CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022).
Radicación:
Demandante:
Demandados:
17001-33-39-006-2019-00165-01
Gildardo Marín Toro
Instituto Nacional de Vías - INVIAS, Departamento de
Caldas,
Municipio
de
Manizales,
Central
Hidroeléctrica de Caldas - CHEC S.A. E.S.P., Instituto
De Valorización de Manizales - INVAMA y Autopistas
del Café S.A.
Asunto:
Mecanismo de revisión eventual del medio de control
de protección de derechos e intereses colectivos –
auto que resuelve sobre la solicitud de revisión
presentada por el Procurador Delegado para la
Conciliación Administrativa.
La Sala procede a resolver la solicitud de revisión eventual presentada por el
Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, respecto del auto de
2
3 de agosto de 2021, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Caldas
confirmó la providencia de 2 de julio de 2021, proferida por el Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Manizales, que rechazó el recurso de apelación
que interpuso la coadyuvante contra la sentencia del 18 de junio de 20211,
mediante la cual ese despacho aprobó el pacto de cumplimiento al que
arribaron las partes el 11 de junio de la misma anualidad en el medio de control
de protección de los derechos e intereses colectivos de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
1
.1 La demanda.2
1
. El señor Gildardo Marín Toro instauró demanda en ejercicio del medio de
control de protección de derechos e intereses colectivos contra el Instituto
1
Archivo 090 Expediente Juzgado
2
El actor popular radicó la demanda de acción popular el 11 de marzo de 2019 (Archivo 01
Expediente Juzgado)
2
Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
Demandante: Gildardo Marín Toro
Demandadas:
Instituto Nacional de
Vías
-
INVIAS,
Departamento de Caldas, Municipio de Manizales, Central
Hidroeléctrica de Caldas - CHEC S.A. E.S.P., Instituto de
Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
Nacional de Vías - INVIAS, el Departamento de Caldas, el Municipio de
Manizales, la Central Hidroeléctrica de Caldas - CHEC S.A. E.S.P., el Instituto
de Valorización de Manizales - INVAMA y Autopistas del Café S.A., con el fin
de que se protegieran las siguientes garantías: «el acceso a una
infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los
servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a la
realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando
las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al
beneficio de la calidad de vida de los habitantes».
2
. El demandante considera transgredidos los referidos derechos colectivos,
debido a los múltiples accidentes de tránsito que ocurren en el tramo de la
autopista del café que comunica a Manizales con Chinchiná, en el sector
adyacente al centro de eventos San Marcos de León.
3
. El actor pidió que se ordene a las demandadas la realización de las
siguientes medidas administrativas, técnicas y financieras: (i) en primer lugar,
un estudio técnico que permita identificar las causas de los accidentes de
tránsito en el referido sector, (ii) en segundo término, que se ejecuten las
acciones para prevenirlos, (iii) luego, en el evento en que se determine que la
siniestralidad obedece a la imprudencia de los usuarios, se establezcan
elementos para la regulación de velocidad incluyendo la posibilidad de instalar
radares; y por último, (iv) se adecué la vía conforme al Manual de Diseño
Geométrico de Carreteras 2008, desarrollado por INVIAS y adoptado como
norma técnica para la red vial con Resolución No. 000744 del 4 de marzo de
2
009.
1
.2 Hechos de la demanda.3
4
. Las anteriores pretensiones se fundan, en síntesis, en los siguientes
hechos:
5
. El actor popular indicó que en el tramo de la autopista del café que comunica
a la ciudad de Manizales con el municipio de Chinchiná, existe un sector
adyacente al Centro de Eventos San Marcos de León por el que circulan
3
Archivo 01 Expediente Juzgado
3
Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
Demandante: Gildardo Marín Toro
Demandadas:
Instituto Nacional de
Vías
-
INVIAS,
Departamento de Caldas, Municipio de Manizales, Central
Hidroeléctrica de Caldas - CHEC S.A. E.S.P., Instituto de
Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
vehículos de carga liviana y pesada, carros particulares y de servicio público,
bicicletas y motocicletas.
6
. Afirmó que las condiciones de amplitud, visibilidad y estado de la malla vial
permiten la circulación con alta velocidad sobre una geometría que inicia a
partir del puente sobre la quebrada La Francia y que finaliza con una curva
pronunciada y variación abrupta. Tal circunstancia, sumada a los cambios
bruscos y frecuentes de velocidad de los vehículos que transitan hacia el sur
del departamento, al parecer, ha facilitado la ocurrencia de numerosos
siniestros.
7
. Aseguró que desde el segundo trimestre del año 2017 y durante el primer
trimestre del año 2018 se presentaron más de 10 accidentes de tránsito en el
mencionado sector con un número significativo de lesionados, pérdida de
vidas y daños materiales a personas y automotores, Lo anterior, de
conformidad con el informe presentado por la Secretaría de Tránsito y
Transporte y la Unidad de Gestión del Riesgo de Manizales.
1
.3. Decisiones adoptadas en el medio de control de protección de
derechos e intereses colectivos.
1
.3.1 Solicitud de coadyuvancia.
8
1
. Mediante escrito de 10 de abril de 2019,4 los Procuradores Judiciales 70,
80 y 181 para asuntos administrativos de Manizales presentaron solicitud con
el fin de coadyuvar a la parte demandante. En esa oportunidad, los
coadyuvantes pidieron al despacho conductor decretar una prueba pericial con
el fin de determinar las causas técnicas o de infraestructura de alta
accidentalidad en el sector Manizales – Chinchiná de la autopista del café.
9
. Solicitaron que en el caso de que se demuestre, «mediante la realización
de peritaje, que las causas y circunstancias, se deben a la necesidad de
realizar obras técnicas y de infraestructura para prevenir la accidentalidad y
garantizar el uso adecuado de la vía y la reducción y eliminación de los riesgo
de accidentalidad», se de esa orden a las entidades demandadas, en especial
a la concesionaria Autopistas del Café S.A. y a la Agencia Nacional de
4
Archivo 006 - Expediente Juzgado
4
Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
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Departamento de Caldas, Municipio de Manizales, Central
Hidroeléctrica de Caldas - CHEC S.A. E.S.P., Instituto de
Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
Infraestructura.
