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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción popular
Número único de radicación: 25000-23-24-000-2012-00278-03
Actores: Alexander Atencia Gaspar, Rocío Barrios de Hoyos, Robinson Hidalgo Estrella, Luz Marina de Hoyos Berrio, Blas Enrique Meza Medrano y Juvenal Joaquín Julio Berrio, en calidad de miembros de la Junta del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote
Demandados: Nación - Ministerio de Minas y Energía; Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; Ministerio del Interior; Ministerio de Salud y Protección Social; Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima -DIMAR; Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE; Departamento de Bolívar – Secretaría de Obras Públicas; Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias – Secretaría del Interior, Secretaría de Agua Potable y Saneamiento Básico, Secretaría de Infraestructura, Departamento Administrativo Distrital de Salud y Establecimiento Público Ambiental de Cartagena - EPA
Vinculados: Nación - Ministerio de Educación Naciona Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenibl Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombi- PNN; Departamento Nacional de Planeación - DN Aguas de Cartagena S.A. E.S.Py Electrificadora del Caribe S.A
Coadyuvantes: Natalia Cárdenas Marín, Laura Amaya Cantor, Sebastián Sénior Serran Claudia Jennifer Gallón Martínez, Johan Sebastián Rojas Vélez, Karen Daniela Rosero Narváez, María del Pilar Díaz Villamil, Guido Alejandro Machado Peláe Cristian Camilo Briceño Aceved Ever de la Rosa Morales, en calidad de Representante Legal del Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la
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Unidad Comunera del Gobierno Rural de Isla del Rosario – Caserío Oriky
Defensoría del Pueblo Regional Cundinamarc
Asunto: Resuelve unos recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida en una acción popular
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Departamento de Bolívar y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias contra la sentencia de 2 de agosto de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES
La parte actora presentó demanda, en ejercicio de la acción popula contra la Nación - Ministerio de Minas y Energía; Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; Ministerio del Interior; Ministerio de Salud y Protección Social; Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima - DIMAR; la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE; el Departamento de Bolívar – Secretaría de Obras Públicas; el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias – Secretaría del Interior, Secretaría de Agua Potable y Saneamiento Básico, Secretaría de Infraestructura, Departamento Administrativo Distrital de Salud y el Establecimiento Público Ambiental de Cartagena – EPA, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos previstos en los literales g), h), j) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199
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La parte actora formuló las siguientes pretensione
“[…]
Que se ordene a la Dirección de Gestión del Riesgo para la Prevención y Atención de Desastres (DGR), a la Gobernación (sic) de Bolívar, al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, al Establecimiento Público Ambiental de Cartagena (EPA), a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE), Ministerio del Interior, Secretaría del Interior, adscrita al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y a los demás que correspondan diseñar, promocionar y ejecutar un plan integral para la prevención de desastres técnicamente previsibles en la comunidad del Islote. Adicionalmente, que se capacite a la comunidad del Islote sobre la gestión y ejecución del mismo.
Que se ordene al Ministerio de Minas y Energía, Secretaría de Obras Públicas de la Gobernación de Bolívar, a la Gobernación de Bolívar (sic), al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indas [sic], Secretaría Distrital de Infraestructura, adscrita al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y a los demás que correspondan, garantizar el establecimiento de una infraestructura básica y necesaria para la salubridad pública y la prestación de servicios públicos domiciliarios.
Que se ordene al Ministerio de Minas y Energía, a la Gobernación de Bolívar (sic), al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, adscrita al Departamento Nacional de Planeación (sic) y a los demás que correspondan garantizar en el menor tiempo posible el suministro de energía de manera permanente y continua a toda la comunidad de Santa Cruz del Islote.
Que se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Gobernación de Bolívar (sic) y al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, al Establecimiento Público Ambiental de Cartagena (EPA), a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE), a la Secretaría de Agua Potable y Saneamiento Básico, dependencia adscrita al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, adscrita al Departamento Nacional de Planeación y a los demás que correspondan, garantizar en el menor tiempo posible la prestación efectiva de los servicios públicos de agua potable y acueducto; recolección, manejo y disposición final de residuos sólidos y alcantarillado.
Que se ordene al Ministerio de la Protección Social, a la Gobernación de Bolívar (sic) y al Departamento Administrativo Distrital de Salud del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, que se adecue el puesto médico en el Islote para que se garantice un servicio integral, oportuno, permanente e idóneo para los habitantes de esta comunidad […]
Presupuestos fácticos expuestos por la parte actora
La parte actora sostuvo que Santa Cruz del Islote es un corregimiento del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que tiene una extensión aproximada de 0.01 kilómetros cuadrados, ubicado dentro del Golfo de Morrosquillo, en el archipiélago de San Bernardo.
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Señaló que el Islote está habitado hace más de doscientos años por una colectividad negra, calculada, aproximadamente, en 1200 personas, pertenecientes a 98 familias. Del número total de personas se estima que 400 corresponden a población flotante y 300 son niños.
Adujo que la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía de Cartagena reconoció a la colectividad negra del islote como Consejo Comunitario mediante la resolución 4242 de 22 de julio de 2011.
Afirmó que los habitantes de Santa Cruz del Islote se encuentran en condiciones precarias porque no tienen acceso a servicios públicos y conviven dos o tres familias en un mismo espacio habitacional pequeño.
Aseguró que las viviendas del Islote están construidas de forma rudimentaria, con paredes de concreto o madera y techos de palma y carecen de materiales sismorresistentes, así como de una infraestructura capaz de soportar maremotos, tsunamis, huracanes, el aumento del nivel del mar, entre otros desastres.
Manifestó que no existe implementación de planes, estrategias, proyectos o programas en los que se efectúe un inventario de riesgos y se capacite a los habitantes sobre estos.
Expuso que el islote no cuenta con infraestructura de alcantarillado. Tradicionalmente, la población masculina “[…] suple sus necesidades del servicio de baño a través del uso directo del mar. Por su parte, la población femenina hace uso de bacinillas, o bolsas en las viviendas, cuyos residuos son posteriormente arrojados al mar […]"bookmark16">
Adujo que Santa Cruz del Islote no tiene los elementos necesarios e idóneos para la recolección y almacenamiento de residuos sólidos, lo que genera la presencia de olores ofensivos.
Sostuvo que sus habitantes carecen de agua dulce y potable; “[…] la limpieza general de las personas de la comunidad, se hace, en la mayoría de los casos, en el mar, el agua que se encuentra en el Islote para el consumo y aseo, es, en su mayoría, agua de mar o ’agua de lluvias’ que se estancan o son recolectadas por la comunidad […]
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Afirmó que los habitantes de Santa Cruz del Islote implementaron un sistema de recolección de aguas lluvias, con el objeto de abastecerse de este recurso, que consiste en estructuras de canales metálicos ubicados en los techos de las casas, los cuales permiten conducir el agua hasta unos tanques plásticos donde es depositada. En época de verano, la Armada Nacional de Colombia transporta el agua hacia la Isla por medio de un bongo desde el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y la durabilidad del bongo de agua en la población es de aproximadamente veinte días a un mes.
Señaló que las aguas estancadas, ocasionan la proliferación de vectores y bacterias que producen distintas enfermedades, especialmente a los niños y adultos mayores.
Manifestó que el puesto de salud no cuenta con infraestructura para la prestación del servicio, no tiene techo, agua, ni energía. Carece de los implementos necesarios para su funcionamiento, tales como: guantes quirúrgicos, medicamentos, camillas y no cuenta con profesionales de salud de manera permanente. Precisó que se había suspendido la prestación del servicio por falta de recursos económicos. Además, tampoco ofrece transporte que permita movilizar a la población enferma a una clínica u hospital de cualquier nivel.
Indicó que el Islote de Santa Cruz no tiene infraestructura del servicio de energía eléctrica. La energía es generada por una planta y su operación depende de “[…] la gente de este lugar, para lo cual cada vivienda aporta una cuota diaria para su funcionamiento, representada en el combustible necesario para cada noche de servicio comprendido entre el horario de las 7:00 p.m. a 12:00 a.m., en el mejor de los eventos […]
Adujo que esa planta fue donada por iniciativa privada. No obstante, cada familia debe hacer un aporte económico diario para la compra del combustible que habilita su funcionamiento. Adicionalmente, los cables por medio de los cuales se transporta el fluido eléctrico generan un riesgo para la comunidad, en tanto, no están tensados, lo cual puede provocar accidentes e incendios.
Aseguró que en Santa Cruz del Islote no hay infraestructura de servicios públicos de alcantarillado, agua potable y electricidad. Tampoco existe infraestructura para la prestación del servicio de salud. Al respecto, indicó “[…] los
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pobladores han intentado por diversos medios lograr la atención del Estado pero sus quejas y reclamos no han sido objeto de medidas efectivas, adecuadas y útiles ”
Contestaciones de la demanda
La Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorise opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Señaló que es competencia del Distrito la prestación de los servicios públicos domiciliarios en Santa Cruz del Islote, así como la reubicación de las personas que se encuentran en zonas de alto riesgo y, precisó que a este ente territorial y a los comités locales, regionales y nacionales les corresponde la atención y prevención de desastres.
La Nación – Ministerio de Transportse opuso a las pretensiones de la demanda y formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación a su cargo, “acción popular como instrumento para decretar obras públicas”, “inexistencia del elemento imputación del daño al demandado” y la genérica que resulte probada.
La Nación – Ministerio de Salud y Protección Sociase opuso a las pretensiones de la demanda e indicó que la prestación del servicio de salud le compete a las entidades territoriales o descentralizadas. Asimismo, manifestó que a la entidad no le corresponde la adecuación del Puesto de Servicio Médico de Santa Cruz del Islote, por cuanto, ello es competencia del Distrito.
La Nación – Ministerio de Minas y Energíse opuso a las pretensiones de la demanda y formuló la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, por cuanto el Distrito es el encargado de garantizar la prestación de servicios públicos domiciliarios. Asimismo, propuso las excepciones que denominó “falta de vulneración o amenaza de derechos colectivos por parte del Ministerio de Minas y Energía” y la “genérica”.
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La Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sosteniblse opuso a las pretensiones de la demanda y formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliariose opuso a las pretensiones de la demanda. Informó que realizó una visita de vigilancia y control a la Asociación de Usuarios “Comité Proeléctrico Archipiélago de San Bernardo e Islote” el 15 de marzo de 2011. Adicionalmente, indicó que impuso una sanción de multa por no reportar información financiera al Sistema Único de Información en los formatos y plazos señalados por la entidad.
El Departamento de Bolívase opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “improcedencia de la acción” y “cobro de lo no debido”. Señaló que la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado le compete al Distrito a través de la Empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. debido a la suscripción del “Contrato para la Gestión Integral de los servicios de acueducto y alcantarillado”. Del mismo modo, indicó que la Empresa Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. - Electricaribe S.A. E.S.P. realiza la prestación del servicio de energía en el Distrito.
El Establecimiento Público Ambiental de Cartagena - EPse opuso a las pretensiones de la demanda y precisó que es la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE la entidad ambiental con competencia en este caso.
La Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUse opuso a las pretensiones de la demanda, sin embargo, manifestó que su competencia es subsidiaria frente a las funciones de los municipios y departamentos en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.
Indicó que el Islote de Santa Cruz está ubicado en bienes baldíos de reserva de la Nación, que hacen parte del Parque Marino Nacional Natural Isla del Rosario y San Bernardo dentro del área marina protegida. En estos términos, puso de presente la sentencia proferida por el Consejo de Estado en una acción de
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cumplimiento el 6 de julio de 2001, en la que se determinó que el islote es un bien baldío de la Nación de carácter inalienable, imprescriptible e inembargable.
Propuso como excepciones las que denominó: “falta de los requisitos legales de la acción”, “denegación de la solicitud de la vinculación de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique por inexistencia de responsabilidad en la causa de origen de la acción popular” y la “excepción genérica”.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indiase opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Afirmó que en el ente territorial, la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y alcantarillado fue concesionada a la Empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., la recolección de basuras corresponde a la Empresa Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P., el servicio público de energía está a cargo de la Electrificadora del Caribe S.A. –Electricaribe S.A. E.S.P.-, la prevención de desastres le corresponde al Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres y las pretensiones relacionadas con el tema de vivienda son competencia del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y del Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Distrito de Cartagena – CORVIVIENDA.
La Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima - DIMAse opuso a las pretensiones de la demanda y precisó que Santa Cruz del Islote es un bien baldío reservado de la Nación que se encuentra fuera de los límites de jurisdicción de la Dirección General Marítima - DIMAR. Señaló que el Comité Técnico Nacional de Alerta por Tsunami, del cual hace parte, elaboró el Plan Nacional para la Gestión del Riesgo de Tsunami. Además, expuso que le solicitó al Gobierno Nacional que le asigne las funciones relacionadas con el Punto Focal de Alerta contra Tsunami.
Aguas de Cartagena S.A E.S.Pse opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” e “inexistencia de la vulneración de derechos a los accionantes”.
.1 En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva señaló que no se encuentra en sus funciones realizar obras dirigidas a la expansión del sistema de acueducto y alcantarillado distrital. No obstante, afirmó que, como
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operador de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, en el año 2009, adelantó estudios para la prestación del servicio público domiciliario de acueducto en Santa Cruz del Islote con un costo de tres mil millones de pesos y remitió al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias los resultados con los diseños para la construcción de la infraestructura, que incluía la propuesta de la instalación de una planta desalinizadora en el corregimiento, con una estación de bombeo; sin embargo, destacó que el ente territorial no ha informado sobre la existencia de financiación que permita la ejecución de las obras.
.2 Ahora, en lo que atañe a la excepción de inexistencia de la vulneración de derechos, destacó que la empresa ha cumplido con sus deberes contractuales y reiteró que la financiación de las obras de expansión de los servicios de acueducto y alcantarillado corresponde a la Administración Distrital.
La Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. – Electricaribe S.A. E.S.Pse opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia del nexo causal por concurso exclusivo de una causa extraña”, “inexistencia de la vulneración por ausencia de obligación y de responsabilidad de parte de Electricaribe S.A. E.S.P. e inexistencia de violación de derechos colectivos” y la excepción innominada.
La Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia - PNmanifestó que no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos señalados en la demanda y destacó que Santa Cruz del Islote está fuera de su jurisdicción, toda vez que no forma parte del Parque Nacional Natural Corales del Rosario y de San Bernardo.
El Departamento Nacional de Planeación - DNse opuso a las pretensiones de la demanda y afirmó que la garantía de la prestación del servicio público domiciliario de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico le corresponde al distrito, quien debe velar porque el suministro sea eficiente, permanente, con calidad y potabilidad.
En calidad de coadyuvantes de la parte demandante intervinieron los señores Natalia Cárdenas Marín, Laura Amaya Cantor y Sebastian Sénior Serrano, así como
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la Defensoría del Pueblo, quienes solicitaron, entre otras cosas, la protección de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda.
Actuaciones en primera instancia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió auto de 16 de marzo de 201 en el que admitió la demanda, ordenó notificar a la parte demandada y comunicar a la comunidad esa decisión a través de un medio masivo de comunicación, al agente del Ministerio Público, así como al Defensor del Pueblo. Además, concedió el amparo de pobreza a favor de la parte actora y decretó medidas cautelare
La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo los días 6 de octubre de 201y 9 de junio de 201 No obstante, se declaró fallida porque no hubo acuerdo entre las partes.
Una vez vencido el periodo probatorio, mediante auto proferido el 30 de octubre de 201 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión.
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En esta etapa procesal intervinieron el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Transporte, Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía, Parques Naturales Nacionales, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la señora Natalia Pérez, en calidad de coadyuvante de la parte actora. Las intervenciones estuvieron dirigidas, en esencia, a reiterar los argumentos contenidos en las contestaciones de la demanda y en la solicitud de coadyuvancia, respectivamente.
El Ministerio Público rindió concepto en el sentido de solicitar la protección de los derechos e intereses colectivos de la población de Santa Cruz del Islote.
Sentencia de primera instancia
La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el día 2 de agosto de 2018, en la que resolvió lo siguiente:
...] PRIMERO: SE AMPARAN los derechos colectivos (sic) i) al acceso de una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, ii) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, iii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y iv) la seguridad y salubridad públicas, de la comunidad de Santa Cruz del Islote, por las razones anteriormente expuestas.
SEGUNDO: En consecuencia,
ORDENASE (sic) al Distrito Cultural y Turístico de Cartagena la formulación de un proyecto para la prestación del servicio de agua potable en el Islote de Santa Cruz que incluya un cronograma preciso de actividades con plazos de ejecución; el cual debe ser formulado en un plazo de seis (6) meses posteriores a la notificación de esta sentencia, y debe contar con la concurrencia de Parques Naturales de Colombia, los representantes de la Comunidad del Islote de Santa Cruz y Aguas de Cartagena E.S.P. para lo cual se apropiaran (sic) los recursos presupuestales necesarios que permitan la ejecución del proyecto, teniendo como base los estudios técnicos presentados por Aguas de Cartagena en el año 2009, debidamente actualizados y conforme a las resoluciones de la CRAP (sic).
Vencido el plazo para la formulación del proyecto para la prestación del servicio de agua en el Islote de Santa Cruz, la ejecución y puesta en funcionamiento del mismo debe realizarse en un plazo no superior a dos (2) años, desde su formulación.
ORDENASE (sic) al Distrito Cultural y Turístico de Cartagena la formulación de un proyecto para la prestación del servicio de alcantarillado o disposición de residuos y aseo en el Islote de Santa Cruz que incluya un cronograma preciso de actividades con plazos de ejecución; dicho proyecto debe ser formulado en un plazo de seis (6) meses posteriores a la notificación de esta sentencia, y debe contar con la concurrencia de Parques Naturales de Colombia, los representantes de la Comunidad del Islote de Santa Cruz y Aguas de Cartagena, teniendo en cuenta la apropiación de recursos necesarios que permitan la ejecución del proyecto.
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Vencido el plazo para la formulación del proyecto para la prestación del servicio de alcantarillado o disposición de residuos y de aseos (sic), la ejecución y puesta en funcionamiento del mismo debe realizarse en un plazo no superior a dos (2) años desde su formulación.
ORDENASE (sic) al Ministerio de Vivienda que apoye la formulación y la ejecución del los (sic) proyectos (sic) la prestación del servicio de agua potable, alcantarillado o disposición de residuos y aseo anteriormente señalados, en los términos de los numerales 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del artículo 2 del Decreto 3571 de 2011.
ORDENASE (sic) al Distrito Cultural y Turístico de Cartagena la formulación de un proyecto para la prestación del servicio (sic) luz eléctrica en el Islote de Santa Cruz que incluya un cronograma preciso de actividades con plazos de ejecución; dicho proyecto debe ser formulado en un plazo de seis (6) meses posteriores a la notificación de esta sentencia, y debe contar con la concurrencia de Parques Naturales de Colombia, los representantes de la Comunidad del Islote de Santa Cruz y de Electricaribe E.S.P. o de la empresa que en su reemplazo preste el servicio de energía eléctrica en el Distrito de Cartagena; teniendo en cuenta la apropiación de recursos necesarios que permitan la ejecución del proyecto.
Vencido el plazo para la formulación del proyecto para la prestación de electricidad en el Islote de Santa Cruz, la ejecución y puesta en funcionamiento del mismo debe realizarse en un plazo no superior a dos años desde su formulación.
De manera provisional y durante el término en el que se desarrollan las anteriores actividades, ORDENASE al el (sic) Distrito Cultural y Turístico de Cartagena la continuación de las acciones ordenadas en el auto que decretó las medidas cautelares relativas a:
Mantener el envío semanal de agua potable a la población que reside en el Islote de Santa Cruz, ya sea mediante bongo o cualquier otro medio, asegurándose que el líquido cuente con la calidad para el consumo humano.
Lleve a cabo brigadas de salud para la atención de los habitantes del Islote, donde se informe sobre los peligros que se pueden presentarse (sic) por el consumo de agua no potable, ilustrando a la comunidad sobre la forma más adecuada de almacenar agua utilizar agua lluvia (sic).
Garantice el suministro de ACPM que permita el funcionamiento de la Planta Eléctrica del Islote de Santa Cruz, y adicionalmente se informe sobre el estado y funcionamiento de los páneles solares instalados en la isla.
ORDENAR al Departamento de Bolívar apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos y al Distrito de Cartagena en la prestación de los servicios públicos en Santa Cruz del Islote en los términos del artículo 7 de la Ley 142 de 1994.
TERCERO: ORDENASE (sic) a la Superintendencia de Servicios Públicos para que de conformidad con el artículo 47 de la Ley 142 de 1994, ejerza plenamente sus funciones de inspección, control y vigilancia frente al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena y a las empresas de servicios públicos que presten servicios en ese ente territorial, asegurando que mientras se desarrollan los proyectos de infraestructura y prestación de los servicios públicos que aquí se ordena, se cumplirán las medidas que fueron cautelares y ahora se tornan en definitivas, en los plazos que esta sentencia dispone.
CUARTO. ORDENASE (sic) al Distrito Cultural y Turístico de Cartagena para que en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la providencia que realice las acciones necesarias para que el puesto de salud de Santa Cruz del Islote funcione de manera continua cuente el (sic) personal y con los elementos necesarios
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para la prestación de los servicios de salud prioritarios de la comunidad isleña en los niveles I y II de complejidad cuando la atención de los paciente (sic) así lo requiera; y carnetizando a los habitantes para verificar las patologías que se presentan e incorporarlas en el sistema de salud.
QUINTO: ORDENASE (sic) al el (sic) Distrito Cultural y Turístico de Cartagena (sic) formule un plan de gestión del riesgo que debe contar con la participación de la comunidad de Santa Cruz del Islote, y debe responder a i) las necesidades propias de los habitantes isleños, y ii) en especial la posibilidad de un Tsunami y la adaptabilidad para evitar o mitigar los efectos negativos del cambio climático, este plan debe estar elaborado en un plazo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia y puesto en ejecución dentro de los tres (3) meses siguientes.
SEXTO: INSTASE (sic) a la DIMAR para que apoye en los (sic) de su competencia y conocimiento la formulación del plan de gestión de riesgo anteriormente señalado en los términos de la Ley 1523 de 2012.
