su organización interna y delimitó el régimen de atribuciones de sus dependencias. Esta normativa faculta al Procurador General para dictar los actos, órdenes y directrices necesarios para el adecuado funcionamiento de la entidad y para distribuir las competencias entre sus órganos.
Requisitos para su desempeño
En materia de acceso a la función pública, la jurisprudencia de la Sección Quinta del
74 Consultado en: https://www.suin-juriscol.gov.co/viewdocument.asp?id=1826862
75 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-743 de 1998, 2 de diciembre de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
76 «Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones». Esta norma fue derogada por el Decreto Ley 262 de 2000, salvo los artículos 171, 172, 192, 193, 194, 196, 197 y 198, así como las disposiciones relacionadas con la Defensoría del Pueblo.
77 Modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021 «Por el cual se modifican los Decretos Ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasaren a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones».
Consejo de Estado78 ha distinguido las exigencias para ocupar un cargo, al diferenciarlas en requisitos positivos, referidos a las calidades, y requisitos negativos, asociados a las inhabilidades.
En efecto, los primeros corresponden a los presupuestos de idoneidad que el aspirante debe acreditar para acceder al empleo público, es decir, el perfil profesional y personal exigido para el ejercicio de la función, e incluyen aspectos como la edad, la formación académica, los títulos obtenidos y la experiencia, según el caso.
Por su parte, las inhabilidades constituyen prohibiciones previstas en normas preexistentes, que se configuran cuando concurren hechos o situaciones que, por mandato legal o constitucional, excluyen la posibilidad de acceder al cargo o de ejercerlo, en tanto que su finalidad radica en proteger la moralidad administrativa, la transparencia y la imparcialidad en el ejercicio del poder público.
Ahora, en el ordenamiento jurídico no existe una disposición constitucional o legal que enuncie de manera expresa requisitos específicos para ejercer el cargo de procurador general de la Nación, como pasa a explicarse.
Si bien la Constitución Política establece las calidades para otros cargos de máxima dirección, como el de fiscal general de la Nación (art. 249, en concordancia con el 232), el de contralor general de la República (art. 267) y el de registrador nacional (art. 266), no hizo lo propio en relación con el de procurador general.
Esa ausencia de previsión encuentra sustento en el propio artículo 279 superior, que confirió al legislador la regulación de esta materia, así:
La ley determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio, a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo.
En desarrollo de ese mandato se expidió la Ley 201 de 1995 «[p]or la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones». Su artículo 4 establecía:
Para ser Procurador General de la Nación se requieren las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, Corte Constitucional o Consejo de Estado, tomará posesión ante el [p]residente de la República o ante quien haga sus veces en la fecha de iniciación del período.
No obstante, esa norma fue derogada por el Decreto 262 de 200079, que no incorporó una nueva regulación en torno a las calidades para el cargo. Como consecuencia, el ordenamiento quedó sin una previsión expresa que definiera estos aspectos positivos para la elección del procurador general de la Nación.
78 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 20 de mayo de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2020-00084-00 (acumulados 2020-00085-00 y 2020-00089-00), M.P. Lucy
Jeannette Bermúdez Bermúdez.
79 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos».
Sobre este punto, esta Sección80, al resolver una demanda contra la entonces procuradora general de la Nación, Margarita Cabello Blanco, examinó el argumento según el cual al cargo le resultaban aplicables las mismas calidades exigidas a los magistrados de altas cortes, con fundamento en el artículo 280 de la Constitución Política, a fin de extenderle la inhabilidad prevista en el artículo 240 superior.
En esa oportunidad se precisó que la asimilación consagrada en esa disposición se circunscribe a las «calidades» y no comprende las inhabilidades, pues se trata de conceptos distintos. En consecuencia, no era posible trasladar al procurador general una inhabilidad prevista de manera específica para los magistrados de la Corte Constitucional.
Ahora bien, en relación con los requisitos que debe acreditar quien aspire a ser procurador general, la Sala de Consulta de Servicio Civil del Consejo de Estado consideró procedente aplicar los previstos en el artículo 232 de la Carta81.
Tal conclusión se apoyó, en síntesis, en que:
El artículo 280 constitucional impone que los agentes del Ministerio Público acrediten las mismas calidades de los magistrados o jueces ante quienes actúan. Si esa exigencia rige para los delegados, con mayor razón debe predicarse del procurador general de la Nación, en su condición de titular de la función de intervención y supremo director del Ministerio Público.
La naturaleza jurídica de sus atribuciones, en particular su intervención ante las altas cortes en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos fundamentales, exige una idoneidad equivalente a la de aquellos ante quienes comparece.
Y (iii) esta interpretación sistemática asegura el efecto útil de la norma, armoniza las funciones con los requisitos del cargo y preserva la coherencia del diseño constitucional, sin erigir el acceso a la función pública en un derecho desligado de exigencias de capacidad, experiencia y solvencia jurídica.
En ese orden, la Sala acoge la postura conforme a la cual las calidades exigibles al procurador general de la Nación son las previstas en el artículo 232 de la Constitución Política, mientras el legislador no desarrolle de manera específica el mandato contenido en el artículo 279 superior. Tal entendimiento no implica la extensión de inhabilidades previstas para otros cargos, dado que el régimen consagrado para esos casos es el contenido en el Decreto Ley 262 de 2000.
En consecuencia, los requisitos aplicables al procurador general son los siguientes:
Ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio.
Ser abogado.
No haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, salvo por delitos políticos o culposos.
Haber desempeñado, durante quince años, cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado o la catedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente. Para el cargo de
80 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 20 de mayo de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2020-00084- 00 (acums.), cit.
81 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 21 de junio de 2024, Rad.: 11001-03-06- 000-2023-00904-00, Número único 2519, M.P. María del Pilar Bahamón Falla.
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, la catedra universitaria deberá haber sido ejercida en disciplinas jurídicas relacionadas con el área de la magistratura a ejercer.
Procedimiento de postulación y elección
El proceso para elegir al procurador general de la Nación es un reflejo del principio de colaboración armónica entre las Ramas del Poder Público, debido a que, primero, en la etapa de postulación, participan el presidente de la República, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, cada uno presentando un candidato, posteriormente y con base en esa terna, el Senado de la República realiza la elección.
Concretamente, el artículo 276 constitucional prevé:
El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado, para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del [p]residente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado
Aunque la disposición constitucional atribuye a las autoridades postulantes la facultad de nominación, no regula de manera específica el procedimiento interno que cada una debe seguir para la conformación de su respectiva candidatura.
Conformada la terna, la elección del procurador general de la Nación corresponde al Senado de la República, en ejercicio de la competencia que le asigna la Constitución Política.
El trámite respectivo se encuentra regulado en la Ley 5ª de 199282, que en sus artículos 314 y 315 se dispone que el Senado de la República elegirá a ese funcionario a partir de la terna presentada por el presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, «previo adelantamiento de procedimientos similares a la elección de funcionarios por el Congreso pleno».
El «procedimiento similar» al que alude la Ley 5ª de 1992 corresponde al previsto en su artículo 136, el cual comprende las siguientes etapas: (i) convocatoria para la elección y postulación de candidatos; (ii) designación de la comisión escrutadora; (iii) verificación y acreditación del cumplimiento de los requisitos por parte de los aspirantes; (iv) citación para la sesión de elección; (v) votación; (vi) escrutinio; (vii) declaración de la elección; y (viii) juramento y posesión83.
A lo anterior se suman otras disposiciones del Reglamento del Congreso de la República que complementan el trámite y resultan aplicables por analogía.
El artículo 21 prevé que los candidatos deben ser presentados formalmente por las autoridades postulantes y que el presidente del Congreso debe citar por escrito a sesión especial con una antelación de ocho días, indicando en la convocatoria los nombres de los aspirantes.
Por su parte, el artículo 138 dispone que la fecha de elección debe fijarse con al menos tres días de anticipación y que en la citación se señale el cargo a proveer, los candidatos nominados y la hora en que tendrá lugar la votación.
82 «Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes».
83 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 16 de octubre de 2019, Rad. 11001-03- 06-000-2019-00177-00 (2430), M.P. Álvaro Namén Vargas.
Caso concreto
Esta Sección resolverá las controversias planteadas en los procesos acumulados a partir de los problemas jurídicos fijados, con fundamento en los hechos acreditados en el expediente:
¿Vulneró el acto acusado las causales de inelegibilidad previstas en los artículos 179.8 de la Constitución Política y 44 de la Ley 136 de 1994, al haberse postulado el demandado mientras ejercía el cargo de secretario general del Senado de la República, y resulta procedente extender el régimen de inhabilidades territoriales a un cargo del orden nacional, o tales restricciones deben interpretarse de manera estricta y exclusiva respecto de los concejales municipales, conforme al marco normativo vigente?
La parte actora sostiene que la elección demandada es ilegal84, puesto que, al momento de la postulación, Eljach Pacheco era secretario general del Senado de la República y su periodo no había concluido. Afirma que el artículo 179.8 de la Constitución Política prohíbe la elección para otro cargo cuando los periodos coinciden, así sea de manera parcial.
Precisa que esa limitación no depende de la renuncia posterior del funcionario. A su juicio, el elemento determinante radica en la coexistencia temporal de dos periodos institucionales, es decir el del secretario general del Senado (2024-2026) y el del procurador general de la Nación (2025-2029). Esa coincidencia basta, en su criterio, para invalidar el acto acusado.
Sostiene que el artículo mencionado consagra una regla de alcance general, que no se restringe a los congresistas, sino que expresa un principio dirigido a impedir la simultaneidad de periodos en cargos públicos.
Añade que, conforme al artículo 46 de la Ley 5ª de 1992, el secretario general del Senado de la República debe reunir las mismas calidades exigidas para ser senador, lo que implica, en su entender, la sujeción a sus mismas prohibiciones. Desde esta perspectiva, la postulación realizada antes de la aceptación de la renuncia desconoce el ordenamiento.
De otra parte, invoca el artículo 44 de la Ley 136 de 1994 para acotar que, aunque aquella disposición se ubica en el régimen de los concejales, su preceptiva, al disponer que «nadie podrá» ser elegido para más de una corporación o cargo cuando los periodos coincidan, revela un mandato general que no distingue entre niveles territoriales o nacionales.
En contraposición, el demandado y las entidades intervinientes arguyen, en primer término, que el artículo 179.8 de la Constitución Política no resulta aplicable al caso, en atención a que esa disposición forma parte del régimen propio de los congresistas y se refiere a cargos de elección popular, por lo que su ámbito no comprende ni al secretario general del Senado ni al procurador general de la Nación.
En segundo término, arguyen que el artículo 44 en referencia es una norma de alcance municipal que no puede extenderse por analogía al orden nacional y que su inciso final restringe su aplicación a los concejales.
Señalan que la prohibición constitucional debe interpretarse en su contexto sistemático, dentro del catálogo de inhabilidades previsto para quienes integran el Congreso de la República,
84 Los coadyuvantes de la Fundación Jurídica Proyecto Inocencia y Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) respaldan esta interpretación y destacan la necesidad de preservar la imparcialidad institucional, en especial cuando la elección depende de la misma corporación en la que el aspirante ejercía funciones.
a partir de ello, extender su alcance a empleos de naturaleza administrativa o a designaciones que no provienen del voto popular carece de respaldo jurídico.
Complementan que las inhabilidades constituyen restricciones al derecho fundamental de acceso a funciones públicas y, por consiguiente, solo operan cuando el constituyente o el legislador las consagran de manera expresa para el cargo específico de que se trate, de tal suerte que no es admisible la analogía ni la ampliación por vía interpretativa.
Al respecto, las inhabilidades constituyen «aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden que una persona sea elegida o designada para un cargo público»85, de las cuales se desprende una restricción al derecho político de acceso a funciones públicas. A través de ellas se «busca impedir la elegibilidad de determinadas personas que se encuentran afectadas por situaciones, circunstancias o condiciones que el Constituyente anticipó como riesgos capaces de comprometer intereses, valores y principios superiores protegidos por el ordenamiento»86.
Desde esa perspectiva, su finalidad consiste en preservar los pilares sobre los cuales se estructura el sistema democrático de derecho y en asegurar la rectitud en el ejercicio de la función pública. Tales restricciones procuran87 la protección del interés general, la transparencia e igualdad en los procesos de elección o designación, la idoneidad ética de quienes aspiran al cargo y la prevención de conflictos entre el interés público y situaciones personales que puedan comprometer la independencia o imparcialidad en el desempeño de la función.
En lo que respecta a las limitaciones para acceder al cargo de procurador general de la Nación, el artículo 279 de la Constitución Política atribuye al legislador la competencia para regular el régimen de inhabilidades e incompatibilidades aplicable a los funcionarios de la PGN.
En efecto, dicha disposición establece:
La ley determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio, a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo. (Énfasis fuera del texto).
De ahí que el artículo 4 del Decreto Ley 262 de 2000 estableció las inhabilidades para desempeñar ese empleo, en los siguientes términos:
No podrá ser elegido ni desempeñar el cargo de Procurador General de la Nación:
Quien padezca alguna afección física o mental debidamente comprobada que comprometa la capacidad necesaria para el desempeño del empleo.
Quien haya sido condenado, en cualquier época, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos.
Quien haya sido condenado, en cualquier época, por delitos contra el patrimonio del Estado, incluidos peculado culposo y por aplicación oficial diferente, o por enriquecimiento ilícito.
Quien se encuentre bajo medida de aseguramiento que implique la privación provisional de la
85 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-558 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, 6 de diciembre de 1994.
86 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de enero de 2019, Rad.: 11001-03-28-000-2018-00031-00 (SU), M.P. Rocío Araújo Oñate.
87 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 12 de agosto de 2021, Rad.: 15001-23-33-000-2019-00630-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
libertad o haya sido afectado por resolución de acusación o su equivalente, debidamente ejecutoriada, excepto por delitos políticos o culposos.
Quien se halle en interdicción judicial.
Quien haya sido sancionado disciplinariamente, en cualquier época, mediante decisión ejecutoriada, por falta grave o gravísima.
Quien, dentro de los cinco (5) años anteriores, haya sido retirado del servicio por haber obtenido calificación de servicios insatisfactoria por decisión en firme.
Quien haya sido excluido, en cualquier época, del ejercicio de una profesión o suspendido en su ejercicio.
Quien tenga vínculos por matrimonio o unión permanente o de parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con los Senadores que intervienen en su elección, con los miembros de la Corporación que lo candidatiza para el cargo o con el [p]residente de la República.
Las demás que señalen la Constitución y la ley.
Dentro del ordenamiento jurídico no se evidencia disposición alguna que consagre prohibiciones adicionales a las previstas en el artículo 4 del Decreto Ley 262 de 2000 para ser procurador general de la Nación, a excepción de la contenida en el artículo 126 constitucional que prohíbe la reelección de altos funcionarios, así como su nominación para otro de esos empleos o para cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones88.
Como se indicó en precedencia, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha precisado89 que no resulta procedente extender al citado cargo el régimen de inelegibilidades contemplado para los magistrados de la Corte Constitucional, por cuanto el constituyente delegó en la ley la regulación de esta materia y, en desarrollo de dicha habilitación, el régimen aplicable quedó expresamente definido en la disposición antes mencionada.
A su turno, se pone de presente, nuevamente, que esas limitaciones son restricciones al derecho fundamental de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, consagrado en el artículo 40 de la Constitución Política. Por esa razón, su configuración y aplicación están sometidas a un criterio de interpretación restrictiva.
Esta Corporación ha señalado90 que las inhabilidades son de derecho estricto, en cuanto comportan limitaciones a prerrogativas fundamentales y excepciones al principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos. En consecuencia, solo pueden aplicarse cuando la situación fáctica encuadre en la hipótesis normativa prevista por el Constituyente o el legislador, sin que sea admisible su extensión por vía analógica o por interpretación extensiva.
Tal entendimiento responde, además, al principio pro libertate, conforme al cual, entre varias interpretaciones posibles de una disposición que limita el acceso a cargos públicos, debe
88 La norma superior establece: «[q]uien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos en la siguiente lista, no podrá ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser nominado para otro de estos cargos, ni ser elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en el ejercido de sus funciones: Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil».
89 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 20 de mayo de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2020-00084- 00 (acums.), cit.
90 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 22 de abril de 2021, Rad.: 15001-23-33-000-2020-00120-01, M.P. Rocío Araújo Oñate.
preferirse aquella que resulte menos restrictiva del derecho fundamental.