1
0. Mediante auto de 12 de agosto de 2019,5 el Juzgado Sexto Administrativo
del Circuito de Manizales admitió la solicitud de coadyuvancia presentada por
los Procuradores Judiciales 70, 180 y 181 para asuntos administrativos de
Manizales.
1
.3.1 Pacto de cumplimiento.
1
1. La audiencia de pacto de cumplimiento se celebró el 4 junio de 2021,
conforme a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.6 En esa
diligencia, la sociedad Autopistas del Café S.A. presentó propuesta de arreglo.
En efecto, con el propósito de atender las pretensiones de la demanda, la
empresa ofreció realizar las siguientes acciones: (i) refuerzo de la señalización
vertical y horizontal de la zona objeto del medio de control con revisión durante
el segundo semestre el 2021, (ii) culminación del contrato de iluminación de la
vía suscrito con el INVAMA, dentro del mismo término, (iii) instalación de
bandas alertadoras y tachas, (iv) realización de campañas de sensibilización
y prevención, durante el tiempo que se prolongue la concesión, (v)
continuación de campañas y operativos para controlar los piques ilegales y,
finalmente; (vi) instalación de elementos reflectivos y captafaros en los muros
y alcantarillados.
1
2. Efectuado el correspondiente traslado, la fórmula de arreglo presentada
por Autopistas del Café S.A. fue aceptada por la parte accionante.
1
3. En la misma diligencia, la Procuradora 180 Judicial para asuntos
administrativos de Manizales, en calidad de coadyuvante de la acción popular,
se opuso al pacto, pues consideró que en el asunto se requería de una prueba
pericial para establecer la causa de la accidentalidad. Además, alegó la
necesidad de realizar una mesa técnica entre las entidades accionadas.
1
4. Finalmente, el agente del Ministerio Público solicitó que se declarara fallida
la audiencia y se continuara con el proceso y el debate probatorio. Indicó que
la propuesta realizada por parte de Autopistas del Café no era suficiente para
5
6
Archivo 025 - Expediente Juzgado
Acta y video de audiencia, archivos 079, 080 y 081 - Expediente Juzgado
5
Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
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Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
dar solución a la problemática objeto de debate; sin embargo, destacó la
iniciativa por parte del concesionario, de la cual adujo que tendría un efecto
significativo en los índices de accidentalidad. Finalmente, reprochó la ausencia
de un compromiso institucional por parte de las demás entidades accionadas,
especialmente de la Agencia Nacional de Infraestructura.
1
.3.2 Sentencia de instancia.
1
5. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales profirió
sentencia el 18 de junio de 2021,7 por medio de la cual impartió aprobación al
pacto de cumplimiento al que arribaron las partes el día 4 del mismo mes y
año. Para sustentar su decisión, expuso, en resumen, las siguientes razones:
1
6. Después de analizado el acervo probatorio documental y técnico allegado
por el secretario de Tránsito y Transporte de Manizales y los directores del
Consorcio Desarrollo vial y de Interventoría del contrato de concesión y
Autopistas del Café S.A., la juez de instancia estableció que «es altamente
probable que los accidentes de tránsito que se han presentado en la última
década en el sector referido por el señor Marín Toro obedecen principalmente
a los siguientes sucesos: (a) impericia del agente vial, (b) exceso de velocidad
del conductor, y (c) falta de señalización en la vía.»
1
7. Aclaró que la vulneración de los derechos colectivos, invocada por el
demandante y coadyuvada por los agentes del ministerio público, como
consecuencia de los accidentes de tránsito que se han presentado a lo largo
de la última década en el sector referido en la demanda, fue causado
exclusivamente por los actores viales que la transitan, «pues mal haría esta
falladora en considerar que existen acciones u omisiones por parte de
Autopistas del Café en relación a los agentes viales que transitan sin el
acatamiento de las normas de tránsito». Pese a lo anterior, determinó que esa
empresa es la obligada contractualmente al mantenimiento y la prestación de
los servicios del proyecto vial Armenia - Pereira - Manizales, carretera en la
que se encuentra el tramo del que es objeto la acción constitucional.
7
Archivo 090 - Expediente Juzgado
6
Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
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Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
1
8. En cuanto a la figura de la coadyuvancia, indicó que esa institución
procesal fue creada para que un tercero con los mismos actos con los que
cuenta el actor, apoye y nutra sus pretensiones. Con la salvedad que su
intervención no esté en oposición con lo pretendido por el promotor de la
acción y que además no implique disposición del derecho en litigio.
1
9. Determinó que el panorama de la vulneración de los derechos colectivos
podía ser superado con las acciones que ha venido implementando Autopistas
del Café S.A. y la ejecución de las que se convinieron en la audiencia de pacto
de cumplimiento.
2
0. En consecuencia, la juez fijó los siguientes compromisos a cargo de
Autopistas del Café S.A.: «(i) Reforzar la señalización vertical y horizontal de
forma inmediata y se efectuará una nueva revisión durante el segundo
semestre el 2021, ii) Culminación del contrato con el INVAMA cuyo objeto es
la iluminación de la vía dentro del segundo semestre del 2021, fecha límite 31
de diciembre de esa anualidad, iii) Instalación de bandas alertadoras y tachas,
tres meses después de la fecha en la que se apruebe el pacto, iv) Realización
de campañas de sensibilización y prevención y acreditación de las que se
hubieren hecho hasta la fecha. Determinación de un número mínimo de
campañas que se desarrollaran durante el tiempo que continúe la concesión,
v) Continuación de las campañas y operativos para controlar los piques
ilegales, estableciendo un número mínimo al año de operativos que se
acreditarían frente al comité y vi) Instalación de elementos reflectivos,
captafaros en los muros y alcantarillados, dentro de los tres meses siguientes
a la notificación de la sentencia que apruebe el pacto de cumplimiento.».