SÉPTIMO: CONFÓRMESE el comité de verificación de cumplimiento del fallo, el cual estará compuesto por la Magistrada Ponente, un representante de los actores populares, el alcalde del el (sic) Distrito Cultural y Turístico de Cartagena, un delegado de Aguas de Cartagena ESP, un delegado (sic) Electricaribe ESP o la empresa que en su reemplazo preste el servicio de energía eléctrica en el Distrito de Cartagena, un delegado de Parques Naturales, un delegado de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Ministerio Público, un delegado del Departamento de Bolívar y un delegado de la DIMAR […]
El Tribunal encontró demostrado que el Islote no cuenta con sistema adecuado de acceso y distribución de agua en condiciones óptimas de potabilidad; ni con un sistema de manejo de residuos y aguas servidas; ni con sistema de distribución o acceso permanente de energía eléctrica, circunstancia que no permite algunos beneficios como el almacenamiento de alimentos perecederos; asimismo, encontró probado que no cuenta con procedimientos de recolección o disposición segura de basuras.
Señaló que la inspección técnica realizada en el mes de abril de 2015 advirtió que el Islote cuenta con una alberca de 225 toneladas de agua, la cual tiene una duración aproximada de dos meses resultando insuficiente para los habitantes, quienes deben acudir a la compra del líquido, actividad que únicamente es posible dos días a la semana. Además, el agua almacenada en la mayoría de los casos no cuenta con la potabilidad adecuada para el consumo humano, esto de conformidad con lo determinado por el perito. Adicionalmente, se presenta un problema en el manejo de los residuos sólidos, lo cual suscita una concentración de basura en las calles y en la orilla del mar, generando afectaciones a la salud de la comunidad y al medio ambiente.
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Insistió en que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias tiene la responsabilidad de garantizar el acceso a una infraestructura de servicios de agua potable, alcantarillado y electricidad en Santa Cruz del Islote, teniendo en cuenta su ubicación geográfica.
Aseveró que, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 142 de 1994, es responsabilidad de los departamentos apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos que operen en el ente territorial o a los municipios que hayan asumido la prestación directa de los servicios públicos; por lo tanto, el departamento de Bolívar debe asumir esta función.
Manifestó que al estar rodeado por el Parque Nacional Natural de Corales de San Bernardo, los estudios y obras que se adelanten para la prestación de los servicios públicos deben ir en armonía con la protección de esa área.
Advirtió que, de conformidad con el desarrollo constitucional de las comunidades negras, los proyectos que propendan por la prestación de los servicios públicos domiciliarios deben ser resultado de un acuerdo con los representantes de la comunidad de Santa Cruz del Islote, junto a la autoridad competente y las empresas prestadoras que tengan asignada dicha función.
Consideró que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias tiene competencia para financiar y llevar a cabo acciones dirigidas a prevenir las enfermedades y garantizar la prestación de los servicios de salud que corresponde al primero, segundo y tercer nivel de atención, de forma directa o a través de entidades descentralizadas, y además, es responsable de la construcción, ampliación y remodelación, así como de la dotación y mantenimiento integral de las instituciones que prestan servicios a cargo del ente territorial. Lo anterior, teniendo en cuenta que el único centro médico que se encuentra en el Islote de Santa Cruz no puede operar de manera continua.
Señaló que la parte actora demostró que las viviendas se encuentran en un estado de conservación regular, no cuentan con unidades sanitarias y la corriente marina produce erosión. Asimismo, concluyó que las personas viven en condiciones de hacinamiento debido a que las viviendas se construyeron en áreas pequeñas, por ejemplo, en espacios de cuatro metros por cuatro metros.
Advirtió que Santa Cruz del Islote es susceptible de sufrir desastres naturales debido a las consecuencias del cambio climático, por su posición geográfica, las
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condiciones socioeconómicas de la población, la alta tasa demográfica, el índice de hacinamiento, la precaria situación de saneamiento básico, la baja cobertura en la prestación de los servicios públicos, entre otros.
Destacó que no existe un Plan de Gestión de Riesgo que responda a las necesidades específicas de Santa Cruz del Islote como comunidad afrodescendiente en estado de vulnerabilidad. Por lo que consideró necesario ordenar al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias formular un plan de gestión de riesgo.
Contra la sentencia de 2 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal, se presentaron solicitudes de aclaración y adición, las cuales fueron negadas mediante auto de 20 de septiembre de 2018.
El Departamento de Bolívapresentó escrito de 15 de agosto de 2018 mediante el cual interpuso recurso de apelación que fundamentó en los siguientes argumentos:
Expresó su inconformidad con la decisión proferida en primera instancia por cuanto, a juicio de la entidad, resulta contraria al principio de congruencia, previsto en el artículo 281 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201
Al respecto, manifestó que el Tribunal en la parte motiva de la providencia apelada consideró que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias es el obligado a satisfacer las necesidades de la población en materia de servicios públicos y, por ende, debe garantizar la infraestructura para su prestación, condicionado a los resultados de un estudio sobre la prestación directa del servicio, pero en la parte resolutiva, ordenó al departamento, en aplicación del principio de complementariedad, apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos y al Distrito en la prestación de los servicios públicos en Santa Cruz del Islote, sin que dicha obligación quedara supeditada a una condición suspensiva, “[…] como es que los resultados del estudio [indiquen] que la prestación del servicio deba hacerse de forma directa por el Distrito de Cartagena
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Afirmó que la sentencia recurrida no señaló cual fue la violación a los derechos colectivos por parte del departamento ni mencionó ningún hecho probado en contra de la entidad, por lo que, omitió fundamentar las razones que conllevaron a declarar la responsabilidad del departamento, en particular, destacó que “[…] no se explica por qué debe aplicarse el artículo 7 de la ley 142 de 1994 […]
Sostuvo que el artículo 7 de la Ley 142 de 1994, que se constituye como el sustento normativo de la orden proferida contra el departamento, no se refiriere específicamente a los servicios de acueducto y alcantarillado, razón por la cual, también, argumentó la transgresión del principio de congruencia.
Adicionalmente, afirmó que el numeral sexto del ordinal segundo de la sentencia proferida en primera instancia, desconoció los principios de planeación y eficiencia fiscal porque la orden judicial no tiene justificación y es “muy amplia”. Argumentó que esta orden induce a que la entidad viole el principio de planeación presupuestal ya que “[…] el presupuesto como tal debe obedecer a la precisión y al no tener claridad del apoyo a brindar no puede incluirse en el presupuesto y por ende no puede preverse su ejecución a futuro ni garantizarse el acatamiento de la orden judicial […]”.
Finalmente, solicitó que se revoque este numeral del ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada y se excluya al departamento de Bolívar de las órdenes impartidas por el Tribunal.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indiapresentó escrito de 23 de agosto de 2018 mediante el cual interpuso recurso de apelación que fundamentó en los siguientes argumentos:
Manifestó que no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos amparados y que el Tribunal omitió valorar las pruebas en conjunto, las cuales acreditan el cumplimento de sus obligaciones constitucionales y legales. Destacó que, en efecto, ha suministrado agua potable a los habitantes de Santa Cruz del Islote, a través de un bongo; ha llevado a cabo brigadas de salud, por medio del Departamento Distrital de Salud; y ha garantizado la disposición de residuos, así como, el servicio de aseo.
Puso de presente que el ente territorial debe respetar el principio de planeación antes de asumir compromisos contractuales, para lo cual citó la sentencia de 13 de
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noviembre de 2013, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Expresó que el Tribunal, en la sentencia apelada, no tuvo en cuenta el principio de precaución, el cual, “[…] conlleva la adopción de medidas eficaces para precaver la degradación del ambiente, sin que pueda sacrificarse su aplicación en aras de la inmadurez científica, es por ello que deben existir unos criterios interinstitucionales tendientes a tratar la problemática de la comunidad del Islote de Santa Cruz […]
Afirmó que se debe propender por la sostenibilidad de Santa Cruz del Islote, a través de: i) la gestión integral; ii) la adopción de medidas para la conservación, protección y recuperación del ambiente; iii) el mejoramiento de la calidad del agua, iv) la ordenación territorial; así como v) la implementación de instrumentos de auditoría y valoración del daño ambiental. Lo cual, en su criterio, se logra a través del cumplimiento de las normas que regulan la materia y no mediante la acción popular.
Por último, señaló que, en caso de probarse la vulneración de un derecho e interés colectivo, todas las entidades competentes deben coordinar sus funciones para garantizar su protección en el menor tiempo posible.
Concesión de los recursos de apelación
La Magistrada Sustanciadora del Tribunal profirió auto de 11 de octubre de 2018, mediante el cual concedió los recursos de apelación presentados por el departamento de Bolívar y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
Actuaciones en segunda instancia
El Despacho sustanciador mediante providencias de y 2de noviembre de 2018 admitió los recursos de apelación referidos y ordenó a las partes la presentación de alegatos de conclusión por escrito, asimismo, surtió el traslado al Ministerio Público, respectivamente.
El Ministerio de Minas y Energí el Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima - DIMA el Ministerio de Salud y Protección Socia
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el Departamento Nacional de Planeació el departamento de Bolíva el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de India la Empresa Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. – Electricarib y Laura Amaya Canto en calidad de coadyuvante, allegaron alegaciones, en las que reiteraron los argumentos expuestos en las contestaciones de la demanda y en sus intervenciones, respectivamente.
El Procurador Primero Delegado para la Conciliación Administrativante el Consejo de Estado presentó concepto en el que solicitó confirmar la sentencia apelada e impulsar “[…] un trabajo interinstitucional articulado en el ámbito regional, en aras de garantizar el efectivo cumplimiento de lo ordenado en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 2 de agosto de 2018 […] Manifestó que la sentencia relativa a la descontaminación del río Bogotá “[…] puede ser extensiva a este caso en particular en lo relativo a la definición de plazos y articulación institucional para el efectivo cumplimiento de las órdenes impartidas en el ejercicio de la función jurisdiccional y en relación con la función pública territorial, lo que en ningún caso podría constituir una medida sustitutiva de planeación e intervencionismo del Estado por la autoridad judicial […]
El Despacho sustanciador profirió auto de 5 de marzo de 202
en el que requirió a la parte actora y a las entidades accionadas y vinculadas con el fin de que actualizaran las pruebas y los informes allegados al expediente en el proceso de la referencia.
En cumplimiento de la anterior providencia allegaron respuesta las siguientes entidades: la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la DIMAR, la UAE de Parques Nacionales Naturales, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, la Nación Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional y el Departamento Nacional de Estadística – DANE.
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La Secretaría General de esta Corporación el 29 de abril de 202fijó el proceso en lista con el objeto de que las partes procesales se pronunciaran sobre la actualización probatoria ordenada y allegada al expediente.
El Ministerio de Defensa Nacional presentó escrito en el que descorrió el traslado de la actualización probatoria allegada y el expediente ingresó al Despacho sustanciador el día 6 de mayo de 202
De manera extemporánea la ANy el Distrito de Cartagenallegaron respuesta al requerimiento contenido en el auto de 5 de marzo de 2025.
La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) la manifestación de impedimento del doctor Carlos Fernando Mantilla Navarro; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; v) el marco normativo de los derechos e intereses colectivos amparados y vi) el análisis del caso concreto.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201 sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y en el artículo 129 del Decreto 01 de 198 sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia, se precisa que esta Sección es competente para conocer en dicha instancia de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares.
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Asimismo, de conformidad con los artículos 32y 32de la Ley 1564 de 201 norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contraen los recursos interpuestos por el departamento de Bolívar y por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.
Manifestación de impedimento del doctor Carlos Fernando Mantilla Navarro
El Consejero de Estado, doctor Carlos Fernando Mantilla Navarro, manifestó encontrarse impedido para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito de 29 de abril de 202 invocando para ello la causal prevista en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, que establece lo siguiente:
“[…] ARTÍCULO 141. Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes:
[…]
Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo […]” (Destacado fuera de texto).
El Consejero de Estado indicó que, en su criterio, se encuentra incurso en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 141 del CGP en razón a que: “[…] participé en la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada dentro del proceso de la referencia el 6 de octubre de 2014, en mi condición de procurador ciento treinta y cinco judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca […]”.
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La Sala destaca que el artículo 141 del CGP es aplicable en materia de acciones populares, en virtud de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y 130 del CPACA.
Asimismo, se precisa que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad.
La Corte Constitucionaha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones, no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales.
Frente al alcance de la aludida causal de impedimento prevista en el numeral 12 del CGP, esta Corporación, en providencia de 5 de marzo de 2012, consideró lo siguiente:
“[…] En el presente asunto la causal en mención hace referencia al hecho de que se haya emitido consejo o concepto sobre asuntos materia del proceso, circunstancia esta que hace parte del interés que el funcionario judicial pueda tener en el desarrollo del respectivo pleito, y entendido este como cualquier motivo que oriente o incline el ánimo del juzgador hacia una determinada decisión dentro del respectivo proceso, con la consiguiente afectación de la imparcialidad que debe caracterizarlo. En efecto, si el juzgador interviene en un proceso respecto del que dio consejo o concepto o en otro que versa sobre los mismos hechos de aquel en que dio consejo o concepto, su voluntad puede orientarse o inclinarse a fallar conforme al mismo, afectando de esta manera la imparcialidad y objetividad que debe caracterizarlo en el desarrollo de su función […](Destacado fuera de texto).
De conformidad con los argumentos expuestos por el doctor Carlos Fernando Mantilla Navarro, en el caso sub examine, y teniendo en cuenta la causal prevista en el numeral 12 del artículo 141 del CGP, la Sala considera que se configura la causal toda vez que el prenombrado Consejero intervino en el trámite de la primera instancia de la acción popular de la referencia en calidad de agente del Ministerio Público.
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En consecuencia, teniendo en cuenta que en este caso se configura la causal de impedimento prevista en el numeral 12 del artículo 141 del CGP, el Consejero de Estado impedido se separará del conocimiento de este proceso, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.
La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación:
¿Si el Tribunal valoró indebidamente las pruebas allegadas al proceso y, en consecuencia, debe concluirse que el Distrito de Cartagena no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos que fueron amparados en la sentencia proferida en primera instancia?
¿Si el Departamento de Bolívar y el Distrito de Cartagena son responsables de la vulneración de los derechos e intereses colectivos amparados a favor de la comunidad de Santa Cruz del Islote?
¿Si la sentencia de primera instancia desconoció el principio de congruencia al impartir la orden al Departamento de Bolívar de brindar apoyo financiero, técnico y administrativo a las empresas de servicios públicos del Distrito de Cartagena para la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos en Santa Cruz del Islote?
¿Si el Tribunal desconoció los principios de planeación contractual y de planeación y eficiencia fiscal al impartir órdenes al Departamento de Bolívar y al Distrito de Cartagena?
¿Si la sentencia apelada desconoció el principio de precaución en materia ambiental?
¿Si las órdenes impartidas para la protección de los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Santa Cruz del Islote son pertinentes y proporcionales?
Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 2 de agosto de 2018 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
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Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la acción popular
De conformidad con el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.
El artículo 2 de la Ley 472 de 1998 define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.
La institución de la acción popular busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo.
Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses colectivos.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]
La Sala resalta que conforme a los artículos 1, 2, 4 y 9 de la citada Ley 472 de 1998, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos
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como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa y por lo tanto puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes y en consecuencia cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo de los derechos e intereses colectivos amparados
Derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas
El derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas se encuentra previsto en el literal g) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, el cual reconoce la protección de aquellas condiciones que permiten garantizar la integridad física, la salud y el bienestar de la comunidad frente a riesgos que puedan afectar la convivencia social y la calidad de vida de las personas.
Sobre el alcance de este derecho colectivo, el Consejo de Estado ha señalado que la seguridad y salubridad públicas comprenden el conjunto de condiciones que deben existir en los espacios donde se desarrolla la vida en comunidad para evitar riesgos que puedan afectar la salud o la integridad de las personas. En ese sentido, esta Corporación ha indicado que este derecho se relaciona con la obligación de las autoridades de prevenir situaciones que generen focos de contaminación, insalubridad o peligro para la población. En palabras del Consejo de Estado:
“[…] El derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas busca preservar las condiciones mínimas de higiene, sanidad y seguridad necesarias para la convivencia social, de manera que se eviten situaciones que puedan comprometer la salud o la integridad de la comunidad […]
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En ese sentido, la protección de este derecho colectivo implica que las autoridades adopten las medidas necesarias para prevenir o mitigar situaciones que puedan generar riesgos sanitarios o de seguridad para la comunidad, especialmente cuando se derivan de condiciones ambientales inadecuadas, obstrucción de cauces, acumulación de residuos o cualquier circunstancia que comprometa la salubridad y el bienestar de la población.
Acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública
Esta Sección en sentencia proferida el 9 de julio de 2020, en referencia al derecho colectivo al acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública, consideró lo siguient
“[…] resulta claro que existe una relación ineludible entre la adecuada prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Es más, tales servicios son esenciales, conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 4 de octubre de 1995, pues las actividades “que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales […]”.
En efecto, el agua es imprescindible para desarrollar actividades cotidianas dirigidas a evitar el hambre, las enfermedades y la muerte y satisfacer necesidades de consumo, cocina, saneamiento e higiene personal y doméstica. De ahí que el derecho a acceder a ella necesariamente implique la realización de otros derechos humanos tales como la vida, la salud, la higiene ambiental, la alimentación, la dignidad humana, la vida cultural, la subsistencia, la educación, la vivienda, el trabajo, la intimidad, la protección contra tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, la igualdad de género, la erradicación de la discriminación, entre otro
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Por eso, el derecho al agua constituye un desarrollo de los derechos colectivos previstos en los literales a), g) y h) del artículo 4 de la Ley 472 y, además, contiene las garantías de disponibilidad efectiva, suficiente, de calidad, salubre, aceptable, continua, accesible física y económicamente, progresiva, sin discriminación y con especial atención a personas y grupos que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer el derecho, tales como, mujeres, niños, minorías, indígenas, refugiados, asilados, desplazados internos, trabajadores migrantes, presos y detenidos, pobres y marginado
Del marco normativo aquí estudiado, es menester concluir que los servicios públicos de acueducto y alcantarillado constituyen garantías prestacionales inherentes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. Por ello, comprenden una finalidad social del Estado y, en consecuencia, su prestación debe efectuarse a través de una infraestructura que garantice la calidad, continuidad y eficiencia del servicio, evitando la transgresión de los derechos contemplados en los literales a) g) y h) del artículo 4 la Ley 472[...]”. (Destacado fuera de texto).
Acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna
De conformidad con lo previsto en los artículos 365 y 366 de la Constitución Política sobre el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Asimismo, con lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es su deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Y le corresponde proporcionarlos, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; en todo caso, el Estado es quien regula y ejerce el control y la vigilancia de dichos servicios.
Adicionalmente, el artículo 366 ibidem señala que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado; será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
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La Corte Constitucional ha considerado que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantiza otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad. Al respecto, entre otros pronunciamientos, en la sentencia C-172 de 2014 la Corte precisó lo siguiente:
“[…] [L]o primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como ‘inherentes a la finalidad social del Estado’, a quien le asignó la tarea de ‘asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional’ (art. 365). Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente […]"bookmark78">(Destacado fuera de texto).
La Sección Primerconsideró que la vulneración del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna implica acciones u omisiones concretas de la autoridad responsable de prestar el servicio que pongan en evidencia la falta de oportunidad en la prestación o la falta de eficiencia en la administración de los recursos destinados a garantizar el servicio público.
De conformidad con el artículo 5 de la Ley 142 de 11 de julio de 199 son competencias de los municipios, entre otras, “[…] [A]segurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente […]”. (Destacado fuera de texto).
La Sala precisa que es competencia de los municipios la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos domiciliarios, entre ellos, los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo y energía eléctrica.
Ahora bien, de acuerdo con lo previsto en el artículo 356 de la Constitución Política, se determinó que el legislador fijaría las competencias de las entidades locales, departamentales y nacionales para la efectiva prestación de los servicios públicos. Además, en cumplimiento de la citada norma se creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios como un mecanismo
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tendiente a promover su adecuada articulación, con base en los “principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad”.
El artículo 288 de la Constitución Política estableció que “[…] las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”; y el artículo 3 de la Ley 1551 de 201 que modificó el artículo 4 de la Ley 136 de 1994, dispuso lo siguiente:
“[…] Artículo 4°. Principios Rectores del Ejercicio de la Competencia. Los municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución y la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento territorial y la ley de distribución de recursos y competencias que desarrolla el artículo 356 de la Constitución Política, y en especial con sujeción a los siguientes principios:
Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles.
Concurrencia. Los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas.
Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal.
Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa. Los municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales.
Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente.
Complementariedad. Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios […]”. (Destacado fuera de texto)
Al efecto, se tiene que la Ley 142 de 1994 señala como competencias de la Nación en materia de servicios públicos, entre otras, las de “[…] [a]poyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos o a los municipios que hayan asumido la prestación directa […]
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“[…] [v]elar porque quienes prestan servicios públicos cumplan con las normas para la protección, la conservación o, cuando así se requiera, la recuperación de los recursos naturales o ambientales que sean utilizados en la generación, producción, transporte y disposición final de tales servicios […] y “[…] [p]restar directamente cuando los departamentos y municipios no tengan la capacidad suficiente, los servicios de que trata la presente Ley […]
Sobre las competencias de las entidades territoriales locales, el artículo 311 de la Constitución Política señala que el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y “[…] le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]”.
A su turno, el artículo 367 ibidem prevé que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. De igual manera, indica que los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio o distrito cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen.
El legislador se ha ocupado de desarrollar la precitada normativa constitucional mediante la expedición de leyes en las cuales ha asignado a los municipios, distritos y a las autoridades locales la responsabilidad de garantizar, en sus respectivas jurisdicciones, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y, por esa vía, la efectividad de los derechos al saneamiento básico y a la salubridad de todos sus habitantes.
La Ley 136 de 1994 dispone en los numerales 3, 7 y 19 del artículo 3 que a los municipios o distritos les compete promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal, teniendo en cuenta, entre otros, los planes de vida de los pueblos y de desarrollo comunal; procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del ente territorial, en lo que sea de su competencia, con énfasis en las niñas, niños, los
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adolescentes, mujeres cabeza de familia y los demás sujetos de especial protección constitucional; y garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción, de acuerdo con las normas que regulan los servicios públicos domiciliarios.
A su vez, la Ley 142 de 1994, en los numerales 1, 3 y 6 del artículo 5 señala que es competencia de los municipios y distritos, en relación con los servicios públicos, asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo y energía eléctrica, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración del ente territorial; disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio; y apoyar con inversiones y otros instrumentos a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación para realizar actividades de su competencia.