Con todo, la interpretación restrictiva no equivale a una lectura meramente literal o exegética. Esta Sala electoral91 ha precisado que el juez electoral debe examinar la causal atendiendo a su finalidad, de modo que se preserve su eficacia normativa y se eviten lecturas que, so pretexto de rigor gramatical, desconozcan el propósito perseguido por el legislador. Ello implica analizar sus elementos estructurales, a la luz de la finalidad constitucional que inspira la prohibición.
En ese marco, si bien el operador jurídico puede acudir a criterios sistemáticos y finalísticos para delimitar el alcance de la causal, lo que se encuentra vedado es incorporar supuestos no previstos expresamente en la norma o extender sus efectos a hipótesis distintas de las contempladas por el legislador.
Así, el régimen de restricciones para acceder al cargo es el establecido en el artículo 4 del Decreto Ley 262 de 2000, sin que sea viable incorporar, por vía analógica o extensiva, inhabilidades previstas para otros dignatarios del Estado.
Dicho lo anterior, corresponde a la Sala determinar si las causales previstas en el artículo
179.8 de la Constitución Política y en el artículo 44 de la Ley 136 de 1994 resultan aplicables al asunto en cuestión, o si, por el contrario, su alcance se circunscribe a los supuestos expresamente definidos por el Constituyente y el Legislador.
En lo que atañe al artículo 179.8 fundamental, esta disposición se encuentra ubicada en el Capítulo 6 «DE LOS CONGRESISTAS» del Título VII del texto constitucional, el cual regula la figura de tales corporados y fija las condiciones para su acceso al Congreso de la República, la cual establece:
No podrán ser congresistas: (...) 8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos periodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.
Frente a ello, los demandantes sostienen que la expresión «nadie podrá» contenida en la norma evidencia un mandato de alcance general aplicable a cualquier empleo público; sin embargo, la disposición no puede aislarse de su contexto normativo, pues además de emplear esa fórmula, exige que la persona sea elegida para una corporación o cargo público, lo que impone un análisis más riguroso sobre el ámbito de aplicación de la prohibición.
En efecto, esta Sección ha precisado que, aunque la regla se encuentre ubicada en el capítulo relativo a los congresistas, su interpretación literal y finalística permite extenderla a todos los cargos de elección popular, siempre que concurran dos presupuestos: (i) que la persona haya sido elegida por voto popular para más de una corporación o cargo, y (ii) que exista coincidencia temporal, así sea parcial, entre los respectivos periodos.
En esa línea, la Sala Electoral92, en providencia del 11 de mayo de 2006, precisó:
91 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 12 de agosto de 2021, Rad.: 15001-23-33-000-2019-00630-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
92 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 11 de mayo de 2006, Rad.: 08001-23-31-000-2004-00525-02 (3923), M.P. Filemón Jiménez Ochoa. Criterio reiterado en providencia del 11 de agosto de 2022, Rad. 08001-23-33-000-2021-00559-01, relativa a la elección del rector de la Universidad del Atlántico, en la que se precisó que la causal del artículo 179.8 de la Constitución Política se circunscribe a cargos y corporaciones de elección popular.
En primer término, resulta pertinente precisar, como lo ha advertido en innumerables oportunidades esta Corporación, que pese a que la prohibición establecida en la norma antes citada se encuentra en el Capítulo 6º del Título VII de la Constitución, relativo a "los Congresistas", una interpretación literal y teleológica de esa norma superior permite concluir que esa prohibición no solamente se aplica a los congresistas sino a todos los cargos que deben proveerse por elección popular, porque de un lado, la expresión "nadie podrá" supone una regla general de aplicación imperativa y, de otro, es lógico deducir que no existe razón suficiente para aplicar esa norma solamente a los congresistas y excluir de aquella prohibición a otros cargos de elección popular.
Ahora, para que se configure la causal de inhabilidad objeto de estudio es necesario que se cumplan dos presupuestos: El primero, referido a que una persona resulte elegida por voto popular para más de una corporación o cargo público o para una corporación y un cargo. Obsérvese que el precepto constitucional antes trascrito emplea la expresión "elegido", la cual debe ser entendida, respecto de aquellas personas que acceden a un cargo o a una corporación mediante el sistema de elección por voto popular, es decir, quienes alcanzan el mayor número de votos requeridos para ser elegidos. El segundo, que exista simultaneidad o coincidencia de los períodos en los que se ha elegido al ciudadano.
En igual sentido, la Sala Plena de esta corporación ha precisado que la causal estudiada únicamente se configura cuando el servidor público accede a los cargos por elección y existe coincidencia real de periodos.
En esa oportunidad sostuvo93:
Esta Sala ha precisado que la inhabilidad en estudio sólo se configura cuando se trata del ejercicio de funciones en corporaciones o cargos para los cuales el servidor público ha sido elegido, no cuando ha llegado a desempeñarlos a través de un mecanismo diferente de la elección. Debe tratarse de servidores públicos que sean elegidos para desempeñar funciones en dos corporaciones, o en dos cargos, o en una corporación y en un cargo y que, además, sea para períodos que coincidan.
En el presente caso el congresista demandado no incurrió en la causal de inhabilidad aducida por el demandante por las razones expuestas, es decir, porque su situación no puede encuadrarse en ninguna de las hipótesis previstas por el 179.8, según lo señalado por la Corte Constitucional, ya que no fue elegido en forma simultánea para el Congreso y para el cargo docente y tampoco llegó a este a través de elección (...).
De manera concordante, la Corte Constitucional94 ha esbozado que el numeral 8.° del artículo 179 superior consagra una inhabilidad electoral de carácter general, cuya vulneración acarrea la nulidad de la elección y que resulta aplicable a todos los cargos de elección popular, sin que el legislador pueda introducir excepciones no previstas por el propio texto constitucional.
De este modo, la jurisprudencia reseñada ha sido clara en señalar que la extensión de la prohibición se encuentra condicionada a que se trate de cargos provistos mediante elección popular y a que se configure una coincidencia efectiva de periodos.
Descendiendo al caso concreto, se avizora que ni el cargo de procurador general de la
93 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, Rad.: 11001-03-15-000-2002-1098-01 (PI-057), M.P. Jesús María Lemos Bustamante.
94 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-145 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En la que se indicó: «La lectura del artículo 179, numeral 8o. de la Constitución muestra que ella consagra una inhabilidad electoral o de inelegibilidad, esto es, una prohibición para ocupar un cargo o hacer uso del derecho a ser elegido. Esto significa, que la violación de la prohibición contenida en el ordinal 8 del artículo 179 superior acarrea la nulidad de la elección, por lo que no es válido que el legislador entre, como lo hizo en la norma que se examina, a establecer excepciones de carácter discriminatorio, en favor de los Senadores y Representantes que resulten elegidos Presidente o Vicepresidente de la Nación, cuando la misma norma superior no las establece, sino que por el contrario, señala que cobija a todos los funcionarios de elección popular.
Es claro para la Corte que la inhabilidad establecida por la norma constitucional es general y no exclusiva para los congresistas: es aplicable a todos los cargos electivos».
Nación ni el de secretario general del Senado de la República corresponden a empleos provistos mediante elección popular. El primero es designado por el Senado de la República a partir de una terna conforme al artículo 276 constitucional, y el segundo es elegido por esa célula legislativa en cumplimiento del artículo 46 de la Ley 5ª de 1994. En ninguno de los dos cargos interviene el voto popular.
En este contexto, la inhabilidad estudiada exige, como presupuesto indispensable, que el servidor público haya sido elegido por voto popular para desempeñar más de una corporación o cargo y que exista coincidencia temporal de los respectivos periodos.
Al no tratarse de cargos de elección popular, no se configura uno de los elementos esenciales de la causal de inelegibilidad invocada, de modo que pretender su aplicación al caso supondría trasladar una restricción diseñada para un ámbito específico a una hipótesis distinta, con desconocimiento del carácter estricto que gobierna la materia de inhabilidades.
Así las cosas, esta Sección concluye que la situación fáctica examinada no encuadra en el supuesto previsto en el artículo 179.8 de la Constitución Política, por cuanto el demandado no fue elegido simultáneamente por voto popular para dos corporaciones o cargos cuyos periodos coincidieran en el tiempo.
En cuanto a la alegada transgresión del artículo 44 de la Ley 136 de 1994 95 , esta disposición tampoco resulta aplicable al procurador general de la Nación, pues el régimen de inhabilidades de ese cargo se encuentra definido en el Decreto Ley 262 de 2000, expedido en desarrollo del mandato previsto en el artículo 279 de la Constitución Política.
La Ley 136 de 1994 regula materias propias del ámbito municipal, en particular el régimen de los concejales. Extender sus disposiciones a un empleo del orden nacional carece de sustento normativo y supondría desconocer el principio de especialidad, así como el carácter estricto que rige en materia de inhabilidades.
En este orden de ideas, la Sala establece que el acto acusado no vulneró las causales de inelegibilidad previstas en los artículos 179.8 de la Constitución Política y 44 de la Ley 136 de 1994, pues dichas disposiciones no resultan aplicables al caso, habida cuenta de que en materia de inhabilidades rige un criterio de interpretación estricta que impide extender restricciones a supuestos no previstos de manera expresa por el Constituyente o el legislador.
En virtud de lo expuesto, los cargos formulados por los demandantes en este punto no prosperan.
¿Desconoció la elección impugnada el requisito de experiencia profesional previsto en el artículo 232 de la Constitución Política al no acreditar el accionado 15 años de ejercicio efectivo en el ámbito jurídico y pueden considerarse las funciones desarrolladas en el Senado como cumplimiento de dicha exigencia o debe aplicarse una interpretación estricta que exige experiencia específica como profesional del derecho?
Los demandantes sostienen que el señor Juan Gregorio Eljach Pacheco no acreditó los 15 años de experiencia exigidos por el artículo 232 de la Constitución Política, para lo cual apuntan a que su trayectoria en el Senado de la República como secretario de comisión y secretario general corresponde a funciones administrativas que no constituyen ejercicio profesional del derecho, pues no implican litigio, asesoría jurídica sustantiva ni desempeño en
95 La norma dispone: Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.
la Rama Judicial o el Ministerio Público, y además tales cargos no exigen título de abogado.
Cuestionan también la experiencia docente reportada, al considerar que no fue desarrollada en instituciones oficialmente reconocidas o que no alcanza el tiempo requerido.
Con base en la hoja de vida, concluyen que el accionado solo acredita alrededor de doce años y medio de experiencia jurídica válida, por lo que no cumple el mínimo exigido.
Por último, explicaron que la Comisión de Acreditación aplicó indebidamente normas administrativas generales para validar un requisito de rango constitucional.
En contraste, el demandado, el Senado y el presidente de la República abogan por una interpretación amplia, en el sentido que el ejercicio profesional incluye la asesoría, el acompañamiento jurídico legislativo y la representación judicial por delegación, lo que permitiría que Eljach acreditara más de tres décadas de experiencia válida.
Como punto de partida se tiene que de acuerdo con los artículos 232 y 280 constitucionales los requisitos para ser procurador general de la Nación son: (i) ser colombiano por nacimiento y ciudadano en ejercicio; (ii) ser abogado; (iii) no haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, salvo por delitos políticos o culposos; y (iv) haber desempeñado, durante 15 años, cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido con buen crédito la profesión de abogado, o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos oficialmente reconocidos.
El estudio se limitará al requisito previsto en el numeral (iv), toda vez que los cargos formulados se circunscriben exclusivamente al cumplimiento de la experiencia profesional allí exigida.
De la norma en cita se desprenden tres escenarios para satisfacer el requisito de experiencia: (i) desempeño de cargos: haber desempeñado cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público durante 15 años; (ii) ejercicio de la profesión: haber ejercido la profesión de abogado con buen crédito por el mismo término; o (iii) cátedra universitaria: haber ejercido la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos oficialmente reconocidos durante igual lapso.
En cuanto al primer supuesto, basta con que el interesado acredite haber desempeñado cargos en la Rama Judicial, en cualquiera de sus corporaciones, tribunales o juzgados y Fiscalía General de la Nación, o en el Ministerio Público, entendido este conforme al artículo 118 de la Constitución Política, que lo integra la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales.
En lo que respecta a la cátedra universitaria, la norma exige que se trate de enseñanza en disciplinas jurídicas impartida en establecimientos oficialmente reconocidos, lo que supone acreditación institucional conforme a la normativa que regula la educación que imparta la institución.
En relación con el ejercicio profesional del derecho, la Constitución Política no define expresamente la forma en que debe acreditarse la experiencia exigida; sin embargo, el artículo 280 superior dispone que los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades que los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo, la cual se ha extendido al director supremo de ese órgano de control, por lo que debe reunir las mismas calidades exigidas para los magistrados de dichas corporaciones.
Como consecuencia de esa remisión constitucional, resultan aplicables las reglas contenidas en la Ley 270 de 1996, en cuanto regulan el cómputo de la experiencia profesional para los altos funcionarios judiciales. En particular, el parágrafo 1.° el artículo 128 dispone que la experiencia debe adquirirse con posterioridad a la obtención del título de abogado y puede provenir de actividades jurídicas desarrolladas de manera independiente o en cargos públicos o privados.
De tal suerte que, para el presente caso, el requisito de experiencia se analizara a partir de la obtención del título de abogado por parte del demandado, que data el 3 de mayo de 1989.
Ahora bien, corresponde precisar ¿qué debe entenderse por ejercicio de la profesión de abogado con buen crédito, en los términos del artículo 232 de la Constitución Política?
En respuesta, el Decreto 196 de 1971, en su artículo 1.° reconoce que la profesión de abogado cumple una función social orientada a «(...) colaborar con las autoridades en la conservación y perfeccionamiento del orden jurídico del país, y en la realización de una recta y cumplida administración de justicia».
Su ejercicio no se limita al litigio ante las autoridades judiciales, sino que comprende todas aquellas actividades que implican la aplicación de conocimientos jurídicos, como en efecto lo ha sostenido esta Sección96:
«La Corte Suprema de Justicia al estudiar en sentencia del 24 de noviembre de 1977 la exequibilidad del artículo 21 del Decreto 250 de 1970, con efecto erga omnes, dijo: "la norma del artículo 21, inciso final, del Decreto 250 de 1970, acepta como ejercicio de la profesión, toda actividad jurídica, independiente o dependiente, en cargo público o privado.
Esta ampliación del concepto se ajusta a un criterio más racional y lógico que comprende un desenvolvimiento intelectual de mayores beneficios para la comunidad, que el limitado al campo de "litigio", de los "procesos" o de "las contenciones" ante la jurisdicción estatal (...) También es misión suya asesorar, patrocinar y asistir a las personas en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas... Más aún, hay otras actividades jurídicas que por su notoriedad intelectual relevan la calidad de abogado, como son la investigación jurídica, las funciones académicas, o las de doctrinante o tratadistas de derecho. Estas actividades, unidas al título de abogado, corresponden a un recto ejercicio de la profesión.
Asimismo, esta Sección en sentencia de 199797 estudió un tema con similares argumentos de hecho y de derecho en la cual reiteró lo dicho en anteriores planteamientos. Al respecto manifestó: "El ejercicio de la actividad de abogado es una actividad que tradicionalmente se ha entendido en los términos precisos de la definición contenida en el Diccionario de la Real Academia de la lengua española, o sea "defender en juicio, por escrito o de palabra, los derechos e intereses de los litigantes, también en dar dictamen sobre las cuestiones o puntos legales que le consultan", es decir, actuar en defensa de causas ajenas ante estrados judiciales, o emitir conceptos jurídicos».
En consecuencia, constituye ejercicio profesional no solo la representación en juicio, sino también la asesoría jurídica, la emisión de conceptos, la elaboración de documentos jurídicos, la consultoría, el patrocinio legal, el desempeño de cargos públicos o privados que impliquen funciones jurídicas sustantivas y la actividad académica en el ámbito del derecho98.
96 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 10 de julio de 2009, Rad.: 11001-03-28-000-2008-00032-00, M.P. Mauricio Torres Cuervo, citada por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, sentencia del 7 de septiembre de 2016, Rad.: 11001-11-02-000- 2012-02289-02, M.P. Camilo Montoya Reyes.
97 «Sentencia del 18 de abril de 1997, Expediente número 1628, Sección Quinta, Consejo de Estado. MP: Luis Eduardo Jaramillo Mejía».
