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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026)
CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
Actor: Personería Municipal de Manizales
Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Municipio de Manizales – Secretaría de Salud Pública, Departamento de Caldas, Dirección Territorial de Salud de Caldas y Assbasalud E.S.E.
Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Personería Municipal de Manizalecontra la sentencia de 10 de octubre de 202
proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
ANTECEDENTES
La Personería Municipal de Manizalepresentó demanden ejercicio de la
acción popular contra el Ministerio de Salud y Protección Social, el municipio de Manizales – Secretaría de Salud Pública, el departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y Assbasalud E.S.E., con el objeto de que se protejan
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los derechos e intereses colectivos previstos en los literales g) y j
la Ley 472 de 5 de agosto de 199
La parte actora formuló las siguientes pretensione
“[…] PRIMERA. Se protejan los derechos colectivos a la prestación eficaz y oportuna del servicio público esencial de salud y a la salubridad pública de los habitantes del municipio de Manizales, conculcados por MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, GOBERNACIÓN DE CALDAS, DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS, SECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA DEL MUNICIPIO DE MANIZALES Y ASSBASALUD E.S.E. debido a la disminución y cierre de servicios ofrecidos por la ESE Assbasalud.
SEGUNDA. Ordenar a la Secretaría de Salud Pública de Manizales, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la ley 715 de 200"bookmark8">y en especial por lo establecido en el artículo 19de la ley 100 de 199que atribuye la obligación de prestar el servicio de salud a través de las ESE y demás normas concordantes; que en un término perentorio realice todas las gestiones administrativas y/o presupuestales necesarias para evitar el cierre o limitación de los servicios prestados en los 16 puntos de Assbsalud de la ciudad de Manizales, asegurando que se mantengan en operación con la calidad, oportunidad la suficiencia necesarias para atender adecuadamente a la población, por lo cual también se solicita que se le ordene al ente territorial implementar las acciones que aseguren el restablecimiento de la cobertura habitual que se brindaba en todos los centros médicos de esta ESE y que se eliminen las barreras que actualmente limitan el acceso a estos servicios fundamentales.
TERCERA. Ordenar a la Gobernación de Caldas, al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Dirección Territorial de Salud de Caldas que de conformidad con sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realicen todas las gestiones administrativas, presupuestales y financieras necesarias para garantizar la sostenibilidad financiera de la ESE Assbasalud y en consecuencia la prestación continua, eficaz y oportuna de los servicios médicos ofrecidos en todas sus sedes, mediante la concurrencia de recursos por parte del Ministerio de Salud, la Gobernación de Caldas y la Alcaldía de Manizales, en cumplimiento de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
CUARTA. Ordenar a la ESE Assbasalud que de forma inmediata restablezca la cobertura de los servicios médicos que se brindan de forma regular en todas sus 16
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sedes, así mismo, que en lo sucesivo se abstenga de disminuir o cerrar los servicios de salud, lo anterior en aplicación de los principios de progresividad y no regresividad en materia de salud[...]”.
La parte actora solicitó el decreto de una medida cautelar encaminada a ordenar a las entidades demandadas el restablecimiento y fortalecimiento del servicio de urgencias en la sede La Enea de la ESE Assbasalud, así como la reapertura de los demás servicios de salud que han sido disminuidos o cerrados, al considerar que dichas medidas constituyen una regresión en la prestación del servicio público de salud y agravan la situación de congestión del sistema hospitalario en el Municipio de Manizales.
Presupuestos fácticos expuestos por la parte actora
La parte actora señaló que Assbasalud adoptó decisiones orientadas a la disminución y cierre de servicios médicos en varias de sus sedes, tanto en el área urbana como rural, afectando principalmente a la población del régimen subsidiado y de estratos 1, 2 y 3.
Adujo que dichas decisiones se sustentan en dificultades de sostenibilidad financiera de la entidad, sin que las autoridades competentes, esto es, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y el Municipio de Manizales, hayan adoptado medidas efectivas y coordinadas para garantizar la continuidad y suficiencia del servicio público de salud.
Señaló que Assbasalud cuenta con una red de sedes que prestan servicios esenciales a la comunidad y que durante el año 2023 realizó un total de 443.482 atenciones en salud, lo cual evidencia la alta demanda del servicio y su importancia dentro del sistema de salud del Municipio.
Indicó que la Personería Municipal de Manizales recibió múltiples quejas de la comunidad en las cuales se puso de presente la afectación en el acceso a los servicios de salud como consecuencia de la reducción de horarios, disminución de personal y cierre de servicios en distintas sedes, situación que fue objeto de análisis en diversas mesas de trabajo con autoridades y actores del sistema.
Advirtió sobre la supresión del servicio de urgencias en la sede La Enea, pese a que en dicha sede se registraron más de 4000 atenciones durante el año 2023, lo que demuestra una demanda significativa del servicio. No obstante lo anterior,
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mediante comunicado del 15 de noviembre de 2024, Assbasalud informó el cierre de este y otros servicios, así como la reducción de la atención en otras sedes.
Afirmó que las medidas tomadas por Assbasalud constituyen una barrera de acceso y una regresión en la prestación del servicio público de salud, en la medida en que afectan especialmente a población vulnerable e incrementan la congestión en otros centros asistenciales, sin que se hayan adoptado acciones eficaces para restablecer la cobertura y garantizar la protección de los derechos colectivos invocados.
Contestaciones de la demanda
E.S.E. Assbasalud
La entidad presentó escrito de 13 de enero de 202
mediante el cual se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó negar el amparo de los derechos colectivos invocados. Señaló que no ha existido un cierre definitivo de los servicios de salud, sino ajustes temporales en su prestación, especialmente en la sede La Enea, derivados de la crisis financiera del sistema y de la entidad, indicando que la atención continúa garantizándose en otras sedes, particularmente en la Clínica San Cayetano.
Precisó que la suspensión del servicio de urgencias en la sede La Enea obedeció a la baja demanda de urgencias vitales y a la falta de condiciones técnicas propias de una institución de baja complejidad, por lo que los casos que requieren mayor nivel de atención deben ser remitidos a centros de mediana y alta complejidad, sin que ello implique vulneración de derechos colectivos.
Indicó que las medidas adoptadas responden a la necesidad de garantizar la sostenibilidad financiera de la entidad, ante el déficit generado por la cartera de las EPS y la insuficiencia de recursos, lo que obligó a reorganizar los servicios, sin afectar la continuidad en la atención de los usuarios dentro de la red de prestación de servicios del Municipio.
Finalmente, sostuvo que no se configura la vulneración de los derechos colectivos alegados en la medida en que la entidad ha actuado conforme a sus competencias y bajo criterios de eficiencia y responsabilidad, proponiendo como
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excepciones la inexistencia de daño a la comunidad y la ausencia de afectación real
al acceso al servicio de salud.
Municipio de Manizales
El Municipio de Manizalepresentó escrito de 16 de enero de 202
en el que se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó negar la protección invocada. Señaló que no es cierto que las medidas adoptadas por Assbasalud impidan el acceso al servicio de salud de la población vulnerable, pues dicha entidad continúa prestando servicios de baja complejidad en sus diferentes sedes urbanas y rurales, garantizando la cobertura a los usuarios del sistema.
Indicó que las restricciones implementadas, particularmente respecto del servicio de urgencias en la sede La Enea, no obedecen a decisiones arbitrarias, sino a la baja demanda de usuarios, razón por la cual se optó por fortalecer otros servicios como la consulta externa y remitir la atención de urgencias a la Clínica San Cayetano, donde existe mayor capacidad instalada.
Sostuvo que las medidas adoptadas responden a criterios de eficiencia y sostenibilidad financiera, teniendo en cuenta que el costo de operación de la sede La Enea resulta elevado frente a la baja demanda del servicio, por lo que la reorganización busca garantizar la continuidad del servicio sin comprometer la viabilidad de la entidad.
Finalmente, manifestó que comparte y adhiere a los argumentos expuestos por Assbasalud en su contestación de la demanda, reiterando que no se configura vulneración de los derechos colectivos, en tanto la prestación del servicio de salud se mantiene dentro de la red hospitalaria del Municipio.
Nación – Ministerio de Salud y Protección Social
La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, en escrito de 22 de enero de 202
se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó negar su prosperidad, al considerar que no ha vulnerado los derechos colectivos invocados. Indicó que en el marco de sus competencias ha desarrollado acciones orientadas a
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garantizar el acceso al servicio de salud, incluyendo el acompañamiento técnico y financiero al proceso de reorganización de Assbasalud y del Hospital San Isidro.
Señaló que ha cumplido con sus funciones de dirección, coordinación y apoyo del sistema de salud, destacando la expedición de la resolución 2456 de 2024, mediante la cual se asignaron recursos a las ESE del Municipio de Manizales, incluyendo un monto específico para Assbasalud, destinado a financiar gastos de operación como salarios, insumos, servicios públicos y funcionamiento general.
Indicó que varios de los hechos expuestos en la demanda no le constan, por tratarse de actuaciones adelantadas por entidades territoriales, y reiteró que, conforme al marco de distribución de competencias previsto en la Ley 100 de 23 de diciembre de 199y la Ley 715 de 21 de diciembre de 200 la prestación directa del servicio de salud corresponde principalmente a los municipios y departamentos, mientras que el Ministerio ejerce funciones de dirección, regulación y vigilancia del sistema.
Finalmente, propuso como excepciones la inexistencia de vulneración de derechos colectivos y la falta de responsabilidad del Ministerio, al considerar que no se ha demostrado daño, amenaza o afectación atribuible a esta entidad, y que, por el contrario, ha garantizado la asignación de recursos y la coordinación interinstitucional para asegurar la continuidad del servicio de salud en el territorio.
Departamento de Caldas
El Departamento de Caldas mediante escrito de 23 de enero de 202manifestó su oposición a las pretensiones, señaló que no ha vulnerado derechos colectivos y que carece de competencia para garantizar la prestación directa de los servicios de salud, los cuales están a cargo de Assbasalud, entidad descentralizada del orden municipal con autonomía administrativa y financiera.
Indicó que la mayoría de los hechos no le constan o corresponden a actuaciones del Municipio de Manizales y de la ESE, reiterando que no participa en la operación ni en las decisiones relacionadas con la prestación del servicio de salud en dicha entidad, ni en las mesas de trabajo adelantadas para su reorganización.
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Explicó que, conforme al modelo de descentralización del sistema de salud previsto en la Ley 100 de 1993 y Ley 715 de 2001, las funciones del Departamento se limitan a la coordinación, vigilancia y apoyo, mientras que la prestación del servicio corresponde a las ESE del nivel territorial, por lo que no tiene injerencia en el cierre o funcionamiento de los servicios de Assbasalud.
Finalmente, propuso como excepciones “[…] la falta de legitimación en la causa por pasiva, […] la ausencia de prueba de vulneración de derechos colectivos y […] la inexistencia de nexo causal […]”, al no existir acción u omisión atribuible al Departamento que genere la afectación alegada por el actor.
Coadyuvancias
Los padres de familia y acudientes de instituciones educativas del municipio de Manizale
estudiantes de diversas instituciones educativa
Iván Andrés Rodríguez Rengifo y John Alexander Gómez Sern
en calidad de presidente y secretario general de EDUCAL, el Comité Ejecutivo de la CUT Subdirectiva Calda
y los señores Fabián Erlin Cortes y Moisés de Jesús Gallego Restrep
presentaron sendos escritos en los que coadyuvaron íntegramente las pretensiones de la demanda.
Sostuvieron que las decisiones de reducción y cierre de servicios en las sedes de Assbasalud afectan de manera directa y desproporcionada a los sectores populares del Municipio conformados, principalmente, por habitantes de estratos 1, 2 y 3 con ingresos bajos y empleos informales, y rechazan que la crisis financiera de los entes territoriales se traslade a los usuarios más vulnerables, recordando que las Empresas Sociales del Estado no pueden operar bajo la lógica mercantil de las empresas privadas, sino que deben garantizar la materialización de los derechos colectivos.
Invocaron el deber del Estado de garantizar la efectividad de los derechos constitucionales y señalaron que las decisiones administrativas sustentadas
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únicamente en la insuficiencia presupuestal resultan inconstitucionales cuando generan barreras al acceso a derechos fundamentales.
Actuaciones en primera instancia
El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto de 6 de diciembre de 202
admitió la demanda, ordenó notificar personalmente a las entidades demandadas, al Ministerio Público y comunicar la decisión a la Defensoría del Pueblo. Asimismo, dispuso informar a la comunidad sobre la existencia del proceso y correr traslado de la demanda para efectos de su contestación.
El Tribunal celebró la audiencia especial de pacto de cumplimiento el día 19 de febrero de 202
la cual fue declarada fallida por falta de acuerdo entre las partes y dispuso dar apertura al período probatorio.
El Tribunal profirió auto de 6 de mayo de 202
mediante el cual corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto.
Assbasalud ESE, el Municipio de Manizales, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Departamento de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas presentaron escritos de alegatos de conclusión en los que, en síntesis, reiteraron los argumentos expuestos en las contestaciones de la demanda.
La Procuraduría 29 Judicial II para Asuntos Administrativos de Manizales – Caldas rindió concept
en el que reconoció la existencia de un riesgo real para los derechos colectivos invocados, derivado principalmente de la crisis estructural del sistema de salud en Colombia, y no exclusivamente de las decisiones del Municipio de Manizales o de la ESE Assbasalud.
Manifestó que la reducción de servicios, si se acompaña de alternativas razonables y eficientes, no constituye per se una violación de derechos, siempre que se garantice el acceso efectivo a la salud y se actúe con racionalidad y planeación en el uso de los recursos públicos.
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Recomendó al Tribunal ordenar a la Alcaldía de Manizales continuar con el proceso de reestructuración y posible fusión de la ESE Assbasalud y del Hospital San Isidro, con base en estudios técnicos, jurídicos y financieros, y con el apoyo del Ministerio de Salud y Protección Social y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en un plazo máximo de un año, garantizando entretanto que todas las sedes de Assbasalud puedan operar sin traumatismos durante la transición.
Sentencia de primera instancia
La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia el día 10 de octubre de 2025 en la que resolvió lo siguient
“[...] PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de acción popular interpuesta por la Personería Municipal de Manizales contra la Nación (Ministerio de Salud y Protección Social), el Departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, la Secretaría de Salud Pública del Municipio de Manizales y la ESE Assbasalud, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: INSTAR y EXHORTAR a las entidades demandadas para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, continúen adoptando las medidas necesarias para garantizar la sostenibilidad financiera y la prestación eficiente y oportuna de los servicios de salud a la población vulnerable de Manizales, en particular frente a los servicios que presta la ESE Assbasalud, conforme a las recomendaciones formuladas en esta sentencia.
TERCERO: No condenar en costas ni agencias en derecho, por las razones expuestas.
CUARTO: En cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, a través de la Secretaría, enviar copia de la demanda y la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo. Igualmente, se autoriza la expedición de copias con destino a las partes que han venido actuando [...]".
El Tribunal consideró que las medidas de racionalización y cierre temporal de servicios adoptadas por la ESE Assbasalud se sustentaron en estudios internos de oferta y demanda, baja utilización del servicio de urgencias vitales y la necesidad de evitar un colapso financiero que pusiera en riesgo la continuidad de la atención a la población vulnerable del Municipio de Manizales.