2
1. Finalmente, la juez conformó un comité verificador de la sentencia,
integrado por el Procurador Judicial, el demandante, los coadyuvantes y un
representante de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y otro de
Autopistas del Café S.A., y de la Defensoría del Pueblo.
1
.3.3 Recurso de apelación.
2
2. La Procuradora Judicial 180 para asuntos administrativos de Manizales, en
calidad de coadyuvante, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de
8 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de
1
7
Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
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Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
Manizales, mediante la cual se aprobó el pacto de cumplimiento del 4 de junio
de 2021.8
2
3. Indicó que por medio de la providencia apelada se aprobó el referido
acuerdo a pesar de que, en calidad de coadyuvante en la acción constitucional,
presentó oposición a la fórmula de pacto propuesta por el concesionario
Autopistas del Café S.A., manifestación que fue compartida por el agente del
Ministerio Público.
2
4. Considera que el referido pacto de cumplimiento no garantiza los derechos
colectivos invocados en la demanda. Lo anterior, toda vez que en el proceso
no se determinó probatoriamente si existía o no la necesidad de realizar obras
técnicas y de infraestructura para prevenir la accidentalidad, garantizar el uso
adecuado de la vía, reducir y eliminar de los riesgos de accidentalidad en la
vía Autopistas del Café entre Manizales y Chinchiná, sector La Uribe - La
Estampilla. Agregó que las propuestas presentadas en la referida audiencia no
representan una solución técnica a un problema que, desde tiempo atrás, se
viene denunciando.
2
5. Indicó que los accidentes de tránsito se siguen presentando a pesar de
que el concesionario vial implementó las medidas que ofreció en la audiencia
de pacto de cumplimiento. Esto debido a que ellas no corresponden a obras
técnicas y de infraestructura recomendadas en algún dictamen pericial previo,
que prevengan la accidentalidad y garanticen el uso adecuado de la vía y la
reducción y eliminación de esos riesgos.
2
6. Finalmente, alegó que la intervención de los coadyuvantes no implica la
reformulación de la demanda ni extralimitan las facultades del accionante, toda
vez que se realiza procurando la garantía del interés público y buscando la
protección de los derechos colectivos invocados.
2
7. Mediante auto de 2 de julio de 2021,9 el Juzgado Sexto Administrativo del
Circuito de Manizales negó por improcedente el recurso de apelación
interpuesto por los coadyuvantes. Para sustentar su decisión, indicó que el
coadyuvante como sujeto procesal puede realizar los actos procesales
8
9
Archivo 093 Expediente Juzgado
Archivo 094 Expediente Juzgado
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Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
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permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de
ésta y no impliquen disposición del derecho en litigio, inclusive, tratándose de
actuaciones dentro de trámites constitucionales.
2
8. El juzgado consideró que la apelación que presentaron los coadyuvantes
contra la sentencia que aprobó el pacto de cumplimiento es un acto dirigido en
oposición de los intereses del titular de esta acción constitucional. En
consecuencia, concluyó que aquellos carecían de facultad para presentarlo.
1
.3.4 Recurso de reposición y en subsidio de queja y su decisión.
2
9. La coadyuvante, Procuradora Judicial 180 para asuntos administrativos de
Manizales, interpuso recurso de reposición y, en subsidio de queja contra la
anterior decisión. Insistió en que el acuerdo al que llegaron las entidades
accionadas y el actor popular no brinda una solución de fondo a la alta
accidentalidad que se presenta en la vía de Autopistas del Café, sector La
Uribe - La Estampilla.10
3
0. Para fundamentar su desacuerdo, aseguró que en el asunto se discuten
intereses colectivos o generales, no particulares del demandante. Precisó que
la tesis que limita los actos procesales de los coadyuvantes es propia del
derecho privado y, por lo tanto, no se puede aplicar de manera restrictiva en
asuntos de índole constitucional. Explicó que en tratándose de un medio de
control de protección a los derechos colectivos, la interpretación de las normas
debe realizarse de manera sistemática e integral, acogiendo los parámetros
constitucionales y la finalidad de la acción popular. En consecuencia, alegó
que los coadyuvantes sí tienen la facultad de interponer el recurso de
apelación, cuando persiste el riesgo o la amenaza de los derechos generales.
3
1. Finalmente, explicó que en Colombia cualquier persona está legitimada
para promover la acción popular, a diferencia de lo que sucede con los asuntos
privados en los que la legitimación radica únicamente en el titular del derecho
afectado. En estos casos, los coadyuvantes sí estarían limitados en sus
intervenciones procesales porque irían más allá de los intereses del titular de
la acción.
1
0 Archivo 097 Expediente Juzgado
9
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Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
3
2. Mediante auto de 14 de julio de 2021, el Juzgado Sexto Administrativo de
Manizales desató el recurso de reposición impetrado, manteniendo su decisión
y remitió el expediente al superior para que resolviera la queja.11
3
2
3. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto de 23 de agosto de
021, confirmó la providencia de 2 de julio de 2021 proferida por el Juzgado
12
Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, que rechazó el recurso de
apelación que interpuso la coadyuvante contra la sentencia proferida por ese
despacho el 18 de junio de 2021.
3
4. El tribunal, después de trascribir el artículo 24 de la Ley 472 que establece
la figura de la coadyuvancia en las acciones populares y de citar un aparte de
la sentencia de la Sección Tercera de esta corporación, sobre las facultades
del coadyuvante en la acción popular,13 encontró ajustada a derecho la
decisión de negar por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la
coadyuvante Procuradora Judicial 180 para asuntos administrativos de
Manizales. Indicó que al intervenir en esa calidad sus gestiones no pueden ir
en contravía de la parte a la cual coadyuva, que para el caso presente, estuvo
de acuerdo con el pacto de cumplimiento.