98 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 22 de mayo de 2001, exp. IJ-0000-0001, M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá, citada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
De igual manera, la experiencia profesional puede adquirirse en el sector público o privado, siempre que las funciones desempeñadas comporten análisis, interpretación o aplicación del ordenamiento jurídico y no simples tareas administrativas ajenas al ejercicio del derecho.
En cuanto a la exigencia de haber ejercido «con buen crédito», la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado99 que este requisito se satisface cuando el profesional ha desarrollado su actividad sin cuestionamientos éticos, disciplinarios o penales relacionados con el ejercicio de la profesión que comprometan su idoneidad.
En tal sentido, el ejercicio con buen crédito supone ausencia de señalamientos o sanciones derivadas de actuaciones profesionales contrarias a la ética o al ordenamiento jurídico, en la medida en que tales circunstancias guarden relación directa con el ejercicio de la abogacía.
Así, el análisis del requisito previsto en el artículo 232 superior exige verificar, por una parte, que las actividades desarrolladas correspondan materialmente al ejercicio del derecho y, por otra, que hayan sido desempeñadas con idoneidad y rectitud profesional.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala procederá a examinar la experiencia laboral acreditada por el demandado en el trámite de elección y allegada al presente proceso, a fin de verificar si satisface el requisito previsto en el artículo 232 de la Constitución Política.
La Sala advierte que no valorará, en esta oportunidad, las certificaciones relacionadas con los cargos de personero delegado en lo penal de Popayán100 y de jefe de auditores y visitadores101, ello obedece a que el requisito constitucional exige experiencia profesional, la cual solo puede contabilizarse a partir de la obtención del título de abogado, esto es, el 3 de mayo de 1989.
Por lo demás, se tiene lo siguiente:
En primer lugar, dentro del periodo computable, el demandado prestó sus servicios en la Gobernación del Departamento del Cauca, durante el período comprendido entre el 3 de mayo de 1989 y el 27 de abril de 1990, en la cual desempeñó los siguientes cargos:
Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", sentencia del 30 de abril de 2010, rad. 25000-23-25-000- 2001-02330-01 (0226-08), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
99 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2022, rad. 11001-03-28-000-2021-00032-00, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
100 Del 1 de enero al 31 de diciembre de 1987
101 del 30 de septiembre de 1985 al 30 de diciembre de 1986.
| Cargo | Periodo | Funciones |
Jefe de Sección de Dirección y Control de la Educación | del 3 de mayo de 1989 al 16 de octubre de 1989 | «1.- Dirigir la Enseñanza Secundaria Oficial en el Departamento y asesorar y controlar la privada; 2.- Dirigir y controlar la labor de los Supervisores de Educación Media y el resto de personal de la Sección; 3.- Determinar en coordinación con los Supervisores, los criterios para la selección y ubicación del personal docente de nivel medio; 4.- Ordenar visitas de inspección a los planteles privados de enseñanza secundaria; 5.- Atender y resolver todas las solicitudes que haga el personal docente y administrativo de la enseñanza Secundaria Oficial; 6.- Elaborar informes sobre las labores de la Sección, y presentarlos al Secretario de Educación; 7.- Desarrollar las demás que le señale el Secretario de Educación». |
Jefe de Sección de Rentas de la Secretaría de Hacienda | del 17 de octubre de 1989 al 27 de abril de 1990 | «1.- Conocer y tramitar los asuntos referentes a las rentas departamentales; 2.- Vigilar el cumplimiento de las disposiciones sobre las rentas departamentales; 3.- Rendir boletín diario al Secretario de Hacienda y al Contralor, sobre los recaudos y el movimiento de especies; 4.- Verificar la liquidación oportuna de los impuestos, tasas y contribuciones que han de ser percibidos por la Tesorería General del Departamento; 5.- Delegar en los Tesoreros Municipales, previo visto bueno del Secretario de Hacienda, el cumplimiento de funciones relacionadas con el control y vigilancia del recaudo de las rentas departamentales en los respectivos Municipios y solicitarles envío mensual de boletín de recaudos efectuados a la Jefatura de la Sección; 6.- Expedir licencias para expendio de carnes; 7.- Ejercer control de guía y tornaguías para el transporte de licores, vinos, cigarrillos, cervezas y alcoholes; 8.- Expedir licencias para introducción, producción y distribución de licores, vinos, cigarrillos, cigarros, cerveza y alcoholes; 9.- Ejercer control sobre el cultivo y transporte del anís dentro del Departamento; 10.- Informar al Juez de Rentas y Ejecuciones Fiscales y al Jefe de Resguardos del fraude a las rentas del Departamento a fin de que se inicien las investigaciones del caso, cuando se tenga conocimiento de hechos que constituyan violación a las disposiciones sobre la materia; 11.- Dirigir, coordinar y controlar las labores de los grupos y personas adscritas a la Sección; 12.- Elaborar el anteproyecto de presupuesto de la Sección; 13.- Desarrollar las demás que le señale el Secretario de Hacienda» |
| Tiempo: 11 mes y 24 días | ||
Analizadas las funciones asignadas a los cargos mencionados, se encuentra de un lado, que aquellas relacionadas con el trámite y control de rentas departamentales, la verificación del cumplimiento de disposiciones fiscales, la expedición de licencias y el reporte de posibles infracciones a las normas tributarias comportaban aplicación e interpretación de normas jurídicas.
De otro lado, las correspondientes a la supervisión de la educación media, la fijación de criterios para la selección y ubicación del personal docente, la realización de visitas de inspección a los planteles privados de enseñanza secundaria y la atención de solicitudes relacionadas con la prestación del servicio educativo también suponían un análisis y observancia del marco normativo que rige el sector educativo.
Por ende, tales actividades exigen conocimientos propios del derecho administrativo y tributario, por lo que constituyen experiencia susceptible de ser considerada para efectos del requisito constitucional, en la medida en que fueron ejercidas con posterioridad a la obtención del título profesional.
En segundo lugar, Eljach Pacheco se desempeñó como asesor, secretario general (e) y asistente técnico de la Dirección Liberal Nacional del Partido Liberal Colombiano, entre el 1° de septiembre de 1990 y el 16 de marzo de 1991; no obstante, la certificación allegada no detalla las funciones ejercidas, circunstancia que impide establecer si las actividades desarrolladas
comportaban el ejercicio material de la profesión de abogado102.
En consecuencia, dicho periodo no puede ser computado para efectos del requisito constitucional.
En tercer lugar, el demandado ejecutó los siguientes contratos de prestación de servicios celebrados con el Senado de la República:
102 Artículo 2.2.2.3.8. del Decreto 1083 de 2015.
| Contrato | Periodo | Objeto |
| Contrato de | Del 28 de | «Representar al Senado de la República en los procesos |
| Prestación de | febrero de | que cursen en su contra ante el Consejo de Estado, |
| Servicios | 1991 al 31 de | Tribunal Administrativo de Cundinamarca y diferentes |
| Profesionales 019 del | diciembre de | Juzgados; además, realizar las labores inherentes al |
| 28 de febrero de 1991 | 1991 | ejercicio de la profesión que le sean encomendadas por |
| el jefe de la Oficina Jurídica». | ||
| Contrato de | Del 1° de | «Prestar asesoría jurídica, emitir conceptos, revisar y |
| Prestación de | febrero de | preparar documentos, absolver consultas y realizar las |
| Servicios | 1992 al 31 de | actividades inherentes a la profesión de abogado bajo la |
| Profesionales 01 del | diciembre de | dirección del jefe de la Oficina Jurídica del H. Senado». |
| 1° de febrero de 1992 | 1992 | |
| Contrato de Prestación de Servicios Profesionales 024 del 1° de marzo de 1993 | Del 1° de marzo de 1993 al 31 de diciembre de 1993 | «Ejercer las funciones de secretario general de la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República». |
| Entre sus funciones correspondió: «SEXTA. - | ||
| OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: (...) 2) Cumplir estrictamente con las obligaciones que determina el objeto del contrato (...)». | ||
| Contrato de Prestación de Servicios Profesionales 031 del 15 de febrero de 1994 | Del 15 de febrero de 1994 al 31 de marzo de 1994 | «Ejercer las funciones de secretario general de la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y las adicionales que le asignara el presidente de la respectiva Comisión». |
| Entre sus obligaciones estuvo: «El CONTRATISTA se obliga para con el SENADO DE LA REPÚBLICA a: 1ro. Cumplir estrictamente con las obligaciones que determina el objeto del contrato (...)». | ||
Del examen de esos acuerdos de voluntades, se colige:
De los contratos 019 de 1991 y 01 de 1992, el demandado tenía que asumir la representación judicial del Senado de la República ante distintas autoridades, así como labores de asesoría jurídica, emisión de conceptos, revisión y elaboración de documentos y absolución de consultas. Tales funciones comportan interpretación normativa, estructuración de argumentos técnicos y actuación profesional ante órganos jurisdiccionales, lo cual configura ejercicio material de la abogacía.
En ese contexto, las tareas desarrolladas en ejecución de dichos contratos comportaron aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico en el ámbito legislativo, por lo que constituyen experiencia profesional susceptible de ser computada para efectos del requisito previsto en el artículo 232 de la Constitución Política, por un lapso de 1 año, 9 meses y 3 días.
En lo que atañe a los contratos 024 de 1993 y 031 de 1994, relativos al desempeño como secretario de la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial, se observa que el clausulado de las obligaciones remiten al cumplimiento del objeto contractual, sin que en los documentos aportados al expediente se identifiquen con precisión las funciones efectivamente realizadas.
Tampoco resulta posible acudir al manual de funciones contenido en la Resolución 008 del 26 de julio de 2011 para dar alcance a esas actividades, pues se trata de una regulación posterior que no se encontraba vigente para la época en que se ejecutaron los negocios jurídicos mencionados.
En consecuencia, si bien el objeto contractual permite denotar que dichas actividades se desarrollaron en el ámbito legislativo, la información allegada al proceso no permite establecer con precisión que las labores ejecutadas implicaran el ejercicio de funciones jurídicas.
En cuarto lugar, está acreditado que el demandado ejerció el cargo de secretario de comisión, grado 12, de la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República, para el cual fue designado mediante Resolución 538 del 11 de mayo de 1995, tomó posesión en esa misma fecha, cuya vinculación terminó el 7 de agosto de 2012.
De acuerdo con la certificación suscrita el 2 de julio de 2024 por el jefe de división de Recursos Humanos del Senado de la República, allegada al expediente, las funciones asignadas al cargo fueron las siguientes:
FUNCIONES GENERALES
Desarrollar y supervisar los planes, programas, estudios e investigaciones propios de la Dependencia, de acuerdo con lo establecido en el Plan de Desarrollo Institucional.
Coordinar y realizar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno y eficiente cumplimiento de los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones a su cargo.
Aplicar las normas y procedimientos legislativos propios de la Dependencia a su cargo.
Rendir los informes que le sean solicitados y los que normalmente deba presentar acerca de la Dependencia a su cargo.
Responder por la aplicación de los métodos y procedimientos de control interno en la Comisión a su cargo.
Procurar por el buen uso y racionalización de los recursos físicos y técnicos que se utilizan en la Dependencia.
Dirigir y supervisar los estudios e investigaciones que se desarrollen en la Dependencia y que contribuyan al cumplimiento de los objetivos institucionales.
Las demás que le sean asignadas por el Jefe Inmediato y que correspondan a la naturaleza del empleo, de acuerdo con el Área de desempeño.
FUNCIONES ESPECÍFICAS:
Coordinar con la Mesa Directiva de la Comisión la elaboración del orden del día y fechas para las sesiones.
Asistir a las sesiones en las fechas establecidas por la Mesa Directiva de la Comisión.
Evaluar y hacer seguimiento a proyectos de ley, leyes y normas sobre ordenamiento territorial.
Dar lectura a proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser tratados en las sesiones de la Comisión.
Convocar, por instrucciones de la Mesa Directiva, a sesiones a los Senadores miembros de la Comisión.
Coordinar los trámites pertinentes de las citaciones e invitaciones de altos funcionarios del Estado.
Revisar las actas de Comisión, certificar su contenido y solicitar su publicación.
Hacer seguimiento a los proyectos de ley sobre descentralización y ordenamiento territorial que cursan en otras comisiones.
Coordinar con el Secretario de la Comisión homóloga de la otra Cámara las sesiones que se realicen de manera conjunta.
Elaborar y presentar el informe del período legislativo de la Comisión.
Coordinar la elaboración de comunicaciones oficiales que deban ser respondidas por el Presidente de la Comisión.
Informar al Presidente de todos los mensajes y documentos dirigidos a la Comisión y coordinar la elaboración de sus respuestas.
Responder derechos de petición, conceptos o requerimientos de personas jurídicas o naturales.
Expedir las certificaciones que soliciten las autoridades o los particulares.
Coordinar las sesiones que realice la Comisión fuera de las instalaciones del Congreso.
Coordinar conferencias, foros y otros eventos relacionados con temas de la Comisión.
Prestar asesoría sobre temas propios de la Comisión a autoridades locales y regionales, miembros y funcionarios del Congreso y al público en general.
Buscar información ante organismos nacionales e internacionales para coadyuvar a los miembros de la Comisión en la presentación de propuestas.
Asistir, por delegación de la Mesa Directiva de la Comisión, a reuniones institucionales relacionadas con temas propios de la Comisión.
Mantener permanente comunicación con las Áreas Metropolitanas y Distritos sobre los planes de ordenamiento territorial.
Supervisar y evaluar el personal a su cargo.
Asignar funciones, supervisar el trabajo y expedir certificados de cumplimiento de los servicios prestados por contratistas asignados a la Comisión.
Responder por la actividad administrativa y legislativa de la Comisión.
Coordinar con la División de Planeación y Sistemas la implementación de los sistemas de información que garanticen agilidad y confiabilidad en los procesos en que interactúa la Comisión.
Las demás que le sean asignadas por la Mesa Directiva y que correspondan a la naturaleza del empleo». (transcripción original incluso con errores).
Nótese que estas labores incluyen la aplicación de normas y procedimientos legislativos, el seguimiento y evaluación de proyectos de ley, la elaboración de informes del período legislativo, la respuesta a derechos de petición, la expedición de certificaciones, la asesoría a autoridades locales y regionales, así como la coordinación técnica del trámite de iniciativas relacionadas con descentralización y ordenamiento territorial.
De modo que estas no se reducen a una gestión administrativa, puesto que el seguimiento de proyectos normativos, la estructuración de informes técnicos, la emisión de conceptos y la respuesta a requerimientos implican análisis del ordenamiento jurídico, interpretación sistemática de disposiciones legales y comprensión del impacto normativo de las iniciativas sometidas a debate.
Es cierto que el artículo 50 de la Ley 5ª de 1992 dispone que el secretario de comisión debe reunir las mismas calidades exigidas al secretario general y, por remisión, a los congresistas (artículo 46 de ese reglamento), lo que significa que el título profesional de abogado no constituye un requisito formal del cargo; sin embargo, de esa circunstancia no se desprende
que el ejercicio del empleo carezca de contenido jurídico; una cosa es el requisito formal de acceso y otra distinta la naturaleza de las funciones desempeñadas.
La tesis de los demandantes parte de identificar la ausencia de exigencia formal del título con la inexistencia de ejercicio jurídico, sin embargo, tal conclusión no resulta sostenible si se atiende al manual de funciones, debido a que el cargo exige aplicar normas legislativas, coordinar el trámite de iniciativas, certificar actuaciones oficiales, responder derechos de petición y asesorar en materias reguladas por la ley, por tanto, estas tareas presuponen conocimientos jurídicos y su ejecución por parte de un abogado constituye una forma válida de su ejercicio profesional.
Además, el hecho de que el empleo se ubique en el nivel directivo y conlleve la supervisión de personal y la responsabilidad sobre la actividad legislativa de la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República, devela un ámbito funcional de dirección técnica y normativa.
El trabajo legislativo no se agota en la logística de sesiones; comporta estudio, estructuración y análisis de propuestas normativas que inciden en la organización territorial del Estado.
Desde esta perspectiva, no es acertado calificar el empleo de secretario de comisión grado 12 como meramente administrativo, de modo que las funciones descritas muestran que el demandado intervino en procesos que exigían interpretación y aplicación de normas jurídicas en el marco del procedimiento legislativo.
En consecuencia, el tiempo servido en ese empleo puede valorarse como experiencia profesional de abogado, que corresponde a 17 años, 2 meses y 27 días.
En quinto lugar, entre el 8 de agosto de 2012 y el 24 de septiembre de 2024, el señor Juan Gregorio Eljach fue nombrado secretario general del Senado de la República mediante Resolución 2177 del 8 de agosto de 2012, cargo del cual tomó posesión ese mismo día y que ejerció hasta el 24 de septiembre de 2024.