Asimismo, concluyó que, de conformidad con el material probatorio allegado al expediente, no se encontraba acreditada una vulneración actual, grave o irreversible de los derechos colectivos a la salubridad pública y al acceso eficiente y oportuno al servicio de salud, ni una privación efectiva del acceso a servicios esenciales atribuible a la conducta de las entidades demandadas, por lo que negó las pretensiones de la demanda.
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La Personería Municipal de Manizales presentó escrito de 20 de octubre de 202
mediante el cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, que fundamentó en los siguientes argumentos:
Sostuvo que el Tribunal incurrió en un error probatorio al dar por acreditados estudios técnicos que, en realidad, no fueron aportados al expediente. Señaló que, a lo largo de todo el proceso, las entidades accionadas afirmaron reiteradamente la existencia de dichos estudios, pero nunca los allegaron al proceso pese a los requerimientos expresos del despacho sustanciador en primera instancia. Por lo que adujo que la medida de cierre del servicio de urgencias de la sede La Enea fue adoptada de manera arbitraria, sin soporte técnico ni la debida motivación exigida por la ley.
Señaló que el documento de fusión aportado por Assbasalud no contiene ningún estudio técnico, diagnóstico o análisis funcional o epidemiológico que permita inferir que el servicio de urgencias sea innecesario o que exista baja demanda de ese servicio en la sede Enea y, por el contrario, el documento se orienta a aspectos de optimización administrativa y financiera, sin que en ningún aparte se recomiende el cierre de servicios asistenciales.
Manifestó que el documento adicional que pretendió denominarse "estudio técnico" tampoco puede considerarse como tal, pues se limita a reproducir una decisión administrativa de la Junta Directiva sin anexar soportes, sin indicar fuentes de información ni criterios de medición, análisis de demanda, impacto en la atención de la población, ni justificación de proporcionalidad. Además, dicho documento califica el cierre como "temporal" sin precisar plazos, condiciones, indicadores ni criterios objetivos que permitan determinar cuándo y bajo qué circunstancias se reactivará el servicio.
Argumentó que las estadísticas presentadas por Assbasalud demuestran una alta demanda del servicio de urgencias en la Enea, con más de 6.000 atenciones y un promedio de 547 triages mensuales, de los cuales 2.923 corresponden a casos que requieren atención urgente (Triage III), lo que contradice la justificación de baja demanda esgrimida para sustentar el cierre.
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Expuso que el cierre del servicio de urgencias de la sede Enea no solo afecta a los usuarios de ese sector, sino que altera el equilibrio funcional de toda la red de urgencias del municipio de Manizales, al obligar a los pacientes a desplazarse hacia hospitales de mayor complejidad diseñados para atender urgencias vitales (Triage I y II), generando congestión e ineficiencia en el sistema.
Como prueba sobreviniente, solicitó la incorporación de la Circular Externa S-CIR-SSP-2025-245 del 16 de julio de 2025, mediante la cual la Secretaría de Salud Pública de Manizales declaró la alerta hospitalaria en el municipio por saturación de la red de urgencias, con una ocupación que osciló entre el 100% y el 120% en el segundo trimestre de 2025. Señaló que este acto administrativo evidencia la contradicción en que incurrió la Secretaría de Salud del municipio, que en sede judicial alegó que el cierre de la Enea no afectó la red, mientras que en su gestión administrativa reconoció públicamente el colapso hospitalario.
Adujo que la sentencia incurre en una exposición motiva incongruente, pues si bien el propio Tribunal reconoció que la sostenibilidad económica de Assbasalud no es responsabilidad exclusiva de esta entidad, sino una obligación conjunta de todos los niveles de gobierno (Nación, Departamento y Municipio), resulta contradictorio que acto seguido concluya que el cierre de servicios esenciales, sustentado en el déficit financiero, se ajustó a derecho, sin antes verificar que las autoridades públicas cumplieron sus deberes de apoyo, asistencia técnica y cofinanciación.
Finalmente, formuló las siguientes solicitudes:
"[…] 1. REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro de la acción popular de referencia y en su lugar conceder las pretensiones elevadas en la demanda.
2. Como consecuencia de lo anterior, se ORDENE a las demandadas concurrir financiera y técnicamente para garantizar la prestación eficaz, continua y de calidad en la ESE Assbasalud tal como fue solicitado en la demanda [^]".
Concesión del recurso de apelación
El magistrado sustanciador del Tribunal profirió auto de 24 de octubre de 202 mediante el cual concedió el recurso de apelación presentado por la Personería Municipal de Manizales contra la sentencia proferida en primera instancia.
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Actuaciones en segunda instancia
El Despacho sustanciador profirió auto de 2 de febrero de 202
mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto por la Personería Municipal de Manizales contra la sentencia de primera instancia, ordenó notificar a las partes, intervinientes y al Ministerio Público, y advirtió al Procurador Delegado ante esta Corporación que podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al Despacho para sentencia. Asimismo, decretó como prueba en segunda instancia la Circular Externa N° S-CIR-SSP-2025-245 del 16 de julio de 2025, expedida por la Secretaría de Salud Pública de Manizales, y ordenó surtir el traslado correspondiente
El Despacho sustanciador profirió auto de 6 de marzo de 202
a través del cual corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión.
El Ministerio de Salud y Protección Socia el Municipio de Manizale la Dirección Territorial de Salud de Calda la E.S.E. Assbasaluy el Departamento de Calda reiteraron lo expuesto en las contestaciones de la demanda.
La Personería Municipal de Manizales presentó escritde 24 de marzo de 202 en el que ratificó los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia.
El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.
La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y
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desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e
intereses colectivos; y iv) el análisis del caso concreto.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201 sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y en el artículo 15de la Ley 1437 de 2011, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia, se precisa que esta Sección es competente para conocer en dicha instancia de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares.
Asimismo, de conformidad con los artículos 32y 32de la Ley 1564 de 12 de julio de 201 norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por la Personería Municipal de Manizales.
Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.
La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la Personería Municipal de Manizales:
Si el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en un error en la valoración probatoria al considerar que las medidas de cierre y racionalización de servicios de
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la ESE Assbasalud, específicamente la suspensión del servicio de urgencias en la sede La Enea, se encontraban sustentadas en estudios técnicos válidos, objetivos y verificables.
Si la sentencia apelada es internamente incongruente al reconocer en la parte motiva la corresponsabilidad de todos los niveles de gobierno en la sostenibilidad de las ESE y concluir que el cierre de servicios esenciales, justificado exclusivamente en el déficit financiero, no constituye una medida regresiva contraria a los principios de progresividad y no regresividad.
Si la afectación a la red de urgencias del municipio como consecuencia del cierre de ese servicio en la sede Enea genera afectación de los derechos colectivos invocados y contradice la conclusión a la que llegó el Tribunal en primera instancia.
Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 10 de octubre de 2025, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos
De conformidad con el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.
El artículo 2 de la Ley 472 de 1998 define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.
La institución de la acción popular busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo.
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Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses colectivos.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]
La Sala resalta que conforme a los artículos 1, 2, 4 y 9 de la citada Ley 472 de 1998, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa y por lo tanto puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes y en consecuencia cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
La parte actora señaló en la demanda como vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, cuyos contenido y alcance se sintetizan a continuación de manera general:
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Derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas
El derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas se encuentra previsto en el literal g) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, el cual reconoce la protección de aquellas condiciones que permiten garantizar la integridad física, la salud y el bienestar de la comunidad frente a riesgos que puedan afectar la convivencia social y la calidad de vida de las personas.
Sobre el alcance de este derecho colectivo, el Consejo de Estado ha señalado que la seguridad y salubridad públicas comprenden el conjunto de condiciones que deben existir en los espacios donde se desarrolla la vida en comunidad para evitar riesgos que puedan afectar la salud o la integridad de las personas. En ese sentido, esta Corporación ha indicado que este derecho se relaciona con la obligación de las autoridades de prevenir situaciones que generen focos de contaminación, insalubridad o peligro para la población. En palabras del Consejo de Estado:
“El derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas busca preservar las condiciones mínimas de higiene, sanidad y seguridad necesarias para la convivencia social, de manera que se eviten situaciones que puedan comprometer la salud o la integridad de la comunidad
De tal manera que la protección de este derecho colectivo implica que las autoridades adopten las medidas necesarias para prevenir o mitigar situaciones que puedan generar riesgos sanitarios o de seguridad para la comunidad, especialmente cuando se derivan de condiciones ambientales inadecuadas, obstrucción de cauces, acumulación de residuos o cualquier circunstancia que comprometa la salubridad y el bienestar de la población.
Derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna
El derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna está enlistado en el literal j del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Para precisar el contenido de este derecho es pertinente hacer referencia al artículo 2 de la Ley 142 de 11 de julio de 199 el cual dispone lo siguiente:
"[…] Artículo 2.º Intervención del Estado en los servicios públicos. El Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de competencia de que
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trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365 a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines:
Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios.
Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios.
Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico.
Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan.
Prestación eficiente.
[…]
Mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación […]".
De la norma transcrita se destaca que la intervención del Estado en los servicios públicos tiene como propósito explícito garantizar la calidad de su prestación, la ampliación permanente de la cobertura, la continuidad e ininterrupción del servicio y, en particular, la prestación eficiente, así como mecanismos que aseguren el efectivo acceso de los usuarios a dichos servicios. De tal manera que el acceso a los servicios públicos y la exigencia de eficiencia y oportunidad en su prestación constituyen, a la vez, un mandato legal y un derecho colectivo susceptible de protección mediante acción popular.
La Ley 142 de 1994 definió en el artículo 4 que todos los servicios públicos regulados en esa norma se considerarán servicios públicos esenciales, lo que refuerza el carácter prioritario de su prestación continua, eficiente y universal en beneficio de la comunidad.
Asimismo, la precitada ley dispuso en el artículo 5 que es competencia de los municipios asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, mediante empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, en el marco de los principios de continuidad, calidad, cobertura universal, solidaridad, redistribución y participación ciudadana en la gestión y fiscalización de las entidades prestadoras.
Sobre el alcance del aludido derecho colectivo, esta Sección ha señalado que se trata de un derecho de origen constitucional, toda vez que el artículo 365 de la Constitución Política establece que es deber del Estado garantizar la prestación
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eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional. En esta línea, esta Corporación ha precisado que el derecho de acceso a los servicios públicos está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos, capacidad a la que debe agregarse el cumplimiento de los requisitos de eficiencia y oportunidad por parte de los prestadores. Al respecto esta Corporación ha considerado lo siguiente:
"[...] Por eficiencia, que como se anotó es un imperativo constitucional de los servicios públicos, debe entenderse la prestación de estos utilizando y disponiendo del mejor modo posible los instrumentos o recursos necesarios para cumplir los fines propuestos; por oportunidad, en cambio, se debe entender la respuesta dentro de un plazo razonable que debe tener un usuario cuando requiera estos servicios, así como la permanencia de la prestación de los mismos. La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna [..J (Destacado fuera de texto).
En ese sentido, la protección de este derecho colectivo implica que las autoridades y los prestadores de servicios públicos adopten las medidas necesarias para garantizar el acceso efectivo de la comunidad a dichos servicios y su prestación continua, eficiente y oportuna, especialmente cuando la omisión en el cumplimiento de dichas obligaciones compromete el bienestar y la calidad de vida de la población.
La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia el 10 de octubre de 2025 en la que negó las pretensiones de la demanda de acción popular, al considerar que las medidas de racionalización y cierre temporal de servicios adoptadas por Assbasalud en la sede La Enea se sustentaron en estudios internos de oferta y demanda, la baja utilización de urgencias vitales y la necesidad de preservar la sostenibilidad financiera de la entidad, sin que se hubiera acreditado una vulneración actual, grave o irreversible de los derechos colectivos invocados.
Contra dicha sentencia, la Personería Municipal de Manizales interpuso recurso de apelación, que en síntesis fundó en tres ejes: i) error en la valoración probatoria, al dar por probados estudios técnicos que nunca fueron allegados al expediente; ii) incongruencia de la sentencia, al reconocer la corresponsabilidad de todos los niveles de gobierno en la sostenibilidad de las ESE y avalar el cierre de
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servicios esenciales sustentado únicamente en el déficit financiero, en contravía del principio de no regresividad; y iii) vulneración de los derechos colectivos invocados como consecuencia de la alteración del equilibrio funcional de toda la red de urgencias del Municipio de Manizales.
Por lo anterior, la Sala estudiará los argumentos expuestos en el recurso de apelación en el siguiente orden: i) el error probatorio alegado respecto de los estudios técnicos; ii) el principio de progresividad y no regresividad en el servicio público esencial de salud; iii) la corresponsabilidad institucional en la sostenibilidad de la ESE Assbasalud; y iv) la alteración del equilibrio funcional de toda la red de urgencias del Municipio de Manizales.
Error en la valoración probatoria sobre los estudios técnicos
La apelante señaló que el Tribunal incurrió en error probatorio al dar por demostrado que el cierre del servicio de urgencias en la sede La Enea estuvo respaldado por estudios técnicos válidos, cuando en realidad las entidades accionadas jamás los allegaron al proceso, pese a los requerimientos expresos del despacho sustanciador de primera instancia.
La Sala destaca las siguientes pruebas allegadas al proceso con el objeto de solucionar el caso concreto:
Copia de la circular conjunta 058 del 6 de junio de 202
bajo el asunto “[…] Solicitud de reporte de información de indicadores de atención en servicio de urgencias para el seguimiento a la prestación del servicio […]” suscrita por la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Secretaría de Salud Pública de Manizales, dirigido a todas las instituciones prestadoras de servicios de salud con habilitación del servicio de urgencias en el municipio, mediante el cual se solicitó el reporte de indicadores de atención en urgencias correspondientes a la vigencia 2023 y al período enero-mayo de 2024, incluyendo número total de triages por categoría, porcentaje de remisiones, internaciones, ocupación de camillas, reingresos, urgencias y principales causas de consulta.
Copia de la circular 068 del 5 de julio de 202
cuyo asunto es “[…] Negación de atención de urgencias de pacientes por accidentes de tránsito y otras
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patologías urgentes […]” emitida por la secretaría de salud del municipio de
Manizales, de la cual se destaca lo siguiente:
“[…] El llamado “COLAPSO DEL SERVICIO” o la llamada “SUPERACION DE LA CAPACIDAD INSTALADA”, no pueden ser argumento ni mucho menos excusa para cerrar la puerta de ningún servicio de urgencias de la ciudad por parte de ninguna IPS habilitada y negar la atención de urgencias a cualquier usuario que la requiera en cualquier momento […]”. (Destacado fuera de texto).
Copia del comunicado de prensa de Assbasalud del 15 de noviembre de 202
a través del cual informó a sus usuarios, EPS y a la comunidad en general el cierre temporal de servicios en la Clínica La Enea a partir del 16 de noviembre de 2024. Del documento se destacan dos aspectos:
“[…] "Assbasalud ESE informa a sus usuarios, EPSs y a la comunidad en general que, a partir de mañana, 16 de noviembre de 2024, y tras la aprobación por parte de la Junta Directiva, se realizarán ajustes en la prestación de algunos servicios de salud. En la clínica La Enea se suspenderán temporalmente los servicios hospitalarios incluyendo urgencias, vacunación, toma de muestras de laboratorio y toma de muestras de cuello uterino.