II.
REVISIÓN EVENTUAL
2
.1 Solicitud de revisión eventual.
3
2
5. Mediante escrito enviado por correo electrónico de 3 de septiembre de
021 , el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa pidió la
14
revisión eventual de la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo
del Circuito de Manizales, «con el fin que se unifique la Jurisprudencia por
parte del Consejo de Estado frente a la intervención de los coadyuvantes en
el medio de control de protección a los Derechos Colectivos». Para sustentar
su petición expuso los argumentos que se resumen a continuación.
1
1
1
1 Archivo 098 Expediente Juzgado
2 Archivo 04 Expediente digital.
3 Sentencia Radicado 25000-23-27-000-2004-00888-01(AP)M.P. Dra. Ruth Stella Correa
Palacio
4 Archivo 08 del expediente digital.
1
1
0
Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
Demandante: Gildardo Marín Toro
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Instituto Nacional de
Vías
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INVIAS,
Departamento de Caldas, Municipio de Manizales, Central
Hidroeléctrica de Caldas - CHEC S.A. E.S.P., Instituto de
Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
3
6. El solicitante afirmó que «se requiere la intervención del Consejo de
Estado, mediante el mecanismo de revisión eventual por tratarse de una
Providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas […] que
determinó la finalización del proceso promovido para la protección de los
derechos e intereses colectivos por parte del Juzgado Sexto Administrativo de
Manizales. En dicha sentencia se aprobó un Pacto de Cumplimiento, que en
criterio de la parte coadyuvante y del Ministerio Público no garantiza los
derechos colectivos a la prevención y seguridad vial, el goce del espacio
público y la utilización y defensa de los bienes de uso público consagrados en
el artículo 4 de la ley 472 de 1998.»
3
7. El procurador agregó que pese a que la coadyuvante de la parte accionante
impugnó la sentencia del 18 de junio de 2021, «el despacho judicial de primera
instancia negó la concesión del recurso de alzada, bajo el argumento que la
intervención de los coadyuvantes estaba en contra de los intereses del actor
popular en el medio de control.» En ese orden, consideró que «es importante
un pronunciamiento que unifique la jurisprudencia en lo concerniente a la
intervención de los coadyuvantes en el medio de control de protección a los
Derechos Colectivos, toda vez que en tales acciones constitucionales se busca
la garantía de los Derechos Colectivos, que por su escencia (sic) son de interés
general y alejados de interés particular, sin que se puedan limitar los actos
procesales de los coadyuvantes a las tesis y formalidades propias del derecho
privado, pues no se están dirimiendo intereses individuales del titular de la
acción constitucional.»
3
8. Adujo que los coadyuvantes, como titulares de la acción constitucional,
gozan de la facultad para interponer el recurso de apelación cuando persiste
el riesgo o la amenaza de los derechos generales, tal como lo contemplan los
artículos 24 de la Ley 472 de 1998 y 71 del CGP. Agregó que la posibilidad de
aceptar un acuerdo de pacto de cumplimiento no puede recaer simplemente
en la voluntad del actor popular, máxime cuando tal decisión no brinda una
solución adecuada y tendiente a garantizar los derechos colectivos, mucho
menos cuando esas decisiones se adoptan sin ningún argumento para aceptar
una propuesta de pacto por parte del accionante.
1
1
Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
Demandante: Gildardo Marín Toro
Demandadas:
Instituto Nacional de
Vías
-
INVIAS,
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Hidroeléctrica de Caldas - CHEC S.A. E.S.P., Instituto de
Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
3
9. Indicó que tanto el Juzgado Sexto Administrativo de Manizales como el
Tribunal Administrativo de Caldas concluyeron que el recurso de apelación que
interpuso la coadyuvante era un acto dirigido en contra de los intereses del
titular de la acción constitucional y que sus gestiones no podían ir en contravía
de la parte a la cual coadyuva; sin embargo, en este caso el interés del
Ministerio Público y el del coadyuvante es el mismo, esto es, evitar la alta
accidentalidad de una de las vías principales que conduce de la ciudad de
Manizales a los municipios de Chinchiná, Pereira y Medellín.
4
0. Finalmente, reiteró que «la vía sobre la cual se busca una solución a la alta
accidentalidad, representa una situación de alto riesgo para las personas que
transitan por allí y que al parecer su causa obedece a problemas técnicos que
ha causado múltiples accidentes, lo cual se pretende dilucidar y solucionar con
el medio de control impetrado, en el que se ha realizado la intervención por
parte del Ministerio Público en calidad de coadyuvante, ya que el acuerdo al
que se llegó en la Audiencia de Pacto de cumplimiento por parte del actor
popular y el concesionario Autopistas del Café no brinda una solución a tal
problemática, en tanto que persiste el riesgo de accidentalidad.»
2
.2. Remisión del expediente
4
1. La Secretaría General del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante
correo del 6 de septiembre de 2021, remitió el expediente del medio de control
de protección de derechos e intereses colectivos al Consejo de Estado para
que se adelantara el trámite de revisión eventual.15
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
3
.1. Competencia.
4
2. Con la expedición del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 , que adicionó el
16
artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de
1
5 Archivo 09 del expediente digital.
1
6 ARTÍCULO 11. Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36Aque
formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:
“
Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de
la regulación de los recursos extraordinarios.
En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o
del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que
1
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Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
Demandante: Gildardo Marín Toro
Demandadas:
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-
INVIAS,
Departamento de Caldas, Municipio de Manizales, Central
Hidroeléctrica de Caldas - CHEC S.A. E.S.P., Instituto de
Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
Justicia, el legislador creó el mecanismo de revisión eventual en materia de
acciones populares y de grupo.
4
3. La referida disposición estableció la competencia del Consejo de Estado
para seleccionar la revisión eventual, a petición de parte o del Ministerio
Público, de las sentencias que resuelven las acciones populares y de grupo o
las demás providencias que determinen la finalización o el archivo de tales
procesos, con el fin de unificar la jurisprudencia y garantizar la igualdad en la
aplicación de la ley.