Sus atribuciones correspondieron:
Que de acuerdo con la naturaleza del empleo le corresponden funciones de dirección, asesoramiento, coordinación, formulación y adopción de planes, programas y proyectos inherentes al funcionamiento y procedimiento de la gestión legislativa y administrativa de la Corporación al Secretario General del Senado de la República, por lo que realizó acompañamiento jurídico en el trámite legislativo en proyectos de ley y actos legislativos, ponencias, proposiciones, audiencias públicas, actas de sesiones y estudios jurídicos, e incluso en la revisión de las iniciativas legislativas presentadas, dado que a su cargo se encuentran las secciones de: Relatoría, Leyes, Grabación, Gaceta, Archivo Legislativo y la Unidad de Atención al Ciudadano en los temas de su competencia.
Que de acuerdo con la Ley 2165 de 2021 se desempeña actualmente como Director del Centro de Altos Estudios Legislativos (CAEL).
De acuerdo con el Manual de Funciones del Senado de la República, el empleo de Secretario General del Senado de la República tendrá las siguientes funciones:
FUNCIONES GENERALES:
Desarrollar, ejecutar y supervisar los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones propios del Área Legislativa de acuerdo con lo establecido en el Plan de Desarrollo Institucional.
Coordinar y realizar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno y eficiente cumplimiento de los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones a su cargo.
Aplicar las normas y procedimientos administrativos y legislativos propios del Área a su cargo.
Rendir los informes que le sean solicitados y los que normalmente deba presentar acerca de la gestión legislativa en cada vigencia.
Asignar funciones, supervisar el trabajo y expedir certificados de cumplimiento de los servicios prestados por contratistas asignados a la Secretaría General.
Responder por la aplicación de los métodos y procedimientos de control interno de la Secretaría General.
Procurar por el buen uso y racionalización de los recursos físicos y técnicos que utiliza en la Secretaría General.
Coordinar con la División de Planeación y Sistemas la implementación y actualización de los sistemas de información que garanticen agilidad y confiabilidad en los procesos en que interactúa la Comisión.
Las demás que le sean asignadas por la Mesa Directiva del H. Senado de la República y que correspondan a la naturaleza del empleo, de acuerdo con el Área de desempeño.
FUNCIONES ESPECÍFICAS:
El empleo de Secretario General del H. Senado de la República tiene definidas sus funciones específicas en el artículo 47 de la Ley 5ª de 1992, así:
- Asistir a todas las sesiones.
- Llevar y firmar las actas debidamente.
- Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deben ser leídos en sesión plenaria.
- Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumpla en la Corporación.
- Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por el Presidente de la Corporación.
- Informar regularmente al Presidente de todos los mensajes y documentos dirigidos a la Corporación, acusar oportunamente su recibo.
- Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devolución de los documentos y mensajes enviados a las respectivas comisiones.
- Coordinar la grabación de las sesiones plenarias y vigilar la seguridad de las cintas magnetofónicas y las actas.
- Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los documentos, enseres y demás elementos a su empleo.
- Dirigir la formación del archivo legislativo de cada legislatura y entregarlo a la oficina de archivo del Congreso, acompañado de un inventario general y un índice de las diversas materias que lo componen.
- Disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso.
- Expedir las certificaciones e informes, si no fueren reservados, que soliciten las autoridades o los particulares.
- Mantener debidamente vigilados y custodiados los expedientes sobre investigaciones que se adelanten en la Corporación a los altos funcionarios del Gobierno, y darles el trámite debido; así mismo, las actas y documentos que de ella emanen.
- Disponer, de acuerdo con la Presidencia, de las instalaciones locativas de la Corporación
- Las demás que señale la Corporación, la Mesa Directiva, y las inherentes a la misma naturaleza del empleo.
cuando se lo requiera.
Que mediante Resolución Nº 73 del 9 de octubre de 2012 expedida por la Mesa Directiva del Senado de la República, "Por la cual se delega la representación judicial en materia de Acción de Tutela y Acción de Inconstitucionalidad sobre asuntos legislativos a la Secretaría General del Senado", modificada por la Resolución Nº 38 del 25 de mayo de 2015, se delegó al SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA REPÚBLICA la representación judicial del Senado de la República, en forma general y en defensa de los procesos legislativos, leyes, revisiones oficiosas de la Corte Constitucional, acciones públicas de inconstitucionalidad y ante las acciones de los ciudadanos; así mismo, el control de legalidad de los actos administrativos que profiera la Corporación. Se deja constancia que dicha disposición no ha sido modificada hasta la fecha. (trascripción original incluso con errores).
Frente a dichas competencias, estas fueron aclaradas por la Secretaría General del Senado de la República, en respuesta allegada el 26 de agosto de 2025, en cumplimiento de lo ordenado por el magistrado conductor del proceso durante la etapa probatoria.
En dicha comunicación se precisó que la expresión «funciones legislativas» debía interpretarse a partir de una integración normativa, en tanto las atribuciones del secretario general no se agotan en actuaciones formales del procedimiento parlamentario, sino que se insertan en la actividad legislativa entendida en sentido material y funcional.
En particular, se indicó que tales funciones no se circunscriben a la participación en el trámite interno de los proyectos de ley o de acto legislativo, sino que comprenden: (i) el acompañamiento jurídico integral al «iter legislativo», incluida la revisión de iniciativas, ponencias, proposiciones y actas; (ii) la coordinación y dirección de dependencias directamente vinculadas con la producción normativa, tales como relatoría, leyes, gaceta y archivo legislativo; y (iii) la representación judicial del Senado en acciones de tutela, acciones públicas de inconstitucionalidad, revisiones oficiosas ante la Corte Constitucional y procesos de control de legalidad relacionados con asuntos legislativos, en virtud de delegación expresa de la Mesa Directiva.
Conforme al Manual de Funciones y a las certificaciones allegadas al proceso, dicho empleo: (i) pertenece al nivel directivo; (ii) comprende funciones de dirección, asesoramiento, coordinación, formulación y adopción de planes, programas y proyectos inherentes al funcionamiento y procedimiento de la gestión legislativa y administrativa; (iii) no se reduce a labores de apoyo formal; (iv) dirige dependencias directamente vinculadas con la producción normativa (Relatoría, Leyes, Gaceta, Archivo Legislativo y Unidad de Atención al Ciudadano);
(v) responde por la regularidad del trámite legislativo; (vi) tiene personal a cargo; y (vii) asume responsabilidad técnica sobre la actividad parlamentaria.
De otra parte, las funciones previstas en el artículo 47 de la Ley 5ª de 1992 y en dicho manual implican aplicación permanente de normas constitucionales, legales y reglamentarias. Además, que las actividades de coordinar la publicidad normativa y aplicar los procedimientos legislativos comporta control jurídico del «iter legislativo» y verificación de su conformidad con el ordenamiento.
A su turno, mediante la Resolución 038 de 2015, la Mesa Directiva delegó en el secretario general la representación judicial del Senado en acciones de tutela, acciones públicas de inconstitucionalidad, revisiones oficiosas ante la Corte Constitucional y procesos de control de legalidad relacionados con asuntos legislativos, según se aprecia en el respectivo acto:
Sobre este punto, la parte actora sostiene que la atribución se limita a designar o coordinar apoderados; sin embargo, tal afirmación carece de respaldo probatorio, puesto que no obra en el expediente elemento alguno que permita desvirtuar el alcance de la delegación ni reducirla a una función meramente administrativa, es más, el hecho de que, en ejercicio de la representación legal, hubiera designado apoderados en los procesos en que fuera parte el Senado de la República no lo exoneraba del deber de defender los intereses de la corporación a la que representaba.
Con todo, si se admitiera que la labor comprendía dirección o coordinación de la defensa institucional, ello implica definición de criterios jurídicos, orientación técnica de la estrategia procesal y supervisión de actuaciones judiciales, lo cual integra el ejercicio profesional del derecho en el ámbito público.
En consecuencia, no es acertado afirmar que el cargo era meramente administrativo, pues su naturaleza directiva, las funciones asignadas y la delegación expresa de representación judicial demuestran que implicaba un ejercicio jurídico, además, el hecho de que el título de abogado no constituyera un requisito formal de acceso no significa que su desempeño no exigiera aplicación e interpretación del derecho.
Se reitera que esta argumentación se ve confirmada por el propio manual de funciones del empleo, del que se desprende que no se trataba de una labor ajena al ámbito jurídico. En efecto, entre las tareas asignadas se encontraban la aplicación de normas legislativas, la coordinación
del trámite de iniciativas, la certificación de actuaciones oficiales, la respuesta a derechos de petición y la asesoría en materias reguladas por la ley, actividades que, por su contenido, suponen conocimientos jurídicos y, cuando son desarrolladas por un abogado, constituyen una forma legítima de ejercicio profesional.
Por tanto, el tiempo servido como secretario general del Senado de la República por el demandado, esto es, 12 años, 1 mes y 16 días, constituye experiencia profesional de abogacía susceptible de ser valorada para efectos del requisito previsto en el artículo 232 de la Constitución Política.
En suma, el señor Juan Gregorio Eljach Pacheco, en la actuación eleccionaria, acreditó como experiencia profesional en el ejercicio del derecho la siguiente:
| Cargo / Actividad | Periodo | Tiempo computado |
| Gobernación del Cauca – Jefe de Sección (Educación y Rentas) | Del 3 de mayo de 1989 al 27 de abril de 1990 | 11 meses y 24 días |
| Contratos de prestación de servicios – Senado de la República (Contratos 019 de 1991 y 01 de 1992) | Del 28 de febrero de 1991 al 31 de diciembre de 1992 | 1 año, 9 meses y 3 días |
| Secretario de Comisión – Senado de la República | Del 11 de mayo de 1995 al 7 de agosto de 2012 | 17 años, 2 meses y 27 días |
| Secretario General – Senado de la República | Del 8 de agosto de 2012 al 24 de septiembre de 2024 | 12 años, 1 mes y 16 días |
| TOTAL EXPERIENCIA ABOGADO | 32 años, 2 meses y 10 días | |
La Sala se relevará de efectuar un análisis de la trayectoria académica del demandado, en la medida en que los períodos en los que desarrolló actividades docentes y académicas como catedrático en la Universidad Central en la Especialización en Gerencia Administrativa y Financiera Pública (1996-1998), docente del Diplomado en Gestión Pública de esa misma institución (1996), docente del módulo «Descentralización y Ordenamiento Territorial» en la Universidad Antonio Nariño, así como ponente, panelista y conferencista en distintos eventos académicos entre 1997 y 2000, se traslapan con el tiempo durante el cual se desempeñó como secretario de la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República, circunstancia que torna innecesario profundizar en su análisis para efectos de la presente decisión.
Lo anterior se sustenta en lo dispuesto en el artículo 2.2.2.3.8 del Decreto 1083 de 2015, según el cual: «[c]uando la persona aspire a ocupar un cargo público y, en ejercicio de su profesión, haya prestado sus servicios en el mismo período a una o varias instituciones, el tiempo de experiencia se contabilizará por una sola vez».
En este orden de ideas, frente a los planteamientos analizados, la elección impugnada no desconoció el requisito de experiencia profesional previsto en el artículo 232 de la Constitución Política, por cuanto el accionado acreditó más de 15 años de ejercicio efectivo en el ámbito jurídico.
En consecuencia, los cargos formulados en ese sentido no están llamados a prosperar.
¿Con la expedición del acto cuestionado se quebrantó el principio de confianza legítima y el debido proceso (infracción sustancial a los artículos 29, 91, 188 y 198 de la Constitución Política y del CPACA) al haberse omitido el trámite definido por el Ejecutivo
mediante invitación pública y reemplazado por la designación directa de Juan Gregorio Eljach Pacheco sin que existiera intervención suya en la convocatoria?103
A continuación, se sintetizan las posiciones de las partes:
| Planteamiento | Posición parte actora | Postura defensa |
| Confianza legítima y debido proceso (Invitación Pública) | La invitación pública constituyó una autorregulación obligatoria, según el artículo 91 del CPACA, que generó una expectativa legítima y debía respetarse o revocarse formalmente antes de apartarse de ella. | La invitación fue un mecanismo informativo sin carácter vinculante, de manera que la facultad nominadora del art. 276 superior es discrecional y no quedó limitada. |
| Competencia del DAPRE | Al instrumentalizar la convocatoria, el primer mandatario debió respetar la legalidad creada mediante ese procedimiento. | El DAPRE es órgano de apoyo y carece de competencia para restringir la atribución nominadora presidencial. |
| Principios de igualdad y publicidad | Se impusieron requisitos a participantes de la convocatoria mientras el nominado final no estuvo sometido a esas cargas. | La igualdad se predica dentro del grupo convocado y el presidente de la República podía nominar a cualquier ciudadano que cumpliera requisitos constitucionales. |
| Separación de poderes y usurpación | El Senado actuó como un «postulador en la sombra» al promover a su secretario general, con lo que se vulneró el equilibrio previsto en el artículo 113 de la Constitución. Además, se presentó una usurpación consistente en que el presidente de la República postulara a un candidato previamente descartado por la Corte Suprema. | Cada órgano ejerció su función, de un lado, el presidente de la República nominó y del otro, el Senado de la República eligió, por tanto, no existe prohibición de doble aspiración. |
| Transparencia (Art. 126 C.P.) | La elección generó una relación de cercanía indebida, análoga al precedente Ordóñez. | No se acreditaron intercambios o dependencias como en el caso Ordóñez, pues el cargo era institucional. |
| Principios del art. 3 CPACA | El respaldo anticipado de las colectividades políticas al demandado vulneró imparcialidad e igualdad entre ternados. | Los apoyos políticos son expresión legítima de autonomía y todos expusieron en igualdad de condiciones. |
| Extensión de precedentes (Viviane Morales y Carlos Rodríguez) | El presidente de la República debe sujetarse a las reglas procedimentales que él mismo establezca. | Los precedentes aplican a órganos colegiados con potestad reglamentaria interna, no al presidente como autoridad uninominal. |
Ahora bien, en este caso concreto se tienen acreditados los siguientes hechos:
El DAPRE efectuó invitación pública104 para seleccionar al candidato que el presidente de la República presentaría para integrar la terna con la que se elegiría al procurador general de la Nación, para el período 2025-2029.
103 En desarrollo de este problema jurídico deberá examinarse, en particular: (i) si la sustitución del procedimiento previsto en la invitación pública desconoció derechos de quienes participaron en ella y si dicho instrumento tenía carácter vinculante o constituía un acto administrativo; (ii) si la convocatoria expedida por el DAPRE implicó extralimitación de competencia frente a la facultad nominadora del Presidente; (iii) si existió trato desigual al imponer requisitos a los participantes en la convocatoria y exceptuar al finalmente nominado;
(iv) si se afectó el principio de separación de poderes o el equilibrio funcional entre órganos constitucionales;
(v) si se vulneraron los principios de publicidad y transparencia; (vi) si el Senado desconoció los principios del artículo 3 del CPACA; y (vii) si resulta exigible a todas las entidades nominadoras la reglamentación previa del procedimiento de conformación de la terna.
104 Que puede consultarse en: https://dapre.presidencia.gov.co/AtencionCiudadana/Paginas/INVITACION- PARA-TERNA-ELEGIR-PROCURADOR.aspx
En dicha convocatoria se precisaron los requisitos constitucionales y legales exigidos, el procedimiento para la recepción de hojas de vida, las reglas para la acreditación de experiencia y antecedentes, así como el cronograma aplicable.
De igual manera, se dejó expresamente indicado que dicho procedimiento no constituía un «concurso de méritos».