[…]
Es importante señalar que la clínica San Cayetano cuenta con la infraestructura, personal y capacidad necesaria para asumir la prestación de los servicios hospitalarios de La Enea […]”. (Destacado fuera de texto).
Copia del cuadro de caracterización de la població
atendida por sedes, en el que se indica que la población atendida en las sedes de Assbasalud corresponde principalmente a usuarios del régimen subsidiado de estratos 1, 2 y 3, esto es, la franja de mayor vulnerabilidad socioeconómica del municipio. La cual se presentó en el siguiente cuadro:
“[…]
DISTRIBUCIÓN POBLACIÓN POR CENTRO Y POR EPS
DISTRIBUCION POR EPS
| A | Centro | % | # usuarios | Muro EPS | Sanitas | JURA | Salud Total | DISTRIBUCIÓN Médicos Aux Enfermería 0.21 0.15 0.63 0.44 0.53 0.37 0.35 0 24 0.22 0.15 0.81 0.57 0.29 0.20 2.55 1.78 6.79 4.75 3.62 2.54 2.44 1.71 4.16 2.91 2.95 2.07 3.99 2.79 0.45 0.32 30 21 |
| 50.93% | 20.10% | 17.44% | 11.53% | |||||
| ?" Oí | Alto Bonito | 3.007025672 | 378 | 192 | 76 | 66 | 44 | |
| Bajo Tablazo | 0.021040233 | 1.131 | 576 | 227 | 197 | 130 | ||
| Kilómetro 41 | 0.01765614 | 949 | 484 | 191 | 166 | 109 | ||
| La Cabaña | 0.011605234 | 624 | 318 | 125 | 109 | 72 | ||
| La Garrucha | 0.007338333 | 395 | 201 | 79 | 69 | 45 | ||
| La Linda | 0.027017573 | 1.453 | 740 | 292 | 253 | 168 | ||
| San Peregrino | 0.009747661 | 524 | 267 | 105 | 91 | 60 | ||
| o :? | Cisco | 0,084896606 | 4.565 | 2 325 | 918 | 796 | 526 | |
| El Bosque | 0.226421604 | 12.175 | 6201 | 2.447 | 2.123 | 1.404 | ||
| El Prado | 0.120760641 | 6 493 | 3 307 | 1 305 | 1.132 | 749 | ||
| Fátima | 0.081291811 | 4.371 | 2226 | 879 | 762 | 504 | ||
| La Asunoón | 0.138747833 | 7.461 | 3800 | 1.500 | 1 301 | 860 | ||
| P oto | 0,098396197 | 5.291 | 2 695 | 1 063 | 923 | 610 | ||
| San José | 0.133046372 | 7.154 | 3 644 | 1.438 | 1 248 | 825 | ||
| La Enea | 0.01500809 | 807 | 411 | 162 | 141 | 93 | ||
| TOTALES | 1 | 53.771 | 27.386 | 10.808 | 9.378 | 6.200 | ||
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Copia del acta de la mesa de trabajo del 12 de agosto de 202
celebrada en el CISCO Barrio La Enea, convocada por la Personería de Manizales con la asistencia de la Defensoría del Pueblo, la Secretaría de Salud Pública, Assbasalud, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, concejales municipales, veedores en salud, representantes, líderes y comunidad en general, con el objeto de tratar el posible cierre de servicios de urgencias, hospitalización y observación en la Clínica Assbasalud La Enea, en la que se concluyó lo siguiente:
“[…] En el momento los servicios de urgencias en la ciudad de Manizales están colapsados y se devuelven a los usuarios porque no hay espacio para atención, solicitan que estos usuarios que no presentan una urgencia de alta complejidad sean atendidos en clínica la enea, para desahogar los servicios de urgencias de las clínicas de tercer y cuarto nivel de Manizales.
[…]
Se avecina un colapso del servicio de urgencias de la clínica San Cayetano de Assbasalud, por lo que se solicita No cerrar la clínica de la enea para evitarlo […]”.
De las conclusiones de la personería:
“[…] En el año 2023 se prestaron alrededor de 4001 eventos en servicio de urgencias. Se solicita claridad a la secretaría de salud ya que las estadísticas que se presentan no concuerdan con la información que están brindando
[…]
Aclarar la información del estudio técnico de la fusión y del cierre de servicios […]”. (Destacado fuera de texto).
Copia del acta de mesa de trabajo del 22 de agosto de 202
que tuvo por objeto la revisión de las “[…] medidas adoptadas en servicios de la clínica Assbasalud La Enea […]”, en la que las entidades llegaron a las siguientes conclusiones:
“[…] CONCLUSIONES SECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA:
Ante una pregunta realizada por la comunidad se aclara que el cierre de los servicios de urgencias y hospitalización sí se va a llevar a cabo en la enea, solo que se esperan realizar las adecuaciones en clínica san cayetano.
El secretario de salud de Manizales, realiza un sondeo de la cantidad de usuarios que se encuentran presentes en la mesa, en donde se evidencia que la mayoría de usuarios son de la NUEVA EPS, pero NO hay usuarios del régimen subsidiado, se agradece que los usuarios estén para defender los servicios de la clínica ASSBASALUD.
Se realiza un paralelo de la red prestadora de servicios tanto de red primaria, urgencias y hospitalización de cada una de las EPS que prestan servicio en la ciudad de Manizales, y de la red prestadora de los servicios de salud de la E.S.E
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ASSBASALUD, es adecuada para 54.000 de usuarios con la unión que se va a realizar, va a fortalecer y mejorar los servicios, esperando cual va a ser la evolución de la reforma a la salud, la cual menciona que va a beneficiar en mayor parte a las IPS del sector público.
Todos los usuarios podemos solicitar a las EPS realizar contratación con la E.S.E ASSBASALUD para la prestación de los servicios, y así, descongestionar las demás IPS mejorando el servicio de atención en salud, se garantiza el apoyo por parte de la secretaria para este proceso de solicitud.
Los recursos del municipio NO se pueden seguir dilapidando, invirtiendo en unos servicios que NO están siendo utilizados.
El poder de una comunidad unida e informada, es la solución a los inconvenientes de salud que se están presentando.
Lo que se tiene en ASSBASALUD por normativa nacional, es la atención de primer nivel en salud, que es la prestación básica de los mismos (odontología básica, Promoción y Prevención en salud, consulta externa y atención primaria en urgencias), para un total de 48 médicos en total, es decir 1 médico para cada 1125 usuarios, servicios que son complementados con los demás servicios de enfermería, fisioterapia entre otras; teniendo en cuenta que la ley en Colombia reglamenta que es 1 médico por cada 5.000 usuarios.
Desde la administración municipal se tiene claro que hay cosas por mejorar, por este motivo se va a realizar la unión de las E.S.E, teniendo en cuenta que estamos prestos para buscar soluciones de acuerdo a la cantidad de usuarios que se les deba de prestar los servicios de salud.
Las urgencias se van a seguir prestando en la clínica san cayetano, con ampliación de la capacidad de atención a los usuarios.
[-]
CONCLUSIONES DTSC:
Es evidente que si las dos E.S.E realizan la integración (unión), es con el fin de mejorar los servicios para la ciudad de Manizales y NO sería la opción liquidar una de las E.S.E, ya que, es algo vergonzoso que la administración realice este proceso de liquidación.
La habilitación de los servicios de una IPS es dinámica y progresiva, el ministerio de salud se compromete a realizar un apoyo económico con el fin de complementar y mejorar los servicios para que sea convertido en una IPS de mediana complejidad, a medida que todo se vaya consolidando, la oferta de los servicios para los usuarios va ir creciendo.
Hace 15 años desde la DTSC se está solicitando al gobierno, realizar la construcción de una clínica de primer nivel en la ciudad de Manizales, teniendo en cuenta que en el eje cafetero ya hay este tipo de atención.
[???]
CONCLUSIONES ASSBASALUD:
Cuando se hablan de las falencias de la clínica ASSBASALUD de la enea, se están hablando de las falencias presentadas en la E.S.E como entidad del estado, se aclara que para el mes de septiembre la parte financiera de ASSBASALUD, está delicada, dado que, NO se cuenta con presupuesto para el pago de los colaboradores y proveedores.
Es la primera vez en la historia, de lo que lleva la gerencia actual de ASSBASALUD, que se presenta esta crisis financiera para la permanencia de la entidad.
En el mes de septiembre va a haber ruido por la no prestación de algunos servicios en la clínica la enea.
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No hay usuarios en atención con el fin de justificar los turnos de las enfermeras, los médicos, la ambulancia, la vigilancia de la clínica la enea.
En años anteriores después de contar con 8.000 atenciones corte al mes de julio, en lo que va corrido del año 2024 se cuenta con un total de 1.400 atenciones.
El ejercicio de realizar la contratación con las EPS cuando la comunidad lo solicita sea con la IPS ASSBASALUD, es aprobado por las entidades de salud, pero al momento de la ejecución de dicha contratación el valor del pago por cada usuario, es menor al que es pagado en las IPS privadas ($1.500 consulta médica).
NO se cuentan con los recursos necesarios para seguir operando y prestando los servicios en salud, de lo cual se va a pedir a la administración actual un apoyo financiero para prestar los servicios mientras se realiza la unión entre las E.S.E.
[…]
COMPROMISOS:
• Conforme a los datos presentados en esta mesa de trabajo, la Secretaría de Salud pública del municipio determinó, que ante la demanda en los servicios urgencias no resultaba conveniente proceder al cierre inmediato de los servicios. […]”. (Destacado fuera de texto).
En mesa de trabajo del 2 de septiembre de 202455 sobre el tema “[…] Fusión E.S.E.H. San Isidro – Assbasalud […]”, en la que intervinieron la Personería de Manizales, el Hospital General San Isidro, Nueva EPS, Sura EPS, Salud Total EPS, la Defensoría del Pueblo, la comunidad y la Secretaría de Salud de Manizales, se resaltan las siguientes intervenciones:
“[…] INTERVENCIÓN E.S.E HOSPITAL GENERAL SAN ISIDRO:
Actualmente la E.S.E cuenta con una prestación de servicios de segundo nivel, no cuenta con un servicio de urgencias, se cuenta con especialidad en salud mental y hospitalización de segundo nivel.
Se están buscando alianzas con las IPS de tercer y cuarto nivel de complejidad, con el fin de descongestionar los servicios, para que NO se presenten colapsos en los servicios de alta complejidad, es decir, prestar atención a pacientes con patologías crónicas que requieran de una hospitalización y que se encuentren en un tercer nivel, y que requieran de una atención de segundo nivel para estabilizar su enfermedad.
Es de aclarar que el hospital general san isidro brinda una atención a los usuarios de ambos regímenes, es decir, contributivo y subsidiado.
Ante los hallazgos de contraloría, son de administraciones pasadas, pero que de igual manera se deben de enviar los documentos solicitados.
[…]
Actualmente se cuentan con 2 ambulancias medicalizadas y 2 ambulancias básicas, de las cuales se entregó una ambulancia a bomberos y se tienen a disposición de todas las EPS para cuando sean requeridas para el uso de la comunidad.
Se presenta una cartera de un aproximado de $1.500 millones con la NUEVA EPS, de la cual se han realizado varias mesas para giros y hasta el momento han sido efectivas estas mesas.
INTERVENCIÓN EPS:
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NUEVA EPS: informa que actualmente se encuentran contratados los servicios básicos de primer nivel que oferta la E.S.E como lo son: medicina general, urgencias en las clínicas de la enea y san cayetano, observación, hospitalización de primer nivel, pediatría, materno, consulta externa en todos los centros que prestan atención en la ciudad de Manizales, servicios de P y P, odontología, laboratorios clínicos, dispensación de medicamentos.
Con la E.S.E San Isidro se tienen contratados los servicios de mediana complejidad.
Estos servicios son para los usuarios del régimen subsidiado por medio del contrato de CAPITA y algunos por medio del contrato de EVENTO, teniendo en cuenta que cualquier servicio de que se comience a ofertar, se contrata inmediatamente con ellos.
Los usuarios que deseen de manera voluntaria acceder a los servicios ambulatorios básicos de primer nivel en la clínica la enea, se debe de realizar una solicitud formal a las administradoras de la NUEVA EPS, dado que, el contrato solo está activo en el momento solo para usuarios del régimen subsidiado.
Los usuarios de régimen contributivo actualmente deben de acudir a servicios ambulatorios básicos en salud en la IPS VIVA 1A y el servicio de urgencias y hospitalización con la Clínica AVIDANTI y el S.E.S Hospital de Caldas.
A la fecha se encuentra un total de 30.000 usuarios del régimen subsidiado, afiliados con el contrato de CAPITA con la E.S.E ASSBASALUD, para acceder a cualquiera de los puntos de atención de la E.S.E, pero para el momento de la reunión no se cuenta con la cantidad de afiliados que son atendidos en la clínica la enea.
[…]”.
Copia del acta de mesa de trabajo 4 realizada el día 9 de septiembre de 202456, cuyo objeto fue “[…] la fusión por absorción entre las ESE HOSPITAL GENERAL SAN ISIDRO Y ESE ASSBASALUD, del municipio de Manizales, donde se pretende analizar las medidas adoptadas por la ESE y el ente territorial, sobre la disminución de servicios efectuada en la sede de Assbasalud ubicada en CISCO del Barrio Bosques del Norte, procurando evitar una afectación en la prestación de servicio de salud que pueda vulnerar los derechos fundamentales de la población […]”, en la cual se registraron las siguientes conclusiones y compromisos:
“[…] Conclusiones:
La disminución de servicios en las sedes de la ESE Assbasalud, representa una medida regresiva que afecta el derecho de acceso a este servicio público de los habitantes, quienes en su mayor parte pertenecen al régimen subsidiado y se encuentran en condiciones socio económicas menos favorables.
Es deber de la administración municipal garantizar espacios con las personas de la comunidad para socializar el proceso de fusión de las E.S.E.
La ESE Assbasalud se encuentra en una grave crisis por desfinanciamiento, que impide seguir funcionando con la oferta de servicios que normalmente ha ofrecido en su mayor medida a la población más vulnerable.
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Es deber del Estado a través de sus entes territoriales, garantizar el acceso a los servicios públicos esenciales, como el servicio de salud, por lo cual deben inyectar recursos a las ESE, cuando se requiera.
La salud no puede ser vista únicamente en términos económicos, se entiende que este es un servicio que debe garantizar el Estado, por ello su utilidad no es económica sino social.
A la fecha no ha sido presentado por parte de los entes territoriales, un plan de apalancamiento financiero para sufragar los costos operativos de la ESE Assbasalud.
Compromisos:
Debido a la disminución de servicios en todas las sedes de Assbasalud, la Personería de Manizales iniciará las actuaciones necesarias con el fin de radicar una acción popular, para salvaguardar los intereses colectivos de la comunidad afiliada a esta ESE, en ese sentido se radicará la Constitución en Renuncia para el día 10 de septiembre de 2024. […]”. (Destacado fuera de texto).
Copia del documento denominado “[…] Indicadores del Servicio de Urgencias Red de prestadores de servicios de salud de Manizales vigencias 2023 y 2024 […]”, realizado por la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Secretaría de Salud Pública de Manizale del cual se destaca lo siguiente:
“[…] Objetivos:
Socializar el comportamiento de los indicadores del servicio de Urgencias de la red de prestadores de servicios de salud de Manizales, solicitados mediante Circular Conjunta de la DTSC y la SSPM, No. 058 del 06 de junio de 2024.