4
4. A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante el
Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, expidió el Reglamento del Consejo de
Estado. En el parágrafo 1° de su artículo 13 estableció que: «De la selección
para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que
determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares
o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia,
conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por
el Presidente de la Corporación.»
4
5. En consecuencia, repartido el expediente de la referencia a esta Sección,
la Sala es competente para conocer y decidir sobre la selección de la solicitud
de revisión de la acción popular de la referencia presentada por el Procurador
Delegado para la Conciliación Administrativa.
2
.2. Problema jurídico
4
6. Con fundamento en los argumentos expuestos en la solicitud de revisión,
el problema jurídico que debe resolver la Sala se contrae a establecer si ¿Se
debe seleccionar para revisión eventual del auto de 23 de agosto de 2021, por
medio del cual el Tribunal Administrativo de Caldas confirmó la providencia de
2
de julio de 2021, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito
de Manizales, que rechazó el recurso de apelación que interpuso la
correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual
revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo
del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la
jurisprudencia.
1
3
Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
Demandante: Gildardo Marín Toro
Demandadas:
Instituto Nacional de
Vías
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INVIAS,
Departamento de Caldas, Municipio de Manizales, Central
Hidroeléctrica de Caldas - CHEC S.A. E.S.P., Instituto de
Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
coadyuvante contra la sentencia proferida el 18 de junio de 2021 por el
Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante la cual
aprobó el acuerdo al que allegaron las partes en la audiencia de pacto de
cumplimiento de 4 de junio de esa misma anualidad, «con el fin que se unifique
la Jurisprudencia por parte del Consejo de Estado frente a la intervención de
los coadyuvantes en el medio de control de protección a los Derechos
Colectivos»?
4
7. Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas:
(i) generalidades de la revisión eventual en las acciones populares y de grupo,
y (ii) caso concreto.
3
.2 Finalidad y requisitos de procedencia de la revisión eventual
4
8. El mecanismo de revisión eventual en materia de acciones populares fue
creado por la Ley 1285 de 2009. La norma, a través de su artículo 11, adicion?
el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, en los siguientes términos:
«Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones
populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.
En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a
petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de
sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o
de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las
demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo
proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la
jurisprudencia17.
La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los
ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la
cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro
del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de
la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o
Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya
proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la
terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3)
meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso
Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales
providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no
escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el
Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual
1
7 Inciso 1o. declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-713-08 de 15 de julio de 2008, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés
Vargas Hernández, '... en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún
caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión
de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión'.
1
4
Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
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revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de
aquella.
PARÁGRAFO 1o. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se
refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos
originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a
la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará
todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión
eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las
partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la
insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los
efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión
eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios18.
PARÁGRAFO 2o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la
procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que
puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en
los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.»
4
9. En tales condiciones, el mecanismo de revisión eventual tiene como
objetivo unificar la jurisprudencia en los procesos de acciones populares y de
grupo por lo que esta Corporación se encuentra facultada para seleccionar, o
no, las providencias -autos o sentencias- que finalicen el proceso. Lo anterior,
según el tema y con el fin de que se apliquen las mismas directrices en casos
que compartan iguales supuestos fácticos y jurídicos.
5
0. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, en su artículo 270 estableció que el fallo que decide sobre la
providencia seleccionada para revisión tiene el carácter de sentencia de
unificación, en los siguientes términos:
«Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de
este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que
profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o
trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar
jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su
interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios
y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A
de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.»
5
1. La referida Ley 1437 de 2011 mantuvo el mecanismo de revisión eventual
y plasmó su propósito de forma más clara, a través de su artículo 272, así:
1
8 Parágrafo declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-713-08 de 15 de julio de 2008, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés
Vargas Hernández, '... en el entendido de que se trata de una competencia adicional del
Consejo de Estado, de que la eventual revisión es contra sentencias o providencias que
pongan fin a un proceso, proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la
jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción de tutela'.
1
5
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«
3
Artículo 272. La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo
6A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia,
adicionado por artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la
jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección
de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a
un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones
iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica.»
5
2. De lo anterior, es posible deducir que la finalidad de la revisión eventual
es la de unificar la jurisprudencia en los procesos promovidos para la
protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños
causados a un grupo y, en consecuencia, evitar la coexistencia de criterios
contradictorios respecto de un mismo tema. De esta manera, se asegura la
aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica
y jurídica y con ello, se garantizan los principios de igualdad y seguridad
jurídica.
5
3. A continuación, el artículo 273 de la ley 1437 de 2011 determinó que la
revisión eventual procede «contra las sentencias o providencias que
determinen la finalización o archivo de los procesos […] proferidas por los
Tribunales Administrativos», en los siguientes casos: «1. Cuando la
providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o
divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre
tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los
mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de
unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta
Corporación.»
5
4. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta
Corporación, en Auto IJ de 14 de julio de 2009 , en relación con la finalidad
19
de la unificación de jurisprudencia del mecanismo de revisión eventual
contemplado en la Ley 1285 del 2009, criterio que resulta aplicable en vigencia
de la Ley 1437 de 2011, precisó:
«[…]
2.4. El propósito del mecanismo de revisión lo constituye la unificación de
jurisprudencia.
1
9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto del 14 de julio de
2009, Radicación número: 20001-23-31-000-2007-00244-01(IJ)AG, M.P. Mauricio Fajardo
Gómez.
1
6
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Cumplidos los anteriores presupuestos, ha de tenerse presente que la
selección de una providencia para su revisión debe tener como propósito la
unificación de jurisprudencia.