Posteriormente, mediante modificación 1 del 29 de agosto de 2024, ese departamento administrativo ajustó los numerales 3.4 y 3.5 de la invitación, con el propósito de ampliar el espacio de participación ciudadana, y actualizó el cronograma correspondiente, el cual correspondió al siguiente:
| No. | Actividad | Fecha |
| 1 | Publicación de convocatoria | 22 de agosto de 2024 a las 09:00 horas. |
2 | Recepción de postulaciones | De las 09:00 horas del 22 de agosto de 2024 a las 16:00 horas del 27 de agosto de 2024. |
3 | Consolidación de aspirantes | Del 28 de agosto de 2024 a las 9:59 horas del 29 de agosto de 2024. |
| 4 | Publicación de aspirantes | A partir de las 10:00 horas del día 29 de agosto de 2024. |
5 | Comentarios y observaciones de la Ciudadanía | Desde las 10:00 horas del día 29 de agosto de 2024 y hasta las 08:00 horas del día 3 de septiembre de 2024. |
6 | Remisión de hojas de vida y soportes al Departamento Administrativo de la Función Pública | 30 de agosto de 2024 |
7 | Verificación de requisitos por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública | Del 30 de agosto de 2024 al 4 de septiembre de 2024 |
| 8 | Pruebas de integridad realizadas por el Departamento Administrativo de la Función Pública | 5 de septiembre de 2024 (por el término de 8 horas) |
9 | Remisión de los resultados de evaluación por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública a la Presidencia de la República. | 6 de septiembre de 2024 |
Asimismo, a través de la modificación 2 del 30 de agosto de 2024, el DAPRE actualizó el listado de aspirantes publicados105.
En desarrollo de lo previsto en la invitación pública, el 30 de agosto de 2024 la Secretaría Jurídica del DAPRE remitió al DAFP las hojas de vida allegadas dentro del término establecido, con el propósito de que esa entidad verificara el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos y aplicara la prueba virtual de integridad a los interesados que superaran dicha revisión.
El requerimiento fue atendido el 6 de septiembre de 2024, a través del cual el DAFP remitió el consolidado de la verificación y los resultados de las pruebas aplicadas.
El 19 de septiembre de 2024, el presidente de la República presentó al demandado como candidato para integrar la terna destinada a la elección del procurador general de la
105 Los interesados fueron: Alejandro Meza Cardales; Amelia Rocío Cotes Cortés; Argemiro Bayona Bayona; Carlos Alberto López López; Carmelo Perdomo Cuéter; Cesar Alfonso Díaz Pacheco; Eduardo Bohorquez López; Fernando Arévalo Carrascal; Floralba Padrón Pardo; Francy Astrid González Castro; Gilbert Stein Vergara Mosquera; Héctor Alfonso Carvajal Londoño; Jesús Antonio Herrera Palmera; Jesus Arnulfo Cobo García; Jorge Fernando Perdomo Torres; José Delfín Casas Garzón; José René Velásquez Molina; Juan Pablo Camargo Gómez; Liliana del Socorro Marín Parias; Lilyam Obregón Carrillo; Luis Mario Ramírez Leal; Luis Martín Leguizamon Cepeda; Luz Carlina Gracia hincapié; Rosa Isabel Rojas Romero; y William Millán Monsalve.
Nación.
En la misiva se dejó constancia de que, «después de revisar las listas de aspirantes del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, así como la lista del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y con la finalidad de garantizar la independencia de la Procuraduría ante el gobierno, se permite presentar el candidato que integrará la terna para elegir el Procurador General de la Nación (periodo 2025-2029)».
Postulación de la Corte Suprema de Justicia
Por medio de la convocatoria pública 02 de 2024, la Corte Suprema de Justicia invitó a los interesados en integrar la terna con la que el Senado de la República elegiría al procurador general de la Nación, en reemplazo de Margarita Leonor Cabello Blanco.
En el documento se precisaron las reglas de inscripción, los requisitos exigidos, el trámite de verificación de hojas de vida por la Sala de Gobierno, la publicación de los inscritos para observaciones ciudadanas y la etapa final de preselección por la Sala Plena.
Concluida la etapa de inscripción106, la Sala de Gobierno examinó las hojas de vida presentadas y verificó el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos, tras lo cual puso el resultado de esa revisión en conocimiento de la Sala Plena. Más adelante, en sesión extraordinaria celebrada el 16 de septiembre de 2024, esa corporación eligió a Germán Varón Cotrino como su candidato para integrar la terna que sería enviada al Senado de la República.
Postulación del Consejo de Estado
Mediante Convocatoria 147 de 2024 se dispuso el procedimiento para escoger su candidato a la terna en cuestión. En dicho acto se señalaron las calidades exigidas, el mecanismo de inscripción por medio del Formato Único de Inscripción Digital, el calendario del proceso, la publicación del listado de aspirantes para efectos de control ciudadano y la intervención de la Sala de Gobierno en la verificación de requisitos
Publicada la lista definitiva de inscritos107, se abrió el término para observaciones.
106 Los interesados fueron: Roberto Carlos Acosta Maestre; Jenny Astaiza Castellanos; Pedro Oriol Avella Franco; Yury Carolina Bahamón Borrero; Javier Vicente Barragán Negro; Darío Bazzani Montoya; Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Édison Hernán Bermúdez Molano; Dairo José Bustillo Gómez; Hugo Junior Carbono Ariza; Luis Alberto Castañeda Hernández; Alejandro Castaño Bedoya; Helmer Alonso Castaño Bermax; Rafael Albeiro Chavarro Poveda; Mónica Cifuentes Osorio; Haydn Díaz Garzón; Reynaldo Dussán Calderón; Juan Gregorio Eljach Pacheco; Sandra Lucía Eugenio Zárate; Jesús David Flórez Roncancio; Brayan Camilo Fonquez Ramírez; Camilo Andrés Galvis Agámez; José Arturo García Lozano; Carlos Alfredo Garizado Toro; Jorge Enrique Garzón Rivera; Mauricio Giraldo García; Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Mauricio González Barrero; Juan Carlos Herrera Toro; Ismael Enrique López Criollo; Juan Sebastián Losada Salazar; Gerardo Marrugo Carvajalino; Carlos Alberto Martínez Noguera; Milton Merchán Solano; Álvaro Namén Vargas; Reinaldo Rafael Ochoa Torres; Hernán Alejandro Olano García; Jessica Olmos Sánchez; Aura Elizabeth Ordóñez Bolaños; Jorge Armando Otálora Gómez; Elvia Isabel Otero Ojeda; Leonardo Páez Saavedra; Jarol Javier Palacios Palacios; Alberto José Peña Pérez; Romeo Edinson Pérez Ortiz; Victoria Eugenia Ramírez Vélez; José Freddy Restrepo García; Sergio Reyes Blanco; Alberto Rivera Balaguera; Carmen Vanessa Rodríguez Valentierra; Sergie Gerardo Rojas Ramírez; Ana Feliz Romero Aránzazu; Julio Mauricio Romero López; Eddy Lorena Torres Chitiva; Germán Varón Cotrino; Carmen Inés Vásquez Camacho; Marco Antonio Velilla Moreno; Nelson Andrés Villabona Rueda; Héctor de Jesús Visbal Saballet; y Andrés Fernando Zúñiga Forero.
107 El listado correspondió a: los siguientes aspirantes: Jaime Araujo Renteria; Hernando Arenas Valderrama; Jenny Astaiza Castellanos; Roberto Carlos Badel García; Jaime Rene Barajas García; Javier Vicente Barragan Negro; Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; Juan Carlos Beltrán Bedoya; Mariana Jesús Bermúdez Camargo; Edison Hernan Bermúdez Molano; Eduardo Bohorquez López; Wilford Holmedo Buitrago Gómez; Andrés Felipe Cano Sterling; José Ovidio Claros Polanco; María Eugenia Clavijo; Diego Armando Condia Pérez; Paula
Agotada esa fase, la Sala de Gobierno evaluó las hojas de vida y rindió informe a la Sala Plena sobre el cumplimiento de las exigencias constitucionales y legales. Con fundamento en ese examen, la corporación, con el Acuerdo 295 de 3 de septiembre de 2024, designó a Luis Felipe Henao Cardona como candidato.
Elección
A partir de la terna integrada por los candidatos postulados por el presidente de la República, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia y una vez recibidas formalmente las postulaciones, el 23 de septiembre de 2024, la Presidencia del Senado de la República adoptó el cronograma que fue el siguiente:
CRONOGRAMA | |
| Publicación de cronograma para proceso de elección de Procurador General de la Nación. | Lunes 23 de septiembre de 2024. |
Entrega de documentos a la Comisión de Acreditación Documental | Martes 24 de septiembre de 2024. |
| Verificación de hojas de vida por parte de la comisión de acreditación documental (Art. 60 Ley 5ª de 1992). | Miércoles 25 de septiembre de 2024. |
| Presentación informe de la Comisión de Acreditación Documental. (Art. 60 Ley 5ª de 1992). | Plenaria del Senado Miércoles 2 de octubre de 2024. |
| Audiencia a los ternados al cargo de Procurador General de la Nación. | Plenaria del Senado Miércoles 2 de octubre de 2024. |
| Elección de Procurador General de la Nación Período Constitucional 2025 al 2029. | Plenaria del Senado Miércoles 2 de octubre de 2024. |
El 1° de octubre de 2024, la Comisión de Acreditación Documental del Senado de la República procedió al examen de las hojas de vida y de los soportes allegados por los integrantes de la terna, con el fin de verificar el cumplimiento de las calidades constitucionales y legales exigidas para el desempeño del cargo, en los términos del artículo 60 de la Ley 5ª de1992.
Concluida dicha revisión, rindió el informe respectivo a la Plenaria del Senado, en el que dejó constancia de que los ternados, esto es, Luis Felipe Henao Cardona, Germán
Catalina Cruz Triana; Raul Hernando Esteban García; Fabiola Rojas Rivera; Arturo Luis Andrés Fajardo; Fernando Alberto Rodríguez Castro; Alfredo José Flórez Otero; Carlos Enrique Forero Sánchez; Mauricio Giraldo García; Miguel Ángel González Chaves; Diego Alejandro González González; Luis Felipe Henao Cardona; Jesús Antonio Herrera Palmera; Nestor Alfredo Laso Dosal; Alberto López Amador; Edwin José López Fuentes; Pilinlorena López López; Milton Merchan Solano; German Eduardo Mesa Garzon; María Sandra Morelli Rico; Clara Ines Motta Manrique; Ruben Dario Nieto Cuervo; Alejandro Ocampo López; José Joaquin Osorio Ruiz; Eduardo Carmelo Padilla Hernández; Leonardo Páez Saavedra; José Isaias Palacios Palacios; Jorge Hernando Pedraza Gutiérrez; Héctor Javier Pena Hurtado; Alberto José Peña Pérez; Edwin Alfonso Pérez Beltran; Julián Enrique Pinilla Malagon; Gustavo Arnulfo Quintero Navas; Adela Luz Ramírez Castaño; Jorge Enrique Ramos Yabor; Sergio Reyes Blanco; Carlos Andrés Rivera Cardona; Rosa Isabel Rojas Romero; Doris Aydee Romero Rojas; Wilson Ruiz Orejuela; María Nohemy Sierra Lancheros; David Suarez Tamayo; Javier Enrique Trujillo Trujillo; Alexa Tatiana Vargas González; Rafael Francisco Vera Romero; Juan Camilo Vesga Bonilla; Emiro Vieda Silva; Julián Alberto Villegas Perea; Martha Lucia Zamora Avila; y Piedad Amparo Zuñiga Quintero.
Varón Cotrino y Juan Gregorio Eljach Pacheco acreditaron los requisitos exigidos para el efecto, y sin que se evidenciara la configuración de causal de inhabilidad o incompatibilidad.
La elección fue decidida en sesión plenaria celebrada el 2 de octubre de 2024. Cerrada la votación nominal y pública, el escrutinio arrojó el siguiente resultado: Luis Felipe Henao Cardona obtuvo 3 votos, Germán Varón Cotrino, 2 votos, Juan Gregorio Eljach Pacheco, 95 votos, y se registraron 3 votos en blanco, para un total de 103 votos depositados.
En virtud de dicho resultado, al haber obtenido la mayoría de los votos, el señor Juan Gregorio Eljach Pacheco fue elegido procurador general de la Nación, para el período 2025- 2029.
Confianza legítima y debido proceso (Invitación Pública):
El artículo 276 de la Constitución Política establece el procedimiento para la elección del procurador general de la Nación, al disponer que será elegido por el Senado de la República para un período de cuatro años, de terna integrada por el presidente de la República, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia. De esta manera, la norma configura un esquema complejo de postulación y elección en el que intervienen órganos pertenecientes a distintas ramas del poder público.
Por su parte, el Acto Legislativo 02 de 2015 modificó el artículo 126 superior e introdujo una regla general para la elección de servidores públicos por parte de corporaciones públicas, salvo en los eventos de concurso regulados por la ley.
En su inciso cuarto dispuso que:
(...) Salvo los concursos regulados por la ley, la elección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección.
Esa disposición tiene como finalidad reforzar la transparencia y objetividad en los procesos de elección a cargo de órganos colegiados108, al exigir que la convocatoria sea reglada por la ley y que incorpore parámetros que materialicen «los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección». Asimismo, la competencia para establecer las reglas generales de tales convocatorias corresponde al Congreso de la República.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha precisado109 que la incorporación del criterio de mérito en estos procedimientos pretende reducir espacios de discrecionalidad subjetiva y prevenir prácticas clientelistas, mediante la adopción de estándares verificables que permitan evaluar la capacidad e idoneidad de los aspirantes a ejercer funciones públicas de alta responsabilidad.
Del examen sistemático de las disposiciones constitucionales detalladas, esta Sección advierte que el inciso 4.° del artículo 126 de la Constitución Política no resulta aplicable al procedimiento de elección del procurador general de la Nación.
108 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 20 de agosto de 2019, Rad.: 11001- 03-06-000-2019-00050-00 (2415), M.P. Germán Alberto Bula Escobar.
109 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-138 del 24 de abril de 2024, exp.: T-9.624.226, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Es más, el artículo 276 superior constituye una disposición especial que regula de manera expresa e integral el mecanismo de designación, al establecer tanto las autoridades intervinientes como la secuencia del procedimiento. Dicha norma no se limita a identificar los órganos que participan en la elección, sino que diseña un esquema compuesto por dos momentos: (i) la integración de una terna por parte del presidente de la República, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia; y (ii) la elección de uno de sus integrantes por el Senado de la República.
En consecuencia, no se trata de una convocatoria atribuida exclusivamente a una corporación pública, pues en ella concurren órganos pertenecientes a distintas ramas del poder público que ejercen competencias constitucionales propias y diferenciadas.
Así las cosas, el artículo 126 de la Constitución Política no gobierna este supuesto, porque de un lado, el artículo 276 consagra una regulación especial del procedimiento, y de otro, la intervención de varias autoridades impide calificarlo como una actuación eleccionaria cuya titularidad recae únicamente en el Senado de la República, supuesto sobre el cual se edifica la exigencia de convocatoria pública reglada por la ley.
Conviene precisar que esta interpretación fue acogida por esta Sección110, en el sentido de que las reglas previstas en el artículo 126 de la Constitución Política no resultan aplicables al proceso de elección del defensor del Pueblo, dado que se trata de un procedimiento cuya configuración se encuentra expresamente prevista en el artículo 281 fundamental, que establece un mecanismo específico de postulación y elección (intervienen varias autoridades), razón por la cual no es posible extender a dicho trámite las exigencias derivadas de la mencionada disposición constitucional.
Evidenciado el régimen que delimita la postulación a cargo del presidente de la República, procede la Sala a examinar el alcance de las actuaciones desplegadas por el DAPRE en relación con la invitación «PARA SELECCIONAR A UN (1) CANDIDATO/A QUE PRESENTARÁ EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA INTEGRAR LA TERNA DE LA QUE EL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA ELEGIRÁ AL PROCURADOR O
PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN», divulgada en su página web.
Bajo ese marco, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 2674 de 2022, el DAPRE tiene por objeto «asistir al [p]residente de la República en su calidad de jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema Autoridad Administrativa en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales».
Dentro de sus funciones el artículo 4 le atribuye, entre otras, las de: (1) «Asistir al [p]residente de la República, en su condición de Jefe del Estado, en su labor de coordinación de los diferentes órganos del Estado para que se colaboren armónicamente en la realización de sus objetivos»; (2) «Organizar, dirigir, coordinar y realizar las actividades necesarias que demande el [p]residente de la República, para el ejercicio de las facultades constitucionales que le corresponde ejercer»; (4) «Organizar, asistir y coordinar las actividades necesarias que demande el [p]residente de la República, para el ejercicio de las facultades constitucionales que le corresponde ejercer como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa»; (8) «Divulgar los actos del Gobierno Nacional y coordinar lo referente a una adecuada difusión de la gestión
110Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 30 de marzo de 2017, Rad.: 11001-03-28-000-2016-00067-00 (acumulado), M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, reiterada por la Sección Quinta en sentencia del 10 de agosto de 2023, Rad.: 11001-03-28-000-2020-00083-00, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
gubernamental»; (9) «Brindar apoyo al [p]residente de la República en los diagnósticos, estudios, análisis y demás actividades que contribuyan a la formación de criterios, conceptos o formulaciones que éste desee definir»; y (12) «Prestar el apoyo logístico y administrativo que demande el ejercicio de las facultades y funciones presidenciales».