Promover escenarios de discusión y análisis a partir de la información reportada, que posibilite el reconocimiento de fortalezas y áreas sensibles de mejora en la prestación del servicio de Urgencias.
Afianzar los mecanismos de articulación y seguimiento mediante la definición de acciones tendientes al fortalecimiento del proceso de atención en los servicios de Urgencias de la Ciudad.
Contexto:
Mediante Circular Conjunta de la DTSC y la SSPM, No. 058 del 06 de junio de 2024, se solicitó a la red de prestadores (con habilitación del servicio de urgencias en Manizales), el reporte de indicadores de atención en el servicio, las primeras causas de consulta y la oferta de servicios de consulta externa (incluyendo atención prioritaria), para las vigencias 2023 y lo transcurrido del 2024 (con corte datos al 31 de mayo).
La totalidad de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud reportaron la información solicitada. La información fue revisada, en un primer escenario, con la
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participación del coordinador de Red de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, y la Unidad de Prestación de Servicios de la Secretaría de Salud Pública de Manizales.
La Resolución 5596 de 2015, Por la cual se definen los criterios para el Sistema de Selección y Clasificación de pacientes en los servicios de urgencias “Triage”, del Ministerio de Salud y Protección Social, establece los siguientes tiempos de atención:
Resultados por Prestador- indicadores de atención en el servicio de urgencias, vigencia 2023
| Indicador | Información de los Prestadores 2023 | ||||||||||
| Prestador | Asaba salud | Avida nti | 0apeda le | Cania | ses | La Presentas | H. Santa Sofía | G Sanbllana | G psrquutrica | Total 2023 | Total 2023 Un C PucJiat |
| Aten. Triage i IV | 17,637 | 45.274 | 110,619 | 37,674 | 61,211 | 36,308 | 22,520 | 11,251 | 342.494 | 331,243 | |
| % pícente» Triage 1 | 0.41% | 1,40% | 0,40% | 0,32% | 0,10% | 0,13% | 0,50% | 5 > ’ | 1,0* | 0,5% | |
| % pícente» Triage II | 2.16% | 12,90% | 8,20% | 1,20% | 1,20% | 0,72% | 2,20% | 21,00% | 6,2% | 4,. | |
| * paciente» Triage III | 76,7% | 55,3% | 91,0% | 53,8% | 33,6% | 49,7% | 89,0% | 64,0% | 64,1% | 64,2% | |
| % pacientes Triage IV | 20.8% | 31,1% | 0.4% | 38,2% | 53,2% | 49,3% | 8,3% | 9,0% | 26,3% | 28,8% | |
| % Remisiones desde Urg | 16,9% | 0,3% | 2.6% | 0,1% | 1,1% | 2,8% | 0,8% | 0,0% | 3,1% | 3,5% | |
| H Internación desde Urg. | 6,4% | 28,8% | 28,6% | 7,9% | 15,8% | 5,6% | 6,0% | 90,0% | 23,6% | 14,2% | |
| £ horas camilla Urg. | 3.44 | 15 | 13,5 | 1,22 | 6,9 | 56,9 | 6.1 | 1,11 | 13 | 14.7 | |
| % Reingreso Urg. | 0,5% | 0,3% | 1.0% | 0,4% | 0,1% | 0,5% | 1.5% | 0,3% | 0,6% | ' 0,62% | |
| * Urgen tí radón | 17,9% | 60,5% | 13,4% | 55,4% | 45,7% | 44,4% | 0,3% | 34,0% | 33,9% | 33,9% | |
Resultados por Prestador- indicadores de atención en el servicio de urgencias, vigencia 2024 (enero a mayo)
| indicador | Información de los Prestadores 2024 | ||||||||||
| Prestador | Asaba salud | Avida nti | Os peda le | Corría | 5E5 | la Presentar. | H. Santa Sofía | C. Sairtillana | C. psiquiátrica | Total 2024 | Tota 2024 sin C. Puquial |
| Aten. Triage i-IV | 7,554 | 20,455 | 45,927 | 14,498 | 30,292 | 11,044 | 4,759 | 134,529 | 129,770 | ||
| % pacientes Tnage i | 0,38% | 1,50% | 0,30% | 0,21% | 0,20% | 0,00% | 4.00% | 0,9% | 0% | ||
| % pacientes Tnage II | 1,55% | 9.60% | 11,10% | 2,20% | 1,00% | 2,00% | 18,00% | 6,5% | 5% | ||
| % pacientes Tnage lll | 63,9% | 60,9% | 88,2% | 55,0% | 31,7% | 91,0% | 64,0% | 65,0% | 65% | ||
| % pacientes Tnage IV | 34,2% | 27,5% | 0,5% | 37,1% | 50,8% | 7,0% | 15,0% | 24,6% | 26% | ||
| % Remisiones desde Urg. | 16,4% | 0,5% | 3,4% | 0,0% | 0,8% | 1,0% | 0,0% | 3,2% | 4% | ||
| % internación desde Urg | 3,3% | 29,8% | 27,4% | 9,8% | 11,8% | 6,0% | 89,0% | 25,3% | 15% | ||
| £ horas camilla Urg. | 2,18 | 13,7 | 15,8 | 0,96 | t | 4 | 0.64 | 6,2 | 7,1 | ||
| % Reingreso Urg. | 0,2% | 0,3% | 0,4% | 0,4% | 0,1% | 0,8% | 0,0% | 0,3% | 0,0 | ||
| % Urgentlzaclón | 15,3% | 61,2% | 16,3% | 57,5% | 45,2% | 0,3% | 30,0% | 32,3% | 33% | ||
Comparativo de indicadores de atención en el servicio de Urgencias
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Conclusiones
•Alrededor del 60% de los pacientes que asisten al servicio de urgencias, son clasificados en Triage III, y cerca del 26% en Triage IV.
•Del total de atenciones realizadas por las IPS reportantes, el 30% tienen como puerta de entrada los servicios de urgencias (Urgentización).
•El porcentaje de reingresos al servicio de urgencias con el mismo diagnóstico de egreso no supera el 1%.
•Las primeras causas de consulta (y comunes) en los servicios de urgencias de las IPS reportantes, fueron: Infecciones de vías urinarias (N390), dolor abdominal (R104 y R101), gastroenteritis (A090 y A099), náuseas y vómito (R11X), migrañas (G439), dolor torácico y dolor precordial.
•Las primeras causas de consulta en Ospedale se relacionaron con parto único espontáneo, parto por cesárea de emergencia, hernia inguinal unilateral, hernia umbilical sin obstrucción, cálculo de vesícula e infecciones de vías urinarias. En la Clínica San Juan de Dios: episodio depresivo, trastornos mentales, de ansiedad, de la conducta y afectivo bipolar. En la Clínica Santillana predomina las contusiones de extremidades (rodilla, muñeca, dedos de mano, hombro, brazo, tobillo).
•Las causas que generan demoras en el alta del paciente desde el servicio de urgencias, reportadas por algunas IPS, incluyeron las causas sociales (condición de calle, adulto mayor en abandono, pobre red de apoyo familiar), demoras administrativas en trámites de referencia a mayor nivel y contrarreferencia), remisión de paciente con patología mental, dispensación farmacéutica para el alta en paciente crónico, demoras en el servicio de ambulancia y demoras en autorizaciones para pacientes que requieren remisión para ayudas diagnósticas.
•Algunos prestadores como Assbasalud ESE, Ospedale, Confa San Marcel y SES Hospital U. de Caldas (en convenio con algunas EPS), cuentan con la oferta de consulta prioritaria.
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•SES Hospital Universitario de Caldas, confirmó posibilidad de extensión de jornada de atención en consulta externa (sábados hasta las 7pm), según necesidades de población y disponibilidad de especialistas. […]”. (Destacado fuera de texto).
Copia del reporte de producción por centro de costos y por sede de Assbasalucorrespondiente a la vigencia 2023, que registra un total de 617.241 atenciones en toda la red, de las cuales 51.307 correspondieron a la sede La Enea. De estas, 4.001 corresponden a consulta médica general de urgencias, 522 a egresos hospitalarios y 20 a pacientes en observación, se adjunta el cuadro de la referencia:
“[???]
| Suma de MtC#ntid Etiquetas de fila | Etiquetas de columne ALTO BONITO | ASUNCION | BAJO TABLAZO | BOSQUE CISCO | ENEA FATIMA GARRUCHA | KM 41 | LA CABAÑA | LA LINDA LABORATORIO CLINICO | PII OTO | PRADO SAN CAYETANO SANtOSE SAN PEREGRINO Total general | |||||||||
| 1 Consulta Médica General Externa | 246 | 16215 | 221 | 11771 | 6059 | 3058 | 7391 | 306 | 1058 | 639 | 390 | 12612 | 7974 | 642 | 12941 | 207 | 81710 | ||
| i Coronta Médica General urgencias | 4001 | 9652 | 13653 | ||||||||||||||||
| 1* Exámenes de laboratorio clínico | 76701 | 24 | 17147 | fifi? | 8779 | 609 | 669 | 3449 | 1437 | 20 | 173753 | 7077 | 15343 | 15441 | 1414 | 15 | 268053 | ||
| 11 Citologías vaginales | 21 | 655 | 24 | 758 | 462 | 2 | 377 | 30 | 96 | 63 | 21 | 806 | 504 | 772 | 15 | 4636 | |||
| í Controles de Enfermería | 40 | 1405 | 54 | 1719 | 1087 | 978 | 82 | 291 | 101 | 146 | 1273 | 1155 | 1979 | W | 10*64 | ||||
| 5 procedimientos PC en salud Bucal | 298 | 7025 | 206 | 6481 | 3268 | 685 | 2596 | 339 | 908 | 424 | 339 | 5878 | 7281 | 223 | 35849 | ||||
| 4 Consulta Odontológica | 114 | 2208 | 75 | 2596 | 1394 | 16*0 | 834 | 125 | 320 | 182 | 118 | 17*2 | 2292 | 72 | 13512 | ||||
| 12 ApBtacííin de Vacunas | 2601 | 4&S6 | 2847 | 30 | 2193 | 2 | 1177 | 6 | 2910 | 227 | 8597 | 25476 | |||||||
| 16 Ecografía | 62 | 56 | 20 | 80 | 33 | 14 | 27 | 177 | 32 | 483 | |||||||||
| 11 Partos atendidos | 23 | 23 | |||||||||||||||||
| 165 | 4791 | 146 | 6072 | 5151 | 27325 | 3990 | 265 | 1002 | 518 | 190 | 6 | 14299 | 5369 | *2277 | 7336 | 119 | 118999 | ||
| 6 Procedimientos lera Dátil icos en Salud Bucal | ai | 6042 | 198 | 6564 | 2416 | 2858 | 2295 | 281 | 849 | 524 | 156 | 5795 | 4868 | 116 | 33113 | ||||
| 9 Egresos hospitalarios | 522 | 636 | 1158 | ||||||||||||||||
| 15 imagenologiá | i? | 746 | 11 | 528 | 228 | 792 | 303 | 7 | 20 | 16 | 8 | 953 | 2*5 | 1170 | 281 | * | 5322 | ||
| 7 Procedimientos Diagnósticos en Salud Bucal | 1375 | 1325 | |||||||||||||||||
| 1 r Actividades Crupales de Salud Pública | 10 | 109 | 101 | 17 | 11 | 43 | 9 | 61 | 122 | 15 | 526 | ||||||||
| Total general | 1158 | 68215 | 58575 | 23855 | 51307 | 21626 | 2117 | 9114 | 3919 | 1390 | 173759 | 32095 | 47509 | 72984 | 47808 | 617241 | |||
[???]”.
Copia del escrito de respuesta de Assbasalud dirigido a la Personería Municipal de Manizales el 7 de octubre de 202
mediante la cual se pronunció como se señala a continuación:
“[…] ASSBASALUD EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO adscrita al Municipio de Manizales, a la fecha se encuentra pasando por una contingencia, en razón a que no se cuentan con los recursos financieros para el restablecimiento de la cobertura habitual en la atención en salud, específicamente en los centros de salud señalados: Asunción, Bosques del Norte, El Bosque, Fátima, San José y El Prado.
No obstante, es menester señalar que se han venido realizando gestiones ante el Ministerio de Salud y Protección Social y el Municipio de Manizales, con el fin de obtener recursos que nos permitan continuar con la prestación de los servicios en salud de manera habitual, garantizando la oportunidad y calidad. Asimismo se informa que al interior de la institución se realizan los trámites posibles para atender a la población. […]” (Resaltado fuera de texto).
Copia de la respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social de 24 de octubre de 2024 dirigida a la Personería Municipal de Manizale
mediante la cual
Núm. único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
se pronunció frente al proceso de reorganización de Assbasalud y el Hospital
General San Isidro, en los siguientes términos:
“[…] Como respuesta a la solicitud realizada por la Dirección Territorial de Salud de Caldas a través del radicado MSPS 2024423000878122, frente al proceso de “REORGANIZACION DE LAS ESE MUNICIPALES ASSBASALUD Y HOSPITAL GENERAL SAN ISIDRO”, en la cual se pretende fusionar estas entidades, una vez realizada la evaluación de los documentos allegados y teniendo en cuenta los aspectos técnicos, administrativos, financieros, y de prestación de servicios, este Ministerio concluyó que no emite concepto favorable para el requerimiento presentado, radicado 2024231100940251 de 2024.
Es importante mencionar que, como parte del acompañamiento al proceso de “REORGANIZACION DE LAS ESE MUNICIPALES ASSBASALUD Y HOSPITAL GENERAL SAN ISIDRO”, este Ministerio ha realizado diferentes mesas técnicas con los actores involucrados, dentro de las cuales se destaca la sesión realizada el día 19 de septiembre de 2024, con la participación de la ESE ASSBASALUD.
Como resultado de lo antes mencionado, se establecieron entre las partes los siguientes acuerdos:
El Ministerio de Salud se compromete a apoyar financieramente a las ESE, a través del proyecto Fortalecimiento de los Servicios, los cuales han sido presentados por cada una de las entidades.
El municipio de Manizales generará recursos de caja para la ESE ASSBASALUD, a través del convenio de sostenibilidad.
La ESE ASSBASALUD, una vez reciba los recursos antes mencionados, deberá suplir los cargos vacantes, con prelación al personal misional y antiguos. Así como la contratación del personal asistencial para la prestación de los servicios en todos los puntos de atención habilitados.
El Municipio de Manizales realizará las gestiones administrativas a que haya lugar, que permitan la sana posesión o ceder la propiedad de los predios a la ESE ASSBASALUD, con el fin de permitir la asignación de recursos del PGN para proyectos de inversión en infraestructura y dotación.
La ESE ASSBASALUD, una vez se defina la titularidad de los predios, se compromete a planear y estructurar los proyectos de inversión en infraestructura y/o dotación necesarios y presentarlos ante este Ministerio, a través de la entidad territorial.