Igualmente, de conformidad con los numerales 2 y 9 del artículo 8 de la Ley 388 de 18 de julio de 199 sobre la acción urbanística, la función pública del ordenamiento territorial se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, entre las cuales se encuentran localizar y señalar las características de la infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos, así como los equipamientos de servicios de interés público y social como centros docentes y hospitalarios; y dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con la ley.
Además, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 ordena que los municipios y distritos, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, deben promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos, además de las competencias establecidas en otras normas vigentes, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.
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El anterior recuento normativo permite concluir que la prestación directa o indirecta de los servicios públicos domiciliarios constituye una función a cargo de los municipios y distritos; así también, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de su infraestructura, en orden a garantizar su eficiente y oportuna prestación. Los citados entes territoriales, en virtud de su autonomía, podrán realizar la anterior labor acudiendo a la estructura, la forma y la organización interna que consideren más conveniente en el marco de las posibilidades que otorga la Constitución y la ley.
En igual sentido, el artículo 63 de la Ley 99 de 1993 agregó que el principio de armonía regional rige a las entidades territoriales:
“[…] Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación […]” (Destacado fuera de texto).
Como se observa, los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y armonía regional deben permitir la articulación de las entidades obligadas, en el ejercicio de sus competencias propias, dado que todas ellas interactúan en la prestación del servicio o en la conservación del entorno natural.
En relación con la competencia de los departamentos, el artículo 298 de la Constitución Política también dispuso que: “[…] [l]os departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio […]”. Además, “[…] ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes […]”. Adicionalmente, les asisten funciones de apoyo y coordinación en materia de servicios públicos, en los términos del artículo 367 de la Constitución.
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Con base en tales atribuciones, los artículos 7 de la Ley 142 de 1994 y 7 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200 establecen, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación.
Derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente
El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente está enlistado en el literal l del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
Para precisar el contenido de este derecho es pertinente hacer referencia al artículo 1 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201 el cual dispone lo siguiente:
“[…] Artículo 1. De la Gestión del Riesgo de Desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Parágrafo 1. La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.
Parágrafo 2. Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”.
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De la norma transcrita se destaca que la gestión del riesgo es un proceso social ejercido a través de instrumentos de política pública que busca el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible. Adicionalmente, se resalta que la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, los derechos e intereses colectivos.
La Ley 1523 de 2012 definió en el artículo 5 el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como el “[…] conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país […]”.
Asimismo, la precitada ley dispuso que integran el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, entre otras, las entidades públicas que tengan dentro de su misión y responsabilidad la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión y en el marco de los principios desarrollados en el artículo 3 de la precitada ley, en especial, los de igualdad, protección, solidaridad social, autoconservación, participación, diversidad cultural, interés público o social, precaución, sostenibilidad ambiental, gradualidad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, entre otros.
Marco normativo de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo y energía eléctrica
Servicio público domiciliario de acueducto
El artículo 366 de la Constitución Política dispone que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado; será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
El numeral 2.3 del artículo 2 de la Ley 142 de 1994 establece que el Estado intervendrá en los servicios públicos para garantizar la atención prioritaria de las
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necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico.
El numeral 19 del artículo 3 de la Ley 136 de 199dispone que los municipios tienen la función de garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de su jurisdicción, de acuerdo con la normativa vigente en materia de servicios públicos domiciliarios.
Los numerales 19 y 22 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 definen, por una parte, el saneamiento básico como las actividades propias de los servicios públicos domiciliarios de alcantarillado y aseo y, por la otra, el servicio de agua potable como la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición; así como las actividades complementarias de captación de agua, procesamiento, tratamiento, conducción y transporte.
La Ley 9 de 24 de enero de 1979 establece disposiciones para eliminar y evitar la contaminación del agua para el consumo humano. Los artículos 63 y 79 de la mencionada norma previeron que cuando se utilice agua lluvia para el consumo humano esta deberá cumplir con los requisitos de potabilidad que señale la autoridad competente, teniendo en cuenta que “[…] toda agua para el consumo humano debe ser potable cualesquiera que sea su procedencia […]”.
Ahora bien, el Decreto 1898 de 26 de noviembre de 201 que adiciona el Decreto 1077 de 2015, en su artículo 2.3.7.1.2.1. establece que los municipios y distritos son responsables de asegurar que los centros poblados rurales cuenten con la infraestructura de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo; asimismo, precisa que en el caso que el ente territorial identifique razones técnicas, operativas o socioeconómicas que impidan la prestación mediante sistema de acueducto, alcantarillado o el servicio de aseo en los centros poblados rurales, podrá implementar soluciones alternativas.
El artículo 2.3.7.1.3.2. ejusdem establece que las soluciones alternativas para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico en zonas rurales deberán cumplir con las siguientes condiciones diferenciales:
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El acceso al agua para consumo humano y doméstico podrá efectuarse mediante un abasto de agua o un punto de suministro, o directamente desde la fuente, acorde con la normativa aplicable a la materia y con las necesidades de la comunidad.
El almacenamiento del agua para consumo humano y doméstico podrá realizarse en tanques o dispositivos móviles de almacenamiento.
El tratamiento del agua para consumo humano y doméstico se realizará mediante técnicas o dispositivos de tratamiento de agua.
Los puntos de suministro o abastos de agua deben ser administrados por las comunidades beneficiarias de cada proyecto.
Los proyectos de soluciones alternativas deben contene i) un diagnóstico integral y la caracterización de la fuente de abastecimiento de agua; ii) el análisis que sustenta la selección de soluciones alternativas respecto de sistemas de acueducto o alcantarillado, teniendo en cuenta las condiciones técnicas, operativas y socioeconómicas de cada opción y lo concertado con las comunidades beneficiarias; iii) la intervención requerida para construir, rehabilitar, optimizar o proteger los puntos de suministro o abastos de agua, o las soluciones individuales de saneamiento básico; iv) en el caso en que se requieran dispositivos de tratamiento de agua, la selección de los mismos debe incluir la comparación de por lo menos tres opciones. Esta comparación debe incluir las especificaciones técnicas de los dispositivos de tratamiento de agua, su vida útil asociada a la calidad de la fuente abastecedora, los costos de suministro, mantenimiento y reemplazo, así como la garantía que ofrece el fabricante, importador o vendedor sobre el dispositivo y sobre la calidad de sus componentes; y v) los costos de administración, funcionamiento y mantenimiento de la infraestructura de los puntos de suministro o abastos de agua.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social de Colombia – Departamento Nacional de Planeación adoptó el documento CONPES 3810 de 201con el objeto general de promover el acceso al agua potable y saneamiento básico en las zonas rurales, a través de soluciones acordes con las características de dichas áreas que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de vida de la población.
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A su vez, el CONPES 3918 de 2018 fue adoptado como la Estrategia para la Implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible –Agenda 2030–; en este documento se estableció como meta nacional garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible al cien por ciento (100%) de la población.
En conclusión, los derechos al agua potable y saneamiento básico gozan de una relevancia especial en cuanto forman parte del Bloque de Internacionalidad y contribuyen a garantizar los derechos a la vida digna, a la salud, a la salubridad y a cumplir los fines esenciales del Estado Social de Derecho.
Servicio público domiciliario de alcantarillado y vertimiento de aguas residuales
El numeral 23 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 establece que el servicio público domiciliario de alcantarillado consiste en la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos; comprende las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos.
El artículo 12 de la Ley 9 de 1979 señala que toda edificación, concentración de edificaciones o desarrollo urbanístico, localizado fuera del radio de acción del sistema de alcantarillado público, deberá dotarse de un sistema de alcantarillado particular o de otro sistema adecuado de disposición de residuos. En concordancia con lo anterior, el artículo 36 de esa normativa prevé que toda edificación o concentración de estas, ubicadas en áreas o sectores que carezcan de alcantarillado público o privado deberá dotarse de un sistema sanitario de disposición de excretas.
El artículo 2.3.7.1-3.3. del Decreto 1898 de 2016 establece que las soluciones alternativas para el manejo de aguas residuales domésticas en zonas rurales deben incluir las instalaciones sanitarias que permitan evacuar las excretas o las aguas residuales domésticas y de higiene personal.
El artículo 2.2.3.2.20.5 del Decreto 1076 de 2015 prohíbe “[…] verter sin tratamiento residuos sólidos, líquidos o gaseosos, que puedan contaminar o eutroficar las aguas, causar daño o poner en peligro la salud humana o el normal desarrollo de la flora o fauna, o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos […]”.
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Para la planificación de los vertimientos, la legislación previó como instrumento el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos con el objeto de determinar las actividades e inversiones necesarias para avanzar en el saneamiento y el tratamiento de las aguas residuales, así como el cumplimiento de la meta individual de carga contaminante. Este plan es responsabilidad del prestador del servicio y debe ser aprobado por la autoridad ambiental competent
La autoridad ambiental competente debe efectuar inspecciones periódicas a todos los usuarios con el objeto de realizar un seguimiento, control y verificación de cumplimiento del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, según lo dispone el artículo 2.2.3.3.5.18 del Decreto 1076 de 2015; para ello, podrá exigir en cualquier tiempo la caracterización de los residuos líquidos con las referencias objeto de medición, la frecuencia y los demás aspectos que considere necesarios.
Para la Sala, existe una íntima relación entre los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, especialmente desde una perspectiva ambiental, lo que implica garantizar el acceso y la prestación eficiente y oportuna de estos servicios con el fin de asegurar, entre otras cosas, la calidad y potabilidad del recurso hídrico, su disponibilidad para las actuales y futuras generaciones y el equilibrio de los ecosistemas, asumiendo la obligación de que los vertimientos a través de los cuales se devuelve el agua a la naturaleza se realicen en óptimas condiciones para asegurar el cumplimiento del principio de desarrollo sostenible.
Servicio público domiciliario de aseo y manejo y disposición final de residuos sólidos
El numeral 24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 dispuso que el servicio de aseo consiste en la recolección municipal de residuos, principalmente sólidos; asimismo, está relacionado con las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.
El artículo 2.3.2.2.1.2. del Decreto 1077 de 26 de mayo de 201 relativo a la prestación del servicio público de aseo, en el marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos, dispone que se observarán los principios de prestación eficiente a toda la población con continuidad, calidad y cobertura; participación de los
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usuarios en la gestión y fiscalización de la prestación; cultura de la no basura; y aprovechamiento, minimización y mitigación del impacto en la salud y en el ambiente que se pueda causar por la generación de los residuos sólidos.
En concordancia con lo anterior, los municipios y distritos deben garantizar la prestación del servicio de aseo a todos sus habitantes en el área de su jurisdicción, por parte de las personas prestadoras e independientemente del esquema que hayan adoptado para el efecto. Por lo tanto, estos entes territoriales deben planificar la ampliación permanente de la cobertura teniendo en cuenta, entre otros aspectos, el crecimiento de la población y la producción de residuo
El instrumento de planeación en materia del servicio público domiciliario de aseo es el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, el cual contiene el conjunto ordenado de objetivos, metas, programas, proyectos, actividades y recursos para el manejo de los residuo Este plan es formulado, implementado, evaluado y contralado por el ente territorial y debe propender por la prestación del servicio a través de economías de escala, teniendo en cuenta variables como la cantidad de residuos a manejar en cada una de las etapas de la gestión, nivel del servicio, calidad del servicio, densidad de las viviendas, innovación tecnológica de equipos, gestión administrativa, operativa y de mantenimiento del servicio, así como las condiciones y la localización de los componentes del sistem
La responsabilidad de los impactos generados por el desarrollo de las actividades del servicio de aseo, incluido el aprovechamiento, recae en la persona prestadora, excepto cuando se trata de la comercialización de los residuos sólidos aprovechable
El artículo 2.3.7.1.3.4. del Decreto 1898 de 2016 reguló el manejo de los residuos sólidos en las zonas rurales diferentes a centros poblados rurales. Señala que el municipio debe promover la separación en la fuente para el aprovechamiento de los residuos orgánicos, de acuerdo con las disposiciones ambientales y sanitarias vigentes, y definir con la comunidad sitios de presentación y frecuencias de recolección para el retiro de materiales inorgánicos, y propender por su recolección, transporte, disposición final o aprovechamiento.
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De conformidad con el artículo 80 de la Constitución Política es obligación del Estado prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
En concordancia con lo anterior, el numeral 1 del artículo 65 de la Ley 99 de 1993 señaló como función de los municipios, en materia ambiental, "[…] promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales […]”.
En atención a que los residuos sólidos pueden constituir un factor contaminante del ambiente, resulta fundamental que las autoridades públicas, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adelanten y promuevan una gestión integral de los mismos con el objeto prevenir posibles impactos negativos, así como reducir, aprovechar y disponer finalmente los residuos.
La Ley 2232 de 7 de julio de 2022, “[p]or la cual se establecen medidas tendientes a la reducción gradual de la producción y consumo de ciertos productos plásticos de un solo uso y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 7 establece que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, o quien haga sus veces, en los 12 meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley, deberá elaborar y poner en marcha una Política Nacional para la reducción de la producción y consumo de productos plásticos de un solo uso. Según lo dispuesto en la norma, el plan deberá incluir las siguientes estrategias: i) un modelo de economía circular en la gestión integral de residuos sólidos; ii) la reducción y sustitución de la producción y el consumo; iii) la adaptación laboral y reconversión productiva; iv) la investigación y desarrollo de alternativas sostenibles; v) la inversión en actividad productiva para la sustitución; vi) generación de incentivos para sustituir el plástico de un solo uso por alternativas sostenibles; vii) sensibilización del consumidor e incentivos para la reducción del consumo; viii) educación ambiental, entre otras.
En el artículo 12 de la ley en mención, se prohibió el ingreso de plásticos de un solo uso en áreas protegidas y ecosistemas sensibles. El parágrafo 2 exceptuó de la restricción a las comunidades y guardaparques que viven en estas áreas protegidas.
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El artículo 30 de la norma mencionada prevé la jerarquía en la gestión de los residuos plásticos así: i) prevención, ii) reutilización, iii) aprovechamiento, iv) tratamiento, y v) disposición final.
El Gobierno Nacional reglamentó los artículos 12, 16 y 34 de la Ley 2232 de 2022 mediante el Decreto 2192 de 22 de diciembre de 202 El artículo 2.2.7C.3, relativo a la excepción del parágrafo 2 del artículo 12, establece que solo podrán ingresar aquellos plásticos de un solo uso necesarios para atender las necesidades personales de las comunidades y guardaparques que viven en las áreas protegidas y estos plásticos o los productos que los contengan. Precisa que en ningún caso podrán ser objeto de comercialización al interior del área. De igual modo, prevé que quien bajo el amparo de la excepción pretenda ingresar plásticos de un solo uso, deberá contar con un sistema que asegure la recolección de la totalidad de estos y su gestión fuera de dicha área.
El artículo 2.2.7C.5. establece que los municipios y distritos, en los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos - PGIRS deberán incorporar mecanismos para la promoción de la formalización y regularización de los recicladores de oficio y de las organizaciones de recicladores de oficio como actores de la cadena de valor del plástico, mediante el programa de Inclusión de Recicladores, y la incorporación de acciones dirigidas a la gestión de residuos plásticos en el Programa de Aprovechamiento, de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 2232 de 2022.
El numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 prevé que la disposición final de residuos es una actividad complementaria del servicio público de aseo.
El artículo 3 del Decreto 1784 de 2 de noviembre de 201define la disposición final de residuos sólidos como "[…] la actividad del servicio público de aseo, consistente en la disposición de residuos sólidos mediante la técnica de relleno sanitario […]”.
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Es responsabilidad de los entes territoriales asegurar la prestación de la actividad de disposición final de residuos sólidos, en su propio territorio o en otra jurisdicción, siempre y cuando participe en la estructuración e implementación de la solución de carácter regiona Para garantizar la prestación eficiente de este servicio, además de la selección técnica, diseño y operación de los sitios de disposición final, es necesario utilizar principios de ingeniería para la confinación y aislamiento de los residuos en un área mínima, con compactación, cobertura diaria, control de gases y lixiviados y cobertura final, entre otras cosas.
La Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos, CONPES 3874 de 2016 estableció que la disposición final de residuos es el proceso de aislar y confinar los residuos, en forma definitiva, en lugares adecuados y diseñados para evitar la contaminación, así como los daños o riesgos a la salud humana y al ambiente.
En esta política rigen los principios de quien contamina paga y de protección a la salud humana y al ambiente que exige a los actores del proceso de disposición final adoptar las medidas preventivas y de control, de acuerdo con la normativa vigente. En efecto, si se realizan prácticas inadecuadas que generen daños al ambiente o a la salud pública en la gestión integral de residuos y, específicamente, en su disposición final los responsables deben asumir los costos de esta.
Además, las autoridades ambientales, en el ámbito de su jurisdicción, gozan de facultades preventivas y, en consecuencia, tienen la obligación de realizar el seguimiento y control de las actividades relacionadas con la disposición final de residuos, a través de procesos administrativos sancionatorio
De acuerdo con lo expuesto, la disposición final de residuos debe cumplir rigurosamente las normas que la regulan, con el objeto de proteger derechos como el goce de un medio ambiente sano y evitar su reubicación o transferencia a otros Estados, en la medida en que causen un daño ambiental grave o que afecten la salud humana.
Adicionalmente, en cuanto a la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas de difícil acceso, áreas de difícil gestión y áreas de
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prestación, el Decreto 1272 de 28 de julio de 201establece las condiciones para su prestación mediante la definición de esquemas diferenciales.
El artículo 2.3.7.2.1.3. define el término esquema diferencial de prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado o aseo como el conjunto de condiciones técnicas, operativas, jurídicas, sociales y de gestión para permitir el acceso al agua apta para el consumo humano y al saneamiento básico en un área o zona determinada del suelo urbano, atendiendo a sus condiciones particulares.
La Corte Constitucional ha considerado que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantizan otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad. En sentencia C-172 de 2014, precisó lo siguiente:
“[…] lo primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como ‘inherentes a la finalidad social del Estado’, a quien le asignó la tarea de ‘asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (art. 365). Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente; se sujetan a un régimen jurídico especial, donde el Estado tiene un deber de regulación, control y vigilancia permanente; su régimen tarifario exige tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; pueden ser estatizados por razones de soberanía o de interés social una vez se indemnice a los particulares afectados con tal medida; su prestación será descentralizada, en tanto corresponde su ejecución a las entidades territoriales; el pago de subsidios a estratos pobres involucra recursos de la Nación y de las entidades territoriale"bookmark104">[…](Resaltado fuera de texto).
Servicio público domiciliario de energía eléctrica
El artículo 45 de la Ley 2099 de 10 de julio de 202dispone que el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no interconectadas – IPSE está facultado para estructurar, presentar y viabilizar ante fondos públicos que hagan inversiones en el sector eléctrico, tales como FENOGE, FONENERGIA, entre otros, planes, programas y proyectos en el Sistema Interconectado Nacional y en Zonas No interconectadas dirigidos a promover,
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desarrollar, implementar o ejecutar Fuentes No Convencionales de Energía y Gestión Eficiente de la Energía, así como el uso de fuentes no convencionales de energía renovable – FNCER para la prestación de servicios públicos domiciliarios, adaptación de los sistemas de alumbrado público en Colombia para la gestión eficiente de la energía, atención de emergencias en las Zonas no interconectadas (ZNI), inversión en acometidas y redes internas, así como en mecanismos de sustitución hacia Fuentes no Convencionales de Energía (FNCE) y combustibles más limpios.
El Decreto 1623 de 11 de agosto de 201en el artículo 2.2.3.3.2.2.3.1. referente a la expansión de la cobertura del servicio de energía eléctrica en zonas aisladas establece que la ampliación de cobertura del servicio de energía eléctrica a usuarios a quienes no sea económicamente eficiente conectar al sistema interconectado, se realizará mediante soluciones aisladas centralizadas o individuales y microredes, las cuales serán construidas y operadas principalmente por operadores de redes del Sistema Interconectado Nacional, o a través de esquemas empresariales tales como las Áreas de Servicio Exclusivo, ASE. Asimismo, prevé que dichas inversiones podrán ser realizadas tanto con recursos públicos como con inversiones a riesgo efectuadas por empresas prestadoras del servicio, caso en el que las inversiones serán remuneradas a través de tarifas.
El artículo 2.2.3.3.2.2.3.3. del mencionado decreto relativo al esquema de subsidios aplicable a los usuarios de las Zonas No Interconectadas establece que el Ministerio de Minas y Energía determinará la forma como se otorgarán los subsidios a las tarifas de los usuarios del servicio público de energía eléctrica en estas zonas.
En lo concerniente a la calidad, el artículo 2.2.3.3.2.2.3.6. de la misma norma en cita, dispone que el Ministerio de Minas y Energía establecerá los estándares de calidad mínimos que deben cumplir los sistemas aislados individuales para garantizar la prestación del servicio. Estos estándares incluirán la calidad del servicio y, en los casos en los que las inversiones se hagan con recursos públicos, las especificaciones técnicas mínimas de los equipos.
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Marco normativo sobre la seguridad y prevención de desastres
El artículo 2 de la Constitución Políticsobre los fines esenciales del Estado, según el cual, las “[…] autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”.
Este deber preventivo del Estado Social de Derecho se sustenta en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas.
En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente conlleva que el Estado provea los mecanismos e instrumentos para que los hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente.
Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 201 como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”.
El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido entendido por la Salcomo aquel que tiene por finalidad “precaver desastres y calamidades de origen natural o humano” a través de la acción de las autoridades de manera preventiva con miras a garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución. En tal sentido ha señalado lo siguiente:
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“[…] [E]ste derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio. Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”.
De acuerdo con lo anterior, es dable concluir que el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivo que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por desastres naturales previsibles o antrópicos.
Marco normativo sobre la salud pública
Al Estado Colombiano le asiste la obligación de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que a los habitantes les corresponde procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política.
La Ley 9 de 24 de enero de 197adoptó medidas sanitarias para: i) el control de los usos de aguas; ii) el manejo de residuos líquidos, sólidos, excretas, emisiones atmosféricas; iii) suministro de agua; iv) salud ocupacional; v) saneamiento de edificaciones; vi) alimentos; v) drogas, medicamentos, cosméticos y similares; vi) vigilancia y control epidemiológico; vii) desastres; viii) defunciones, traslado de cadáveres, inhumanación y exhumanación, trasplante y control de especímenes; ix) artículos de uso doméstico; x) vigilancia y control; y xi) derechos y deberes relativos a la salud.