De lo anterior se sigue que el DAPRE podía adelantar las actuaciones necesarias para apoyar al presidente de la República en la identificación de interesados mediante una invitación pública orientada a la recolección de hojas de vida, en la medida en que tales gestiones se enmarcan en sus funciones de organización, coordinación y asistencia al ejercicio de las competencias presidenciales.
Ahora bien, revisado el texto de la invitación, se constata que en su numeral 3.11 se indicó expresamente que dicho mecanismo «no es un concurso de méritos» de lo que se deriva que dicho procedimiento no tenía carácter obligatorio, razón por la cual se trataba, como se dijo con antelación, de una simple invitación y no una convocatoria. Con todo, la parte demandante sostiene que la invitación y las actuaciones subsiguientes constituyen un acto administrativo cuyo contenido debía respetarse en su integridad, mientras que la defensa afirma que se trató de un procedimiento de apoyo que no podía limitar la facultad nominadora prevista en el artículo 276 de la Constitución Política.
En este contexto, del plenario no se evidencia la obligatoriedad de la invitación por parte del primer mandatario, sino lo que se buscaba era una preselección para que dichas hojas de vida se pudieran tener en cuenta, lo cual está de conformidad con el oficio de postulación dirigido al presidente del Senado de la República, en donde se indica que aquel tuvo a su disposición las hojas de vida recaudadas por esa DAPRE, así como los candidatos que se presentaron ante el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia y, con base en ello, ejerció su atribución postuladora, como se muestra a continuación:
Del oficio de postulación se advierte que el presidente de la República tuvo a su disposición y examinó las hojas de vida recaudadas por el DAPRE, así como las remitidas por las demás autoridades postulantes, antes de adoptar su determinación, lo cual va en consonancia con el cronograma que incluyó esa entidad en la invitación, en donde en la parte final indicó que el 6 de septiembre de 2024 le remitiría los resultados de la evaluación a la Presidencia de la República.
Así las cosas, la circunstancia de que finalmente hubiese optado por el señor Juan Gregorio Eljach Pacheco no permite concluir que su decisión estuviera condicionada, pues la
invitación tenía por finalidad integrar el listado de aspirantes a partir del cual el señor presidente de la República seleccionaría a un candidato, sin embargo, en ninguna parte se dijo que dicha lista sería exclusiva.
Ahora bien, la discrecionalidad que caracteriza esta atribución, en los términos del artículo 44 del CPACA, no es sinónimo de arbitrariedad, sino de margen de apreciación dentro de los límites constitucionales, particularmente el respeto de las inhabilidades y de los fines propios de la función pública111.
Con todo, en el expediente obra una comunicación del DAFP en la que se informa que se verificaron 25 hojas de vida, se aplicaron pruebas virtuales de integridad a quienes cumplieron los requisitos y se remitió al presidente de la República un listado con la evaluación realizada, para que este seleccionara un candidato.
De dicha comunicación no se desprende que el resultado de la verificación o de la prueba de integridad tuviera carácter vinculante para el postulador, ni que se hubiera establecido un sistema de puntuación con efectos de orden de prelación que obligara a escoger al aspirante con mejor desempeño. Se trató, entonces, de una herramienta diagnóstica de carácter orientativo, mas no de un sistema de evaluación meritocrático con efectos jurídicos vinculantes para el presidente de la República.
Así las cosas, aun cuando el DAPRE hubiese adelantado una verificación técnica de hojas de vida y aplicado pruebas de integridad, con apoyo del DAFP, tales insumos no tenían la virtualidad de restringir la competencia nominadora del presidente, quien, tras analizar los perfiles disponibles, podía optar válidamente por cualquiera de los ciudadanos que cumplieran los requisitos constitucionales y legales, estuvieran o no ese listado.
Corresponde ahora examinar si, con ocasión de la invitación pública adelantada por el DAPRE y la posterior postulación del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco, se vulneraron los principios de confianza legítima y debido proceso.
La confianza legítima, derivada de los principios de buena fe (artículo 83 de la Constitución Política) y seguridad jurídica, protege las expectativas ciertas, razonables y fundadas que los administrados construyen a partir de actuaciones estatales claras y consistentes, y busca evitar alteraciones abruptas en las reglas que han orientado su comportamiento.
Según la jurisprudencia112, su configuración exige: (i) una base objetiva de la confianza, esto es, una conducta estatal clara, homogénea y persistente que permita inferir la voluntad de producir determinados efectos jurídicos; (ii) la legitimidad de la expectativa generada; (iii) la adopción de decisiones u omisiones cimentadas en ella; y (iv) su posterior defraudación mediante una actuación sorpresiva e irrazonable de la autoridad.
En el caso concreto, no se configura el primero de tales presupuestos, pues la invitación pública indicó expresamente que «no es un concurso de méritos» y no estableció alguna obligación de seleccionar al aspirante con determinado resultado técnico ni de conformar la terna exclusivamente con quienes participaron en ese mecanismo, así como tampoco trae causal de rechazo o de exclusión por no participar.
111 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 10 de agosto de 2023, Rad.: 11001-03-28-000-2020-00083-00, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
112 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de enero de 2019, rad. 11001-03-28-000-2018-00031-00 (SU), M.P. Rocío Araújo Oñate.
Por consiguiente, no existió una conducta estatal concluyente que generara en los participantes una expectativa jurídicamente protegible de integración automática o preferente en la terna.
En igual sentido, la sola participación en la invitación no consolidaba posición jurídica subjetiva alguna, en la medida en que la competencia nominadora del presidente de la República conserva su fundamento constitucional y no fue limitada por disposición normativa.
Tampoco se advierte defraudación intempestiva de reglas previamente definidas, ya que no existía mandato que impusiera al presidente de la República la obligación de seleccionar al candidato proveniente de la invitación pública ni procedimiento reglado cuya modificación hubiese alterado una situación jurídica consolidada.
Es más, los ciudadanos solo podían esperar que sus hojas de vida fueran evaluadas para posterior conocimiento de la autoridad postuladora. A partir de ese momento no se configuraron los presupuestos necesarios para afirmar la vulneración del principio de confianza legítima.
En lo que respecta al debido proceso, tampoco se configura su desconocimiento, dado que en la fase de postulación presidencial no existía trámite normativamente predeterminado cuya inobservancia pudiera afectar una situación jurídica concreta de los interesados, por lo que la decisión se adoptó dentro del marco competencial previsto en la Constitución y sin desconocer regla procedimental obligatoria alguna.
Competencia del DAPRE:
Esta colegiatura no comparte la tesis según la cual la invitación pública se tornó vinculante por el solo hecho de haber sido el mecanismo elegido para canalizar la postulación presidencial, pues la regla conforme a la cual las autoridades deben respetar el marco que ellas mismas establecen presupone la existencia de una autolimitación jurídica clara y obligatoria, lo que no ocurre en este caso, en tanto la invitación no tuvo carácter reglamentario ni creó consecuencias jurídicas vinculantes para el nominador.
De igual manera, el DAPRE, en su condición de órgano de apoyo administrativo, carece de competencia para expedir disposiciones que restrinjan o condicionen atribuciones de fuente constitucional directa, de modo que las actuaciones adelantadas en desarrollo de la invitación no podían modificar el alcance de la facultad nominadora del presidente de la República, de manera tal que como se dijo con antelación, la invitación no tenía un carácter obligatorio para esa dignidad.
Además de lo anterior, tal como se señaló en precedencia, el primer mandatario tuvo en cuenta, entre sus alternativas de escogencia, la lista en cuestión, sin que ello implicara
una vinculación exclusiva a esta.
En efecto, al revisar la invitación pública se advierte que en ella se precisó que las hojas de vida presentadas tendrían únicamente el carácter de postulaciones, según lo previsto en el numeral 3.6 del documento, circunstancia que descarta cualquier carácter vinculante de dicho procedimiento.
Principios de igualdad y publicidad:
Frente al alegado desconocimiento, no se encuentra un trato discriminatorio, porque las exigencias establecidas en la invitación pública fueron aplicadas de manera uniforme a quienes voluntariamente decidieron participar en ese mecanismo, sin que se evidencie diferenciación interna dentro de ese grupo.
Ahora bien, el hecho de que el presidente de la República hubiese optado por postular a un ciudadano que no participó en la invitación no configura, por sí misma, un trato desigual jurídicamente reprochable, pues la competencia nominadora no quedó restringida a los aspirantes inscritos en dicho procedimiento, en tanto, como se expuso, el primer mandatario tuvo a su disposición y examinó las hojas de vida allegadas tanto en el marco de la invitación como por las demás autoridades postulantes y, en ejercicio de la autonomía y margen de apreciación que le reconoce la Constitución, decidió integrar la terna con Eljach Pacheco.
En ese sentido, no se configuró una vulneración del artículo 13 superior y al principio de publicidad, dado que como se ha dicho con antelación, por haber participado en la invitación, no se generó un mayor derecho o una prerrogativa que hiciera que solo se pudiera escoger de esa lista, ya que, el presidente tiene la facultad discrecional de nombrar a la persona que integre la terna, en este contexto, no se advierte un trato carente de justificación objetiva y razonable.
Separación de poderes y usurpación:
En torno al presunto desconocimiento del principio de separación de poderes, los demandantes sostienen que el Senado de la República actuó como un «postulador en la sombra» al promover políticamente, con anterioridad a la elección, a quien se desempeñaba como su secretario general, circunstancia que, a su juicio, desdibujó el equilibrio entre las ramas del Poder Público previsto en el artículo 113 de la Constitución Política.
Para demostrar lo anterior, allegaron comunicados, sin especificar fecha, realizados por las bancadas de los partidos Conservador Colombiano, Liberal Colombiano y de la U, así como por integrantes de la Coalición Centro Esperanza, ASI y Movimiento En Marcha, este último suscrito por los senadores Gustavo Moreno Hurtado, Berenice Bedoya Pérez, Guido Echeverri Piedrahita y Jairo Castellanos Serrano.
En dichos avisos se manifestó respaldo político a la candidatura del señor Gregorio Eljach Pacheco para el cargo de Procurador General de la Nación y se destacó su trayectoria profesional, experiencia jurídica e idoneidad para el ejercicio de esa dignidad.
Adicionalmente, se aportó audio (formato MP3.) de la entrevista que fue realizada por Caracol Radio el 4 de octubre de 2024, titulada: «Sabíamos que era el candidato del congreso: Cepeda frente a la elección de Gregorio Eljach», cuya transcripción es la siguiente:
Periodista: Le quiero preguntar por el procurador, usted ha sido un hombre firme, se ha parado firme frente al gobierno, frente al presidente. ¿Cómo es posible que, en ese proceso, sin que citaran la comisión de acreditaciones como paso mínimo, ya cinco partidos tuvieran el aval para el señor Elhach, incluido usted, que se le ha parado duro al presidente, pero terminó apoyándole el candidato que el presidente, eso sí, a última hora, terminó metiendo ahí como su candidato?
Efraín Cepeda: No, no, que se lo voy a decir una precisión, es que Gregorio Elhach era el candidato del Senado de la República que el presidente.
Periodista: O sea, se lo gana el presidente.
Efraín Cepeda: Que el presidente ternó, si lo hubiese ternado la corte, no, pues, obviamente fuera del procurador, es que no es menor. Gregorio Elhach se venía de sacar noventa y ocho votos para su reelección de secretario general, lleva treinta años en el Congreso, lo conozco desde esas épocas porque yo llevo treinta años. Ha sido 30 secretario general del Congreso y yo sigo presidente en ese periodo dos veces, de manera que lo conozco de cerca, conozco sus calidades, sus conocimientos jurídicos sólidos, sus garantías, y siempre dijimos, es Gregorio el candidato del Congreso, y el Congreso lo demostró con noventa y cinco votos ese día, es el candidato del Congreso de la República que el presidente Petro, pues, no.
Periodista: Pero mire, tanta unanimidad frente al nombre de Gregorio Elhach, ¿le va a dar también eso que se necesita y que se pide de este tipo de cargos que sea una independencia, o hay muchos favores con el Congreso y con el mismo presidente?
Efraín Cepeda: Cuando desde su secretaría general, así representa el partido de la U, ha sido un hombre independiente y garantista con todos los partidos políticos, fiel intérprete de la ley, el secretario es el notario del Congreso del Senado de la República en este caso, y cuando se dirimen y cuando hay conflictos entre algunos senadores sobre la interpretación de la ley quinta, siempre quienes estamos sentados en mesa directiva, le pedimos al secretario general que lo dirima, y él siempre lo ha hecho con autoridad y acatamiento de todas las partes que están en conflicto por diferentes interpretaciones.
Periodista: ¿Usted no cree que las cortes quedaron muy molestas? Porque hicieron la corte, el Consejo de Estado, cada uno sacó su candidato como debe ser, lo llamaron, lo estudiaron, lo presentaron, y a última hora presentan uno que ni siquiera estaban listas por parte del gobierno, y es el que quedó.
Efraín Cepeda: Sí, él hizo el ejercicio en la Corte Suprema de Justicia, y realmente, pues, posible que sí, existan algunas molestias, pero ese es el ejercicio de la democracia, yo había advertido eso, ese es el candidato del gobierno de la República, ojalá se terne. Tengo entendido que lo primero que hizo Gregorio Elhach fue llamar a los presidentes de la corte y del Consejo de Estado y pedirles audiencia, porque me parece que esto va en la dirección correcta de la conversación entre los poderes, y por supuesto, dentro de lo que reza la Constitución, que es la colaboración armónica entre los poderes públicos, y yo estoy seguro que luego de esas conversaciones que existieron en algún momento, y lo tengo que repetir, y Gregorio como hombre garantista, pues va a dar garantías, no solamente a los sectores políticos, al gobierno nacional, a las cortes, y yo creo que así debe ser en este discurrir de una conversación nacional. (Transcripción original)
Antes de valorar esas pruebas, resulta pertinente recordar que el mecanismo constitucional previsto para la elección del procurador general de la Nación responde a un diseño institucional que articula la intervención de varias ramas del Poder Público, en tanto este modelo no se edifica sobre una concepción rígida de separación funcional, sino sobre un esquema de frenos, contrapesos y colaboración armónica entre las autoridades del Estado.
Desde esa perspectiva, la intervención de distintas autoridades en la conformación de la terna y en la elección del jefe del Ministerio Público no constituye una anomalía institucional, sino una expresión del propio modelo constitucional, prueba de ello es que la jurisprudencia ha indicado113 que dicho procedimiento refleja precisamente la lógica de colaboración armónica que caracteriza el sistema colombiano, el cual se aparta de la idea de una separación absoluta de poderes.
La participación concurrente del presidente de la República, de las altas cortes y del Senado de la República obedece, además, a una decisión de la constituyente encaminada a preservar el equilibrio entre los poderes del Estado.
113 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 20 de mayo de 2021, Rad.: 11001-03-28-000-2020-00084-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
En ese sentido, el Consejo de Estado ha explicado114 que:
(...) con el propósito de equilibrar la preponderancia de alguno de los tres poderes tradicionales en el procedimiento que se comenta, la Constitución de 1991 optó por ofrecerles participación a cada uno de ellos, brindando "cuotas" para la designación del director supremo del Ministerio Público (...).
De este modo, el sistema constitucional busca evitar que alguno de los poderes públicos concentre la capacidad de designar al jefe del órgano de control disciplinario, por lo cual la intervención sucesiva de los distintos nominadores y del Senado en la elección configura un mecanismo de contrapeso institucional destinado a preservar la independencia del procurador general de la Nación, quien ejerce funciones de vigilancia sobre la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas en todas las ramas del Poder Público.
Bajo ese entendimiento, no se encuentra que en el caso concreto se hubiese desdibujado el esquema de distribución funcional previsto en la Constitución Política, en tanto que de los comunicados allegados al proceso se desprende que las colectividades políticas se limitaron a destacar la trayectoria, experiencia y probidad del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco, luego de que el presidente hubiera enviado su candidato para integrar la terna.
Así las cosas, de esos comunicados no se evidencia una ruptura a la separación de poderes, sino el acompañamiento por parte de las bancadas a uno de los miembros de la terna, que esa corporación debía elegir.