Por otro lado, consultado el aplicativo Registro Especial de Prestadores de Salud - REPS del Ministerio, encontramos que las sedes de la ESE ASSBASALUD son 17, y respecto a su ubicación, 10 están en zona urbana y 7 en zona rural, lo que refleja una distribución adecuada para la atención de la población del municipio de Manizales. A continuación se relaciona lo mencionado:
Núm. único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
Sedes ESE ASSBASALOD, según tipo de zona
| ? | Nombre de la sede , | Tipo zona t | |
| CLINICA SAN CAYETANO | URBANA | ||
| CENTRO DE ATENCIÓN AMBULATORIO PILOTO | URBANA | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD EL BOSQUE | URBANA | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD EL PRADO | URBANA | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD FATIMA | URBANA i | ||
| CISCO | URBANA | ||
| LABORATORIO CLINICO | URBANA | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD LA ASUNCION | URBANA . | ||
| CLÍNICA LA ENEA | URBANA | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD SAN JOSÉ | URBANA | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD BAJO TABLAZO | RURAL | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DESALUD KILOMETRO41 | RURAL | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD LA GARRUCHA | RURAL | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD LA CABAÑA | RURAL | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD LA LINDA | RURAL | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD SAN PEREGRINO | . RURAL | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD ALTO BONITO | RURAL | ||
Fuente: REPS, 27 de septiembre de 2024
Así mismo, al revisar la información de sedes por servicios de salud de la ESE ASSBASALUD en el aplicativo REPS, encontramos que las 7 sedes de la zona rural tienen inscrito el servicio de odontología general.
| Sede | .Grupo | Servicio | Total |
| CENTRO DE ATENCIÓN AMBULATORIO PILOTO (urbana) | Apoyo Diagnóstico y Cotnplementadón Terapéutica | SERVICIO FARMACÉUTICO | 1 |
| TOMA DE MUESTRAS DE CUELLO UTERINOS GINECOLÓGICAS | 1 | ||
| Consulta Externa | ENFERMERIA | 1 | |
| MEDICINA GENERAL | 1 | ||
| ODONTOLOGÍA GENERAL | i | ||
| VACUNACIÓN | 1 | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD ALTO BONITO (rural) ? | Apoye Diagnóstico y Complementadón Terapéutica | TOMA DE MUESTRAS DE CUELLO UTERINO Y GINECOLÓGICAS | i |
| Consulta Externa | ENFERMERÍA | 1 | |
| MEDICINA GENERAL | 1 | ||
| ODONTOLOGÍA GENERAL | 1 | ||
| CENTRO DE SERVICIOS DE SALUD BAJO TABLAZO (rural) | Apoyo Diagnóstico y Complementación Terapéutica | TOMA DE MUESTRAS DE CUELLO UTERINO Y GINECOLÓGICAS | 1 |
| Consulta Externa | ENFERMERÍA | 1 | |
| MEDICINA GENERAL | . 1 | ||
| ODONTOLOGÍA GENERAL | 1 | ||
[-]
| CLÍNICA LA ENEA (urbana) | Apoyo Diagnóstico y Complementa ción Terapéutica i | RADIOLOGÍA ODONTOLÓGICA | 1 |
| SERVICIO FARMACÉUTICO | 1 ' | ||
| TOMA DE MUESTRAS DE CUELLO UTERINO Y GINECOLÓGICAS | 1 | ||
| TOMA DE MUESTRAS DE LABORATORIO CLÍNICO | 1 | ||
| Atención Inmediata | URGENCIAS | 1 | |
| Consulta Externa | ENFERMERÍA | 1 | |
| MEDICINA DELTRABAJO Y MEDICINA LABORAL | 1 | ||
| MEDICINA GENERAL | 1 | ||
| ODONTOLOGÍA GENERAL | 1 | ||
| VACUNACIÓN | 1 | ||
| , Internación . i | HOSPITALIZACIÓN ADULTOS | 1 | |
| HOSPITALIZACIÓN PEDIÁTRICA | 1 | ||
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El Ministerio como cabeza de sector y autoridad sanitaria, pone a disposición el apoyo técnico que se requiera para fortalecer la operación de la red pública de la ciudad de Manizales y del Departamento de Caldas, e invitó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas y demás actores territoriales a trabajar conjuntamente para abordar las situaciones de acceso a servicios de salud y financieras de las ESE ASSBASALUD y Hospital General San Isidro.
Este Ministerio formalmente dio traslado de sus inquietudes planteadas frente a la continuidad y suficiencia de los servicios de salud en la ESE ASSBASALUD del municipio de Manizales a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, según lo dispuesto por la Ley 715 de 2001, artículo 43. Competencias de los departamentos en salud. Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. […]” (Destacado fuera de texto).
Copia de la respuesta de la Secretaría de Salud Pública del Municipio de Manizales, de fecha 20 de septiembre de 202461, dirigida a la Personería Municipal de Manizales en el marco del asunto “[…] Respuesta a inquietudes respecto a la presunta fusión de entidades hospitalarias locales […]”, mediante la cual señala lo siguiente:
“[…] Conclusión:
Dado lo expuesto en precedencia, en atención a lo solicitado por la Personería Municipal bajo el entendido del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, se responde:
Evitar el cierre o limitación de los servicios prestados en los 14 puestos de Assbasalud ESE de la ciudad de Manizales, asegurando que se mantengan en operación con calidad y suficiencia necesarias para atender adecuadamente a la población.
Respuesta:
Como ya se anotó, aplicando el principio de la universalización, la población en general está afiliada a uno cualquiera de los regímenes previstos en el Sistema
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General de Seguridad Social en Salud, y son las Entidades Promotoras de Salud - EPS las que determinan la red de prestadores de servicios de salud con las que tengan suscritos los respectivos contratos de prestación de servicios a sus afiliados, siendo ASSBASALUD ESE, acorde en el mercado una más de ellas.
Assbasalud ESE acorde con el flujo del mercado y la demanda, debe determinar el costo-efectividad de la disponibilidad o no de los puestos u centros de salud, en el marco del artículo 194 de la Ley 100 de 1993. No es el Municipio de Manizales el que debe asumir tal eventualidad.
Garantizar la sostenibilidad financiera de estos servicios mediante la concurrencia de recursos por parte del Ministerio de Salud, la Gobernación de Caldas y la Alcaldía de Manizales, en cumplimiento de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Respuesta:
Atendiendo a lo ya anotado, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad corresponde al ejercicio de la competencia de cada uno de los entes territoriales y la nación como está ordenado en los artículos 9, 10, y 11 de la Ley 10 de 1990, y 42, 43, y 44 de la Ley 715 de 2001, no visualizándose el deber de sostenibilidad financiera dado la falta de reglamentación del numeral 8 del artículo 196 de la Ley 100 de 1993, del inciso 2 del artículo artículo 38 de la Ley 812 de 2003, del literal c) del artículo 27 de la Ley 1122 de 2007 […]”. (Destacado fuera de texto).
Copia del certificado expedido por ASSBASALUD E.S.E., de fecha 23 de diciembre de 202462, mediante el cual se relacionan los servicios de salud que presta la entidad en cada una de sus diferentes sedes, indicando la oferta habilitada en los distintos puntos de atención del municipio de Manizales.
EL JEFE DE LA OFICINA DE SERVICIOS EN SALUD
CERTIFICA:
Que a la fecha los servicios de Salud de ASSBASALUD ESE se encuentran operando de acuerdo con el siguiente resumen:
CUADRO RESUMEN OPERACIÓN SEDES ASSBASALUD
/DICIEMBRE 2024
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| Clínica SAN CAYETANO | Urgencias médicas 24 Horas Hospitalz ación: 24 Horas Atención de Partos 24 Horas | HORARIOS Lunes A Domingo/24 horas | Medico : 2 Tempos | Urbana | |
| Centro de salud Alto Bonito | Consulta medWn» general Consulta Enfermería Toma de signos vitales Vacunación Insectología Toma de otología Atención en Salud Or.il | FECHAS 10 y 27 de Ociembre de 2024 | MecKo: 1 Tiempo Enfermera :1 Tiempo Odontólogo: 1 tiempo | Rural | |
| Centro de salud Bajo Tablazo | Consista merkina general Consulta Enfermería Toma de signos vitales Vacunación Inyectologia Toma de otología Atención en Salud Oral | FECHAS 31 de diciembre | Meikco 1 Tiempo Enfermera:! Tiempo Odontólogo: 1 Tiempo | Rival | |
| Centro de salud CISCO | Consuta mediana general Toma de signos viales Vacunaoón Inyectologia Toma de («elogia Atención en Salud OraK lunes y Mérceles todo el día ) | HORARIOS Lunes - Marcóles de 7-12/13- 17 Vieras 7 12/13-16 | Medco; 1 Tiempo odontólogo: 1 Tiempo | Urbana | |
| Centro de salud Fl Bosque | Consulta medicina general Consulta Enfermería Toma de agrios viales Vacunación InyectokxjM Toma de citología Atención en Salud Oral Lluras Martes miércoles Viernes) | HORARIOS Lunes -Martes - Miércoles Jueves de 7-12/13 17 Viernes 7 12/13-16 | Medico: 3.5 Tiempos Enfermera . 1 Tempo Odontólogo: 1 Tiempo Higenista Oral: 1 Tempo | Urbana | |
| Centro de salud El Prado | ConsUta medona general Consulta Enfermería Toma de signos vitales Vacunarán Inyectologia Toma de otología Atención en Salud Oral( Martes - Jueves) | HORARIOS lunes -Martes - Miércoirs- Jueves de 7-12/1317 Viernes 7-12/13-16 | Medico 1.5 Tiempos Enfermera:! Tiempo Odontólogo: 1 Tempo Higienista Oral : 1 Tempo | Urbana | |
| Centro de salud FAtima | Consulta medicina general Toma d* agnos v>ta*K Vacunación inyectologia Toma de citología Atención en Salud Oral (Mar tes y Viernes 7-10.30 A.M Jueves 7-5) | HORARIOS Martes - Aleves 7 12/13 17 | Medco: 1 Tempo Odontólogo ! Tiempo | Urbana | |
| Centro de salud Km 41 | Consulta medona general Consulta Enfermería Toma de signos vitales Vacunación Inyectologia Toma de citología Atención en Salud Oral | FECHAS Diciembre 24-6911 16 18 20-23-30 | Medico: 1 Tiempo Enfermera : 1 Tempo Odontóiogo. 1 Tiempo | Rural | |
| Centro de salud la Asunción | Consulta medicina general Consulta Enfermería Toma de signos vitales Vacunación Inyectologia Toma de etectrocardkjgramas Toma de otología Atención en Salud Oraciones -Vwmes) | HORARIOS limes -Martes - Miércoles- Jueves de 7-12/13-12 Viernes 7-12/13 lo | Medico; 3 Tiempos Enfermera : 1 Tiempo Odontólogo: 1 Tiempo Higwnista O al 1 Tiempo | Urbana | |
| Centro de salud La Cabaña | Consulta mediana general Consulta Enfermería Toma de signos vitales Vacunación Inyectologia Toma de otología Atención en Salud Oral | FECHAS Diciembre 5-12-19-26 | Medico: 1 Tiempo Enfermera : 1 Tempo Odontólogo: 1 Tempo | Rival | |
| Centro de salud la Garrucha | Consulta medóna general Consulta Enfermería T orna de signos vítales Vacunación Inyectologia Toma de otología Atención en Salud Oral | FECHAS Diciembre 3-17 | Medico: 1 Tiempo Enfermera:! Tiempo Odontólogo: 1 Tempo | Rural | |
| Centro de salud La Linda | Consulta mediana general Consulta Enfermería Toma de agn» vWw Vac lavación Inyectologia Toma de otología Atención en Salud Oral | FECHAS Diciembre 24 | Medico: 1 Tempo Enfermera : 1 Tiempo Odontólogo: 1 Tiempo | Rurá | |
| Centro de salud San tari | Consulta medona general Consulta Enfermería T orna de signos vitales Vacunación Inyectologia Toma de citokxjía Atención en Salud Oral( Lunes, Miércoles, Viernes) | HORARIOS Lunes -Martes - Miércoles- Jueves de 7-12/13-17 Viernes 7-12/13-16 | Medico: 3.5 Tiempos Enfermera : 1 Tiempo Odontólogo: 1 Twnpo Higienista Oral :1 Tiempo | Urbana | |
| Centro de salud San Peregrino | Consulta mediana genera! Consulta Enfermena Toma de signos vttates Vacunarán Inyectologia Toma de citología Atención en Salud Oral | Diciembre 13 | Medico 1 Tiempo Enfermera :l Tiempo Odontótogo:1 Tiempo | Rural | |
| ?iraca Enea | Consulta medona gener al Procedimientos menores (Onicectomia , Lavado de Odos. Cambio/Retiro de sonda vesical) Toma de signos vitales Atención en Salud Oral(Octont ologa/Urgencias Odontológica^ Terapia de conductos ) | Lunes-Viernes 7-20 Sábados 7-16 | Medico: 1 Tiempo Enfermera : 1 I lempo Odontólogo: 1 Tiempo | Urbana | |
[…]
Copia de la ordenanza 44de la Asamblea del departamento de Calda
de la cual se destacan las siguientes órdenes:
“[…] ARTICULO SEGUNDO: El objeto de la Dirección Territorial de Salud de Caldas es el de dirigir, controlar, coordinar y vigilar el Sector Salud y el Sistema General de
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Seguridad Social en Salud en Caldas, atendiendo las disposiciones Nacionales sobre la materia.
Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones:
[…]
c) Prestar asistencia técnica y asesoría a los municipios e instituciones públicas que prestan servicios de salud, en su jurisdicción.
[…]
e) Concurrir en la financiación de las inversiones necesarias para la organización funcional y administrativa de la red de instituciones prestadoras de servicios de salud a su cargo. […]”. (Destacado fuera de texto).
Copia de la resolución 2456 de 202465 del Ministerio de Salud y Protección Social por la cual se asignan recursos del rubro “[…] Apoyo a Programas de Desarrollo de la Salud Ley 100 de 1993 a unas Empresas Sociales del Estado […]”, la cual establece lo siguiente:
“[…] La Ley Estatutaria 1751 de 2015, consagra que el derecho fundamental a la salud comprende el acceso a los servicios de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud, señalando que el Estado promoverá la correspondiente ampliación gradual y continua del acceso a los servicios y tecnologías de salud, la mejora en su prestación, la ampliación de capacidad instalada del sistema de salud y el mejoramiento del talento humano; y que es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo de dicho derecho, comprendiendo este, el acceso a la infraestructura y dotación necesarias para la atención.
[…]
RESUELVE:
Articulo 1. Asignación de recursos. Asignar recursos del Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Salud y Protección Social, rubro “Apoyo a Programas de Desarrollo de la Salud Ley 100 de 1993", por un valor de DOS MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES DE PESOS ($2.853.000.000) M/CTE, para financiar las obligaciones de operación corriente establecidas en el articulo 2° de esta resolución, a las siguientes Empresas Sociales del Estado:
| No. | DEPARTAMENTO | MUNICIPIO | ENTIDAD RECEPTORA DE LOS RECURSOS | VALOR A ASIGNAR |
| 1 | CALDAS | MANIZALES | ASSBASALUD ESE | SI 500 000 000 |
| 2 | CALDAS | MANIZALES | HOSPITAL GENERAL SAN ISIDRO EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO | $1 000 000 000 |
| 3 | VALLE DEL CAUCA | RESTREPO | ESE HOSPITAL SAN JOSE | 8353 000.000 |
| TOTAL | $2 853 000 000 | |||
Articulo 2. Destinación de los recursos. Los recursos asignados mediante la presente resolución, serán destinados a la financiación de las siguientes obligaciones de operación corriente de la vigencia 2024:
Salarios de la planta de personal (permanente y temporal si la hubiera).
eguridad social de la planta de personal (aportes patronales y descuentos realizados al personal).