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El artículo 32 de la Ley 1222 de 9 de enero de 200define la salud pública como “[…] el conjunto de políticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país. Dichas acciones se realizarán bajo la rectoría del Estado y deberán promover la participación responsable de todos los sectores de la comunidad […]”.
La salud pública también se encuentra contenida en el numeral 4 del artículo 6 de la Ley 1801 de 29 de julio de 201 como una categoría jurídica de convivencia que implica la responsabilidad que le asiste al Estado, así como a la ciudadanía frente a la protección de la salud como un derecho de diferentes connotacione
En este punto es necesario aclarar que la jurisprudencia constitucional y de lo contencioso administrativo ha utilizado las expresiones “salubridad pública” y “salud pública”, como sinónimos, incluso se ha arribado al concepto de salud humana como se observa a continuación:
La Corte Constitucional en sentencia T-579 de 2015, para definir la salubridad pública, acude a la providencia proferida por la Sección Primera de esta Corporación el 3 de septiembre de 2009 en el proceso con número único de radicación 8500123310002000402244-01, en los siguientes términos:
“[…] 2.5.4. El Consejo de Estado ha definido la salubridad pública como ‘la garantía de la salud de los ciudadanos’ e implica ‘obligaciones que tiene el Estado de garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…). Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria’ […]”. (Destacado fuera de texto).
El precitado criterio jurisprudencial fue reiterado por la Corte Constitucional en sentencia C-225 de 201 oportunidad en la que se analizó la constitucionalidad de la Ley 1801 de 2016, norma que, como se indicó, contiene el concepto de “salud
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pública”, la cual exige un conjunto de condiciones sanitarias necesarias para la protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, de las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema.
De acuerdo con esa Corporación, la cobertura, prestación eficiente y de calidad de los servicios públicos domiciliarios, se relacionan, de forma directa, con la creación y mantenimiento de las condiciones de salud o salubridad públicas.
Asimismo, esta Sección ha considerado que la salubridad pública alude a las condiciones sanitarias necesarias para la protección de la vida, de la salud e integridad del ser humano y de su entorno. Al respecto, se ha referido en los siguientes términos:
“[…] La salubridad pública puede ser definida como una serie de condiciones sanitarias, tanto químicas, como relativas a la organización y disposición del espacio, necesarias para la protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, así como de las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema.
Esta definición parte de entender que los problemas de salubridad pública no sólo afectan al ser humano directamente, sino que la afectación que genera en especies animales y vegetales, en sí misma problemática, también conduce indirectamente a la afectación del ser humano por vía alimentaria o cualquier otra forma de transmisión, al reconocer la interdependencia mutua.
[…]
Así, la protección de la salubridad o salud públicas implica la prohibición y sanción de ciertos comportamientos, pero también una actividad prestacional por parte del Estado, por ejemplo, en cuanto a la disposición de la infraestructura y servicio público necesarios para crear condiciones adecuadas de sanidad […"bookmark116">. (Destacado fuera de texto).
De acuerdo con lo anterior, es dable concluir que la salud y la salubridad pública son conceptos que se han entendido como sinónimos por la jurisprudencia. El derecho colectivo a la salubridad pública constituye una garantía relacionada con el control y manejo de las situaciones sanitarias “[…] para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad […] Esto, debido a que, su finalidad es evitar circunstancias que afecten el estado de sanidad de la comunidad.
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La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de 2 de agosto de 2018 en la que amparó los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Santa Cruz del Islote relacionados con la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
El Tribunal impartió órdenes a las entidades demandadas tendientes a formular y ejecutar proyectos para la prestación de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo y energía eléctrica; el funcionamiento continuo y eficiente del puesto de salud y la formulación y ejecución de un plan de gestión del riesgo por tsunami y cambio climático.
El Departamento de Bolívar y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias interpusieron recursos de apelación que fundamentaron en los siguientes argumentos: i) la indebida valoración probatoria realizada por el Tribunal respecto de la responsabilidad del Distrito en la vulneración de los derechos e intereses colectivos; ii) la responsabilidad del departamento y del Distrito en el caso concreto y el desconocimiento del principio de congruencia al impartir al departamento la orden de brindar apoyo financiero, técnico y administrativo a las empresas de servicios públicos del Distrito de Cartagena; iii) la vulneración de los principios de planeación contractual, planeación y eficiencia fiscal; iv) el desconocimiento del principio de precaución en materia ambiental; y v) la pertinencia y proporcionalidad de las órdenes impartidas por el Tribunal para la protección de los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Santa Cruz del Islote.
La Sala abordará el estudio del caso concreto en el mismo orden en el que se plantearon los argumentos contenidos en los recursos de apelación.
La Sala destacará a continuación las pruebas allegadas al proceso que resultan relevantes para resolver el caso concreto y para efectos metodológicos se analizarán en cuatro bloques temáticos: i) servicios públicos domiciliarios de agua potable y alcantarillado; ii) servicio público domiciliario de aseo; iii) servicio público
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domiciliario de energía eléctrica; iv) prevención de desastres previsibles
técnicamente; y v) prestación del servicio público de salud.
Sobre los servicios públicos domiciliarios de acueducto y de alcantarillado en Santa Cruz del Islote
Copia del Informe Técnico del año 2014 realizado por Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., sobre el sistema de acueducto y alcantarillado, en el que la entidad informó que “[…] [l]a Isla de Santa Cruz del islote no cuenta en la actualidad con servicios de acueducto y alcantarillado […]
El Distrito de Cartagena encontró en la inspección técnica de gestión del riesgo llevada a cabo los días 16, 17, 18 y 19 de abril de 2015 en Santa Cruz del Islote que no hay una infraestructura que garantice el servicio público de acueduct Los habitantes del Islote, en temporada de lluvias, recogen el agua mediante canales ubicados en la parte superior de las casas y las conducen a tanques de almacenamiento en mal estado.
Copia del dictamen pericial rendido el 19 de noviembre de 2015, en el que se indicó lo siguiente:
“[…] El servicio de agua para consumo humano es traído desde la ciudad de Cartagena de Indias hasta Santa Cruz del Islote con la colaboración de la Fuerza Naval del Caribe en tanques y Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. a un costo de $90 millones de pesos y lo realizan cada tres meses, la cual es almacenada en un tanque de almacenamiento en inmediaciones al puesto de salud. Una vez ubicado el buque de la armada en el muelle, es conducido por medio de una manguera por medio de una moto-bomba (sic) y luego distribuida a las familias residentes a un costo de $4.000, las cuales almacenan en sus hogares en recipientes plásticos o canecas de 5 y 55 galones, sin las mínimas normas de salubridad […](Destacado fuera de texto).
Copia del oficio 560 de 24 de septiembre de 2015 en el que el comandante de la Fuerza Naval del Caribe informó que: i) en el 2010 apoyó al Distrito de Cartagena en tres oportunidades para el transporte de agua a Santa Cruz del Islote; ii) en los años 2012, 2013 y 2014 transportó a Santa Cruz del Islote, respectivamente, 22.000, 23.000 y 10.000 galones de agua; y iii) desde enero hasta septiembre de 2015 transportó al Islote 51.132 galones de agua.
Copia del escrito de 27 de abril de 2015 en el que la Oficina de Gestión de Riesgo del Distrito de Cartagena explicó que para el abastecimiento y suministro del
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agua para el consumo humano “[…] se maneja un plan de razonamiento (sic) del agua que abastece a todas las familias de la isla, con una alberca de 225 toneladas de agua, que tiene una duración de 2 meses, el agua se obtiene de la venta los días lunes y viernes de cada semana […]. En tiempos de lluvia ese tipo de agua es recogida para otras actividades domésticas y rendir el agua comprada […]
Copia del informe de actividades de promoción del Departamento Administrativo Distrital de Salud en el que explicó que “[…] periódicamente un Buque Cisterna transporta el agua potable desde Cartagena hasta la Isla. De allí el agua se transporta hasta las casas por medio de acarreo (galones plásticos de 20 litros generalmente). En temporada de lluvias, los lugareños toman agua mediante canales colocados en el alar de las casas y la depositan en albercas, tanques plásticos o de cemento de unos 100 o 200 litros aproximadamente y de allí se distribuyen a las viviendas para el consumo humano […] (Destacado fuera de texto).
De acuerdo con el informe pericial rendido el 19 de noviembre de 2015 y con los resultados de laboratorio de las muestras de agua tomadas del tanque de almacenamiento de Santa Cruz del Islote y de las “canecas” ubicadas en algunas viviendas, el agua que utilizan los habitantes de este lugar para la satisfacción de sus necesidades no cumple con todos los parámetros para el consumo humano establecidos en la resolución 2115 de 22 de junio de 200 expedida por los ministerios de Salud y Protección Social y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territoria
En efecto, en el tanque de almacenamiento los parámetros de cloro residual, coliformes fecales y coliformes totales incumple con la normativ El mismo resultado se obtuvo de la muestra del agua que se tomó de las “canecas” ubicadas en las viviendas de algunos habitantes del islot
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Copia del informe denominado “Análisis Psicosocial del Islote Santa Cruz” de 27 de abril de 2015 realizado por la Oficina de Gestión de Riesgo del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, en el que reconoció que “[…] el agua no cuenta con un grado de potabilidad suficiente para mantener la salud de los consumidores […]
El Distrito celebró un contrato con Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. para que esta última realizara un estudio sobre las “[…] alternativas de solución de los problemas o carencias de prestación de servicios […]”. Como resultado de lo anterior, la empresa de servicios públicos remitió al Distrito “[…] los diseños de solución de acueducto para los centros poblados ubicados en la zona insular de Cartagena […]y propuso la construcción de una planta desalinizadora en Santa Cruz del Islotpor un valor aproximado de $2.985.435.58
Sobre el particular, la señora Elsa Urueta Padilla en el testimonio que rindió ante el Tribunal el 25 de septiembre de 2015, en calidad de Jefe del Departamento de Planeación del Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., manifestó lo siguiente:
“[…] Como jefe del departamento de planeación de aguas de Cartagena (sic), en el año 2009, recibí una instrucción para atender una solicitud de la administración distrital específicamente de la alcaldía, en donde nos solicitaban una alternativa de solución de agua potable para las poblaciones ubicadas en la zona insular de Cartagena, entre las cuales se encuentra Santa Cruz del Islote, en esa oportunidad coordiné la elaboración de los estudios y desechos (sic) de detalle, de ese sistema de abastecimiento, mediante la comisión de un grupo inter disciplinario de profesionales que se desplazaron hasta el lugar, y que analizaron las posibilidades de abastecimiento, obteniéndose como conclusión la posibilidad de abastecer de agua mediante una planta de desalinización que debe ser complementada con otras estructuras, correspondientes a un sistema de bombeo, un tanque alto, y una red de distribución domiciliaria para poder llevar el servicio a cada una de las viviendas, la solución fue un poco compleja por las dificultades de espacio, porque no hay unas vías amplias, hay callejones estrechos, pero a través de los mismos se pudo hacer un trazado de redes, con lo cual consideramos se podía hacer el abastecimiento a cada uno de los habitantes […]. PREGUNTADO: Infórmele al Despacho si usted sabe qué destino tuvo el estudio presentado por Aguas de Cartagena al Distrito Turístico en el año 2009, con las condiciones que usted ha explicado. CONTESTADO: Desconozco los trámites o direccionamientos se hicieron (sic) con el estudio que envió Aguas de Cartagena en el 2009 a la Alcaldía […] (Destacado fuera de texto).
La directora técnica de Gestión de Acueducto y Alcantarillado de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios mediante escrito de 14 de
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marzo de 202afirmó que el 26 de abril de 2012 dicha entidad solicitó al Distrito de Cartagena información relacionada con la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en Santa Cruz del Islote, sin que el Distrito diera contestación a la entidad.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, según las pruebas que fueron allegadas al expediente, no realizó ninguna gestión dirigida a la ejecución de la solución técnica propuesta por Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. para garantizar agua potable en Santa Cruz del Islote.
A pesar de que el Distrito, por medio del Departamento Administrativo Distrital de Salud, ha realizado visitas periódicas a Santa Cruz del Islote con el objeto de brindar capacitación a la población sobre el manejo del agua para el consumo humano y ha entregado algunas pastillas potabilizadoras, el ente territorial no ha formulado, implementado, adoptado y ejecutado planes, programas o proyectos que brinden una solución eficaz y definitiva que garantice el derecho al agua potable a la comunidad de Santa Cruz del Islote.
En efecto, los habitantes de ese territorio carecen del servicio de agua potable de forma continua y suficiente para el consumo, la preparación de alimentos, el saneamiento, la higiene personal o doméstica, entre otras cosas; además, acceden al agua en condiciones insalubres, toda vez que es almacenada en lugares que favorecen la aparición de microorganismos que constituyen una amenaza para su salud.
En Santa Cruz del Islote tampoco existe una infraestructura que permita la recolección y disposición de los residuos líquidos en condiciones adecuadas. En efecto, según informe rendido por el Distrito de Cartagena como consecuencia de la Inspección Técnica de Riesgo realizada a las viviendas entre el 16 y 19 de abril de 201 las excretas son arrojadas directamente al ma
El Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives de Andréis, en el documento denominado “Establecimiento de un Sistema de Monitoreo Socioeconómico para el Parque Nacional Natural Corales del Rosario y San Bernardo – sector San Bernardo, Caribe Colombiano”, afirmó que “[…] [e]n el caso de servicio de baño, este es interpretado por la población nativa como un
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espacio que brinda la posibilidad de utilizar agua dulce para “refrescar” y satisfacer necesidades de higiene. En el Islote, son pocas las viviendas que cuentan con este espacio. La Figura 13 muestra la población del Islote según satisfagan sus necesidades de servicio sanitario en casa o con el uso directo del mar. La Figura 13 indica cómo el mar es el principal sitio donde se realiza la disposición final de excretas, participando del 81% de la población y sólo el 19% cuenta con servicio sanitario familiar en la vivienda, en la mayoría de los casos correspondiendo a unas pocas instalaciones compartidas por varias casas de una misma familia […] (Destacado fuera de texto).
Adicionalmente, en el dictamen pericial se indicó que en Santa Cruz del Islote “[…] se encuentra [el] servicio sanitario sin ningún tipo de tratamiento: preliminar, primario o secundario y [los residuos] son arrojados al mar contribuyendo a la contaminación de este […]. El 77% no cuenta con disposición de excretas en sus viviendas […](Destacado fuera de texto).
El perito aportó con el dictamen pericial la siguiente fotografía sobre la forma como se vierten las aguas residuales al mar:
En este orden de ideas, para la Sala es claro que el Distrito no presta los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en Santa Cruz del Islote, ni ha implementado esquemas diferenciales para el aprovisionamiento de agua para el consumo humano y doméstico y de saneamiento básico en la Isla.
Por una parte, la prestación del servicio público de agua potable es esencial para garantizar un nivel de vida digno a las personas por ser fuente de vida y un
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presupuesto para la realización de otros derechos como la salud y el mínimo vita y, por otra parte, el alcantarillado también garantiza condiciones mínimas para desarrollar la existencia de forma adecuada y proteger el medio ambiente; por lo tanto, el Estado debe garantizar estos derechos a todos los sectores de la población sin importar su ubicación geográfica, su condición social o económica u otros factores.
En estas condiciones, la Sala no puede aceptar los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por el Distrito, según los cuales ha garantizado estos derechos a los habitantes de Santa Cruz del Islote porque suministra agua, a través de un bongy ha realizado varias brigadas de salud. Como se indicó supra, en esa comunidad no hay una infraestructura que garantice agua apta para el consumo humano en cantidad suficiente, de acuerdo con sus necesidades, ni un sistema que permita la disposición final de las aguas residuales de forma adecuada.
Es pertinente resaltar que, como medida cautelar, el Tribunal le ordenó al Distrito “[…] mantener el envío semanal de agua potable a la población que reside en el Islote de Santa Cruz, ya sea mediante bongo o cualquier otro medio, asegurándose que el líquido cuente con la calidad para el consumo humano […]
No obstante, esta orden, que un principio fue impartida como medida cautelar y que en la sentencia se adoptó como definitiva, no garantiza que la comunidad de Santa Cruz del Islote reciba agua potable de forma permanente por las razones que se explican a continuación.
La Asesora de Servicios Públicos del Distrito de Cartagena manifestó que ha transportado el agua con el apoyo de la Armada Nacional, pero que no suministra el líquido de forma semanal sino hasta cuando la comunidad lo solicit
El coordinador de Gestión de Riesgo y Desastre de la Fuerza Naval de Caribe aclaró que “[…] el apoyo que brinda la Armada Nacional se hace en virtud de las condiciones de la zona y de la problemática que padece la comunidad, pero que en principio no son los llamados a realizar esta labor […]y manifestó “[…] interés en seguir colaborando con la Alcaldía Mayor de Cartagena y con la misma comunidad en el transporte de agua potable hasta los centros poblados de la zona
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La Armada Nacional a través del Jefe de Estado Mayor Fuerza Naval del Caribe allegó escrito de 9 de abril de 202
en el que manifestó lo siguiente:
“[…]
En atención al auto interlocutorio dentro de la Acción Popular del asunto, referente a la información relacionada en el punto 6 literal ii. donde ordena oficiar por Secretaria al Comandante de la Armada Nacional para que presente un informe sobre el envío de bongos con agua potable de los últimos 5 años a Santa Cruz del Islote; me permito informar lo siguiente:
En cumplimiento de la misión constitucional encomendada, la Armada Nacional adelanta articulaciones con diferentes instituciones y/u organizaciones sociales, con el fin de mitigar las necesidades básicas insatisfechas de las comunidades y poblaciones que habitan el territorio de la jurisdicción asignada Estas necesidades, son evidenciadas gracias a la comunicación permanente con la población y al desarrollo constante de actividades propias en cumplimiento de la misión institucional, contando con las herramientas de diálogo que brinda la Acción Integral, para llevar desarrollo y oportunidades a las comunidades más necesitadas
Es importante precisar que a pesar de no ser una función misional de la institución, la Armada Nacional en aplicación del principio de solidaridad y dentro de sus capacidades logísticas y operativas, ha realizado entregas puntuales de agua potable como parte de las Jomadas de Apoyo al Desarrollo (JAD), programadas de forma anual en toda el área de responsabilidad, en coordinación con entidades del Estado, sector privado, organizaciones sociales y voluntarios, destinadas a promover el bienestar de comunidades vulnerables, en cumplimiento de la función social de la Fuerza Pública establecida en la Ley 1801 de 2016 por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
En los últimos cinco años hemos enviado unidades con agua potable hacia Santa Cruz de Islote, que suman un total de 410 401 litros que beneficiaron a 10.886 personas (1.209 personas en promedio por cada entrega) lo que significó un suministro de 37,7 litros de agua potable por cada persona en cada una de las entregas en promedio. Estos datos se obtuvieron de la información disponible registrada en las órdenes de operaciones de la Fuerza Naval del Caribe y en nuestra plataforma de Acción Integral
Ordenes de Operaciones N3FNC
087 CFNC/20 - 30MAY/20 ARC Golfo de Morrosquillo
Fecha: 30/05/2020
Cantidad: 30 000 Litros
Beneficiados: 1.000 personas
033 CFNC/21 - 11 MAR/2021 ARC Golfo de Morrosquillo
Fecha: 11/03/2021
Cantidad: 40.000 Litros
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Beneficiados: 1.200 personas
059 CFNC/21 05/MAY/21 ARC Bahía Solano
Fecha' 05/05/2021
Cantidad 36.000 litros
Beneficiados: 950 personas
071 CFNC/21-12JUN/21 ARC Golfo de Morrosquillo
Fecha: 12/06/2021
Cantidad: 30.000 Litros
Beneficiados: 1 000 personas
099 CFNC/21-05 SEP/21 ARC Golfo de Morrosquillo
Fecha: 05/09/2021
Cantidad:40.000 Litros
Beneficiados: 1.100 personas
Jornadas de apoyo al Desarrollo
Fecha 05/04/2022
Cantidad: 50.000 litros
Beneficiados 900 personas
Fecha 21/09/2023
Cantidad: 56.781 litros
Beneficiados: 2.636 personas
Asistencias Humanitarias
Fecha 24/04/2023
Cantidad: 90.000 litros
Beneficiados. 1.000 personas
Fecha: 26/02/2024
Cantidad: 37.620 litros
Beneficiados: 1.100 personas
Es importante destacar que estos envíos han sido parte de nuestros esfuerzos continuos para garantizar el acceso al agua potable en la comunidad de Santa Cruz del Islote
Respetuosamente.
Capitán de Navio JORÓ
£RTO CABRERA BOTERO
Jefe de Estado Mayo^i^^Naval del Caribe
[…]”.
Lo anterior permite concluir que el apoyo que presta la Armada Nacional es informal y depende de las condiciones de esta entidad; en consecuencia, no garantiza que el transporte del agua se realice de acuerdo con las necesidades de la población de Santa Cruz del Islote.
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE mediante escrito de 14 de abril de 2025allegó la siguiente información:
“[…] El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) recibió el auto interlocutorio proferido el cinco (5) de marzo de dos mil veinticinco (2025), en la cual solicita a esta entidad “remita datos concernientes al censo de habitantes de Santa Cruz del Islote”. Al respecto me permito dar respuesta de acuerdo con las competencias que la ley le atribuye a la entidad.
145 Cfr. Índice 146 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Archivo denominado: “[…]
RECIBEMEMORIAL_000000058687pdf(.pdf) NroActua 146 […]”.
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El DANE realizó en el 2018 el Censo Nacional de Población y Vivienda - CNPV. Esta operación estadística logró obtener la información demográfica y social del territorio nacional y sus entidades territoriales a nivel de hogares y personas, así como de las características estructurales de las viviendas en las que habitan.
La desagregación geográfica definida por la entidad para la producción y entrega de resultados del CNPV 2018, tiene como base los niveles geográficos del Marco Geoestadístico Nacional - MGN2 a partir de la División Político Administrativa, es decir, el total nacional, departamental, municipal, cabecera y área resto municipal (que incluye centros poblados, rural disperso).