Tales determinaciones, además, resultan compatibles con el funcionamiento de las bancadas, en la medida en que los partidos y movimientos políticos deben actuar de manera coordinada conforme a lo dispuesto en sus estatutos, en cumplimiento del artículo 4 de la Ley 974 de 2005, circunstancia que, por sí misma, no comporta irregularidad alguna ni implica el ejercicio de la facultad constitucional de postulación.
En lo que respecta a la entrevista concedida por el presidente del Senado a un medio radial, la Sala observa que se trata de una nota periodística, en cuanto corresponde a una publicación difundida a través de un medio de comunicación.
Sobre esta clase de elementos de convicción, la Sección ha precisado115 que:
«(...) aun cuando esta Sección ha precisado que las notas periodísticas constituyen medios de convicción de tipo documental, ello no implica el reconocimiento de un pleno valor probatorio en favor de las crónicas, noticias y demás trabajos periodísticos, comoquiera que su alcance –al interior del régimen de la prueba judicial– ha sido mitigado por diversas decisiones del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, su valor probatorio es, por regla general, accesorio, pues lejos de acreditar la ocurrencia de los hechos que documentan, las publicaciones periodísticas, sean cuales sean, dan cuenta únicamente del registro mediático de los mismos116».
De ahí que esta corporación las haya calificado como «indicadores»117 que, si bien son susceptibles de valoración probatoria como documentales a la luz del artículo 243 del CGP, «no
115 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 20 de octubre de 2022, Rad.: 11001-03-28-000-2022-00115-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
116 «Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 14 de julio de 2015.Rad. 11001-03-15-000-2014-00105-00(PI). M.P. Alberto Yepes Barreiro».
117 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 20 de mayo de 2021, op. cit.
dan fe de la veracidad ni de la certidumbre de la información que contienen»118.
Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que la aludida entrevista tuvo lugar el 4 de octubre de 2024, según lo afirma la parte actora, esto es, con posterioridad a la elección adelantada por esa corporación el día 2 del mismo mes.
Es de aclarar que, si bien de la transcripción del audio podría inferirse inicialmente que el diálogo tuvo lugar antes de la elección, el propio entrevistado alude a la votación realizada ese mismo día en la plenaria del Senado de la República, al señalar que «es Gregorio el candidato del Congreso, y el Congreso lo demostró con noventa y cinco votos ese día», expresión que evidencia que la entrevista fue concedida con posterioridad a la votación mediante la cual el demandado resultó elegido procurador general de la Nación.
En ese contexto, las declaraciones allí contenidas se orientan principalmente a resaltar las cualidades profesionales y la trayectoria institucional del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco. Si bien el entrevistado emplea la expresión según la cual este era el «candidato del Congreso», dicha afirmación se dio como una referencia al amplio respaldo obtenido en la votación que culminó con su elección, más no como la atribución al Senado de una función de postulación que, conforme al artículo 276 de la Constitución Política, corresponde exclusivamente a los nominadores previstos en esa disposición.
En consecuencia, los elementos probatorios analizados no permiten concluir que el Senado de la República hubiese ejercido de manera anticipada o indirecta la facultad de postulación, ni que se hubiese alterado el equilibrio funcional previsto en los artículos 113 y 276 de la Carta Fundamental.
En el mismo sentido, se despacharán desfavorablemente los argumentos relacionados con la denominada teoría de la usurpación de la lista de la Corte Suprema de Justicia, puesto que si bien el demandado se presentó a un proceso adelantado por esa corporación, como quedó expuesto en el acápite correspondiente, lo cierto es que el presidente de la República, en virtud de la competencia que le atribuye el artículo 276 de la Constitución Política, podía postular a cualquier ciudadano, siempre que reuniera los requisitos positivos y no estuviera incurso en las inhabilidades previstas para el ejercicio del cargo.
Transparencia (art. 126):
Los demandantes sostienen que la elección acusada es nula, en la medida en que Eljach Pacheco habría mantenido una relación de dependencia con quienes posteriormente participaron en su elección, por haber desempeñado el cargo de secretario general del Senado de la República. A su juicio, dicha circunstancia implicó que durante el ejercicio de ese empleo adoptara decisiones y tramitara situaciones administrativas que beneficiaban a los senadores, lo que habría comprometido su independencia frente a sus electores.
Para sustentar esta tesis, los demandantes invocan la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado119 relativa a la nulidad de la elección de Alejandro Ordóñez Maldonado como procurador general de la Nación para su segundo período.
En esa oportunidad, en las demandas acumuladas se alegó, entre otros aspectos, que el
118 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Rad. AP-00029. M. P. María Elena Giraldo Gómez. Sentencia de 6 de junio de 2007.
119 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 7 de septiembre de 2016, Rad.: 11001-03-28-000-2013-00011-00 (acumulado), M.P. Rocío Araújo Oñate.
órgano elector carecía de facultad para reelegir al procurador, al considerar que: (i) «no exist[e] norma expresa que así lo autorizara»; (ii) la Corte Suprema de Justicia adelantó el proceso de postulación «a puerta cerrada», en desconocimiento de los principios de igualdad y transparencia, habida cuenta de que algunos magistrados y senadores tenían un «interés directo, particular, actual y real» en la elección por vínculos familiares con funcionarios de la PGN o por investigaciones disciplinarias; y (iii) la renuncia de una de las candidatas habría desintegrado la terna.
La Sala Plena concentró su análisis en la presunta vulneración del artículo 126 de la Constitución Política, para lo cual precisó que «la norma [artículo 126] busca erradicar, no sólo el favoritismo familiar, sino todo el que pueda comprometer la imparcialidad de los funcionarios que intervienen en la elección o, lo que es lo mismo, empañar una actuación que debe asegurar condiciones de igualdad en el acceso y, al paso, garantizar transparencia y objetividad», de manera que proscribe esquemas como «yo te elijo, tú me eliges», pues «esa prohibición apareja la nulidad del acto electoral por contrariar los presupuestos axiológicos que informan el artículo 126 constitucional».
En el caso analizado en esa oportunidad se acreditó que, durante su gestión como procurador general de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado nombró familiares de magistrados de la Corte Suprema de Justicia que posteriormente participaron en su postulación, circunstancia que llevó a concluir que «al haber nombrado a familiares de quienes eran competentes para su reelección, Alejandro Ordóñez violó la prohibición del artículo 126 de la Constitución y por tanto quedó inhabilitado para ser reelegido, pues al hacer los nombramientos, con el solo hecho de hacerlos, estaba ejerciendo presión sobre las personas competentes para intervenir en su designación», causal conocida como yo te elijo tú me eliges.
En consecuencia, se concluyó que «el acto de postulación del demandado -de naturaleza preparatoria- se profirió con violación del artículo 126 Superior, afectando de esta manera la juridicidad del acto definitivo declarativo de la elección del Dr. Ordoñez Maldonado», razón por la cual se declaró la nulidad del acto censurado.
Las circunstancias que dieron lugar a la nulidad declarada en ese precedente no se reproducen en el asunto objeto de estudio, porque en el caso decidido en esa oportunidad se acreditó un supuesto de reciprocidad prohibida por el artículo 126 constitucional, derivado del nombramiento de familiares de quienes intervenían en la postulación del candidato, situación que generaba una relación de favorecimiento y presión funcional incompatible con los principios de imparcialidad y transparencia en el acceso a los cargos públicos.
En contraste, en el presente asunto no se probó que el demandado, en su condición de secretario general del Senado de la República, hubiese efectuado nombramientos o adoptado decisiones equivalentes que comprometieran la independencia de los senadores llamados a intervenir en la elección, ni que se hubiese configurado un esquema de reciprocidad o de intercambio de favores que permitiera predicar la vulneración del artículo mencionado.
Ahora bien, dicha posibilidad de beneficiar a alguno de los congresistas no puede inferirse de las funciones propias que tenía a cargo como secretario general, puesto que las funciones estaban incluidas en el manual de funciones, las cuales debían ser desarrolladas según lo establecido en la ley.
Así las cosas, del material probatorio se encuentra que su actuación se limitó al ejercicio de las funciones propias del cargo que desempeñaba, en cumplimiento de las competencias que le eran asignadas por el ordenamiento jurídico, circunstancia que resulta sustancialmente
distinta del supuesto de favorecimiento recíproco que fue objeto de reproche en el precedente citado.
Por consiguiente, el precedente invocado por los demandantes no resulta trasladable al presente asunto, razón por la cual no es posible concluir que la elección del demandado haya desconocido las prohibiciones previstas en esa disposición constitucional.
Principios del art. 3 CPACA:
Este reproche versa en que los partidos políticos anunciaron su respaldo anticipado al demandado antes de la realización de las audiencias públicas, circunstancia que, a juicio de los demandantes, habría comprometido la imparcialidad del proceso y afectado la participación de los demás ternados.
Al respecto, la Sala explica que las manifestaciones de apoyo político efectuadas por partidos o movimientos hacen parte del ámbito propio de la deliberación democrática y del ejercicio de la autonomía política de dichas organizaciones, sin que, por sí mismas, impliquen una irregularidad en el procedimiento de elección. En efecto, tales pronunciamientos constituyen expresiones de posicionamiento político frente a una contienda institucional que, por su naturaleza, involucra necesariamente la formación de mayorías dentro de la corporación encargada de efectuar la elección.
Adicionalmente, del expediente no se desprende que dichos anuncios hubiesen impedido o restringido la participación de los demás ternados en las etapas previstas para la elección. Por el contrario, todos los candidatos tuvieron la oportunidad de intervenir en las audiencias públicas realizadas ante la plenaria del Senado de la República y de exponer sus propuestas en igualdad de condiciones, de manera que no se advierte afectación alguna de las garantías de participación o de deliberación propias de ese procedimiento.
En consecuencia, el hecho de que algunos partidos hubiesen expresado previamente su respaldo a uno de los aspirantes no desnaturaliza el proceso de elección ni compromete su validez, pues tales manifestaciones no sustituyen el acto formal de votación ni alteran las reglas que rigen la decisión que corresponde adoptar a la plenaria del Senado de la República.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que el numeral del artículo 264 de la Ley 5ª de 1992 consagra como derecho de los congresistas el de «celebrar audiencias para el mejor ejercicio de su función», lo cual respalda la realización de encuentros públicos con los aspirantes a cargos cuya elección corresponde al Congreso, en tanto el conocimiento de sus perfiles, trayectorias y propuestas constituye un elemento relevante para la formación del criterio con el que los miembros de la corporación ejercen la función electoral que les asigna la Constitución política.
Extensión de precedentes (Viviane Morales y Carlos Rodríguez):
La parte actora sostiene que esta Corporación ha anulado elecciones por el desconocimiento de subreglas procedimentales fijadas por las propias entidades postuladoras, razón por la cual considera que dicha tesis debe aplicarse al presidente de la República por haber desconocido la invitación adelantada por el DAPRE.
Lo anterior, en su criterio, porque, aunque la Constitución Política no le imponga un trámite específico, al expedir dicha invitación el mandatario quedó obligado a respetar las reglas que él mismo estableció.
Para sustentar su postura invoca los precedentes de Viviane Aleyda Morales Hoyos 120, en los que se anuló la elección por el incumplimiento del reglamento interno de la Corte Suprema de Justicia, y de Carlos Hernán Rodríguez121, en los que se declaró la nulidad por la modificación sustancial de las reglas de la convocatoria.
Para abordar este planteamiento, resulta necesario examinar el alcance de las decisiones citadas, con el fin de establecer si los supuestos fácticos y jurídicos allí analizados resultan trasladables al caso objeto de estudio.
En primer lugar, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de marzo de 2012, declaró la nulidad del acto a través del cual la Corte Suprema de Justicia eligió a Viviane Aleyda Morales Hoyos como fiscal general de la Nación.
En esa oportunidad se examinó si el proceso de elección había respetado las reglas previstas en el reglamento interno de dicha corporación (Acuerdo 006 de 2002), particularmente en lo relativo al cuórum decisorio y a la mayoría requerida para adoptar la decisión.
Esta corporación concluyó que la Corte Suprema de Justicia modificó, bajo la apariencia de una interpretación, el contenido de su propio reglamento, al considerar que la mayoría de las dos terceras partes debía calcularse sobre los magistrados posesionados y no sobre el número total de integrantes de la corporación, pese a que este se encontraba definido en una norma de jerarquía superior.
En esa línea, la Sala explicó que tal actuación desconoció el principio de legalidad y la regla según la cual la administración debe respetar las normas que ella misma ha establecido, pues «de ninguna manera es admisible que el reglamento vigente se inaplique a un solo supuesto fáctico, porque actuar así deja entrever la arbitrariedad de la administración».
Asimismo, se indicó que la irregularidad no podía ser subsanada con posterioridad, dado que «el vicio que se evidencia no es susceptible de saneamiento en la medida en que el acto de elección infringió la norma en que debía fundarse».
En segundo lugar, se tiene la providencia del 25 de mayo de 2023, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de la elección de Carlos Hernán Rodríguez Becerra como contralor general de la República para el período 2022-2026.
En ese asunto se cuestionaron diversas irregularidades ocurridas durante el trámite de convocatoria y elección, entre ellas la supuesta modificación de las reglas del proceso, la elaboración de una nueva lista de elegibles y el incumplimiento de los términos de citación previstos en la Ley 5ª de 1992.
Este cuerpo colegiado destacó que la convocatoria constituye la regla que gobierna el proceso de selección y, por tanto, resulta obligatoria para las autoridades y para los participantes, al señalar que «la convocatoria es norma reguladora de todo el proceso de selección y obliga tanto a la administración, como a la entidad contratada para su realización y a los participantes».
Con fundamento en lo anterior, se concluyó que durante ese trámite se produjo una
120 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de marzo del 2012, Rad.: 11001-03-28-000-2011-00003-00 (IJ), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
121 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 25 de mayo del 2023. Rad.: 11001-03-28-000-2022-00297-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
modificación sustancial e injustificada de las reglas inicialmente fijadas, pues «estos cambios tuvieron lugar después de que ya se conocían los resultados de la prueba de conocimientos y de la valoración de las hojas de vida (...) lo que deja en entredicho la objetividad del proceso».
Asimismo, se advirtió que no existía fundamento jurídico para reabrir etapas ya superadas del procedimiento, al indicarse que «no se encuentra justificación (...) para la elaboración de una tercera lista de elegibles y mucho menos para la variación de los criterios de ponderación inicialmente señalados en la convocatoria».
En consecuencia, la Sala concluyó que tales irregularidades configuraron una alteración sustancial de las reglas del proceso de selección, lo que llevó a declarar la nulidad del acto de elección al considerar que «hubo una variación sustancial e injustificada de la convocatoria del proceso de selección lo que evidentemente (...) contraviene lo dispuesto en el artículo 126 de la Constitución Política y los artículos 6 y 9 de la Ley 1904 de 2018».
Precisado lo anterior, el antecedente relativo a la elección de Viviane Morales Hoyos no presenta contornos semejantes al asunto objeto de estudio, pues (i) la irregularidad allí examinada recayó en el órgano elector, mientras que en este caso se cuestiona la actuación de una autoridad postuladora y (ii) en esa oportunidad se verificó la modificación de reglas procedimentales que resultaban obligatorias para la corporación electoral, circunstancia que no se presenta ahora.
Ello obedece a que el funcionamiento de las altas cortes se rige por reglamentos internos cuya expedición tiene fundamento constitucional. En efecto, el artículo 235 de la Constitución Política delega en la Corte Suprema de Justicia la facultad de «darse su propio reglamento», potestad que es desarrollada por el artículo 17 de la Ley 270 de 1996.
Por ello, en el caso analizado en dicha providencia se concluyó que la elección debía anularse, en tanto se acreditó la transgresión de subreglas que disciplinaban el procedimiento electoral de la corporación. En contraste, en este asunto no se advierte una situación equiparable, pues la facultad del presidente de la República para postular a uno de los integrantes de la terna para procurador general de la Nación no se encontraba sujeta a un procedimiento reglamentario similar, sino únicamente a los límites previstos en el artículo 276 Constitucional, esto es, postular a una persona que reuniera los requisitos exigidos para el ejercicio del cargo, como quedó expuesto en esta providencia.
En cuanto al precedente relativo a la elección de Carlos Hernán Rodríguez Becerra como contralor general de la República, tampoco presenta similitud con el asunto objeto de estudio, debido a que se trató de procedimientos constitucionales distintos, tanto por los órganos que intervienen como por las reglas que los gobiernan.