Prestaciones sociales de ley de la planta de personal (permanente y temporal si la hubiera).
Honorarios de contratistas personas naturales y jurídicas.
Medicamentos e insumos hospitalarios.
ervicio de vigilancia, aseo y lavandería.
Servicios públicos.
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Copia del documento denominado “[…] Estudio Técnico de Rediseño de las ESE municipales ASSBASALUD y Hospital General San Isidro […]” realizado por el municipio de Manizales, estudio que propone tres escenarios: el primero operando mediante una fusión por absorción de Assbasalud ESE y el Hospital San Isidro; el segundo escenario, en el que operan las dos ESE con austeridad de gasto; y, el tercero, en el que el Hospital General San Isidro absorbe a la Assbasalud. La Sala destaca que respecto al primer escenario el documento señaló lo siguiente:
“[…] Urgencias
En el estudio se identifica la necesidad de mejorar la atención en urgencias, especialmente en la sede de San Cayetano; se ha identificado que el servicio de urgencias, a pesar de ser de baja complejidad, presenta un alto porcentaje de pacientes que requieren atención de alta complejidad, con más del 92% de los casos clasificados como triage 3 a 5. Esto indica que muchos usuarios terminan siendo remitidos a instituciones de mayor nivel, lo que puede generar demoras en la atención y aumentar los costos para el sistema de salud. Se propone optimizar la oferta de consulta externa y la operatividad del triage, así como garantizar los ambientes necesarios para la atención de enfermedades respiratorias agudas (ERA) y enfermedades diarreicas agudas (EDA). Estas medidas buscan mejorar la calidad de la atención en urgencias, reducir los tiempos de espera y contribuir al equilibrio financiero de la ESE fusionada. Asimismo, se hará un seguimiento periódico a la Sede Clínica La Enea para validar su producción y costos asociados, así como estructurar un proyecto de inversión que permita habilitar el servicio de urgencias en el Centro Piloto, esta última sede que se encuentra en el centro de la ciudad.
También es de denotar que la elasticidad de los servicios de salud, es decir, su capacidad de adaptarse a los cambios en la oferta y la demanda es un factor determinante en la propuesta de reorganización de las ESEs municipales. El presente estudio técnico del 2024 reconoce esta necesidad de flexibilidad y propone modificaciones en la capacidad instalada de las sedes para responder de manera más eficiente a las necesidades cambiantes de la población.
Por ejemplo, la transformación de algunas sedes de ASSBASALUD en Centros de Atención Social (CAS) o Centros Integrados de Servicios Comunitarios (CISCO) y la implementación de jornadas extramurales con unidades móviles buscan acercar los servicios de salud a las comunidades, adaptándose a la demanda local y optimizando la utilización de recursos. Asimismo, la reubicación de los servicios de internación de la Clínica La Enea al Hospital General San Isidro, que cuenta con una mayor capacidad instalada, permitirá una mejor gestión de la demanda y una atención más integral a los pacientes, ahora bien, la elasticidad de los servicios permite que la sedes no se afecten siempre y cuando se evalúe con base en la oferta y demanda de los usuarios.
En resumen, la propuesta de reorganización de las ESEs busca no solo mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios de salud, sino también dotar al sistema de la flexibilidad necesaria para responder de manera efectiva a las fluctuaciones en la demanda y garantizar una atención oportuna y accesible a toda la población […]”. (Destacado fuera de texto).
El precitado documento presenta las siguientes recomendaciones:
Núm. único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
“[…] • Es fundamental contar con una planeación anticipada del funcionamiento de la ESE fusionada con las sedes ambulatorias adscritas, teniendo en cuenta que se ampliará la capacidad instalada y el portafolio de servicios, de manera que se elaboren los escenarios correspondientes de ingresos y gastos para su funcionamiento.
Se sugiere la adopción del Plan de transición con un plazo máximo al 31 de diciembre 2024, después de la fusión, que permita consolidar desde los diferentes ámbitos empresariales la fusión, con el propósito de evitar traumatismos a nivel asistencial, administrativo y financiero.
Documentar y ejecutar un Programa de empoderamiento y participación organizacional, con el propósito de facilitar la adaptación del talento humano a la nueva estructura organización de la ESE fusionada. Del mismo modo el posicionamiento de la ESE fusionada en el Municipio y Departamento de Caldas como nodo articular de la mediana complejidad.
Incrementar la producción de los servicios, para lo cual se adoptarán, entre otras, medidas el cumplimiento del portafolio proyectado, en el cual se amplían los servicios y modalidades; despliegue de estrategias tendientes a mejorar la confianza de la población en la ESE Hospital General San Isidro; mejoramiento de la oportunidad de las citas; adopción de otras modalidades de atención como las brigadas extra-murales de servicios médicos especializados de otros municipios especialmente de la subregión centro sur del Departamento, lo que además de incrementar los ingresos contribuirá al mejoramiento de la imagen de la ESE.
Diseño de un modelo de trabajo para el seguimiento a los indicadores de gestión clínica y gerencial de la ESE fusionada, el cual debe dar inicio de manera inmediata al momento de la fusión de las ESEs municipales, para garantizar que cada líder de proceso cumpla con los que se exige en la Resolución 408 de 2018, teniendo en cuenta el nivel de complejidad.
Se sugiere contratar por prestación de servicios a aquellos colaboradores que por su tipo de vinculación no fueron tenidos en cuenta dentro de la planta de personal y de requerirse la vinculación, deberá realizarse un estudio financiero que lo justifique.
Es de vital importancia priorizar la gestión del conocimiento, ya que como se evidenció en el diagnostico los puntajes con base en el MIPG son bajos. Esta gestión debe permitir conservar personal tanto contratista como planta que tenga conocimiento crítico y de impacto para la entidad o si se presenta situación de terminación de contrato o retiro del cargo debe documentarse de forma precisa las actividades para evitar traumatismos a la entidad.
Monitoreo del porcentaje de satisfacción de los usuarios de la ESE fusionada cada dos meses en el primer semestre de ejecución de la fusión, para lo cual se examinarán las causas asociadas a la insatisfacción y se adoptarán las medidas de mejoramiento con eficiencia y efectividad.
Fortalecimiento del programa de seguridad del paciente; adopción de medidas para reducir el porcentaje de insatisfacción por no asignación de citas de medicina general por razones atribuibles a la ESE; análisis permanente de causas asociadas y desarrollo de estrategias tendientes a incrementar la satisfacción de los usuarios.
Suprimir las vacantes existentes que fueron sustentadas, durante el estudio de propuesta para la fusión, con el fin de estimar con mayor certeza los costos de indemnización. De lo contrario los mismos deben ser reportados a la función pública para cargue de OPEC teniendo en cuenta que esto genera un costo adicional para Entidad. Asimismo, estudiar los encargos vigentes de las entidades.
Núm. único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
Realizar el estudio de vacantes trimestralmente para la toma de decisiones de supresión de dichos cargos y contribuir a la disminución de la carga prestacional de la ESE fusionada.
Depurar los litigios jurídicos que aportaron cada una de las ESE fusionadas, ya que en las demandas concurren diferentes Entidades involucrando por lo tanto un porcentaje de participación, lo cual podría disminuir las pretensiones de responsabilidad de la ESE fusionada.
Adecuar un área para archivo que viene de la Assbasalud ESE con el propósito de disminuir costos de bodega por este concepto
Adecuar un área para la fusión de las áreas administrativas de ambas ESE que permita un ambiente de trabajo digno y con todas las condiciones que exige los sistemas de gestión ambiental, de calidad y seguridad y salud en el trabajo.
TALENTO HUMANO (impacto: 50%):
ESTRATEGIA DE CONTROL: Conservar talento humano técnico o realizar cambios con personal mejor calificado con base en las necesidades de la entidad. (REDUCCIÓN DEL 45%)
Alta rotación de personal en procesos críticos de auxiliares de enfermería, facturadores y callcenter, por solicitudes externas.
- Falencias en agendamiento en las periodicidades de los cursos de vida por alta rotación del talento humano.
- Baja de adherencia a las temáticas requeridas por la empresa por parte del personal en los procesos inducción, capacitación y entrenamiento.
- Insuficiente personal para el cumplimiento de metas.
- Tiempos de contratación muy bajos, genera retiro del personal o malestar por parte de los profesionales vinculados a la entidad.
INASISTENCIA DE LAS PERSONAS (impacto 35%)
ESTRATEGIA DE CONTROL: Mejorar las estrategias de agendamiento tales como: implementar comparendo educativo nuevamente, realizar atención integral y no fraccionada, realizar seguimientos de pacientes por parte de auxiliares a quien se les entregue una población fija, equipo de GIRS con metas de agendamiento efectivo, entre otras. (REDUCCIÓN DEL 20% DE INASISTENCIA)
- 35% de Inasistencia, demanda inducida no efectiva. En algunos cursos de vida son muy alta. Indicadores de descuento en adolescente y juventud alto puntaje.
OTROS (impacto 15%)
ESTRATEGIA: Mejorar las estrategias de negociación y utilizar las notas técnicas para ajustar contratación. (REDUCCIÓN DEL 10%)
- No se completan las líneas de demanda del curso de vida porque no hay una demanda inducida integral y se recae en las estrategias no efectivas de agendamiento.
- Fallas en la negociación ya que algunas EPS demandan el 100% de cumplimiento de la meta. Bajo nivel de felicidad del personal de planta.
- 3% de la rotación de la población de la base de datos permitido por ley (afiliación).
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Mallas validadoras con altas restricciones que difieren de los planes de mejoramiento pactados de las mesas de trabajo con las referentes de las mismas EPS.
EQUILIBRIO FINANCIERO DE LA ESE FUSIONADA
Inicialmente se realizó el escenario financiero donde Assbasalud absorbía al Hospital General San Isidro, pero se encontró un escenario inconveniente al perder el segundo nivel de atención y donde los costos eran mayores, por lo que únicamente se optó por el escenario donde el Hospital General San Isidro absorbía a Assbasalud.
El actual sistema de salud se encuentra a la espera de modificaciones que en su momento podrán afectar sustancialmente los modelos planteados en el estudio.
Los ingresos planteados pueden verse modificados a beneficio del nuevo modelo, siempre y cuando se generen nuevos negocios que permitan incrementar el recaudo efectivo para la entidad.
La proyección de ingresos puede ser negativa, al aumentar la cartera o el deterioro de esta por falta del pago de las EPS.
Es necesario generar renegociaciones de los actuales contratos de capitación, debido a que en las actuales obligaciones que no pueden ser asumidas con la UPC pactada. (Los escenarios se proyectaron con reducciones de más del 20% de las metas actuales pactadas)
La nueva entidad requiere continuar con el apoyo de la Administración Municipal a través del convenio de sostenibilidad hasta tanto no se llegue al punto de equilibrio en la venta de servicios necesario para ser autosostenibles.
El convenio de adulto mayor actualmente genera desequilibrio contractual, por lo tanto, se debe renegociar las tarifas pactadas o replantear su modelo.
SISTEMA OBLIGATORIO DE LA GARANTIA DE CALIDAD
Garantizar la continuidad en la prestación de servicios de salud a la población objeto de atención a cargo la ESE fusionada, mejorando los estándares en materia de habilitación y acreditación en servicios de salud.
Gestión de recursos de inversión para el primer año de funcionamiento de la ESE fusionada conforme a los requisitos de habilitación con la Resolución 3100 de 2019, de tal forma que permita mejorar la infraestructura física, la tecnología biomédica y de tecnologías de la información y las comunicaciones.
Con el ánimo de garantizar la interdependencia en la ESE fusionada, se recomienda gestionar la ejecución del proyecto para la construcción de quirófanos con sus respectivos ambientes y sistemas, según como lo exige la norma de habilitación vigente para garantizar la integralidad de atención al usuario. Lo anterior fortalece la oferta de servicios en el primer y segundo nivel de complejidad, trabajando de manera sinérgica antes de realizar remisiones a nivel superiores y bajarían la saturación de servicio de entidades de alto nivel de complejidad.
[…]
PRESTACION DE SERVICIOS DE SALUD
La dirección científica del Hospital General San Isidro deberá garantizar su participación en las reuniones de referencia y contra referencia que lidera la Secretaría de Manizales con prestadores y aseguradores, con el fin de velar por un adecuado funcionamiento de la oferta de servicios y coordinar la ubicación oportuna de los pacientes en la red de servicios según contratación suscrita con las EPS.
Núm. único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
El servicio de urgencias ofertado en la sede de San Cayetano, en los últimos años ha tenido un porcentaje de urgentización alto, por lo cual, la ESE fusionada deberá tener especial cuidado con la oferta de la consulta externa, consulta prioritaria, operatividad del triage, adherencia a protocolos y la adherencia de los pacientes a los tratamientos, para intervenir este indicador que a la larga influye negativamente en la calidad de los servicios de salud y el equilibrio financiero de la ESE.
Habilitar en el servicio de urgencias de la Clínica San Cayetano, los ambientes para EDA e IRA, toda vez que de acuerdo con las tasas de mortalidad y con el perfil de morbilidad de los municipios de la región centro sur, la patología que se encuentra como primera causa de enfermedades transmisible son las infecciones respiratorias agudas. Es necesario focalizar acciones en EDA e IRA en cada uno de los municipios de esta región centro sur.
Las sedes no serán cerradas; serán transformadas de acuerdo con la situación actual, manteniendo una capacidad instalada mínima y complementando con unidades móviles para garantizar la continuidad en la prestación de servicios a la comunidad. Lo anterior se realiza en el marco de la producción de servicios y los costos que viene presentando la ESE Assbasalud […]” (Destacado fuera de texto).
Copia del acta 014-2024 de la Junta Directiva Extraordinaria de Assbasalud
ESE del día 29 de julio de 2024, en la que se indicó lo siguiente:
“[…] 3. SOCIALIZACIÓN DE LA SOLICITUD DE CIERRE TEMPORAL – SERVICIOS URGENCIAS, HOSPITALIZACIÓN PEDIÁTRICA Y HOSPITALIZACIÓN ADULTOS DE LA SEDE CLÍNICA LA ENEA DE ASSBASALUD ESE:
En uso de la palabra otorgada por el señor presidente de la Junta doctor Juan Felipe Álvarez Castro, el doctor Daniel Cuervo Sierra, Gerente - Encargado de Assbasalud ESE, se permite socializar, la necesidad del cierre temporal de los Servicios Urgencias, Hospitalización Pediátrica y Hospitalización Adultos, de la Sede Clínica La Enea de Assbasalud ESE a partir del 12 de agosto de 2024; sustenta el Gerente, que se requiere tomar esta decisión ya que como se evidencia en el Estudio Técnico Del Proceso de Reorganización de las ESEs - Assbasalud ESE y Hospital General San Isidro, donde se proyecta la absorción del Hospital San Isidro hacia Assbasalud ESE, situación que conlleva a que se reorganice el portafolio que actualmente se tiene, y se procure un equilibrio financiero en la Entidad, siendo necesario el cierre temporal de la Clínica la Ene?, y continúen los servicios de Urgencias en la Clínica San Cayetano, y se proyecte si es necesario la hospitalización a futuro en la infraestructura que se tiene adecuada en el Hospital San Isidro. La difícil situación financiera de Assbasalud ESE, el costo del sostenimiento de la Clínica la Enea las 24 horas, actualmente no son sostenibles por la entidad ante la baja ocupación hospitalaria inferior al 20 %, la baja utilización de las camas de urgencias y hospitalización, además de las continuas pérdidas dadas en las últimas vigencias de Mil ochocientos millones de pesos ($1.800.000.000) anuales en promedio. De igual manera la imposibilidad de contratar servicios hospitalarios adicionales que se han ofertado con las diferentes EAPB, inclusive se ofertó al Magisterio (FOMAG) para que allí se diera una atención médica exclusiva para ellos, sin embargo, no se obtuvo respuesta positiva.