Por lo anterior, en la Tabla 1 podrá observar la población efectivamente censada en el CNPV 2018 para el distrito de Cartagena de Indias en el departamento de Bolívar:
Tabla 1 - Población efectivamente censada municipal - año 2018
Dichos resultados se encuentran disponibles en la página web del DANE para su consulta en el siguiente link: https://www.dane.gov.co/files/censo2018/informacion- tecnica/CNPV-2018-VIHOPE-v3.xls
Ahora bien, teniendo en cuenta la solicitud, a continuación, se relaciona la cantidad de viviendas, hogares y personas censadas en el centro poblado denominado Santa Cruz del Islote, ubicado en el distrito de Cartagena de Indias, a partir de los resultados del CNPV 2018:
Tabla 2. Viviendas, hogares y personas censadas (VIHOPE). Centro poblado Santa Cruz del Islote
Unidades de _
. . , Hogares Personas
vivienda
120 96 432
Fuente: DAÑE ? Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV) 2018.
Complementando lo anterior, en las siguientes tablas podrá observar la información respecto a la población censada (sexo, grupos de edad, autorreconocimiento étnico) en el centro poblado Santa Cruz del Islote, a partir de los resultados del CNPV 2018:
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Tabla 4. Población efectivamente censada por sexo y autorreconocimiento étnico Centro poblado Santa Cruz del Islote
| Autorreconocimiento étnico | Total | Sexo | |
| Hombre | Mujer | ||
| Negro(a), Mulato(a), Afrodescendiente, Afrocolombiano(a) | 307 | 164 | 143 |
| Ningún grupo étnico | 124 | 67 | 57 |
| No informa | 1 | 1 | 0 |
| Total | 432 | 232 | 200 |
Fuente: DAÑE - Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV) 2018
Es importante informar que los censos de población y vivienda presentan omisión de aquellas personas que no fueron censadas debido a que durante la etapa de recolección de información no contaron con una entrevista satisfactoria por alguno de los siguientes motivos: i) se encontraron viviendas ocupadas con todas las personas ausentes o los miembros del hogar rechazaron al censista; ii) al momento de la realización del censo, no se recolectó la información de todos los miembros del hogar, ya sea por omisión del censista o del censado incurriendo en la subenumeración de personas al interior del hogar; y iii) por omisión en zonas no visitadas e incompletas ocasionadas por situaciones relacionadas con accesibilidad, seguridad, condiciones climáticas, que impidieron la realización del censo de manera exitosa [...]”. (Destacado fuera de texto).
De acuerdo con el material probatorio allegado al proceso la Sala considera que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos colectivos que fueron amparados por el Tribunal con ocasión de la falta de prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en Santa Cruz del Islote, sin que se evidencie que el Tribunal haya omitido la valoración probatoria o haya realizado una valoración indebida de las pruebas.
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En este sentido, la Sala considera que no le asiste razón al Distrito de Cartagena cuando afirma que el Tribunal valoró indebidamente las pruebas que permitían demostrar que la entidad territorial no ha vulnerado los derechos colectivos que fueron amparados en la sentencia de 2 de agosto de 2018, por el contrario, para la Sala está acreditado en el proceso la falta de acceso eficiente y oportuno a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública a la población de Santa Cruz del Islote que, de acuerdo con lo informado por el DANE, en el año 2018 era de 432 personas, cifra que difiere de otras pruebas allegadas al proceso, pero que en todo caso, da cuenta de la afectación generada a la colectividad.
Sobre el servicio público domiciliario de aseo y manejo y disposición final de residuos sólidos en Santa Cruz del Islote
La Sala destaca que en el dictamen pericial se manifestó lo siguiente:
“[…] Los residentes en el Islote […] [a]lmacenan los residuos sólidos en un balde y luego los depositan en una bolsa plástica todos (sic) los residuos (sic) el 40% y el 60% separan residuos orgánicos y son arrojados al mar […].
En la encuesta un entrevistado contestó que realiza separación en la fuente, recicla papel, cartón, botellas plásticas.
Una vez que el operario recoge los residuos sólidos en los hogares esos son depositados o arrojados a cielo abierto en un sitio a la orilla del mar, con el riesgo de presentarse lixiviados, malos olores y la proliferación de roedores e insectos. Dichos residuos permanecen 15 días en la isla para luego son (sic) llevados a la Isla Tintipán.
[…]
No se llevan a cabo campañas en educación ambiental para el reciclaje en la fuente. […] los residuos orgánicos son arrojados al mar para alimento de peces (sic).
Al hacer un recorrido por el Islote se encontró que […] hay en los postes unos utensilios para que la comunidad deposite los residuos sólidos. Pero también se encontró residuos sólidos – botellas plásticas, papel y bolsas plásticas sobre el piso […](Destacado fuera de texto).
Según el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del Distrito de Cartagena, actualizado en el año 202https://www.cartagena.gov.co/sites/default/files/transparencia/documentos/2022-
en esa localidad habitan 1087 personas y el Plan Operativo establece como recursos y herramientas “[…] embarcación menor, buggy escobilla, cepillo, sacos y bolsas […]”, asimismo, establece que se
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realiza “[…] recolección marítima en el Archipiélago de San Bernardo en el Islote de Santa Cruz hasta Tintipán […]”.
Inicialmente, el traslado de las basuras se realizaba sin condiciones mínimas de seguridad, lo que ocasionaba que estas cayeran al mar; sin embargo, el Departamento Administrativo Distrital de Salud sostuvo en el informe presentado el 17 de abril de 2018 que el transporte se realiza actualmente en lanchas cubiertas y con la carga asegurada.
Además, el Departamento Administrativo Distrital de Salud en el informe indicado supra manifestó lo siguiente:
“[…] En cuanto a la recolección de basura por parte del operador designado para estas islas por parte del Distrito de Cartagena que es ASEO URBANO DE LA COSTA S.A. E.S.P., la recolección de basuras se está realizando de manera continua, en los días establecidos para realizar dicha labor. La empresa ha instalado en varios sectores de estas islas depósitos de acceso con la infraestructura adecuada para contribuir con el ambiente y ha tomado las medidas sanitarias adecuadas para no afectar la salubridad en los sectores insalubres, aunque todavía falta mucha cultura por parte de la población para que utilicen de manera adecuada estos pequeños contenedores.
Para mejorar el servicio la empresa de aseo ha implementado además de los contenedores que facilitan la recolección, también ha implementado (sic) las bolsas de basura en las esquinas del Islote para que la basura no se disperse en las calles […]
Aunque, de acuerdo con el anterior informe, el manejo de residuos sólidos en Santa Cruz del Islote ha mejorado, no hay pruebas que le permitan a la Sala concluir que los contenedores a los que hizo referencia el Instituto Distrital de Salud controlen los efectos negativos de la disposición transitoria de los residuos sólidos en el Islote mientras son transportados al sitio de disposición final.
En efecto, la Oficina de Gestión de Riesgo Distrital sostuvo que existe “[…] una problemática ambiental por el manejo de los residuos sólidos, la percepción es una alta contaminación en las calles, en la orilla del mar. Cuentan con un centro de acopio que mantiene hasta 500 y 600 sacos de residuos sólidos, de ahí estos residuos son trasladados a un sitio de disposición en Tintipán y luego al Rincón del Mar […] (Destacado fuera de texto).
Además, la señora Olga Cecilia Ramírez Ocampo, en su condición de funcionaria de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE,
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sobre el manejo de residuos sólidos en Santa Cruz del Islote, rindió el siguiente testimonio el 31 de agosto de 2015:
“[…] [T]iene un centro de salud, con un enfermero, con una disponibilidad de residuos peligros con algún grado de manejo, pero con una recolección muy amplia en consideración de los residuos que representan, están en una caneca roja, y si hay ratas en la isla pueden fácilmente tener acceso al contenedor, la isla presenta un sello como de acopio de residuos cerca de las casas, a cielo abierto al pie del mar de manera que si llovía los lixiviados iban directamente al mar, y la empresa que presenta (sic) el servicio es URBASER, no se ha podido, la verdad es que la Corporación no ha podido hacer que el distrito entienda la diferenciación; el centro de acopio lo sacaron del centro poblado lo pasaron a otra Isla que se llama Tintipán, es una isla de manglar es un relleno que están (sic) prohibidos, y sobre eso le pusieron parapeto donde tiene una polisombra encima, y de manera que si llueve los lixiviados van al Parque Natural, del sito que anteriormente tenían como centro de acopio no hicieron un centro de recuperación del área, y a lo largo, en los callejones de la isla uno ve un costal de fibra sintética donde se disponen los residuos, no sé cómo, en nuestra visita que era de improviso, la isla estaba barrida, lo que no es común y corriente de la isla (sic) […]. Con el tema insular estamos viendo que la formalización del tema del servicio es muy continental y eso impide que sea efectivo el servicio, mientras que en distrito (sic) podemos ver las exigencias de los carros recolectores, allí son unos sacos montados en una canoa, someten a un área protegida si llega a voltearse la canoa, la isla donde esta Santa Cruz es un Parque Natural Islas del Rosario, y es un área marina protegida en las áreas sumergidas […] (Destacado fuera de texto).
La UAE de Parques Nacionales Naturales mediante escrito de 18 de marzo de 202
allegó el Plan de Manejo del Parque Nacional Natural los Corales del Rosario y de San Bernardo (2019 – 2024) al referirse a la calidad ambiental marina y costera se indica lo siguiente:
“[…] Los resultados indican contaminación debida a amonio y a sólidos suspendidos en el 14% de los muestreos en todas las estaciones, mientras que tres (Playa Blanca, Playita de Cholón y Oceanario) de las cinco estaciones se presentó contaminación por coliformes (33% de los muestreos). La mala calidad de las aguas en el sector del Islote, se debe al sobre poblamiento de la isla y a la falta de infraestructura sanitaria básica que conllevan a que los residuos generados sean vertidos directamente al mar, aumentando la concentración de microorganismos de origen fecal (González et al., 2003). En el Islote existe una fuerte presión demográfica de 8,3 personas por metro cuadrado, siendo una de las islas de mayor densidad poblacional a nivel mundial (?1200 habitantes en 0,01 Km2).
[…]
Procesos étnicos identitarios.
Los Consejos Comunitarios de la zona de influencia del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo han sido sujetos importantes de participación en la toma de decisiones para una adecuada gestión de proyectos estructurados a favor de los recursos naturales y los valores objeto de conservación del área protegida. Dichos consejos fueron reconocidos y certificados por el Ministerio
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del Interior para el proceso de consulta previa en la adopción del Plan de Manejo del PNNCRSB, desde el año 2016 iniciando con Ararca, Santa Ana, Barú, Isla del Rosario y Santa Cruz del Islote, y en 2018 con Playa Blanca. Estos avances se han constituido en un referente histórico, los cuales han permitido el mejoramiento de las relaciones entre las comunidades y Parques Nacionales Naturales de Colombia.
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Los valores objeto de conservación (VOC), son un conjunto limitado de sistemas, elementos y/o relaciones, los cuales se identifican y emplean como unidades de análisis para desarrollar y dar prioridad a las estrategias de manejo; se encuentran enmarcados en los objetivos de conservación y, a través de su monitoreo y evaluación, es posible analizar la efectividad del manejo de las áreas protegidas (PNNC-Jarro, 2011).
En el marco de la actualización del plan de manejo del PNNCRSB, se seleccionaron siete VOC, se incluyen las tortugas marinas como especie clave estratégica para la conservación, ya que una parte de su ciclo de vida se desarrolla en los ecosistemas del área protegida, y por el proceso de sensibilización y educación ambiental adelantado durante más de 10 años con las comunidades y pescadores de la zona de influencia del PNN Los Corales del Rosario y de San Bernardo. De igual forma, se incluye el VOC cultural que destaca las prácticas y el conocimiento tradicional, de las comunidades de Ararca, Santa Ana, Playa Blanca, Barú, Orika, Islote y Puerto Caracol, asentadas en la zona de influencia del área protegida, como resultado del proceso de trabajo conjunto con las comunidades locales y Consejos Comunitarios.
Los VOC de arrecifes coralinos, pastos marinos, bosques de manglar, lagunas costeras y litoral arenoso se mantienen en coherencia con el Plan de Manejo de la vigencia anterior, a excepción del bosque seco tropical, el litoral rocoso y los fondos sedimentarios. Su priorización se realizó a partir de la revisión realizada entre el equipo técnico del PNNCRSB, el Grupo de Gestión de Manejo de Áreas Protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia y los consejos comunitarios objeto de consulta previa.
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Históricamente, el área protegida ha establecido relacionamiento con las comunidades de la zona de influencia desde antes del año 2000 en el marco del programa de Educación Ambiental, posteriormente con los programas de Ecoturismo e Investigación y monitoreo. Si bien, en el 2017 los Consejos Comunitarios manifiestan no haber sido incluidos en los espacios de planificación del área protegida, para el 2018 el Ministerio del Interior reconoce siete (7) consejos comunitarios en la zona de influencia del Parque: Santa Ana, Ararca, Barú, Playa Blanca, Islas del Rosario, Orika y Santa Cruz del Islote, quienes tienen participación en el proceso de Consulta Previa de la actualización del Plan de Manejo del área protegida, siendo este el resultado del fortalecimiento del relacionamiento y la interlocución entre Parques y las autoridades comunitarias reconocidas y organizadas como Consejos Comunitarios.
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ANÁLISIS SITUACIONAL REALIZADO POR LAS COMUNIDADES EN EL MARCO DE LAS MESAS DE TRABAJO PARA LA ACTUALIZACIÓN DEL PLAN DE MANEJO
La parte final del ejercicio de aplicación de la metodología para la retroalimentación del Plan de Manejo con las comunidades del área de influencia del Parque, consistió en la generación de una propuesta construida con cada comunidad para atender las problemáticas que se priorizaron, con el fin de incluirlas en el componente plan
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estratégico del Plan de Manejo, de manera que se puedan gestionar y lograr mediante fuentes de financiación que de forma participativa permitan encontrar alternativas de solución a los problemas identificados y priorizados.
A continuación, se presentan las situaciones identificadas por cada comunidad y sus propuestas para enfrentarlas:
a. Santa Cruz del Islote
La problemática priorizada para esta comunidad es la del inadecuado manejo que se le da a los residuos sólidos, por ello y aprovechando la reciente formación brindada por el Sena, a través de un curso a un grupo de personas para aprender acerca del adecuado manejo de residuos sólidos, se trató el tema para que ellos principalmente construyan la propuesta y con el apoyo de los niños que pertenecen al grupo “Salvadores del arrecife” de la Institución educativa Santa Cruz del Islote, participen activamente no sólo en su construcción sino en la implementación y seguimiento de la misma en el caso que se logre su financiación. Esta gestión se realizará en articulación con las comunidades y en el marco de los acuerdos definidos en la protocolización del plan de manejo.
En segundo y tercer lugar, se ubicaron las problemáticas relacionadas con la pesca, sus artes y métodos inadecuados relacionados principalmente con el boliche y la dinamita. Parques Nacionales Naturales de Colombia, en el mes de noviembre de 2011, retoma el proceso de relacionamiento y acercamiento con los pescadores para tratar la problemática en torno a la pesca, y encaminar el proceso a la construcción de una propuesta desde y con las comunidades para atender dicha problemática.
Dentro de las situaciones de manejo priorizadas se destaca
“[…] 5. Los efectos de la variabilidad y el cambio climático tales como: el ascenso del nivel del mar, la erosión costera, el incremento de la temperatura media del mar, los eventos oceanográficos extremos y la acidificación del mar, contribuyen al aumento de la vulnerabilidad de las comunidades asentadas en la zona de influencia del área protegida (Ararca, Santa Ana, Playa Blanca, Barú, Isla del Rosario y Santa Cruz del Islote), afectando principalmente la dinámica socioeconómica y la seguridad alimentaria regional derivada de los bienes y los servicios ambientales que ofrece el PNN Los Corales del Rosario y de San Bernardo (ecosistemas de arrecifes coralinos, manglares, pastos marinos, litoral arenoso y tortugas marinas) […]”.
Respecto a la zonificación de los diferentes sectores en el PNNCRSB, se destaca la zona de manejo especial con las comunidades:
“[…] Espacio establecido bajo excepcionalidades de Ley, con el fin de aprovechar en forma sostenible la biodiversidad en concordancia con lo establecido en el artículo 22 de la Ley 70 de 1993, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el concepto expedido por la Oficina Asesora Jurídica de Parques Nacionales Naturales de Colombia No. 20161300005763 sobre la excepcionalidad al régimen de usos y zonificación en las áreas de PNN, bajo el cual en el presente instrumento de planeación se reconocen y garantizan las prácticas tradicionales de los consejos comunitarios de Islas del Rosario, Barú, Santa Ana, Ararca, Orika, Playa Blanca y Santa Cruz del Islote que sean compatibles con la función de conservación del área protegida […]”.
Se allegó al expediente copia de la resolución 0160 de 15 de mayo de 2020 expedida por Parques Nacionales Naturales de Colombia “[…] Por la cual se adopta
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el Plan de Manejo del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo […]”, en la que se resolvió, entre otras cosas, lo siguient
“[…] ARTÍCULO PRIMERO. OBJETO. Adoptar el Plan de Manejo del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo, el cual hace parte integral del presente acto administrativo, conforme a lo expuesto en su parte considerativa.
ARTÍCULO SEGUNDO. ALCANCE. El Plan de Manejo del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo, representa el principal instrumento de planificación para el desarrollo, interpretación, conservación, protección, uso y manejo del área protegida, que orienta la gestión de Parques Nacionales Naturales de Colombia, y constituye determinante ambiental o norma de superior jerarquía en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y del artículo 19 del Decreto 2372 de 2010 compilado en el Decreto Único 1076 de 2015 (artículo 2.2.2.1.2.10).
Parques Nacionales Naturales de Colombia y la comunidad negra abordarán de manera conjunta la planeación y manejo del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo, en el marco de una instancia de comanejo, conforme a la reglamentación que se estipule para el mismo y bajo los principios de buena fe, equidad y corresponsabilidad, entre otros.
Dicha estrategia de comanejo no implica pérdida de la autonomía de los Consejos Comunitarios de Islas del Rosario, Santa Cruz del Islote, Ararca, Playa Blanca, Barú y Santa Ana, ni pérdida de la autonomía administrativa, financiera, presupuestal, ni del ejercicio de autoridad ambiental y en general las funciones y competencias establecidas a Parques Nacionales Naturales de Colombia.
ARTÍCULO TERCERO: OBJETIVOS DE CONSERVACIÓN. En armonía con lo expuesto en la parte considerativa de la presente resolución, los objetivos de conservación del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo, son los siguientes:
Proteger los ecosistemas marino-costeros principalmente arrecifes de coral, praderas de fanerógamas marinas y manglares, para el mantenimiento de la conectividad y representatividad ecosistémica, contribuyendo a la funcionalidad en la Eco-región del Caribe Archipiélagos Coralinos (ARCO).
Conservar espacios naturales importantes para la provisión de servicios ecosistémicos y el uso compatible con los objetivos, función y naturaleza del área protegida por parte de las comunidades étnicas del área de influencia del PNN Los Corales del Rosario y de San Bernardo.
Contribuir a la conservación de especies con un alto nivel de riesgo con el fin de mantener sus poblaciones durante las etapas del ciclo de vida que desarrollan en el PNN Los Corales del Rosario y de San Bernardo.
Contribuir a la conservación de la biodiversidad del área protegida a través del rescate de los significados culturales del territorio, el conocimiento y las prácticas tradicionales sostenibles de las comunidades negras de Ararca, Santa Ana, Playa Blanca, Barú, Isla del Rosario y Santa Cruz del Islote.
ARTÍCULO CUARTO: ZONIFICACIÓN. - El Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo tiene la siguiente zonificación con su intención de manejo,
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asimismo como sus usos y actividades definidos para cada zona, de la siguiente manera:
[…]
- ZONA DE MANEJO ESPECIAL CON LAS COMUNIDADES: Con intención de manejo de armonizar las prácticas tradicionales, usos y aprovechamientos que realizan las comunidades étnicas de Islas del Rosario, Barú, Santa Ana, Ararca, Playa Blanca, Santa Cruz del Islote e isla Múcura asentadas en el área de influencia con los objetivos de conservación del área protegida.
A continuación, se delimitan y relaciona las subzonas propuestas inicialmente en la Zona de Manejo Especial con las Comunidades del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo. Es importante resaltar que esta zona está espacializada como un polígono general; sin embargo, las subzonas serán delimitadas y desarrolladas en la instancia de comanejo. Asimismo, se aclara que esta propuesta inicial de las sub zonas es el resultado de espacios de trabajo desarrollados con las comunidades durante el proceso de consulta previa y de los insumos recolectados en otros espacios de trabajo comunitario. […]
Medidas de manejo
Implementación de acciones conjuntas para el ordenamiento del uso y aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos entre Parques Nacionales y las comunidades étnicas de Islas del Rosario, Barú, Santa Ana, Ararca, Playa Blanca, Santa Cruz del Islote e isla Múcura.
Seguimiento y control a las actividades relacionadas con infraestructura de muelles que se articulen con la conservación de los VOC en coordinación con la autoridad ambiental y otras entidades competentes.
Implementación de acciones conjuntas para el ordenamiento turístico y planificación del ecoturismo de manera concertada entre Parques Nacionales y las comunidades étnicas de Islas del Rosario, Barú, Santa Ana, Ararca, Playa Blanca, Santa Cruz del Islote e isla Múcura.
Implementación de acuerdos para la regulación del uso y aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos, ordenamiento de actividades turísticas y diversificación del ecoturismo a partir de las prácticas y conocimiento tradicionales en el área protegida de manera concertada con las comunidades étnicas de Islas del Rosario, Barú, Santa Ana, Ararca, Playa Blanca, Santa Cruz del Islote e isla Múcura.
Monitoreo e investigación participativa para la evaluación de la calidad ambiental, los impactos de actividades y la evaluación de sitios de interés para el aprovechamiento sostenible.
Acciones misionales de Parques Nacionales a través de educación ambiental, prevención, vigilancia y control, diseño y priorización de investigaciones, implementación del programa de monitoreo la mitigación de las amenazas y riesgos sobre los valores objeto de conservación.
Actividades permitidas
Las que se establezcan en los acuerdos suscritos con las comunidades étnicas de Islas del Rosario, Barú, Santa Ana, Ararca, Playa Blanca, Santa Cruz del Islote e isla Múcura; relacionados con uso y aprovechamiento de recursos hidrobiológicos, acciones conjuntas para el ordenamiento turístico y planificación del ecoturismo, monitoreo e investigación participativa y las demás que se identifiquen para el manejo del área protegida y en concordancia con los objetivos de conservación.