Al respecto, la Constitución Política se ocupó de asignarle al Consejo de
Estado, de manera expresa y precisa, el carácter y a la vez las funciones que
corresponden a la máxima Corporación de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, en cuanto en el numeral 1 del artículo constitucional 237 se
consagra como la primera de sus atribuciones la de “[d]esempeñar las
funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme a
las reglas que señale la ley”.
Pues bien, la aludida disposición constitucional no contiene un simple adjetivo
calificativo en relación con el Consejo de Estado, ni se limita a realizar una
mera descripción de su naturaleza jurídica, sino que, por el contrario, la
primera de las atribuciones que el Constituyente tuvo a bien asignarle a esta
Corporación, de entre el conjunto de funciones que se consideró relevante
asignarle de forma directa, consistió, precisamente, en atribuirle la condición
de Tribunal Supremo, dentro de lo que a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo se refiere, determinación adoptada por la Carta Política que se
concreta en esa expresión que, por ello mismo, se encuentra llena de
contenido y por lo cual está llamada a producir múltiples y muy variados
efectos en el ordenamiento jurídico nacional.
[
…]
Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible
identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a
operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia:
•
Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia
respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia
del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una
posición unificadora;
•
Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su
complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las
disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la
legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones
respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o
interpretación;
•
•
Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere
una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta
Corporación.
Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido
objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de
Estado.
Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los
temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las
condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia,
deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la
providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de
garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales
deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta,
además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo.
[
…]».
1
7
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5
5. En lo que tiene que ver con los requisitos que debe reunir la solicitud de
revisión de las acciones populares y de grupo, la Sección Primera del Consejo
de Estado en auto proferido el 27 de abril de 2017 , estableció lo siguiente:
20
«[…] Del texto normativo mencionado, para la prosperidad del aludido
mecanismo de revisión eventual se tienen como requisitos, los
siguientes:
a) Petición de parte o del Ministerio Público.
Se necesita solicitud expresa de parte o del agente del Ministerio
Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por parte de
la autoridad judicial.
b) La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas
que determinen la finalización o el archivo del respectivo
proceso.
La revisión recae, únicamente, sobre las sentencias o demás
providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo
proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos.
c) Petición presentada en oportunidad
La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes
a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al
proceso.
d) La petición esté debidamente sustentada.
Como se mencionó en el acápite anterior, si bien la norma en cita
guarda silencio respecto de la necesidad, de sustentar la petición, se
estima indispensable para su procedencia, que el interesado exponga
las razones por las cuales considera que la sentencia definitiva debe
ser seleccionada para efectos del cumplimiento del fin unificador
previsto en la ley.[…]»
(Destacado del texto original y subrayado propio).
5
6. De conformidad con lo expuesto, para que el mecanismo de revisión
eventual proceda frente a los procesos promovidos para la protección de los
derechos e intereses colectivos, se requiere que se cumplan los siguientes
presupuestos: i) debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público;
ii) la providencia objeto de revisión debe determinar la finalización o el archivo
del respectivo proceso y haber sido proferida por un tribunal administrativo que
no sea susceptible de recurso de apelación ante el Consejo de Estado, iii)
procede cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente
contradicciones o divergencias interpretativas sobre el alcance de la ley
2
0 Consejo de Estado. Sección Primera. Auto de 27 de abril de 2017, Radicación número:
76001-23-31-000-2005-02919-01(AG) REV4. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
1
8
Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
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aplicada entre tribunales y cuando se oponga a alguna sentencia de
unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de la
Corporación; iv) el fin de la revisión debe ser la unificación de jurisprudencia y;
v) la solicitud debe estar debidamente sustentada.
5
7. La Sala aclara que si bien la revisión eventual procede respecto de
providencias y sentencias en firme, sobre las cuales se han agotado las
correspondientes instancias; no constituye una tercera instancia. Lo anterior
conforme al criterio pacífico de esta Corporación, según el cual cuando el
21
Consejo de Estado conoce del mecanismo de revisión eventual no actúa como
juez de instancia sino como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
5
8. La Sección también precisa que la selección del proceso para adelantar el
mecanismo de revisión no es automática ni absoluta, de manera que aunque
la solicitud de revisión esté conforme a los lineamientos trazados por la Sala
Plena del Consejo de Estado, ello no obliga al escogimiento del asunto, toda
vez que la revisión, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se
caracteriza por ser eventual.22
5
9. De lo expuesto, la Sala deduce que la revisión eventual es un mecanismo
procesal especial y excepcional, por lo tanto autónomo y diferente en su
finalidad y alcance respecto de los intereses y propósitos perseguidos por las
partes en el proceso original, aunque ligado tanto fáctica como jurídicamente
con los diversos extremos debatidos en el litigio en el que se origina; sin
embargo, «resulta abiertamente improcedente presentar la solicitud de
revisión eventual con el propósito de ejercer un control de legalidad respecto
de cualquiera de las providencias proferidas dentro del proceso.»23
2
1 Sobre el alcance, finalidad y requisitos del mecanismo de revisión eventual pueden
consultarse las siguientes providencias de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de
esta Corporación : i) sentencia del 1.º de diciembre de 2015, Radicación número: 11001-33-
3
3
1-035-2007-00033-01(AP), ii) sentencia del 8 de octubre de 2013 Radicación número: 08001-
3-31-003-2007-00073-01(AP)REV y iii) sentencia del 3 de septiembre de 2013 Radicación
número: 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ).
2 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 11 de septiembre de 2012, Exp. 2010-00205-
1, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
3 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto de 25 de marzo de 2021, Radicación número:
1001-33-42-048-2019-00356-01(AG)REV. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.
2
0
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1
1
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4
. Caso concreto.
6
0. La Sección Segunda del Consejo de Estado procede a decidir si en el
presente caso hay lugar a seleccionar el auto de 23 de agosto de 2021, por
medio del cual el Tribunal Administrativo de Caldas confirmó la providencia de
2
de julio de 2021 del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales,
que rechazó el recurso de apelación que interpuso la coadyuvante. Con ese
propósito verificará si se cumplen los requisitos y los presupuestos de
procedencia de dicho mecanismo, de conformidad con la normativa y
jurisprudencia antes referida.