Se agrega a lo anterior que no se cuenta con los recursos suficientes para seguir prestado los servicios en la Clínica la Enea las 24 horas, lo que conlleva a que no se dispone de apropiación para contratar el talento humano en los diferentes turnos que incluyen médicos, enfermeras, auxiliares de enfermería, auxiliares de facturación, guías de servicio, regentes de farmacia, ambulancia con su respectiva tripulación, todo ello hace que sea insostenible la mencionada
Núm. único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
Clínica. El Gerente agregó que dentro del plan de racionalización de recursos y con el único fin de no dar un cierre total a las instalaciones, se continuará prestando el servicio de consulta externa con médico y auxiliar de enfermería; se continuará prestando los servicios de urgencia odontológica diurna de lunes a viernes que incluye odontóloga y auxiliar de odontología, además de la toma de placas radiológicas, lo que comporta a un uso racional de la oferta de servicios que tiene Assbasalud ESE; insistió el doctor Cuervo Sierra, sin afectar el servicio de urgencias el cual continuará funcionando en la Clínica San Cayetano las 24 horas. Manifestó el Gerente encargado que en el documento técnico de la reorganización de las ESEs se refleja el estado crítico desde el punto de vista financiero de la Clínica la Enea. Como se trata de un cierre temporal y parcial, a posteriori se podrán tomar nuevas decisiones sobre dichos servicios y teniendo en cuenta la demanda de los mismos por nuestros usuarios o la posibilidad de nuevos contratos con las EAPB, todo ello enmarcado en el proceso de reorganización que seadelanta y dirigido a fortalecer en forma racional los servicios entre Hospital General San Isidro y Assbasalud ESE.
Preguntó del doctor David Eduardo Gómez Springstube - Secretario de Salud, en qué momento se daría el cierre temporal y cuándo se enviaría la solicitud a la Dirección Territorial de Salud de Caldas DTSC, el Gerente - E, indicó que una vez se aprueba el cierre temporal se enviará el oficio a la DTSC y una vez radicada la novedad, se dispone de 20 días comunes, y una vez transcurra se realiza el cierre temporal. Sobre el tema se debe informar a las EAPB, a la Asociación de Usuarios y a la Comunidad de la Enea, comunidad con la cual ya se han tenido varias reuniones y en los próximos días se oficializará el cierre temporal.
La doctora Luz Ángela Patiño Escobar como Representante de los Profesionales del Área Administrativa de Assbasalud ESE, intervino para manifestar que efectivamente la Clínica la Enea es insostenible financieramente y no se cuentan con los recursos suficientes para continuar con su funcionamiento, en el estudio técnico de reorganización se refleja el estado de pérdida que tiene el funcionamiento de la Clínica la enea.
Intervino la doctora Any Xiomara Melchor, Representante de los Profesionales de la Salud de la entidad, para indicar que ante las dificultades que se han presentado desde el punto de vista financiero para la sostenibilidad de la clínica la enea, esta decisión la encuentra acertada por cuanto con un servicio de urgencias como el de la Clínica San Cayetano que cuente con el talento humano suficiente se podrá cumplir con los servicios ofertados por la empresa.
Luego de los debates y las aclaraciones sobre el tema y el permitir la continuidad de los servicios de consulta externa diurna médica y urgencias odontológicas; además se redireccionarán los pacientes atendidos en la Clínica la Enea a la Clínica San Cayetano, y así evitar traumatismos a los usuarios que se encuentren en observación u hospitalizados.
El señor presidente de la Junta el doctor Juan Felipe Alvarez Castro, sometió a consideración la votación del cierre temporal de Servicios de Urgencias, Hospitalización Pediátrica y Hospitalización Adultos de la Sede Clínica La Enea de Assbasalud ESE, propuesto por el señor Gerente encargado el doctor Daniel Cuervo Sierra, se contó con cuatro (04) votos a favor y cero (0) en contra, en consideración fue aprobado el cierre temporal de la Clínica La Enea, acto seguido se autorizó al señor Gerente para que emita la comunicación y la dirija a la DTSC informando la novedad; además disponga de un plan de transición previa al cierre que contenga los servicios que se continuarán ofertando en la clínica la enea, un inventario de los bienes que tiene la Clínica, los que pueden ser trasladados hacia la clínica San Cayetano u otros centros de salud que lo requieran así mismo la reubicación del Talento Humano en otros servicios que se requieran y la terminación de los contratos de prestación de servicios que no sean necesarios darles continuidad[...]”. (Destacado fuera de texto).
Núm. único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
Las cifras de las estadísticas presentadas por Assbasalud registran más de 6.000 atenciones anuales en el servicio de urgencias de la Clínica La Enea y un promedio de 547 triages mensuales, de los cuales 2.923 en el periodo analizado corresponden a Triage III, esto es, urgencias no vitales pero que requieren atención médica oportuna para evitar su agravamiento, tal como se evidencia en el siguiente cuadro:
“[-]
ATENCIONES DE TRIAGE - CLÍNICA LA ENEA ENERO A 15 DE NOVIEMBRE DE 2024
| Mes | AIEPI | Triage II | Triage III | Triage IV | Triage V | Total general |
| Ene | 1 | 254 | 155 | 230 | 640 | |
| Feb | 4 | 279 | 150 | 170 | 603 | |
| Mar | 1 | 250 | 165 | 183 | 599 | |
| Abr | 1 | 11 | 253 | 140 | 150 | 563 |
| May | 10 | 302 | 162 | 189 | 663 | |
| Jun | 4 | 290 | 157 | 144 | 595 | |
| Jul | 6 | 303 | 154 | 147 | 610 | |
| Ago | 6 | 268 | 108 | 116 | 498 | |
| Sep | 4 | 281 | 110 | 127 | 522 | |
| Oct | 5 | 289 | 23 | 183 | 500 | |
| Nob | 154 | 10 | 70 | 234 | ||
| Total General | 1 | 52 | 2.923 | 1.334 | 1.717 | 6.027 |
[???]”.
Testimonios de David Gómez Springstube (secretario Local de Salud), Luz Ángela Patiño Escobar, Richard Nelson Román Marín, Gabriel Felipe Galindo Ocampo y Jazmín Eliana Villa, practicados en la audiencia de pruebas del 9 de abril de 2025. Los testimonios se orientaron a respaldar la tesis de las entidades demandadas sobre la sostenibilidad financiera de la ESE y la continuidad de la atención en otras sedes; sin embargo, no aportaron elementos de juicio técnicos o epidemiológicos objetivos que justificaran la proporcionalidad del cierre del servicio de urgencias en la sede La Enea.
Copia de la Circular Externa S-CIR-SSP-2025-245 de 16 de julio de 2025 expedida por la Secretaría de Salud Pública de Manizales en la que se indicó lo siguiente:
“[???]
Núm. único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
Ante este panorama, y dadas las limitaciones del sistema para autorregularse en condiciones de mercado o coordinación espontánea entre actores, resulta necesaria la adopción de medidas excepcionales y urgentes de articulación institucional, reorganización operativa y dirección sectorial directa, mediante la Declaratoria de alerta hospitalaria en el Municipio de Manizales. Esta decisión se funda en el principio de precaución, el deber de prevención del daño antijurídico, y la responsabilidad pública de las autoridades sanitarias para garantizar el derecho a la salud en contextos de riesgo sistémico.
En atención a los hechos previamente expuestos y conforme a las competencias establecidas en la Ley 715 de 2001 y el Decreto 0642 de 2019, la Secretaria de Salud Pública de Manizales DECLARA LA ALERTA HOSPITALARIA en el Municipio de Manizales, como medida excepcional de intervención administrativa orientada a mitigar el impacto de la congestión crítica en los servicios de urgencias, optimizar la gestión del riesgo hospitalario, articular funcionalmente la red prestadora de servicios en todos sus niveles de complejidad, y garantizar el acceso efectivo, continuo, oportuno y seguro de la población a la atención en salud. En consecuencia, y en ejercicio de su potestad de dirección y coordinación sectorial, esta Secretaría requiere a los diferentes actores del sistema de salud municipal las siguientes acciones inmediatas de obligatorio cumplimiento:
Para las IPS del Municipio:
Activar o actualizar los Planes Hospitalarios de Emergencia (PHE) conforme a lo establecido por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Adoptar estrategias de altas tempranas para pacientes clínicamente estables, mediante continuidad del cuidado en el ámbito domiciliario.
Liberar camas hospitalarias, especialmente en servicios de mediana y alta complejidad, mediante egresos oportunos y gestión clínica eficiente.
Notificar sin dilación al CRUE Municipal y Sistema de Emergencias Médicas -SEM- Municipal, cualquier evento que comprometa la operatividad del servicio o el traslado de pacientes.
Notificar diariamente al operador de Teleasistencia del Municipio, en las tres jomadas establecidas, la disponibilidad o no de camillas y camas hospitalarias.
[…]
Las IPS deberán garantizar la atención inicial de urgencias conforme a lo dispuesto en el articulo 2’ del Decreto 412 de 1992 concordante con el artículo 168 de la Ley 100 de 1993, el cual impone la obligación de brindar atención inmediata a toda persona en situación de urgencia vital, sin que medien barreras administrativas.
[…]”.
La circular identifica con precisión los factores estructurales que provocaron la saturación hospitalaria. La propia Secretaría de Salud reconoció que, durante el segundo trimestre de 2025, la red de urgencias del Municipio presentó niveles críticos de ocupación, describiendo la situación en los siguientes términos: “el Municipio de Manizales ha enfrentado un aumento sostenido y progresivo en la saturación de los servicios de urgencias, tanto en población adulta como pediátrica, asociado a diversos factores estructurales del sistema de salud. Entre ellos, se destaca la insuficiencia financiera de las Entidades Promotoras de Salud EPS, la creciente reducción de su capacidad de gestión del riesgo, los cierres escalonados de servicios, la desvinculación o incapacidad para el pago o contratación de talento humano en salud, las fallas en la entrega de medicamentos e insumos vitales oportunos y completos y la falta de recursos para la adecuada operación de las redes de atención primaria y especializada”. (Destacado fuera de texto).
Núm. único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
La circular precisó que dicha sobrecarga sistémica disminuye drásticamente la capacidad del sistema ante emergencias, en estos términos: “Esta sobrecarga operativa disminuye drásticamente la capacidad de absorción del sistema ante situaciones de emergencia sanitaria, genera interrupciones en la prestación continua del servicio y compromete los estándares mínimos de accesibilidad, oportunidad y pertinencia exigidos por la normativa vigente”. (Destacado fuera de texto).
Los anexos de la circular aportan datos cuantitativos que confirman el colapso. Concretamente se destaca que durante los meses de mayo, junio y lo corrido de julio de 2025, el Cuerpo Voluntario de Bomberos de Manizales — operador de la línea de Teleasistencia 123— registró cientos de reportes de superación de capacidad instalada provenientes de las instituciones de la red pública. En el mes de mayo, el SES Hospital de Caldas reportó 84 eventos de superación de su capacidad, la Clínica San Marcel 31, y la Clínica Avidanti 22. En ese mismo período, durante el segundo trimestre de 2025, el promedio de ocupación de los servicios de urgencias osciló entre el 100% y el 120%, situación que, en términos de la propia autoridad sanitaria, “afecta directamente la capacidad de respuesta oportuna para casos graves, incrementando el riesgo de eventos adversos y mortalidad”. Asimismo, los indicadores de triage de la vigencia 2024 evidenciaron que el 60% de los pacientes que asistieron a urgencias fueron clasificados en Triage III y que el 30% del total de atenciones corría por cuenta de la urgentización, esto es, la utilización del servicio de urgencias como puerta de entrada al sistema por ausencia de oferta en el primer nivel de atención.
La Sala considera que de la valoración integral del acervo es posible concluir que existe una amenaza y vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, por lo que a diferencia de lo concluido por el Tribunal, esta Sala observa que el cierre de los servicios de urgencias en la clínica La Enea por parte de Assbasalud ESE, cuando el municipio declaró en el año 2025 la alerta hospitalaria por la congestión de los servicios de urgencias en esa jurisdicción, afecta la prestación oportuna y eficiente del servicio de salud a la población de Manizales que debe usar el servicio de urgencias.
La Sala destaca que las únicas cifras objetivas disponibles que corresponden a las estadísticas de Assbasalud, demuestran la alta demanda del servicio de urgencias en la sede La Enea: más de 6.000 atenciones anuales y un promedio de
Núm. único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
547 triages mensuales, de los cuales 2.923 corresponden a Triage III urgencias que,
aunque no son vitales, requieren atención médica oportuna para evitar su
progresión hacia cuadros de mayor gravedad.
La Sala resalta que la Secretaría de Salud municipal en la Circular S-CIR- SSP-2025-245 declaró la alerta hospitalaria en el municipio de Manizales y concretamente advirtió sobre el colapso de la red de urgencias del municipio, en los siguientes término
“[…] Durante el segundo trimestre del año 2025, el Municipio de Manizales ha enfrentado un aumento sostenido y progresivo en la saturación de los servicios de urgencias (…)
Como consecuencia, se ha identificado una sobrecarga sistemática de los servicios de urgencias, los cuales se han convertido en la puerta de entrada obligada para pacientes con patologías crónicas (…) generando una demanda inusualmente alta (…) que reduce la capacidad de respuesta ante verdaderas emergencias vitales (…)
De acuerdo con los reportes consolidados por esta Secretaría, el promedio de ocupación hospitalaria en los servicios de urgencias del Municipio supera el umbral crítico de seguridad asistencial (…) Esta sobrecarga operativa incide directamente en la capacidad continua del servicio y compromete de manera sustancial los estándares mínimos de accesibilidad, oportunidad y pertinencia exigidos por la normativa vigente (…)
Ante este panorama (…) el sistema para autorregularse en condiciones de mercado o coordinación espontánea entre actores, resulta necesario adoptar medidas excepcionales y urgentes de articulación institucional (…) mediante la Declaratoria de Alerta Hospitalaria (…) estableciendo un alto nivel de riesgo sistémico […]”.
La circular identifica entre las causas directas de la saturación los “cierres escalonados de servicios” y la “falta de recursos para la adecuada operación de las redes de atención primaria y especializada”. El cierre del servicio de urgencias de la sede La Enea es, precisamente, uno de esos “cierres escalonados” que la propia Secretaría identifica como causa de la saturación.
La Sala encuentra que mantener cerrado el servicio de urgencias de la sede La Enea en medio de una declaratoria de alerta hospitalaria por saturación de la red resulta incompatible con la protección de los derechos colectivos invocados. Si el sistema se encuentra en niveles críticos de ocupación, la medida conducente para hacer cesar la amenaza y vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública y al acceso eficiente y oportuno al servicio de salud es que se restablezca la prestación del precitado servicio.