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Obras de protección de acuerdo a estudios relacionados con la erosión costera, con el fin de proteger la isla y permitir la recuperación de los ecosistemas marino - costeros, bajo los lineamientos y permisos de la autoridad ambiental y la Agencia Nacional de Licencias Ambientales.
Investigación y monitoreo participativo cumpliendo con los permisos establecidos por Parques Nacionales Naturales de Colombia.
Actividades de restauración ecológica participativa.
Actividades de educación ambiental dirigidas a la disminución de presiones de manera coordinada con las comunidades negras.
Las concertadas en el marco de los acuerdos a suscribir con las comunidades […]”. (Destacado fuera de texto).
Parques Nacionales Naturales allegó informe actualizado sobre el PNN
Corales del Rosario y San Bernardo de 13 de marzo de 2025, en el que entre otras cosas destacó lo siguient
“[…] Se han realizado dos reuniones de trabajo con pescadores del Islote en 2024, en los cuales se avanzó en identificación de los elementos principales a definir para los acuerdos de uso y manejo: lugares actuales de pesca, principales especies capturadas y problemáticas con pescadores externos al área protegida.
Se plantea para 2025, empezar la construcción de los acuerdos de uso y manejo. Alternativa para liberación de tiburones:
Se realizó reunión con los encargados de los acuarios temporales del tiburones para buscar alternativas que terminen en un acuerdo con los propietarios para que reemplacen esta actividad por buenas prácticas y con ellos se están construyendo la alternativa […]”
“[…] Apoyo en el fortalecimiento de la resignificación del documento PRAE (Proyecto ambiental escolar) de la Institución educativa de Santa Cruz del islote, el cual se viene trabajando de manera interinstitucional con acompañamiento del CIDEA Bolívar, la Secretaria de educación distrital y las fundaciones Sueños del Mar, Fundación Tortugas del Mar. 2015 -2020 CONVENIO MARCO DE ASOCIACION No. 016 DE 2017, SUSCRITO ENTRE PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA Y FUNDACIÓN SUEÑOS DE MAR -FUSDEM. OBJETO: Aunar esfuerzos humanos, técnicos, operativos, logísticos y financieros con el fin de escalar y desarrollar actividades y/o proyectos de interés común entre las partes, dirigidos a minimizar las presiones ambientales identificadas y como apoyo a las estrategias de conservación de PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA.
Actividades pedagógicas sobre temas de sensibilización al cuidado de los océanos. Con niños, niñas y adolescentes de la comunidad estudiantil de Santa Cruz Del Islote como autores principales de esta jornada de juegos ambientales “la maleta viajera” en ella se usan juegos de pequeños y gran formato de actividades manuales con metodología teórico - práctico relacionadas con el cuidado y protección del medio ambiente énfasis sobre el uso adecuado de los residuos sólidos, la protección de las especies marinas, siendo estas las más afectadas por cantidades de desechos contaminantes arrojados a los océanos. Año 2019.
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Jornadas de lectura, estrategia pedagógica importante enriquece la cultura, para el mejoramiento del lenguaje, desarrollando la capacidad de concentración, estimulación a la imaginación, para fomentar el hábito por la lectura en los niños del archipiélago de San Bernardo. La lectura es la principal base para el desarrollo intelectual de los niños, es de gran importancia seguir implementando estos talleres en ellos. Como herramienta fundamental para las comunidades del territorio. Año 2019.
Jornada de liberación de tortugas marinas, en el marco del convenio de Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y San Bernardo y la Fundación Sueños de Mar, con el acompañamiento de los estudiantes Institución Educativa Santa Cruz, perteneciente al grupo ecológico Meros Sabios. Pescadores de las comunidades Puerto Caracol y Santa Cruz de Islote. Año 2017 – 2020.
Jornadas de avistamiento de aves con los estudiantes perteneciente de la Institución Educativa Santa Cruz de Islote desde el marco del convenio de Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y San Bernardo y la Fundación Sueños de Mar, con el acompañamiento de los estudiantes Institución Educativa Santa Cruz, perteneciente al grupo ecológico Meros Sabios Año 2015- 2020.
Jornada de monitoreo de manglar para la recuperación de biodiversidad sobre terrenos talados en isla Tintipan, desde el marco del convenio de Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y San Bernardo y la Fundación Sueños de Mar, con el acompañamiento de los estudiantes Institución Educativa Santa Cruz, perteneciente al grupo ecológico Meros Sabios Año 2015- 2020.
Jornada de trabajo de manera institucional con Capitanía de Puerto con los prestadores de servicio del Archipiélago de San Bernardo, sobre las buenas prácticas en las zonas de carreteo autorizados, sobre las recomendaciones de las medidas de seguridad que deben tener al momento de realizar la actividad, el buen uso de chalecos, la capacidad de carga de las embarcaciones, y de equipo de prevención para evitar accidentes. Deben tener la boya de flotabilidad de color naranja a sí mismo la bandera blanca o azul indicando que ahí personas en el agua para poder tener precaución y las embarcaciones que encuentran cerca del sitio pueden bajar la velocidad. Año 2020.
-Capacitaciones teórico-prácticas basado en las necesidades identificadas, donde se imparta conocimiento a través de talleres participativos. Los talleres se adaptan a cada escenario específico y enfocados en la elaboración de propuestas de buenas prácticas para las diferentes actividades turísticas. A los prestadores de servicio no comunitarios del sector de San Bernardo. Año 2021 […]”.
“[…] Iniciativas ecoturísticas DLS
A través de procesos de cooperación entre Unión Europea y Parques Nacionales de Colombia se desarrolló desde el 2018 al 2021 acompañamiento a 40 familias que conformaban diferentes iniciativas ecoturísticas comunitarias del sector de San Bernardo, con el fin de fortalecer sus procesos organizativos, capacidades y equipamiento, para generar alternativas que disminuyan presión en el área protegida. Evidencia 14 Reporte de IV trimestre de la vigencia 2021 Se adjuntan las fichas técnicas de las iniciativas del Islote.(evidencia 15)
En el marco del Proyecto de DLS se desarrollaron con los guías de careteo el Manual de buenas prácticas de careteo con el objetivo de disminuir el impacto sobre los arrecifes coralinos presentes en los senderos de careteo y mejorar la seguridad del visitante durante la actividad (Evidencia 16_DLS)
El manual de buenas prácticas para la actividad de careteo - snorkeling en el PNN CRSB es la guía para visitantes y actores vinculados con el servicio, las cuales se
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deben tener en cuenta de tal manera que la actividad se desarrolle manera adecuada y amigable con el ambiente, contribuyendo a la conservación de los ecosistemas de arrecife de coral, praderas de pastos marinos, playas arenosas, manglares, sus especies asociadas y la sostenibilidad de las comunidades que dependen de esta actividad turística en el PNN CRSB, desde DLS. -Capacitación con guías marinos y terrestres del sector de san Bernardo (Islote.- Múcura) certificados por el SENA,manejo de la información turística regional. año 2021 [...]”. (Destacado fuera de texto).
La Sala considera que, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, el manejo de residuos en Santa Cruz del Islote presenta las siguientes problemáticas: i) ausencia de planes y programas efectivos dirigidos a reducir, así como a eliminar las modalidades de consumo insostenibles en la Isla y a brindar formación a la comunidad para la reutilización y reciclaje de los residuos; ii) una disposición provisional y final inadecuada de los residuos sólidos; iii) ausencia de planes idóneos que permitan reducir y atender los riesgos que representa el transporte de residuos por medio de lanchas; iv) malas prácticas respecto de la gestión de residuos peligrosos; v) inadecuado manejo de los lixiviados; y vi) falta de implementación de un programa de recuperación ambiental del lugar en donde se disponían los residuos sólidos generados en Santa Cruz del Islote.
Por ello, los habitantes de Santa Cruz del Islote han sufrido la vulneración de los derechos e intereses colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la salubridad pública.
La Sala concluye que el manejo y disposición final de residuos sólidos en Santa Cruz del Islote es inadecuado e incumple los principios y normas que regulan la materia porque algunos residuos son “tirados” directamente al mar y otros son dispuestos a cielo abierto a la orilla del mar durante 15 días mientras la autoridad competente los traslada al sitio de disposición final, lo cual constituye un riesgo para la salud de las personas y puede alterar las condiciones normales del ambiente.
Por lo anterior, la Sala considera que no le asiste razón al apoderado del Distrito de Cartagena respecto de la indebida valoración probatoria por parte del Tribunal, por el contrario, está demostrado, con las pruebas allegadas al proceso, que existe vulneración a los derechos e intereses colectivos mencionados.
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Servicio público domiciliario de energía eléctrica en Santa Cruz del Islote
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios describió las características de la prestación del servicio de energía eléctrica en marzo de 2011, con ocasión de una visita realizada a la Isla, en los siguientes términos:
“[…] La planta 1 fue donada por Surtigas Cartagena, la propiedad es de la comunidad. Presta el servicio 6 horas de 6:00 p.m. a 12:00 a.m., se está generando sólo con esta planta, su estado es operativo cada 250 horas se cambia el aceite y se cambian los filtros de agua, aceite y aire.
[…]
Solo con una planta se cubre la demanda. No hay subestación en funcionamiento y no se hace necesario equipo de sincronismo […](Destacado fuera de texto).
Los habitantes de Santa Cruz del Islote pagan entre dos mil pesos y siete mil pesos diarios, de acuerdo con el nivel de consumo, por concepto de energía eléctrica; sin embargo, según lo registrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el acta de visita referida, “[…] como el recaudo depende directamente del éxito en la actividad económica, se presentan días en los que no se presta el servicio porque no se recolecta lo suficiente para el servicio […](Destacado fuera de texto).
Ahora bien, el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para Zonas No Interconectadas – IPSE, en calidad de entidad contratante, celebró el contrato interadministrativo 076-2013 con la Empresa Prestadora de Servicios Públicos del Municipio de Sabaneta con el objeto de “[…] realizar actividades necesarias para la implementación de los proyectos energéticos sostenibles a desarrollarse en las localidades de Isla Fuerte, Santa Cruz del Islote y Múcura las cuales pertenecen a las Zonas No Interconectadas ubicadas en la Zona Insular Oceánica del Litoral Atlántico […] (Destacado fuera de texto).
En la cláusula segunda del contrato se pactaron como obligaciones del contratista, entre otras, las siguientes: i) realizar las actividades necesarias para la estructuración, implementación y puesta en funcionamiento de soluciones energéticas sostenibles en Santa Cruz del Islote, como Zona No Interconectada; ii) realizar todas las validaciones de información, procesamiento y modelamiento para garantizar que el sistema híbrido solar-diésel aporte un máximo de 6 horas con combustible fósil y 18 horas con energías renovables en consonancia con toda la
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infraestructura eléctrica, energética y civil para Santa Cruz del Islote, teniendo en cuenta condiciones climáticas de la zona y la disposición de la radiación solar; iii) instalar los equipos necesarios y accesorios para que una nueva planta diésel funcione como respaldo eficiente para cubrir la demanda de la energía diaria en caso de contingencia y como respaldo del sistema de baterías mediante transferencia automática. El sistema híbrido debe garantizar que los excedentes de energía solar sean inyectados a un banco de almacenamiento; y iv) diseñar e implementar un plan de manejo ambiental para las etapas de construcción y operación, con énfasis en el manejo y control de los impactos asociados con los residuos sólidos comunes y residuos peligrosos que se generen, el manejo de vertimientos, el control de ruido y emisiones, participación comunitaria, entre otros. Las partes adicionaron el contrato el 12 de agosto de 2013 para indicar que las obligaciones son de medios y no de resultados.
En síntesis, el Estado con la celebración de este contrato buscaba suministrar durante veinticuatro horas diarias el servicio de energía mediante un sistema híbrido entre una planta eléctrica y paneles solares.
La Asesora de Servicios Públicos del Distrito de Cartagena informó, mediante el oficio AMC-OFI-0015442-2016 de 9 de marzo de 2016, que el proyecto fue “puesto en funcionamiento” desde mediados de 2015 y que el mismo fue entregado a una Cooperativa Eléctrica gestionada por los habitantes de Santa Cruz del Islot
En el dictamen pericial rendido el 19 de noviembre de 2015, se indicó que en la Isla “[…] funciona una planta eléctrica accionada con ACPM y una planta de energía solar con un costo de $3.000 pesos por familia. Cuenta con una directora y dos operarios. La planta funciona doce horas diarias. El alumbrado público con lámparas de led. Este proyecto se espera que vaya a ser administrado por la comunidad por intermedio de una Cooperativa de Servicios Públicos del Islote e Isla Múcura […](Destacado fuera de texto).
La Superintendencia de Servicios Públicos mediante escrito de 14 de marzo de 202allegó copia del expediente administrativo 21112403506000009E en el que se expidió la resolución SSPD-20112400033975 de 11 de noviembre de 2011,
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por medio de la cual se sancionó a con multa al Comité Proeléctrico Archipiélago de San Bernardo e Islote por el incumplimiento de la obligación de reportar oportunamente la información financiera al SUI, lo que le correspondía como prestador del servicio público de energía.
De acuerdo con lo expuesto, a pesar de que el Estado ejecutó el proyecto energético sostenible, la Comunidad de Santa Cruz del Islote no tiene acceso a energía eléctrica durante las veinticuatro horas del día.
Además, según el acta de visita realizada por la Superintendencia de Servicios Públicos en el 2011, los habitantes de Santa Cruz del Islote no reciben subsidios para la prestación de este servicio, desde el año 2007, debido “[…] a los malos manejos del comité anterior […]
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía informó el 20 de octubre de 2016 que el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas – IPSE giró al Comité Proeléctrico del Archipiélago de San Bernardo del Islote once millones trescientos ocho mil ciento veinte pesos ($11.308.120) con cargo a menores tarifas del sector eléctrico, pero que no ha realizado otro aporte “[…] en razón a que el citado Comité no reportó más información al SUI […]
En la evaluación de resultados de la Política de Servicios Públicos Domiciliarios en temas de energía eléctrica de 2018 -Departamento Nacional de Planeación y Unión Temporal Ernst & Young Servicios Públicos Domiciliarios- se precisó que la generación de energía eléctrica en Santa Cruz del Islote cumple con el criterio de selección de innovación exitosa en el proceso de comercialización llevada a cabo por la comunidad; sin embargo, allí se señaló, de un lado, que en el Islote no se suministra energía durante todo el día, únicamente, de una de la tarde a siete de la noche, a través de la energía solar, y de siete de la noche a cinco de la mañana, por medio de una planta diésel, y por otro lado, que los habitantes no reciben subsidios.
En el documento mencionado se destacó que “[…] en Santa Cruz del Islote el pago de energía es cerca de 90.000 mensuales (sic), lo cual no es sostenible para la comunidad vulnerable. (sic) ya que se dejan de destinar recursos a otros posibles bienes, tales como estudio, aseo, comida, etc. que a su vez no permiten el
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desarrollo del Islote y como resultado las actividades productivas nazcan como fruto de un mejoramiento en el capital humano mediante la calidad de vida. Los subsidios que están diseñados para tal fin de redistribución deben jugar un papel mucho más activo en esta zona […]” (Destacado fuera de texto).
Asimismo, indicó que el acompañamiento estatal es mínimo respecto al soporte técnico requerido y que la tarifa no cubre los gastos de mantenimiento.
El Ministerio de Minas y Energía allegó copia del memorando de 17 de marzo de 202suscrito por la Dirección de Energía Eléctrica de esa cartera ministerial en el que indicó lo siguiente:
“[…] Informamos que, una vez revisadas las resoluciones que han sido emitidas desde el año 2012 hasta la fecha […] no se ha realizado ningún giro de subsidios al COMITÉ PROELÉCTRICO ARCHIPIÉLAGO DE SAN BERNARDO E ISLOTE.
Sumado a lo anterior, de acuerdo con la base de datos de consulta pública de la SSPD […] se observa que dicha empresa no ha cargado información al SUI, administrado por la SSPD, y por lo tanto, tampoco ha remitido las conciliaciones trimestrales de subsidios, lo cual, como se indicó anteriormente, son requisitos para acceder al reconocimiento de los subsidios […]”. (Destacado fuera de texto).
La Sala considera que con las pruebas referidas es posible concluir que la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica en Santa Cruz del Islote no se está prestando de manera continua, situación que afecta a los habitantes del Islote por cuanto deben soportar por varias horas del día la ausencia del servicio público de energía eléctrica. Adicionalmente, se acreditó que el costo que deben pagar los habitantes del Islote es elevado para la compra del combustible que alimenta la planta eléctrica, la inexistencia de subsidios y la falta de reporte de información al SIU de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por parte del Comité Proeléctrico del Archipiélago de San Bernardo e Islote.
En estas condiciones, no le asiste razón al Distrito de Cartagena cuando afirma que el Tribunal valoró indebidamente el material probatorio que, a juicio de la entidad, demostraba que el Distrito no había vulnerado los derechos e intereses colectivos amparados en la sentencia de primera instancia.
Por el contrario, para la Sala existen pruebas suficientes para confirmar el amparo constitucional como consecuencia de la deficiente prestación del servicio
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público domiciliario de energía eléctrica con el objeto de garantizar el derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Prevención de desastres previsibles técnicamente en Santa Cruz del Islote
La Oficina de Gestión de Riesgo del Distrito de Cartagena realizó inspección técnica de gestión de riesgo en Santa Cruz entre los días 16 y 19 de abril de 2015, en la que precisó que“[…] en el censo realizado en la isla, por el grupo técnico de la oficina de Gestión del Riesgo Distrital y la Defensa Civil Colombiana los días 10 y 11 de febrero del año 2014, existían 68 viviendas y a la fecha de hoy existen 95 viviendas, lo que deja claro el crecimiento descontrolado y sin ninguna norma, ni leyes que lo regulen […] carecen de trama urbanas (sic), reservas forestales, sitios de recreación y área de futura expansión, lo que los obliga a seguir abonándole terrenos al mar, agravando la problemática existente […]
En el referido informe se indicó que, de acuerdo con la inspección técnica, 82 viviendas se encuentran en regular estado y otras en situación crítica con amenaza de colaps
Además, destacó que las viviendas son construidas sin cumplir con las normas de sismorresistencia sin contar con asesoría técnica o profesional y que el “[…] contacto de las viviendas con el agua de mar ocasiona deterioros a largo plazo en las maderas utilizadas en el cerramiento de esta[s], produciendo desgaste en estos materiales, poniendo en peligro la estabilidad […] (Destacado fuera de texto)
La Oficina de Gestión de Riesgo Distrital y la Secretaría de Infraestructura concluyeron que: i) “[…] es necesario la contratación de diseños arquitectónicos y estructurales predio a predio, con propuesta de materiales y tipología afines con los medios que respondan a las necesidades que afecten a los habitantes, mejorando su calidad de vida […] y ii) la “[…] cuantificación de las obras a realizar que permitan la adecuación, de manera estable de estas viviendas, gestión y ejecución de las mismas y realizar presupuestos que permitan la construcción de dichos proyectos […] (Destacado fuera de texto).
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La Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana del Distrito, mediante el oficio AMC-OFI-0071936-2015 de 7 de septiembre de 2015, solicitó al Secretario de Infraestructura Distrital que “[…] se sirva realizar el presupuesto de obras de mitigación contempladas en la visita técnica de las viviendas identificadas en el Islote de Santa Cruz […] asimismo, requirió a la Directora de Convivencia Distrital para la ejecución de un programa o proyecto para mejorar las viviendas de este lugay a la Secretaría de Hacienda Distrital para la asignación de recursos dirigidos a obras de mitigación de riesgos en el Islot
La Oficina de Gestión de Riesgo del Distrito de Cartagena realizó otra visita a las viviendas de Santa Cruz del Islote en el mes de septiembre de 2017 y encontró la misma situación de riesgo y deterioro identificada en el año 2015:
“[…] A) Paredes agrietadas, columnas con el hierro esponjado (sic) y al Aire libre que deja ver el estado de oxidación, madera deteriorada por la humedad y el salitre.
En varias casas se encontró que las paredes tienen grietas que amenazan la estructura de las viviendas […] (Destacado fuera de texto).
En esta oportunidad, la Oficina de Gestión de Riesgo Distrital entregó a algunas personas afectadas ganchos para asegurar los techos y realizó una capacitación para la prevención de desastres.
Además de la anterior problemática, el Distrito, en la inspección técnica de gestión del riesgo realizada en abril de 2015, encontró que se ha presentado un cambio en los niveles de las aguas marinay erosión costeren Santa Cruz del Islote lo que representa un riesgo para sus habitantes. Asimismo, la población está expuesta a inundaciones que han afectado sus vivienda
A pesar de la situación de riesgo descrita, no se cuenta con estaciones meteorológicas cercanas a Santa Cruz del Islote que permitan conocer los índices de precipitaciones o el promedio de las misma aspecto asociado con el conocimiento del riesgo, los procesos de reducción de este y el manejo de los desastres.
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En el testimonio rendido el 25 de septiembre de 2015, la señora Olga Cecilia Ramírez Ocampo, funcionaria de la Subdirección de Inspección Ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE, manifestó que no hay un manejo del riesgo en Santa Cruz del Islote y precisó lo siguiente:
“[…] PREGUNTADO. CARDIQUE tiene algún estudio con enfoque participativo de la comunidad negra en el que dé cuenta de los riesgos a causa de desastres naturales de (sic) las islas de San Bernardo y/o Islote de Santa Cruz. CONTESTADO. Creo que se conjuga una modificación de la estructura del Ministerio se presenta el fallo del Consejo de Estado sobre el área marina protegida, sale a la luz pública la política de prevención de desastres y gestión del riesgo Ley 1450 de 2014, las islas no estaban siendo miradas como debieron porque había una línea gris, porque veíamos a parques haciendo gestión, y es que el parque tiene dos islas y el resto es jurisdicción de CARDIQUE, sé que se trabajó en la cooperación [de] unos proyectos para la gestión local del riesgo para los colegios, pero no insular. PREGUNTADO. Según eso cuáles son las amenazas y vulnerabilidades halladas en la isla de San Bernardo y el Islote Santa Cruz con el fin de determinar el riesgo ante la posible ocurrencia de algún desastre natural. CONTESTÓ. Las competencias para decir cuál es la población vulnerable es el ente territorial, no existe todavía una definición sobre el tema de riesgos, porque es en conjunto con otras autoridades públicas y cada riesgo tiene su propia problemática […] (Destacado fuera de texto).