6
1. En primer lugar, la Sala observa que se cumple con el requisito de la
legitimación en la causa por activa, toda vez que la solicitud de revisión
eventual la presentó el Ministerio Público, esto es, el Procurador Delegado
para la Conciliación Administrativa, en condición de agente de la Procuraduría
General de la Nación.
4
.1. Petición expresa de parte de revisión de una providencia que
determine la finalización o el archivo del respectivo proceso presentada
de forma oportuna.
6
2. En segundo término, la Sala establece que el mecanismo de revisión
eventual debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la
ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al proceso, de
conformidad con lo establecido en el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011.
6
3. Al respecto, la Sección Segunda observa que la sentencia del 18 de junio
de 2021, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de
Manizales cobró ejecutoria el 27 de agosto de 2021 . En esa fecha quedó en
24
firme la providencia de 23 de agosto de 2021, por medio del cual el Tribunal
Administrativo de Caldas confirmó el auto del 2 de julio de esa anualidad que
rechazó el recurso de apelación interpuesto contra la referida sentencia. Por
su parte, el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa presentó
la solicitud de revisión eventual el 3 de septiembre de 2021,25 es decir, dentro
del término establecido.
2
4 Archivo 05 del expediente digital
5 Archivo 05 del expediente digital.
2
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6
4. La remisión del expediente de la referencia para decidir sobre la revisión
eventual fue dispuesta por el Tribunal Administrativo de Caldas el 6 de
septiembre de 2021.26
6
5. Conforme se estableció, la providencia objeto de la solicitud de revisión
eventual determinó la finalización del respectivo proceso y fue dictada por un
Tribunal Administrativo; sin embargo, los reproches realizados en la solicitud
se dirigieron contra la sentencia del 18 de junio de 2021, proferida por el
Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales cobró ejecutoria el 27
de agosto de 2021 circunstancia que la torna en improcedente, tal como lo
indicó esta corporación en auto de 24 de marzo de 2011, al determinar que:
27
«
En consonancia con lo estipulado en la Ley 1285 de 2009, la revisión eventual
de las decisiones proferidas por los Jueces Administrativos en primera
instancia es improcedente, pues ésta solo se limita a las decisiones que
pongan fin al proceso adoptadas por los Tribunales Administrativos.»
6
6. En efecto, el literal del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, norma que
adicion? el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, estable que «el Consejo de
Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las
acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión,
las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o
el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales
Administrativos.»
6
7. La Sección Segunda al examinar el escrito que contiene la petición,
encuentra que tampoco reúne el requisito establecido en el numeral 2° del
artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, no se encuadra en alguna de las hipótesis
determinadas en el artículo 273 del referido código ni atiende a la finalidad de
unificación de jurisprudencia propia del mecanismo de revisión eventual, como
pasa a explicarse.
2
6 Archivo 09 del expediente digital.
2
7 Consejo de Estado. Sección Cuarta, auto del 24 de Marzo de 2011, Radicación número:
05001-33-31-009-2008-00140-01(AP)REV. Consejero Ponente Doctor William Giraldo
Giraldo.
2
1
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4
.2. Requisito de exposición de las razones por las cuales se considera
que la sentencia definitiva debe ser seleccionada con el propósito de
unificar jurisprudencia.
6
8. El numeral 2 del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 determina que «En
la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias
que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias
relacionadas con la solicitud”. En el caso bajo examen, la Sección advierte que
si bien el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa sustentó su
petición no precisó la forma en que la decisión cuya revisión pretende se haya
separado de alguna sentencia de unificación o de la jurisprudencia reiterada
del Consejo de Estado que torne procedente la selección, es más, no hizo
alusión tan siquiera a algún pronunciamiento de esta Corporación.
6
9. En efecto, el solicitante pidió que se seleccionara la providencia que
determinó la finalización del proceso «por parte del Juzgado Sexto
Administrativo de Manizales. En dicha sentencia se aprobó un Pacto de
Cumplimiento, que en criterio de la parte coadyuvante y del Ministerio Público
no garantiza los derechos colectivos a la prevención y seguridad vial, el goce
del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público
consagrados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998.» […] con el fin que se
unifique la Jurisprudencia por parte del Consejo de Estado frente a la
intervención de los coadyuvantes en el medio de control de protección a los
Derechos Colectivos».
7
0. Posteriormente, el Procurador Delegado para la Conciliación
Administrativa se refirió a la figura del coadyuvante en la acción popular, de la
que destacó que en su condición de titular, goza de la facultad para interponer
el recurso de apelación cuando persiste el riesgo o la amenaza de los derechos
generales, tal como lo contemplan los artículos 24 de la ley 472 de 1998 y 71
del CGP, de manera que la posibilidad de aceptar un acuerdo de pacto de
cumplimiento no puede recaer simplemente en la voluntad del actor popular.
7
1. Indicó que tanto el Juzgado Sexto Administrativo de Manizales como el
Tribunal Administrativo de Caldas concluyeron que el recurso de apelación que
interpuso la coadyuvante era un acto dirigido en contra de los intereses del
titular de la acción constitucional y que sus gestiones no podían ir en contravía
de la parte a la cual coadyuva; sin embargo, en este caso tanto el interés del
2
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Ministerio Público como el de la coadyuvante es el mismo, esto es, evitar la
alta accidentalidad de una de las vías principales que conduce de la ciudad de
Manizales a los municipios de Chinchiná, Pereira y Medellín.
7
2. Analizados los anteriores argumentos, la Sección considera que la
exposición razonada de la solicitud resulta inadecuada, comoquiera que no
establece de qué manera la aplicación de alguna norma o jurisprudencia
realizada por el juzgado se opone a alguna sentencia de unificación del
Consejo de Estado.