Núm. único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
En referencia al argumento del recurso de apelación relacionado con el error en la valoración probatoria por parte del Tribunal, específicamente por la inexistencia de estudios técnicos que permitan justificar el cierre del servicio de urgencias de la Clínica La Enea de Assbasalud ESE, la Sala considera que le asiste razón a la parte actora por lo siguiente:
El documento denominado "[...] Estudio Técnico de Rediseño de las ESE municipales ASSBASALUD y Hospital General San Isidro […]” no contiene elementos que den cuenta de la elaboración clara de un diagnóstico epidemiológico, análisis de oferta y demanda, indicadores de utilización del servicio, ni criterio alguno de proporcionalidad referido específicamente a la sede La Enea. Por el contrario, lo que se aprecia es que su objeto consistió en la optimización administrativa y financiera de las ESE municipales, sin que en ninguno de sus apartes se recomiende el cierre del servicio de urgencias de la precitada sede.
El acta 014-2024 de la Junta Directiva de Assbasalud, por su parte, sustentó la decisión exclusivamente en el déficit financiero de la entidad, sin soporte técnico- asistencial independiente. Asimismo, se dispuso como medida alternativa la remisión de los pacientes al servicio de urgencias de la Clínica San Cayetano, cuando en la misma acta de la junta directiva se destaca la insuficiencia de la precitada clínica para prestar el servicio de urgencias debido a la alta demanda.
Adicionalmente, las cifras estadísticas elaboradas por Assbasalud contradicen la justificación de baja demanda en el servicio de urgencias en la Clínica La Enea, al registrar más de 6.000 atenciones anuales y 2.923 casos de Triage III en el período analizado.
En conclusión, la Sala considera que el documento denominado "[...] Estudio Técnico de Rediseño de las ESE municipales ASSBASALUD y Hospital General San Isidro […]” y los demás elementos probatorios referidos en este acápite, no justifican el cierre del servicio de urgencias de la sede La Enea de Assbasalud, en este punto, se evidencia un error en la valoración del acervo probatorio y del análisis conjunto de las pruebas en la sentencia apelada.
Así las cosas, la Sala considera que los argumentos estudiados en este acápite prosperan por lo que revocará la sentencia proferida en primera instancia e impartirá las órdenes necesarias para proteger los derechos colectivos amparados, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Núm. único de radicación: 17001-23-33-000-2024-00277-01
Principio de progresividad y no regresividad en el servicio público esencial de
salud
El derecho a la salud desde su dimensión colectiva, esto es, a partir de la prestación eficiente y oportuna del servicio público esencial de salud, se encuentra sujeto a los principios de progresividad y no regresividad, establecidos en el artículo 6 de la Ley Estatutaria 1751 de 16 de febrero de 201y desarrollados ampliamente por la jurisprudencia de la Corte Constituciona Conforme a estos principios, el Estado está obligado a ampliar gradualmente el acceso y la calidad de los servicios de salud y, en ningún caso, puede adoptar medidas que impliquen un retroceso en el nivel de protección alcanzado, salvo que estén debidamente justificadas en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, y sean acompañadas de alternativas razonables.
La sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional estableció que, para determinar si una medida es regresiva e injustificada, el juez debe verificar: i) si la medida constituye una política pública regresiva no justificada por no perseguir un fin constitucionalmente legítimo, o por no haber realizado un análisis suficiente de otras posibilidades; ii) si la medida no es compatible con la protección adecuada de los fines básicos del derecho a la salud, ni con la conservación de la vida en condiciones dignas; y iii) si la medida es desproporcionada o irrazonable de modo que impide el goce cierto del derecho a la salud.
En el presente caso, el cierre del servicio de urgencias de la sede La Enea sin un estudio técnico válido que lo sustente, sin precisión de su duración ni condiciones de reapertura, frente a una demanda demostrada de más de 6.000 atenciones anuales y cuando la alternativa adoptada por la entidad es la prestación del servicio de urgencias en la Clínica San Cayetano, que de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso tiene un porcentaje alto de urgentización, hace que la alternativa no resulte razonable, y por el contrario, constituya una medida regresiva injustificada en la garantía de la prestación eficiente y oportuna del servicio público de salud.
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Adicionalmente, la Sala destaca que el cierre del servicio de urgencias de la Clínica La Enea no afecta únicamente a los usuarios directos de esa sede, sino que contribuye a incrementar el colapso en el sistema de atención de urgencias en el Municipio de Manizales, el cual fue advertido en la alerta hospitalaria decretada en el año 2025.
En otras palabras, el cierre del servicio obliga a los pacientes con urgencias Triage III a desplazarse a centros de mayor complejidad diseñados para urgencias vitales, lo que genera una redistribución desproporcional de la demanda que congestiona la red hospitalaria del Municipio y compromete la capacidad de respuesta inmediata del sistema ante emergencias de mayor gravedad, en perjuicio de toda la comunidad.
Esta Sección ya ha reconocido que las fallas en la prestación del servicio de urgencias de una IPS configuran una problemática que afecta el interés general de los usuarios del sistema de salud, susceptible de protección por vía de acción popula y que la saturación de los servicios de urgencias derivada de omisiones en la prestación del servicio vulnera el derecho colectivo al acceso eficiente y oportuno previsto en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472 de 199
La Sala destaca que en sentencia de 13 de octubre de 201 esta Corporación estudió una acción popular instaurada por la Personería Municipal de Manizales en relación con las dificultades financieras del Hospital Infantil Universitario Rafael Henao Toro, y denegó las pretensiones al concluir que las dificultades financieras de una institución prestadora de servicios de salud no constituyen por sí solas una conculcación de los derechos colectivos invocados, cuando no se acredita el cierre efectivo del servicio ni el impacto concreto en la población usuaria.
Por el contrario, en el caso objeto de estudio se acreditó el cierre efectivo y material del servicio de urgencias en la sede La Enea y se dispuso la remisión de los pacientes a la Clínica San Cayetano, cuyo alto volumen de congestión también quedó probado en el proceso, lo que aunado a la apreciación de las estadísticas de la ESE Assbasalud que demuestran más de 6.000 atenciones anuales en la referida sede, cuyo impacto en la red hospitalaria quedó demostrado con la declaratoria de
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alerta hospitalaria expedida por la Secretaría de Salud de Manizales, permiten a la Sala concluir que las dificultades financieras aducidas por la entidad no justifican la desprotección de los derechos colectivos invocados.
La Sala considera que el argumento estudiado en este acápite debe prosperar y, en consecuencia, refuerza la necesidad de amparar los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Corresponsabilidad institucional en la sostenibilidad de la ESE Assbasalud
La Sala destaca que el Tribunal consideró que la sostenibilidad económica de Assbasalud ESE no es responsabilidad exclusiva de la entidad prestadora, sino una obligación conjunta de todos los niveles de gobierno. Así, la Nación debe garantizar un marco regulatorio y financiero adecuado; el Departamento y su Dirección Territorial de Salud deben prestar asistencia técnica, coordinar la red y cofinanciar inversiones; y el Municipio debe ejercer una gestión estratégica y eficiente de los recursos locales, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política y desarrollados por la Ley 715 de 2001 y la Ley Estatutaria 1751 de 2015.
La Sala pone de presente que las órdenes que se impartirán en esta providencia se enmarcan en las competencias que el ordenamiento jurídico asigna a cada una de las entidades demandadas.
En este sentido se fundamenta el amparo constitucional respecto de la ESE Assbasalud, en su calidad de entidad prestadora de servicios de salud del orden municipal, a la que le corresponde adoptar las medidas administrativas, asistenciales y presupuestales necesarias para restablecer y garantizar la continuidad del servicio de urgencias en la sede La Enea, conforme a lo dispuesto en los artículos 194 y 195 de la Ley 100 de 1993.
El Municipio de Manizales – Secretaría de Salud Pública le compete dirigir, coordinar y vigilar el sector salud en su territorio, así como garantizar la sostenibilidad financiera de la ESE y financiar la prestación de servicios a la población vulnerable, en los términos del artículo 44 de la Ley 715 de 2001.
Al Departamento de Caldas – Dirección Territorial de Salud de Caldas le corresponde prestar asistencia técnica, coordinar la red departamental de prestadores y concurrir en la financiación de las inversiones necesarias para
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garantizar el funcionamiento de la red pública hospitalaria, conforme al artículo 43
de la Ley 715 de 2001.
A la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social le compete garantizar el marco regulatorio y financiero del sistema, asignar recursos de apoyo a las ESE en riesgo de sostenibilidad y ejercer la dirección general del sistema de salud, en virtud del numeral 42.7 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001 y del literal i) del artículo 5 de la Ley Estatutaria 1751 de 2015.
En este punto se advierte que las órdenes impartidas no sustituyen las competencias propias de cada entidad ni implican una injerencia en sus decisiones de política pública, sino que buscan garantizar el cese de la vulneración de los derechos colectivos acreditada en este proceso, en el marco de lo previsto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
Protección de los derechos colectivos
La Sala considera que la sentencia de primera instancia debe ser revocada, toda vez que el cierre del servicio de urgencias en la Clínica La Enea de Assbasalud ESE vulnera los derechos e intereses colectivos invocados, entre otras cosas, por la alteración del equilibrio funcional de toda la red de urgencias del Municipio de Manizales, cuando la entidad territorial declaró la alerta hospitalaria en esa localidad con ocasión del colapso del servicio de urgencias.
Con el objeto de proteger los derechos e intereses colectivos amparados, la Sala ordenará a la ESE Assbasalud la reapertura del servicio de urgencias de la sede La Enea para lo cual, en un plazo de treinta (30) días siguientes a la notificación de esta sentencia, deberá elaborar un plan de reapertura del servicio de urgencias en esa sede de la ciudad de Manizales, el cual deberá contener el cronograma de reapertura, en caso de que no lo haya hecho; las medidas administrativas, asistenciales y presupuestales necesarias para garantizar su funcionamiento continuo, eficaz y oportuno, y los mecanismos de articulación financiera y técnica con las entidades concurrentes. En todo caso, la reapertura del servicio de urgencias en la Clínica La Enea no puede superar el plazo de tres (3) meses contados desde la notificación de esta providencia.
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La Sala precisa que la orden que se anuncia encuentra sustento normativo en el artículo 8
de la Ley 1438 de 19 de enero de 201 en el artículo
1608 dde la Ley 1966 de 11 de julio de 201y en el Decreto 058 de 202 5 modificado parcialmente por el Decreto 460 de 2024, disposiciones normativas en las que se establece que el Ministerio de Salud y Protección Social categorizará anualmente el riesgo fiscal de las ESE, precisando que aquellas categorizadas en riesgo medio o alto deben adoptar un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero —PSFF—, definido legalmente como un programa integral, institucional, financiero y administrativo cuyo objeto es, simultáneamente, restablecer la solidez económica y financiera de la entidad y asegurar la continuidad, la calidad y la oportunidad en la prestación del servicio público de salud.
Al respecto, la Sala advierte que, de las pruebas allegadas al proceso, no se evidencia que la ESE Assbasalud haya iniciado el referido Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero y, adicionalmente, de acuerdo con la Resolución 00001122 del 30 de mayo de 2025 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Socia—publicada en el Diario Oficial 53.133 de la misma fecha— la ESE
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Assbasalud se encuentra categorizada en riesgo bajo para la vigencia 2025, lo que sugiere que, al menos desde la perspectiva de los indicadores financieros evaluados por la autoridad competente, la entidad no se encuentra en el nivel de deterioro que haría imposible la reapertura del servicio de urgencias en la sede La Enea.
Lo anterior aunado a la declaratoria de alerta hospitalaria en el Municipio de Manizales y a que la medida adoptada por Assbasalud ESE consistente en remitir los pacientes a la Clínica San Cayetano resulta insuficiente para garantizar la prestación eficiente y oportuna del servicio de urgencias, toda vez que se acreditó el alto volumen de congestión en el servicio de urgencias de la precitada clínica.
La Sala concluye que es factible impartir la orden de reapertura del servicio de urgencias en la sede La Enea, condicionada a que previamente la ESE presente un plan de reapertura del servicio de urgencias con el objeto de que pueda diseñar, planear y ejecutar la reapertura del servicio de urgencias en la precitada sede.
En consecuencia, se ordenará a las entidades demandadas, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, concurrir financiera y técnicamente para garantizar la reapertura y el funcionamiento continuo, eficaz y oportuno del servicio de urgencias en la sede La Enea de la ESE Assbasalud, así como la prestación eficiente de los demás servicios de salud en todas sus sedes, adoptando las medidas administrativas y presupuestales necesarias conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Con el propósito de garantizar el cumplimiento efectivo de las órdenes impartidas, la Sala ordenará la conformación de un Comité de Verificación presidido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Caldas e integrado por delegados de las entidades demandadas, la Personería Municipal de Manizales y la Defensoría del Pueblo Regional Caldas, el cual permitirá articular a los responsables, monitorear el avance en la ejecución de las medidas y activar las herramientas previstas en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 ante el incumplimiento.
La Sala revocará la sentencia de 10 de octubre de 2025 proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas y en su lugar, declarará la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea
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eficiente y oportuna con ocasión del cierre del servicio de urgencias en la sede La Enea de Assbasalud ESE. E impartirá las órdenes referidas para garantizar la protección constitucional de los derechos colectivos amparados.
La Sala precisa que la adopción del anterior remedio judicial tiene por objeto proteger los derechos e intereses colectivos vulnerados y se limita a los aspectos y argumentos formulados en el recurso de apelación, sin que se evidencien razones que justifiquen la adopción de medidas adicionales de protección.
De conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y los numerales 1 y 8 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 10 de octubre de 2025 proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, dentro de la acción popular de referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos a la salubridad pública y al acceso eficiente y oportuno al servicio público esencial de salud, previstos en los literales g) y j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, en favor de los habitantes del Municipio de Manizales, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a la ESE Assbasalud la reapertura del servicio de urgencias en la Clínica La Enea, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: ORDENAR a la ESE Assbasalud que para el cumplimiento de la orden impartida en el ordinal anterior, elabore, en un plazo de treinta (30) días siguientes a la notificación de esta sentencia, un plan de reapertura del servicio de urgencias en la sede La Enea de la ciudad de Manizales, el cual deberá contener el cronograma de reapertura, en caso de que no lo haya hecho; las medidas administrativas, asistenciales y presupuestales necesarias para garantizar su funcionamiento continuo, eficaz y oportuno, y los mecanismos de articulación
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financiera y técnica con las entidades concurrentes. En todo caso, la orden de reapertura del servicio de urgencias en la Clínica La Enea no puede superar el plazo de tres (3) meses contados desde la notificación de esta providencia.
QUINTO: ORDENAR al Municipio de Manizales – Secretaría de Salud Pública, al Departamento de Caldas – Dirección Territorial de Salud de Caldas y a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, y en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, concurran financiera y técnicamente para garantizar el cumplimiento de la orden impartida a la ESE Assbasalud.
SEXTO: ORDENAR la conformación de un Comité de Verificación del Cumplimiento de esta sentencia, que será presidido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Caldas e integrado por un delegado de la Personería Municipal de Manizales, un delegado de la ESE Assbasalud, un delegado del Municipio de Manizales – Secretaría de Salud Pública, un delegado del Ministerio de Salud y Protección Social, un delegado de la Dirección Territorial de Salud de Caldas y un delegado de la Defensoría del Pueblo Regional Caldas.
SÉPTIMO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
NOVENO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Presidente Consejero de Estado
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
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CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección
Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,
integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