Asimismo, la testigo afirmó que hay un riesgo frente diapirismo de lodos que corresponde a movimientos de lodo fluido, saturado de agua:
“[…] se dice que el islote está montado sobre un domo diapírico y de ahí se ha ido creciendo el islote, estas cosas podrían pasar desapercibidas porque un volcán de estos erupcione por diferentes cosas, por en [sic] ejemplo en Santa Catalina por un rotico salió suficiente lodo para llenar 4 hectáreas […] (Destacado fuera de texto).
En el Plan Distrital de Gestión de Riesgos se identificó como amenazas en la zona insular de Cartagena de Indias los huracanes y vendavales, inundaciones, mar de leva, ceráunica, sismos, tsunamis, remoción de masa, erosión costera y diapirismo de lodo
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD allegó copia del Protocolo Nacional de Detección y Alerta de Tsunami actualizado al año 2022, del cual se destaca lo siguiente:
“[…] 5. RESPONSABILIDADES DE LAS ENTIDADES DEL SNDAT
SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO – SGC
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Para sismos que puedan generar un tsunami de origen local, su función es detectar el evento sísmico determinando los parámetros (localización, magnitud, profundidad, intensidad instrumental y mecanismo focal).
Para sismos que puedan generar un tsunami de origen regional y lejano, su función es tomar la información de fuentes internacionales (localización, magnitud y profundidad) y comunicar a las entidades del SNDAT.
El SGC activa al SNDAT a partir de la evaluación de los parámetros del sismo y realiza el monitoreo del evento actualizando la información del mismo, para sismos de origen local o regional con magnitud igual o superior a 6.0 y para sismos lejanos con magnitud igual o superior a 7.5 (ver Figura 1 y Tabla 1).
Emitir boletines a todas las entidades del SNDAT y a la comunidad en general.
DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA, CENTRO NACIONAL DE ALERTA CONTRA LOS TSUNAMIS - DIMAR - CNAT
Recibir y analizar la información sísmica, los boletines del PTWC (Proveedor de Servicios sobre Tsunamis para la cuenca del océano Pacífico y mar Caribe), la información sobre el nivel del mar y demás entradas necesarias para evaluar la posibilidad de generación o propagación de un tsunami en Colombia.
Declarar el estado del evento de tsunami (Informativo, Vigilancia, Advertencia, Alerta) y las recomendaciones de actuación en el ámbito de sus competencias.
Emitir boletines de información técnica de tsunami al SNDAT.
A través de sus Capitanías de Puerto y Estaciones de Control de Tráfico y Vigilancia Marítima - ECTVM, realizar la difusión de la información de tsunami a puertos, muelles, embarcaderos y embarcaciones.
UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES - UNGRD
Transmitir la información del evento y/o alerta de tsunami a los Consejos Departamentales de Gestión del Riesgo de Desastres (CDGRD) y a los Consejos Municipales de Gestión del Riesgo de Desastres (CMGRD) respectivos, para preparar a la población.
Emitir reportes situacionales e información pública oficial a todas las entidades del SNDAT, SNGRD y al público en general.
Informar y activar el SNGRD de acuerdo a los mecanismos establecidos para tal fin.
Coordinar las medidas y acciones a implementar por el SNGRD, basado en la información del SGC, DIMAR – CNAT.
Reportar a la DIMAR-CNAT la información sobre perturbaciones o cambios en el comportamiento del mar que sean reportados desde los municipios costeros.
Mantener actualizada y funcional la cadena de llamadas, planes, protocolos y directorios correspondientes.
6. RESPONSABILIDADES TERRITORIALES Y COMUNITARIAS
CDGRD – Gobernaciones
Conocer y divulgar lo indicado en la ALERTA PERSONAL.
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Reportar a la UNGRD información sobre perturbaciones o cambios en el comportamiento del mar, que se observen en sus territorios.
Permanecer atentos a los comunicados que la UNGRD emite a través de los canales establecidos en este protocolo (reportes situacionales de sala de crisis, llamadas radiales, telefónicas, boletines informativos, y mensajes masivos por redes sociales).
Apoyar a los CMGRD en el proceso de toma de decisiones y difusión de alertas.
Con base en el presente protocolo, incluir en la Estrategia Departamental de Respuesta a Emergencias las acciones relacionadas con difusión de la alerta y ejecución de la respuesta por tsunami.
Mantener actualizada y funcional la cadena de llamadas, planes, protocolos y directorios correspondientes.
CMGRD – Alcaldías
Las siguientes responsabilidades son aplicables a todos los municipios del Pacífico y Caribe colombiano que tienen jurisdicción en estas dos costas y deberán procurar las acciones necesarias de preparación para la respuesta y alertas tempranas, pertinentes para lograr su cumplimiento.
Emitir la orden de evacuación a los habitantes en su territorio una vez reciban un reporte situacional de estado de ALERTA.
Conocer y divulgar a la población lo indicado en la ALERTA PERSONAL.
En caso de eventos locales, aplicar lo indicado en la ALERTA PERSONAL.
Tomar la decisión de las medidas y acciones a implementar basados en la información recibida de la UNGRD y lo planeado en las estrategias de respuesta y protocolos de respuesta específicos.
Reportar a la UNGRD y Capitanías de Puerto información sobre perturbaciones o cambios en el comportamiento del mar, que se observen en sus territorios.
Permanecer atentos a los comunicados que la UNGRD emite a través de los canales establecidos en este protocolo (reportes situacionales de sala de crisis, llamadas radiales, telefónicas, boletines informativos y mensajes masivos por redes sociales).
Mantener actualizada y funcional la cadena de llamadas, planes, protocolos y directorios correspondientes.
Posterior al impacto de un tsunami y una vez se ha emitido el Reporte Situacional de CANCELACIÓN por parte de la UNGRD, las autoridades locales deberán iniciar las acciones de evaluación de daños preliminares y de respuesta iniciales.
Posterior a una evacuación, una vez se recibe la CANCELACIÓN y de acuerdo con los resultados del EDAN preliminar, las autoridades locales deberán tomar las decisiones relativas a protección, retorno y/o alojamiento de las personas, así como de activación de los servicios de respuesta prioritarios, considerando las condiciones locales.
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Con base en el presente protocolo, incluir en la Estrategia Municipal de Respuesta a Emergencias y protocolos específicos, las acciones relacionadas con difusión de la alerta y ejecución de la respuesta por tsunami.
Comunidad
Conocer y aplicar lo indicado en la ALERTA PERSONAL.
Elaborar e implementar planes de emergencia familiares, comunitarios e institucionales, y mantener un kit de emergencias funcional y de fácil acceso.
Reportar a las autoridades locales información sobre perturbaciones o cambios en el comportamiento del mar, que se observen en sus territorios.
Permanecer atentos al comportamiento del mar y a la información emitida por las autoridades locales y nacionales.
Atender las instrucciones impartidas por los consejos territoriales de gestión del riesgo y demás autoridades locales.
Participar en las jornadas de capacitación brindadas por las autoridades locales y nacionales.
Solicitar a la Alcaldía municipal la información relacionada con planes de evacuación en su comunidad[...]”. (Destacado fuera de texto).
La Sala considera que las pruebas referidas dan cuenta de que la infraestructura institucional no está preparada para manejar y atender un desastre en Santa Cruz del Islote de forma adecuada y de acuerdo con las condiciones y necesidades de la zona.
En efecto, resulta indispensable que las autoridades competentes implementen instrumentos, medidas y acciones especiales y permanentes que permitan conocer el riesgo específico en Santa Cruz del Islote, teniendo en cuenta la forma como se ha extendido el tamaño del territorio, las condiciones de hacinamiento, la interacción de la comunidad con el medio ambiente y los recursos naturales que la rodea, la falta de planeación física, así como la realización de construcciones sin cumplimiento de las reglas y principios de ingeniería.
Las pruebas demuestran que la comunidad de Santa Cruz del Islote presenta una alta susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental e institucional de ser afectada en caso de un evento físico peligroso, en los términos de la Ley 1523 de 2012.
En este orden de ideas, la Sala considera que no le asiste razón al apoderado del Distrito cuando afirma que el Tribunal valoró indebidamente el material probatorio allegado al proceso. Por el contrario, en el caso concreto, las pruebas demuestran que el crecimiento desordenado del Islote y la omisión del Estado en
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materia de control en las construcciones que se han levantado en esa área sin el cumplimiento de las normas de sismorresistencia generan amenaza y vulneración del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Salud pública en Santa Cruz del Islote
En el dictamen pericial rendido el 19 de noviembre de 2015, se indicó que “[…] las principales enfermedades son de origen viral como: gripa, infecciones de la piel e intestinales […] La Oficina de Gestión Distrital de Riesgo identificó las enfermedades virales como un factor de riesgo en Santa Cruz del Islot destacando que “[…] constantemente existen enfermedades virales como diarrea, vómitos, entre otros, producto del agua que ingieren y otras por vectores […] (Destacado fuera de texto).
El Tribunal mediante auto proferido el 16 de marzo de 201decretó como medidas cautelares, entre otras cosas, “[…] llevar a cabo brigadas de salud para la atención de los habitantes de el (sic) Islote, con el fin de mitigar el riesgo de afectación a la salud, dadas las condiciones en que tal población vive y a la falta de servicios médicos […]
El Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena, de forma periódica, ha realizado e implementado programas y campañas de salud pública en Santa Cruz del Islote relacionados con la fumigación y abatización para el control de vectores; la educación sexual y reproductiva; la vacunación de personas, canina y felina; visitas a establecimientos comerciales, al restaurante escolar y al puesto de salud; el control de enfermedades como tuberculosis y lepra; la atención de enfermedades prevalentes de la infancia; capacitaciones para el manejo y control inicial de urgencias o emergencias; la salud mental; entre otras cosas.
Sin embargo, dadas las condiciones de vida en Santa Cruz del Islote, estas actividades no han sido suficientes para atender las necesidades de salud pública de la comunidad.
Al respecto, el Departamento Administrativo Distrital de Salud encontró, según el informe de actividades realizadas el 25 y 28 de septiembre de 2018 en Santa
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Cruz del Islote, que “[…] en todo el corregimiento se identificaron 21 niños afiliados a otra EPS que no tiene contratos con el único prestador – ESE Cartagena de Indias y 25 sin aseguramiento […](Destacado fuera de texto) y, en esa oportunidad, dejó constancia que el “[…] centro de salud Islote no mostró programación para el cumplimiento de metas de cumplimiento para la atención de la población infantil que permitieran revisar la cobertura de las intervenciones […]
La ESE Hospital Local de Cartagena de Indias ubicó un puesto de salud en Santa Cruz del Islote para prestar los servicios de morbilidad, promoción y prevención, así como de salud ora no obstante, la comunidad del Islote no tiene acceso, de forma continua, a profesionales en medicina o en odontología porque este servicio se presta únicamente una semana al mes. Además, de acuerdo con el informe de actividades realizadas el 25 y 28 de septiembre de 2018 por el Departamento Administrativo Distrital de Salud, la ESE Hospital Local de Cartagena de Indias tiene programado recortar los servicios en Santa Cruz del Islote; el Departamento Administrativo Distrital de Salud indicó en dicho informe lo siguiente:
“[…] realizó visita de diagnóstico de capacidades al puesto de Salud del islote de San Bernardo, el cual hace parte de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, encontrándose que para este mes sólo la auxiliar de enfermería es quien presta los servicios, dado que la parte administrativa de la ESE reubicó al enfermero, al médico y al odontólogo que asistían una semana al mes al puesto de salud, dado que informó que lo más probable es que la ESE HLCI recordé (sic) la prestación de servicios en esa sede del Islote. Hasta el mes inmediatamente anterior, la comunidad tuvo atención médica de consulta externa de morbilidad y promoción y prevención, el servicio de odontología y del Enfermero Profesional durante una semana cada cuatro semanas, el resto del tiempo la auxiliar de enfermería se encuentra todo el mes en el puesto de salud de 8:00 a.m. a 12:00 M y de 2:00 a 6:00 p.m. […](Destacado fuera de texto).
El Departamento Administrativo de Salud en las visitas que realizó a Santa Cruz del Islote también encontró malas condiciones de refrigeración de los medicamentos, así como la imposibilidad de realizar exámenes de laboratorio.
El Director del Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena aportó un informe de las actividades realizadas en el Islote el 30 de mayo de 2018, en este documento destacó que es “[…] pertinente dar una solución definitiva que permita el acceso y la prestación de servicios de salud a la población con oportunidad y calidad que permita que las actividades de promoción y prevención
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se den de forma correcta, [porque] una charla educativa aislada no genera impacto ni promueve cambios comportamentales de las personas, para que este tipo de educación en salud sea eficiente se deben hacer procesos educativos de forma sistemática y permanente […]”. (Destacado fuera de texto).
El Ministerio de Salud y Protección Social allegó escrito de 18 de marzo de 202
al que anexó copia del memorando suscrito por la Subdirección de Prestación de Servicios de Salud, en que se informó, entre otras cosas, lo siguiente:
“[…] Frente a la solicitud es del caso indicar que mediante memorando 201623100230843 de fecha 27 de septiembre de 2016 desde esta Subdirección se envió el siguiente insumo:
“En atención a la comunicación del asunto, informamos que desde la Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria no se han generado “planes o programas” específicos relacionados con el Archipiélago de las Islas del Rosario y de San Bernardo y en especial de la comunidad de Santa Cruz del Islote.
De acuerdo con lo determinado en la Ley 715 de 2001, Articulo 43, corresponde a los Distritos y Departamentos en materia de Prestación de Servicios de Salud entre otros lo siguiente: - “43.2.4. Organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas en el departamento.”
En el marco de esta competencia y de lo establecido en la Ley 1450 de 2011, el Distrito de Cartagena presento a este Ministerio el Programa Territorial de Reorganización Rediseño y Modernización de Redes de Empresas Sociales del Estado, el cual fue viabilizado el 27 de junio de 2014.
En este documento, el Distrito plantea que la prestación de servicios de salud para la población de las Islas del Rosario se realizará a través de la UPA Isla del Rosario (Puesto de Salud) perteneciente a la ESE Hospital Local Cartagena de Indias y para atenciones de mayor complejidad los usuarios son remitidos al punto de atención de Barú y en caso de requerir atención complementaria la red se complementa con el punto de atención Arroz Barato, Hospital Universitario del Caribe ESE y red privada del Distrito de Cartagena. En el caso del Islote de San Bernardo, la atención se realizará a través de la UPA San Bernardo (Puesto de Salud) perteneciente a la ESE Hospital Local Cartagena de Indias y para atenciones de mayor complejidad los usuarios serán remitidos a la ESE Santiago de Tolú, Departamento de Sucre.”
Así de acuerdo a la orden emitida es del caso manifestar que a la fecha no existe por parte de este ente Ministerial “planes o programas” específicos relacionados con el Archipiélago de las Islas del Rosario y de San Bernardo y en especial de la comunidad de Santa Cruz del Islote, lo anterior por cuanto carecemos de competencia de acuerdo a lo establecido en la Ley 715 de 2001, la cual en cuanto a la organización de la prestación de los servicios de salud, estableció principalmente como competencias a cargo de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social la dirección del sector salud y del SGSSS en el territorio nacional, principalmente a través de la formulación de las políticas, programas y proyectos de interés nacional para el sector salud y el SGSSS,
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coordinando su ejecución, seguimiento y evaluación [...]”. (Destacado fuera de texto).
La Sala considera que con las pruebas referenciadas, las cuales fueron allegadas al proceso, es posible concluir que en Santa Cruz del Islote no existen las condiciones para la prestación continua del servicio de salud a la población, toda vez que, a pesar del riesgo generado por enfermedades virales en un territorio sobrepoblado, no se demostró que en el puesto de salud ubicado en esa localidad se prestara de manera efectiva y oportuna el servicio de salud.
Asimismo, tampoco se acreditó en el proceso la existencia de programas de salud dirigidos a la población de Santa Cruz del Islote, en materia de prevención de enfermedades y atención médica, máxime cuando la población del Islote supera los mil habitantes de acuerdo con la información allegada al expediente, quienes carecen de la atención continua en materia de salud.
En este orden de ideas, la Sala considera que no prospera el argumento expuesto por el apoderado del Distrito en cuanto a que el Tribunal declaró la existencia de la vulneración de los derechos e intereses colectivos que fueron amparados mediante una indebida apreciación probatoria.
La Sala destaca que las pruebas allegadas al proceso permiten concluir que los programas de salud pública en el Islote atendieron a la medida cautelar decretada por el Tribunal, en primera instancia, sin que con ellos se haya superado la situación en Santa Cruz del Islote referida a la atención continua, permanente e integral por parte de las autoridades competentes y la articulación de las políticas públicas nacionales con una política territorial que reconozca las especiales condiciones de este territorio en materia de prestación del servicio público de salud.
La responsabilidad del Departamento y del Distrito en la vulneración de los derechos e intereses colectivos y la vulneración del principio de congruencia
Los artículos 311 y 367 de la Constitución Política disponen que “[.] al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes [.]”. Y, los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio o distrito cuando las características técnicas
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y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen.
La Ley 136 de 1994 dispuso en los numerales 3, 7 y 19 del artículo 3 que a los municipios o distritos les compete promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal, teniendo en cuenta, entre otros, los planes de vida de los pueblos y de desarrollo comunal; procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del ente territorial, en lo que sea de su competencia, con énfasis en las niñas, niños, los adolescentes, mujeres cabeza de familia y los demás sujetos de especial protección constitucional; y garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción, de acuerdo con las normas que regulan los servicios públicos domiciliarios.
De conformidad con lo establecido en los numerales 1, 3 y 6 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, es competencia de los municipios y distritos, en relación con los servicios públicos, asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo y energía eléctrica, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración del ente territorial; disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio; y apoyar con inversiones y otros instrumentos a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación para realizar actividades de su competencia.
Los numerales 2 y 9 del artículo 8 de la Ley 388 de 18 de julio de 199 sobre la acción urbanística, prevén que la función pública del ordenamiento territorial se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, entre las cuales se encuentran localizar y señalar las características de la infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos, así como los equipamientos de servicios de interés público y social como centros docentes y hospitalarios; y dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con la ley.
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El artículo 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200 ordena que los municipios y distritos, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, deben promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos, además de las competencias establecidas en otras normas vigentes, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.
El anterior recuento normativo permite concluir a la Sala que la prestación directa o indirecta de los servicios públicos domiciliarios constituye una función a cargo de los municipios y distritos; así también, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de su infraestructura, en orden a garantizar su eficiente y oportuna prestación.
Ahora, respecto a la competencia de los departamentos en materia de prestación de servicios públicos domiciliarios, esta es consecuencia de los principios de coordinación, subsidiaridad y complementariedad que rigen el ejercicio de las funciones de los municipios y distritos.
El artículo 288 de la Constitución Política establece que “[…] [l]as competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”. Asimismo, el artículo 298 de la Constitución Política señala que los departamentos ejercen funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios que determine la ley.
El artículo 4 de la Ley 136 de 1994 prevé que las autoridades municipales deberán coordinar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles en virtud del principio de coordinación; la Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán, en forma transitoria y parcial, a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando demuestren la imposibilidad ejercerlas debidamente, de acuerdo con el principio de subsidiariedad; y los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación o convenios para perfeccionar o
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complementar los servicios a su cargo, de conformidad con el principio de complementariedad.
Los numerales 2 y 3 del artículo 7 de la Ley 142 de 1994, relacionados con los servicios públicos domiciliarios, establecen que es competencia de los departamentos apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos que operen en el ente territorial o a los municipios que hayan asumido su prestación directa, así como organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de servicios públicos.
El artículo 3 de la Ley 1176 de 27 de diciembre de 200 prevé que es competencia de los departamentos concurrir a la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico mediante la promoción, estructuración e implementación de los esquemas regionales; así como promover, coordinar y financiar la operación de esquemas regionales de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.
En el mismo sentido, los parágrafos 1 y 2 del artículo 1 de la Ley 1977 de 24 de julio de 201 prevén que los departamentos, en el marco de sus competencias, darán asistencia técnica a los distritos y municipios, directamente o a través de un mecanismo que se diseñe para ello, para que puedan cumplir con la responsabilidad de proveer el servicio de acueducto, alcantarillado y aseo como garantes de la prestación del servicio. Además, los departamentos deben contribuir a facilitar la coordinación de los proyectos de prestación de estos servicios públicos en los municipios.
Ahora bien, las competencias comunes de los municipios y departamentos en relación con los servicios públicos domiciliarios deben ejercerse con sujeción al principio de concurrencia, con el objeto de cumplir los fines esenciales del Estado Social de Derecho. Para el efecto, las entidades deberán celebrar convenios o acudir a cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa.
La Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en la normativa expuesta, ha ordenado a los departamentos que brinden apoyo financiero, técnico
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y administrativo a los municipios para la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
Esta Corporación mediante providencia proferida el 4 de abril de 2019, adicionó un auto que decretó una medida cautelar, en el sentido de ordenar al departamento de Santander que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, brinde apoyo financiero y técnico a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Lebrija EMPULEBRIJA E.S.P. y al municipio de Lebrija para que aseguren el suministro de agua potable de forma continu
La Sección Primera, en la sentencia proferida el 8 de febrero de 2018, consideró que el a quo atendió los principios constitucionales y legales que rigen la prestación de los servicios públicos domiciliarios al ordenarle al departamento demandado realizar gestiones administrativas, presupuestales, de contratación y de ejecución destinadas a poner en funcionamiento un sistema que permita suministrar agua potable a una comunidad; además, precisó lo siguiente:
“[…] La Sala no encuentra improcedente que el Tribunal Administrativo de Casanare haya optado por mantener vinculado al Departamento de Casanare para efectos del cumplimiento del fallo de primera instancia, por las siguientes razones: i) por la incertidumbre acerca de la capacidad del Municipio de Pore para financiar de manera autónoma el sistema de provisión de agua potable para la Vereda Alatamira; ii) dada a importancia del grupo de derechos colectivos y fundamentales vulnerados; iii) atendiendo la intensidad de su afectación por la carencia de agua potable; y iv) en razón de que por las funciones constitucionales y legales que le asisten al departamento de Casanare en cuanto a la prestación de servicios públicos domiciliarios, el juez popular, en virtud de su obligación de garantizar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos, debe tomar las medidas idóneas para hacer cesar el agravio y/o remover la amenaza o el peligro de los mismos […]
La Sala considera que las anteriores referencias normativas son suficientes para concluir que el Distrito de Cartagena y el Departamento de Bolívar son competentes para garantizar la prestación eficiente y oportuna, en condiciones de salubridad, de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo y energía eléctrica, precisando que el principal responsable es el Distrito en su jurisdicción pero que, en virtud del principio de complementariedad de la acción distrital, el departamento tiene precisas competencias y está llamado a responder en procura de garantizar los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Santa Cruz del Islote.