7
3. En este caso tampoco se verifica alguna de las hipótesis de procedencia
referidas en consideración anterior, toda vez que la solicitud de revisión
eventual no se orientó a establecer la existencia de criterios contradictorios
respecto de un mismo asunto, derivados de su complejidad, indeterminación,
ausencia
de
claridad
normativa,
vacío
legislativo,
pluralidad
de
interpretaciones o inexistencia de criterio consolidado respecto de un tema
específico. Tampoco se señaló que la providencia que se pide revisar se
oponga a alguna sentencia de unificación del Consejo de Estado o a la
jurisprudencia reiterada de la Corporación.
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4. La Sala destaca que pese a que la jurisprudencia no exige para el
interesado la necesidad de expresar de manera detallada o absoluta las
distintas posiciones jurídicas respecto de determinada materia y sobre las
cuales se sustenta la contradicción jurisprudencial, en este caso no se hace ni
siquiera mención a alguna providencia. Por ello, se infiere que lo que se
pretende es que esta Corporación realice un análisis de fondo sobre la
presunta vulneración a los derechos colectivos invocados en la demanda y un
juicio de legalidad y acierto sobre la sentencia de primera instancia que aprobó
el pacto de cumplimiento al que llegaron las partes y que en criterio del
peticionario no resuelven la problemática de accidentalidad de tránsito que se
presenta en el tramo de la autopista del café que comunica a Manizales con
Chinchiná en el sector adyacente al centro de eventos San Marcos de León.
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.2.2. Finalidad de la revisión eventual
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5. La Sección Segunda encuentra que la solicitud de revisión eventual
presentada por el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa no
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Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
Demandante: Gildardo Marín Toro
Demandadas:
Instituto Nacional de
Vías
-
INVIAS,
Departamento de Caldas, Municipio de Manizales, Central
Hidroeléctrica de Caldas - CHEC S.A. E.S.P., Instituto de
Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
cumple con la finalidad prevista para ese mecanismo, esto es, la unificación
de jurisprudencia. De su contenido no se establece ese propósito, más bien se
deduce que lo que cuestiona es la sentencia de primera instancia que profirió
el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales el 18 de junio de
2
021.
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6. En efecto, analizada la solicitud de revisión, la Sala establece que se
orienta a ejercer un control de legalidad sobre la providencia, dado que el
peticionario aduce razones de inconformidad frente a lo decidido por el
juzgado que se relacionan con: i) el contenido de la sentencia en cuanto alega
que el acuerdo al que se llegó en la audiencia de pacto de cumplimiento por
parte del actor popular y el concesionario Autopistas del Café S.A. no brinda
una solución a la problemática expuesta en la demanda, en tanto que persiste
el riesgo de accidentalidad; ii) la oposición del Ministerio público y los
coadyuvantes al referido acuerdo, iii) el sustento probatorio de la providencia
y la negativa del decreto de una pericial y; iv) finalmente, sobre la procedencia
del recurso de apelación interpuesto por los coadyuvantes en contra la
sentencia de primera instancia que aprobó la fórmula de pacto propuesta por
una de las entidades demandadas y consentida por el actor popular.
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7. En este sentido, la Sección establece que el asunto no cumple con la
finalidad de la figura de revisión eventual, dado que el Procurador Delegado
para la Conciliación Administrativa en su argumentación expone razones de
inconformidad en contra la providencia de primera instancia que aprobó el
pacto de cumplimiento al que arribaron las partes el 11 de junio de 2021,
respecto de las garantías colectivas de los usuarios de la autopista del café en
el sector adyacente al centro de eventos San Marcos de León.
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7. En conclusión, la Sala establece que la inconformidad realmente no gira
en torno a la necesidad de unificar un criterio jurisprudencial, de conformidad
con el marco teórico expuesto en precedencia, sino frente a la fórmula de
arreglo al que llegaron las partes y que fue aprobada por Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Manizales, a pesar que el mecanismo de revisión
eventual no se trata de una tercera instancia, ni fue concebido para exponer
razones de desacuerdo en relación con los argumentos de la sentencia cuya
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Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
Demandante: Gildardo Marín Toro
Demandadas:
Instituto Nacional de
Vías
-
INVIAS,
Departamento de Caldas, Municipio de Manizales, Central
Hidroeléctrica de Caldas - CHEC S.A. E.S.P., Instituto de
Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
revisión se pretende; tampoco para replantear temas que fueron objeto de
litigio y, por lo tanto, decididos en sus respectivos momentos procesales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión eventual del auto de 23 de
agosto de 2021, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Caldas
confirmó la providencia de 2 de julio de 2021 del Juzgado Sexto Administrativo
del Circuito de Manizales, por medio del cual ese Despacho rechazó el recurso
de apelación que interpuso la coadyuvante contra la sentencia del 18 de junio
de 2021 en la acción popular que promovió el señor Gildardo Marín Toro contra
Autopistas del Café S.A. y otros, de conformidad con la parte motiva de esta
providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR por correo electrónico esta providencia al
demandante, a los demandados, a los coadyuvantes, a los terceros
intervinientes y al Ministerio Público.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al
tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la
fecha.
Firmado electrónicamente
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Magistrada
Firmado electrónicamente
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Magistrado
Firmado electrónicamente
CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Magistrado
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Expediente No. 17001-33-39-006-2019-00165-01 (AP) REV
Demandante: Gildardo Marín Toro
Demandadas:
Instituto Nacional de
Vías
-
INVIAS,
Departamento de Caldas, Municipio de Manizales, Central
Hidroeléctrica de Caldas - CHEC S.A. E.S.P., Instituto de
Valorización de Manizales – INVAMA y Autopistas del Café S.A.
(Ausente con permiso)
CARMELO PERDOMO CUÉTER
Magistrado
Firmado electrónicamente
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Magistrado
Firmado electrónicamente
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Magistrado
Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el
aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la
integridad
y
autenticidad
del
presente
documento
en
el
link
http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