En ese caso, la elección del contralor se encuentra sujeta a un procedimiento reglado previsto directamente en la Constitución Política y desarrollado por el legislador, en otras palabras, el artículo 267 superior, modificado por el Acto Legislativo 04 de 2019, dispone que el contralor general será elegido por el Congreso de la República en pleno «de lista de elegibles conformada por convocatoria pública con base en lo dispuesto en el artículo 126 de la Constitución», mandato que fue desarrollado por la Ley 1904 de 2018, la cual establece las etapas y reglas que contiene la convocatoria pública previa a dicha elección.
En ese marco normativo, la norma del proceso de selección constituye la regla que lo rige y resulta obligatoria para la autoridad encargada de adelantarla, razón por la cual la Sección Quinta concluyó que la modificación sustancial de los criterios inicialmente fijados y la alteración
de las etapas del procedimiento desconocieron esas disposiciones, lo que condujo a la nulidad del acto de elección demandado.
Por el contrario, en el presente asunto la facultad postuladora del presidente de la República no se encuentra sometida a un procedimiento legal equivalente ni a una convocatoria pública reglada por la Constitución o la ley, es más, dicha atribución se ejerce dentro del marco previsto en el artículo 276 de la Constitución Política, cuyo único límite consiste en postular a una persona que reúna los requisitos constitucionales y legales para desempeñar el cargo.
En adición, la invitación adelantada por el DAPRE tuvo un carácter meramente instrumental y de apoyo para la recopilación de hojas de vida, sin que ello implicara la creación de un procedimiento vinculante que restringiera la competencia constitucional del presidente.
De hecho, como quedó acreditado en esta providencia, el mandatario examinó las hojas de vida allegadas en ese trámite y, en ejercicio de su facultad constitucional, optó por postular al señor Juan Gregorio Eljach Pacheco, quien cumplía con los requisitos exigidos para el desempeño del cargo.
En ese orden de ideas, los precedentes invocados por la parte actora no resultan equiparables al presente asunto, pues en aquellos se acreditó la transgresión de reglas constitucionales, legales o reglamentarias que disciplinaban de manera obligatoria el respectivo procedimiento electoral, mientras que en este caso no se advierte el desconocimiento de norma alguna que limitara la facultad postuladora del presidente de la República.
En definitiva, no se concluye que con la expedición del acto acusado, ni con el acto previo de postulación mediante el cual primer mandatario incluyó al señor Juan Gregorio Eljach Pacheco en la terna, se hubiese quebrantado el principio de confianza legítima ni el debido proceso, pues, como se explicó con suficiencia, la invitación pública adelantada por el DAPRE tuvo un carácter meramente instrumental orientado a la recolección de hojas de vida y no constituyó un procedimiento reglado que obligara al referido funcionario a escoger al candidato proveniente de ese mecanismo, máxime cuando en ella misma se indicó que no correspondía a un concurso de méritos.
Asimismo, la facultad de postular a uno de los integrantes de la terna para procurador general de la Nación tiene fuente directa en el artículo 276 de la Constitución Política y no se encuentra sometida a un trámite legal equivalente al previsto para otros procesos de convocatoria pública, de manera que el mandatario únicamente debía verificar que el candidato reuniera los requisitos constitucionales y legales para el ejercicio del cargo, como ocurrió en el presente caso, en el que además tuvo a su disposición y examinó las hojas de vida allegadas en la invitación adelantada por el DAPRE antes de adoptar su determinación.
¿Se configuró desviación de poder en la elección de Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación, conforme al artículo 137 del CPACA, al evidenciarse, aparentemente, que el acto de designación respondió a propósitos políticos del órgano elector y no al interés general, mediante manifestaciones públicas, omisión de requisitos y respaldo inmediato al secretario general del Senado?
Los demandantes sostienen que la elección del señor Juan Gregorio Eljach Pacheco se encuentra viciada por desviación de poder, al estimar que el acto de elección no respondió al interés general sino a propósitos políticos del órgano elector, toda vez que, en su criterio, se presentaron diversas manifestaciones públicas de dirigentes políticos, el respaldo anticipado de algunos partidos y la circunstancia de que el elegido se desempeñara como secretario general del Senado de la República evidenciarían que la candidatura habría sido impulsada desde esa
corporación y habría desnaturalizado el procedimiento constitucional de postulación y elección.
Por su parte, la defensa descarta la configuración de ese vicio con sustento en que ese cargo exige la demostración clara de que la autoridad actuó con un propósito distinto al previsto en el ordenamiento jurídico, circunstancia que, en su entender, no se acreditó.
Lo dicho, con sustento en que la postulación presidencial se adoptó en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 276 de la Constitución Política y que las expresiones de respaldo político o las manifestaciones de congresistas constituyen actuaciones propias de la deliberación política, las cuales no permiten inferir, por sí solas, la existencia de un móvil ilícito o ajeno al interés general.
La desviación de poder constituye una causal de nulidad que afecta la legalidad del acto administrativo cuando se altera su elemento teleológico, esto es, la finalidad que justifica el ejercicio de la competencia administrativa, circunstancia que se presenta cuando la autoridad, aun dentro del ámbito de sus atribuciones y con observancia de las formalidades, utiliza la potestad conferida por el ordenamiento jurídico para alcanzar un propósito distinto del previsto por la norma que la autoriza.
La desviación de poder constituye una causal de nulidad del acto administrativo que se configura cuando se altera su elemento teleológico, esto es, la finalidad que justifica el ejercicio de la competencia administrativa122.
Bajo esa perspectiva, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha señalado123 que aquella
«(...) se configura cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia», de modo que el acto puede conservar una apariencia de legalidad formal, pero perseguir materialmente un objetivo ilegítimo o ajeno al interés general que debe orientar la actuación administrativa.
Este vicio también es predicable de los actos electorales, en virtud de la remisión que el artículo 275 del CPACA realiza a las causales generales de nulidad previstas en el artículo 137 del mismo estatuto.
En el presente asunto, a partir de las pruebas allegadas al proceso, no se advierte la configuración de dicho vicio, puesto que las declaraciones públicas de algunos partidos políticos y la entrevista concedida por el presidente del Senado de la República, realizada el 4 de octubre de 2024, con posterioridad a la elección, esta última con el alcance probatorio propio de las notas periodísticas, corresponden a manifestaciones propias del debate político, las cuales, por sí solas, no permiten inferir que el acto electoral hubiese perseguido una finalidad distinta de la prevista por el ordenamiento jurídico.
En todo caso, el Senado de la República es un órgano de origen y ejecución política, por lo que las funciones de elección que ejerce representan una manifestación propia de esa naturaleza.
122 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 6 de septiembre de 2018, Rad.: 11001-03-28-000-2018-00004-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
123 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 18 de marzo de 2021, Rad.: 25000-23-41-000-2020-00573-01. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
¿Violó el acto electoral objeto de análisis el artículo 6 de la Ley 581 de 2000, al haberse integrado la terna exclusivamente por hombres, sin garantizar la participación efectiva de mujeres, y debe entenderse que la obligación de inclusión femenina rige incluso cuando la terna se conforma por varias entidades nominadoras?
La parte actora estima que el acto electoral desconoció el artículo 6 de la Ley 581 de 2000, al haberse conformado la terna exclusivamente por hombres, lo que, a su juicio, vulneró la obligación de garantizar la participación de mujeres en la integración de ternas para cargos de máximo nivel decisorio.
En ese sentido, sostienen que la ausencia de una candidata femenina constituye una infracción directa de la citada disposición y evidencia una persistente subrepresentación de las mujeres en este tipo de procesos de designación.
En contraposición, el demandado expone que no se configuró la infracción alegada, en tanto que de acuerdo con la Sentencia C-371 de 2000 de la Corte Constitucional, cuando la terna proviene de distintos nominadores, la inclusión de mujeres constituye un objetivo que debe procurarse, pero no una obligación imperativa que pueda exigirse individualmente a cada una de las autoridades que participan en su conformación.
Pusieron de presente que, en este caso, la facultad postuladora del presidente de la República deriva directamente del artículo 276 de la Constitución Política y se ejerce de manera autónoma, sin que exista una regla legal que determine a cuál de los nominadores corresponde asegurar la presencia femenina en la terna.
El artículo 6 de la Ley 581 de 2000 establece medidas orientadas a garantizar la participación efectiva de las mujeres en los niveles decisorios del poder público, particularmente en los cargos que se proveen mediante el sistema de ternas. Su preceptiva dispone:
Nombramiento por sistema de ternas y listas. Para el nombramiento en los cargos que deban proveerse por el sistema de ternas, se deberá incluir, en su integración, por lo menos el nombre de una mujer.
Esta disposición constituye una acción afirmativa creada por el legislador con el propósito de superar la subrepresentación histórica de las mujeres en los cargos de máximo nivel decisorio, medida que resulta aplicable al proceso de designación del procurador general de la Nación124.
En la sentencia C-371 de 2000, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de dicha norma y precisó que la obligación de incluir a una mujer en las ternas no tiene carácter inexorable cuando su conformación depende de distintas personas o entidades125.
En concordancia con lo anterior, debe precisarse que dicho condicionamiento resulta aplicable al proceso de elección del procurador general de la Nación, porque la conformación de la terna corresponde al presidente de la República, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, quienes deben remitir sus postulaciones al Senado de la República para que
124 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de agosto de 2025, Rad.: 11001-03-28-000-2025-00010-00, M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez.
125 En esa providencia, la Corte Constitucional aclaró que la expresión «inexorable» debía entenderse en el sentido de que la obligación de incluir a una mujer en una terna no opera cuando la integración depende de varias autoridades o entidades, supuesto en el cual el cumplimiento de esa regla puede verse limitado por factores ajenos a la voluntad de quien hace la postulación.
proceda a la elección, en los términos del artículo 276 fundamental.
Así las cosas, la circunstancia de que la terna hubiera estado integrada por Germán Varón Cotrino, Luis Felipe Henao Cardona y Juan Gregorio Eljach Pacheco no implica, por sí misma, la infracción del artículo 6 de la Ley 581 de 2000, dado que en este caso no existe la obligación de incluir a una mujer.
Lo anterior no significa que la medida de promoción de la participación femenina prevista en dicha norma pierda vigencia en los procesos de conformación de ternas, por el contrario, constituye un objetivo que debe procurarse por las autoridades nominadoras; sin embargo, cuando la integración de la terna depende de distintos órganos constitucionales autónomos, su eventual inobservancia no genera una consecuencia jurídica que pueda trasladarse al ámbito del control contencioso electoral.
De otra parte, la parte actora invoca la CEDAW para sostener que la conformación de una terna exclusivamente masculina no solo compromete la legalidad interna, a la luz de la Ley 581 de 2000, sino que también desconoce compromisos internacionales encaminados a asegurar una participación real y efectiva de las mujeres en los órganos de poder público.
Frente a ello, la Sala considera que esa acción afirmativa, aunque incorporada por el legislador, se reitera, no reviste carácter inexorable en supuestos como el presente, en los que la postulación no depende de una sola autoridad, sino de la concurrencia de varias voluntades, de acuerdo con la interpretación acogida por la Corte Constitucional, compatible con la Constitución y con los compromisos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad en la materia126.
Finalmente, frente a la solicitud de modificar la interpretación fijada en la Sentencia C-371 de 2000, debe recordarse que esta Sección carece de competencia para alterar el alcance de una decisión adoptada por la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad, la cual hace tránsito a cosa juzgada constitucional conforme al artículo 243 superior, que prevé
«los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional».
En virtud de lo expuesto, la elección cuestionada no vulneró el artículo 6 de la Ley 581 de 2000 por el hecho de que la terna hubiese estado integrada exclusivamente por hombres, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.
Conclusiones
No se configuró la causal de inelegibilidad prevista en los artículos 179.8 de la Constitución Política y 44 de la Ley 136 de 1994 por el hecho de que el demandado ejerciera el cargo de secretario general del Senado de la República al momento de su postulación.
Dichas disposiciones establecen restricciones dirigidas a cargos de elección popular, por lo que su extensión al de procurador general de la Nación carece de fundamento normativo.
Además, el régimen de inhabilidades tiene carácter taxativo y exige interpretación restrictiva, razón por la cual no procede trasladar al caso examinado prohibiciones previstas para regímenes distintos.
126 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de agosto de 2025, Rad. 11001-03-28-000-2025-00010-00, M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez, op. cit.
El análisis del material probatorio permite establecer que la trayectoria del demandado comprende funciones de naturaleza jurídica desarrolladas en el Senado de la República durante un período superior al exigido por la norma constitucional. La experiencia profesional no se limita al ejercicio litigioso o al desempeño de cargos estrictamente judiciales, sino que incluye labores jurídicas en cualquier ámbito cuando estas implican aplicación e interpretación del derecho.
La invitación pública expedida por el DAPRE no restringía la facultad nominadora del presidente de la República prevista en el artículo 276 de la Constitución Política, en tanto ese instrumento tenía naturaleza orientadora dentro del proceso de selección.
Por tal razón, la designación directa del candidato no vulneró derechos de los ciudadanos que participaron en la convocatoria ni configuró una modificación irregular del procedimiento.
Los requisitos establecidos en la invitación pública se dirigieron a quienes voluntariamente participaron en ese mecanismo de selección, mientras que la facultad constitucional del presidente para nominar a uno de los integrantes de la terna permanece incólume y no depende de la participación en dicho procedimiento. La diferencia de trato obedece a la naturaleza distinta de cada escenario y cuenta con justificación constitucional.
No se encuentra acreditada una afectación al principio de separación de poderes ni al equilibrio funcional previsto en el artículo 113 superior. El diseño constitucional distribuye la intervención de varias autoridades en la integración de la terna y en la elección del procurador general de la Nación como expresión del sistema de frenos y contrapesos.
El respaldo político expresado por congresistas o partidos no transforma ese esquema institucional ni permite concluir que el Senado de la República haya asumido competencias que corresponden a otros órganos.
El proceso de elección se desarrolló mediante actuaciones públicas ante la plenaria del Senado de la República y permitió la exposición de los candidatos incluidos en la terna. La ausencia de participación del demandado en la convocatoria adelantada por el Ejecutivo no constituye, por sí sola, una infracción del artículo 126 de la Constitución Política ni reproduce las circunstancias examinadas por esta corporación en precedentes distintos.
No se acreditó vulneración de los principios de igualdad, imparcialidad, buena fe y participación previstos en el artículo 3 del CPACA por el hecho de que algunos partidos o congresistas expresaran respaldo anticipado a uno de los candidatos, en la medida en que tales manifestaciones forman parte de la deliberación política de los procesos de elección de altos dignatarios del Estado y no constituyen una irregularidad que invalide el acto electoral.
No resultó procedente trasladar al caso examinado las reglas jurisprudenciales fijadas en decisiones relacionadas con otros procesos de nominación institucional, como los relativos a la elección de la fiscal general de la Nación o del contralor general de la República. Cada mecanismo responde a diseños constitucionales específicos y no impone a todas las autoridades nominadoras la obligación de reglamentar procedimientos de selección idénticos.
No se acreditó la configuración de desviación de poder en los términos del artículo 137 del CPACA, debido a que las afirmaciones sobre eventuales propósitos políticos del órgano elector carecen de sustento probatorio suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del acto electoral. Además, las manifestaciones públicas o apoyos políticos previos no demuestran que el Senado de la República haya ejercido su competencia con un fin distinto al previsto por el ordenamiento jurídico.
La obligación de promover la participación de mujeres en los niveles decisorios del Estado constituye un mandato dirigido a las autoridades en la conformación de listas o ternas cuando estas dependen de una sola entidad nominadora.
En el caso del procurador general de la Nación la terna se integra por tres autoridades distintas, circunstancia que impide atribuir a una sola de ellas la responsabilidad por la composición final del conjunto de candidatos.
En síntesis, el examen integral de los cargos formulados no permite evidenciar que el acto de elección del procurador general de la Nación, así como la postulación del demandado para integrar la terna correspondiente, se hubiesen expedido con infracción de las normas constitucionales y legales invocadas por los demandantes, por lo que la presunción de legalidad que lo ampara permanece incólume.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: Negar la nulidad del acta 22 de la sesión plenaria del Senado de la República del 2 de octubre de 2024, mediante la cual se eligió al señor Juan Gregorio Eljach Pacheco como procurador general de la Nación, para el periodo 2025-2029, así como de la decisión del presidente de la República del 19 de septiembre de 2024, mediante la cual se dispuso su inclusión como integrante de la correspondiente terna.
SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Presidente
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado
OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Magistrado
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada
Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx
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