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En lo que tiene que ver con el supuesto desconocimiento del principio de congruencia, el departamento de Bolívar sostuvo en el recurso de apelación que la sentencia proferida, en primera instancia, carece de congruencia porque mientras que el Tribunal, en las consideraciones no se refirió expresamente a la responsabilidad del departamento en la vulneración de derechos e intereses colectivos, en la parte resolutiva, sin fundamento, le ordenó apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos y al Distrito de Cartagena en la prestación de servicios públicos en Santa Cruz del Islote.
La Sala destaca que la vulneración de los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Santa Cruz del Islote, en relación con los servicios públicos, obedece a la falta de capacidad institucional para atender la problemática que se presenta en ese corregimiento, dadas sus condiciones especiales, y a la ausencia de intervención de las entidades públicas encargadas de satisfacer sus necesidades básicas, razón por la cual el departamento de Bolívar no puede ser ajeno a la responsabilidad que le asiste para mejorar las condiciones de vida en su territorio.
En este proceso se probó que los habitantes de Santa Cruz del Islote no tienen acceso al agua potable ni a saneamiento básico y, por lo tanto, viven de una forma incompatible con la dignidad humana; en contraste, el departamento no aportó algún medio de convicción que indicara que ha llevado a cabo o promovido proyectos o programas dirigidos a apoyar al Distrito en la prestación de los servicios públicos en Santa Cruz del Islote.
Además, contrario a lo expuesto en el recurso de apelación, en materia de servicios públicos domiciliarios, no es necesario probar que el departamento es responsable de la vulneración comoquiera que el juez puede proferir órdenes dirigidas a que esos entes territoriales cumplan con sus funciones, en virtud de los principios de coordinación y subsidiaridad, así como del carácter preventivo de las acciones populares y el vínculo inescindible entre la dignidad y los servicios públicos domiciliarios. En esta línea, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 8 de febrero de 2018, consideró lo siguiente:
“[…] En otras palabras, el haber mantenido vinculado al Departamento de Casanare (y a otras entidades de orden público) para efectos del cumplimiento de la sentencia, constituye una medida idónea para garantizar el goce efectivo del conjunto de derechos de la comunidad de Altamira, debido a que, aun cuando no exista prueba de que aquel haya contribuido con el menoscabo de los derechos invocados, el ordenamiento jurídico también le asignó obligaciones en materia de prestación de servicios públicos, de planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio, razón por la cual no resulta admisible, desde el punto de vista del derecho sustancial, que se hubiera declarado en su favor la
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excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que no obra plena prueba sobre la posibilidad del Municipio de Pore para ejercer sus competencias como es debido[.]”(Destacado fuera de texto).
Ahora bien, el departamento de Bolívar cuestiona que el Tribunal haya aplicado el artículo 7 de la Ley 142 de 1994 y concretamente el principio de concurrencia y complementariedad del departamento, que, a juicio de la entidad, únicamente procede si los estudios ordenados determinan la prestación directa del servicio público por parte del distrito, evento en el cual hay lugar al apoyo financiero, técnico y administrativo.
El artículo 7 de la Ley 142 de 1994 dispone lo siguiente:
?] ARTÍCULO 7o. COMPETENCIA DE LOS DEPARTAMENTOS PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Son de competencia de los departamentos en relación con los servicios públicos, las siguientes funciones de apoyo y coordinación, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan las asambleas:
Asegurar que se presten en su territorio las actividades de transmisión de energía eléctrica, por parte de empresas oficiales, mixtas o privadas.
Apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos que operen en el Departamento o a los municipios que hayan asumido la prestación directa, así como a las empresas organizadas con participación de la Nación o de los Departamentos para desarrollar las funciones de su competencia en materia de servicios públicos.
Organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de servicios públicos y promover, cuando razones técnicas y económicas lo aconsejen, la organización de asociaciones de municipios para la prestación de servicios públicos, o la celebración de convenios interadministrativos para el mismo efecto.
Las demás que les asigne la ley [...]” (Destacado fuera de texto).
La Sala destaca que es competencia del departamento de Bolívar, entre otras, apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos que operen en el departamento, por lo que se impartan en ese sentido no desconocen las competencias de la entidad territorial.
El Tribunal en la sentencia apelada consideró lo siguiente:
“[...] recuérdese como el artículo 7 de la Ley 142 de 1994 señala que es responsabilidad de los Departamentos apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos que operen en el Departamento o a los municipios que hayan asumido la prestación directa de los servicios públicos, y por tanto en clara aplicación del principio de concurrencia, se
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ordenará al Departamento de Bolívar que de conformidad con las normas y el principio de complementariedad previsto en el artículo 298 de la Carta Política apoye financiera, técnica y administrativamente al Distrito de Cartagena, en el evento en que los estudios ordenados determinen la prestación directa de los servicios públicos en Santa Cruz del Islote […]”. (Destacado fuera de texto).
La Sala resalta que el Tribunal en la parte considerativa de la sentencia apelada no relevó al departamento de la obligación legal de apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos que operen en esa entidad territorial, por lo que al impartir esa orden en la parte resolutiva no desvirtúa la congruencia que deben observar las providencias judiciales.
El departamento señaló que la sentencia apelada vulneró el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del CGP y la sentencia T-455 de 2015 de la Corte Constitucional.
Al respecto, el artículo 281 del CGP dispone lo siguiente:
“[…] Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último.
En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
Parágrafo 1°. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.
Parágrafo 2°. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.
En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.
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En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas [...]”.
La Sala no evidencia que el apoderado judicial del departamento haya expuesto con precisión las razones por las cuales, a juicio de la entidad, la sentencia vulnera el artículo 281 del CGP, así como tampoco, desconoce la sentencia T-455 de 2015, en la que se amparó, entre otros el derecho fundamental a la salud de un ciudadano.
La Sala considera que la sentencia proferida en primera instancia es congruente porque está en consonancia con los hechos probados y las pretensiones de la demanda; además, la orden judicial a cargo del departamento de Bolívar atiende las competencias constitucionales y legales del ente territoriales respecto a los servicios públicos domiciliarios.
De conformidad con lo expuesto en este acápite el argumento expuesto por el departamento de Bolívar no prospera.
La vulneración de los principios de planeación contractual, planeación y eficiencia fiscal
El departamento de Bolívar alegó que la orden dirigida a esa entidad para que apoye financiera y técnicamente a las empresas de servicios públicos y al distrito en la prestación de servicios públicos en Santa Cruz del Islote afecta los principios de planeación contractual y eficiencia fiscal.
De la misma manera el departamento y el distrito cuestionaron en sus escritos de apelación la proporcionalidad, de las órdenes impartidas en la sentencia de 2 de agosto de 2018 porque trasgreden los principios de planeación y sostenibilidad fiscal.
Asimismo, el distrito señaló que se desconoció el principio de planeación contractual desarrollado en la sentencia de 13 de noviembre de 2013 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Para resolver este punto de ambas apelaciones, es importante señalar que la Constitución Política reconoció, en los artículos 1, 2, 334, 339 y 340 que el principio de planeación es un elemento esencial del Estado Social de Derecho y un postulado transversal que orienta el desarrollo económico, social y ambiental del
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país. Este principio implica que las autoridades deben actuar con previsión, coherencia, coordinación y racionalidad en el cumplimiento de sus funciones, teniendo en cuenta los fines del Estado, las necesidades de la población y los recursos disponibles.
En efecto, para prevenir riesgos, ordenar el territorio y garantizar la prestación de los servicios públicos, el legislador fijó diferentes instrumentos que orientan los procesos de planeación estatal. Aunado a ello, el sistema fiscal y presupuestal colombiano propende por un modelo de gestión administrativa en el que la administración pública cumpla sus objetivos, sin afectar su solvencia y estabilidad económica.
El artículo 34 de la Ley 472 de 1998 atribuyó al juez de la acción popular el deber de impartir todas las instrucciones de hacer y no hacer que sean conducentes, suficientes y pertinentes para restituir las cosas al estado anterior del daño o a la amenaza, conforme a la situación fáctica probad
La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 26 de enero de 202 unificó su criterio orientador sobre el rol que desempeña el juez popular al momento de definir las medidas más eficaces para procurar el restablecimiento de los derechos colectivos. En tal sentido, la Sala Plena consideró lo siguiente:
“[…] 12.- El juez no tiene entonces como función dirimir un conflicto entre partes sino garantizar a la comunidad el derecho colectivo que, de acuerdo con la manifestación del actor popular (que la ley denomina petición o demanda), está siendo vulnerado. Para tal fin el Juez debe tomar, en forma inmediata como medida cautelar, o en la sentencia como medida definitiva, las disposiciones que considere necesarias para garantizar la vigencia del derecho colectivo vulnerado o para que cese la amenaza que se cierne contra el mismo.
[…] Si el planteamiento fáctico que hace el actor popular y que es conocido por la entidad accionada resulta demostrado en el curso del proceso, el juez de la acción popular puede aprobar un pacto de cumplimiento, o proferir una sentencia que tenga como base la vulneración de derechos colectivos distintos de los invocados en la demanda y donde se adopten medidas diferentes de las impetradas.
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La demanda en la acción popular cumple la función de poner en conocimiento del juez una situación fáctica que está vulnerando o amenazando un derecho colectivo. El conocimiento de dicha situación por la entidad demandada y la oportunidad de solicitar pruebas para evidenciar que tal situación no se presenta, que ella no vulnera intereses o derechos colectivos, o que ya se tomaron las medidas que debían adoptarse para evitar la afectación, es suficiente para considerar que se le ha respetado su derecho al debido proceso.
20.- La Sala concluye que cuando el juez de la acción popular, a partir de los hechos afirmados en la demanda y probados en el proceso, encuentra acreditada una amenaza contra un interés colectivo, debe imponerle a la entidad demandada obligaciones de hacer o de no hacer dirigidas a garantizarlo, así estas no hayan sido objeto de las peticiones de los accionantes y así el derecho colectivo invocado haya sido otro […]”.
En la providencia de 28 de marzo de 201 esta Sección explicó que la supremacía de las normas constitucionales supone su plena eficacia material. Y a ese objetivo se orienta la tarea del juez de la acción popular cuando «corrige eficazmente las irregularidades que lesionan principios rectores de la actividad administrativa, conjurando oportunamente hechos u omisiones capaces de generar daños colectivos, con el fin de superarlos, y restituyendo las cosas a su estado anterior, si ello resulta posible». Todo esto desde estrategias racionales, armónicas, legales y ponderadas.
Bajo este criterio orientador, el juez está atado a lo probado en el acervo probatorio, y no puede separarse de los márgenes de racionabilidad exigibles de su función de impartir justicia. Pero ello no quiere decir que le esté vedado imponer acciones correctivas al advertir la vulneración de los derechos colectivos, ello, en tanto, a esta Sección le corresponde determinar si la administración adoptó acciones suficientes y diligentes en la materia, y corregir su actuar negligente a partir de los mecanismos legales e idóneos que prevé el ordenamiento jurídico para tal efecto.
Así las cosas, la Sala considera que no es cierta la afirmación del departamento relacionada con el supuesto desconocimiento de los principios de planeación y eficiencia fiscal como consecuencia de la orden impartida a esa entidad, toda vez que por una parte, es obligación del ente territorial realizar un cuidadoso estudio que permita identificar, en el marco de sus competencias y en coordinación con el Distrito, las necesidades en su territorio en materia de la prestación de servicios públicos y los medios para satisfacerlas, en concordancia con la política territorial y nacional en servicios públicos domiciliarios, así como los
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planes de desarrollo y de inversiones, por medio de los instrumentos de planeación que establece la ley. Y, por la otra parte, el gasto público del ente territorial debe estar orientado a satisfacer las necesidades básicas de los habitantes con el objeto de mejorar sus condiciones de vida.
De la misma manera, el argumento expuesto en ambos recursos de apelación referido al desconocimiento de los anotados principios, carece de vocación de prosperidad, dado que el hecho de que el juez popular imparta órdenes para la protección de los derechos colectivos vulnerados no puede entenderse como una intromisión en la actividad de la administración, cuando las pruebas permiten concluir que existe amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos y las órdenes están en consonancia con las competencias de las entidades obligadas a protegerlos.
Por otro lado, la Sala considera necesario destacar que la insuficiencia de recursos públicos para la protección de los derechos e intereses colectivos no constituye una justificación compatible con los postulados constitucionales.
La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, reiteró que las autoridades no pueden excusar el incumplimiento de una orden judicial de protección de derechos e intereses colectivos en la falta de recursos. En esa oportunidad, la Sala precisó lo siguiente:
“[???] [L]a falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de la Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida.
En el caso concreto, el Municipio aduce que con la decisión proferida por el Tribunal, en primera instancia, se está afectando el presupuesto de dicha entidad territorial sin consultar con su sostenibilidad financiera. Sobre el particular, se reitera, la Sala estima que dicho argumento no resulta suficiente para revocar la decisión de primera instancia, como quiera que las obligaciones fijadas en la sentencia son razonables y no resultan desproporcionadas.
[?I”(Destacado fuera de texto original).
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En tal sentido, es dable concluir que la jurisprudencide la Sección Primera del Consejo de Estado ha sido uniforme al considerar que la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar la sentencia o para evitar una obligación a cargo de la parte demandada toda vez que ello desconoce que el Estado Social de Derecho tiene como fin garantizar la efectividad de los derechos y principios constitucionales, así como la vigencia de un orden justo.
En efecto, el legislador facultó al juez para que en una acción popular pueda proferir órdenes de hacer o no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado un daño al derecho o interés colectivo y a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a cargo y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, cuando sea físicamente posibl
De tal manera que no puede entenderse que el juez de la acción popular vulnera el principio de planeación contractual por el hecho de que imparta órdenes a las entidades concernidas con el objeto de que protejan los derechos colectivos amparados en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias.
En este punto, la Sala no evidencia que la sentencia apelada desconozca el principio de planeación contractual ni que exista una contradicción con lo resuelto en la sentencia de 13 de noviembre de 2013 proferida por la Sección Tercera de esta Corporación en el marco de una acción de controversias contractuale
En el caso en concreto, la Sala considera que las órdenes judiciales son razonables, atienden las necesidades especiales de la comunidad de Santa Cruz del Islote, de acuerdo con lo probado en el proceso, y se encuentran en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias de las entidades demandas.
Las órdenes judiciales para la protección de los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Santa Cruz del Islote llevan inmersa la obligación de
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adelantar las gestiones necesarias para la consecución de recursos públicos o la financiación de los proyectos, programas u obras.
Las entidades demandadas deberán atender de forma especial el principio de economía para optimizar el uso del tiempo y procurar el nivel más alto de calidad en sus actuaciones, en atención a las condiciones en que se encuentra la comunidad de Santa Cruz del Islote.
Por lo anterior, la Sala considera que con las órdenes proferidas en el marco de esta acción constitucional no se lesionan los principios de planeación y sostenibilidad fiscal del departamento y del distrito y, en consecuencia, el argumento analizado en este acápite no tiene vocación de prosperidad.
Sobre la vulneración del principio de precaución en materia ambiental
El Distrito de Cartagena en el recurso de apelación hizo mención a la relevancia del principio de protección en materia ambiental, concretamente señaló que este principio estaba regulado en el numeral 6 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993 y ha sido tratado entre otras, en las sentencias C-339 de 2002, C-703 de 2010, T-154 de 2013, C-293 de 2002 y T-299 de 2008.
No obstante lo anterior, el recurso no es claro respecto a las razones por las cuales se alega que se desconoció por el Tribunal el precitado principio. En este punto, cuando se refirió al principio de precaución el distrito aseveró que “[…] lo que se busca es propender por la sostenibilidad (sic) la comunidad del Islote de Santa Cruz a través de su gestión integral, con medidas en materia de conservación, protección y recuperación del ambiente, mejoramiento de la calidad del agua, articulado con la ordenación territorial y uso de suelo; e implementando instrumentos de auditoría y valoración del daño ambiental, además de procesos de investigación y generación de conocimiento en pro del desarrollo sostenible, lo cual se logra no mediante la acción popular, sino a través del cumplimiento de las normas existentes sobre la materia […](Destacado fuera de texto).
La Sala destaca que el argumento del distrito no está dirigido a atacar la providencia recurrida sino a que el remedio judicial que se adopte tenga en cuenta el principio de precaución en materia ambiental, razón por la cual no prospera el argumento al no contener elementos que cuestionen lo decidido por el a quo.
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Sin embargo, la Sala considera pertinente en este acápite hacer las siguientes precisiones en materia de protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano en el caso bajo estudio.
De acuerdo con el artículo 88 de la Constitución Política y con la Ley 472 de 1998, la acción popular es un medio de control de carácter constitucional que tiene por objeto proteger los derechos e intereses colectivos, se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre esos derechos, o restituir las cosas su estado anterior cuando fuere posible.
Ante el incumplimiento de las funciones públicas, este mecanismo constitucional permite que el juez adopte decisiones dirigidas a proteger el medio ambiente y garantizar la prestación de los servicios públicos como el del agua potable.
El principio de precaución ambiental es un instrumento que protege el medio ambiente ante la falta de certeza científica absoluta respecto del peligro o del daño grave o irreversible que pueden generar ciertas actividades; no obstante, en el caso sub examine, el avance de la ciencia permite determinar la clase y las características del impacto ambiental que genera el vertimiento de residuos sólidos y líquidos al mar, así como el crecimiento territorial sin planificación; en consecuencia, frente a esta problemática opera el principio de prevención. Por ello, en esta sentencia se profieren órdenes destinadas a generar condiciones de cambio que permitan prevenir el daño ambiental, proteger el medio ambiente y compensar los daños que se han causado.
Sobre la solicitud de aclaración del ordinal sexto de la providencia apelada
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima - DIMAR, en la oportunidad para la presentación de los alegatos de conclusión en segunda instanci solicitó la aclaración del ordinal sexto de la sentencia apelada en el que se instó a la DIMAR para que en el marco de sus competencias apoye al Distrito en la formulación de un plan de gestión del riesgo de acuerdo con lo provisto en la Ley 1523 de 2012, en razón a que, a juicio de la entidad, Santa Cruz del Islote es un bien baldío reservado sobre el cual la DIMAR no tiene competencia, en tanto su administración corresponde a la Agencia Nacional de Tierras.
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La Sala se abstendrá de resolver la precitada solicitud porque la competencia para aclarar la sentencia es del juez que la profirió, lo cual hizo el Tribunal en auto de 20 de septiembre de 201 en el que, entre otras cosas, negó la solicitud de aclaración del ordinal sexto de la sentencia proferida en primera instancia que fue presentada por la DIMAR.
Adicionalmente, la Sala destaca que la oportunidad para alegar de conclusión en segunda instancia es una etapa procesal instituida para que las partes puedan exponer los puntos de hecho, de derecho y probatorios que fueron objeto de controversia en los recursos de apelación, por lo que en virtud del principio de lealtad procesal, en esta etapa no es posible presentar, por primera vez, los motivos de inconformidad contra la providencia judicial, tal como lo ha sostenido esta Sección:
“[…] Previo a estudiar el problema jurídico que se impone resolver, la Sala encuentra necesario precisar que los argumentos esgrimidos por la parte demandada en los alegatos de conclusión constituyen verdaderos reparos contra la sentencia impugnada que no pueden ser tenidos en cuenta por las siguientes razones: (i) Los alegatos de conclusión constituyen la oportunidad procesal otorgada a las partes para que, si a bien lo tienen, manifiesten sus impresiones respecto de lo ocurrido en el trasegar de la instancia correspondiente. En ese sentido, es la oportunidad para expresarle al juez cuál debe ser, en su sentir, la conclusión a la que se debe llegar luego de analizar los fundamentos de hecho, de derecho, y el acervo probatorio, sin que sea posible a esas alturas del proceso traer nuevos cargos o solicitar nuevas pruebas. (ii) Si se abre la posibilidad de que las partes usen los alegatos de conclusión para adicionar los cargos de la demanda o los fundamentos de la apelación, se vería comprometido el debido proceso como quiera que la otra parte o incluso los terceros vinculados al proceso no tendrían oportunidad de oponerse a esos nuevos argumentos. No puede perderse de vista que el proceso está diseñado de tal manera que cada etapa obedece a una estructura lógica tendiente a garantizar los derechos de las partes y a permitirle al juez que adopte una decisión de fondo. Así, los nuevos argumentos introducidos por el demandado en los alegatos de conclusión relativos a que la sentencia impugnada no tuvo en cuenta su conducta escapan al estudio de esta instancia como quiera que no fueran planteados en el recurso de apelación […](Destacado fuera de texto).
Por las razones expuestas, la Sala se abstendrá de resolver la solicitud de aclaración presentada por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima – DIMAR en la etapa de alegatos de conclusión en segunda instancia.
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Sobre la protección de los derechos de la comunidad negra de Santa Cruz del Islote
La Sala destaca que de acuerdo con lo probado en el proceso el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias mediante la Resolución 4242 de 22 de julio de 2011 reconoció, inscribió y registró al Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, en consecuencia, la comunidad negra de Santa Cruz del Islote tiene derecho de decidir sobre sus prioridades en el proceso de su desarrollo, en la medida en que ello incide en sus costumbres, en su calidad de vida, así como en la relación que tiene con su territorio.
La Sala considera que las órdenes que se impartan en esta providencia deben cumplirse atendiendo los derechos de participación de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, sus necesidades específicas, así como su relación económica, cultural y ambiental con el territorio en donde desarrollan su vida, teniendo en cuenta la importancia de su participación activa y efectiva en las decisiones que puedan afectarla. En este mismo orden de ideas, las autoridades públicas encargadas del cumplimiento de esta sentencia deberán observar los derechos de la comunidad negra, de acuerdo con los principios fundamentes del Estado Social de Derecho.
La Sala precisa que el derecho de participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote respecto a la elaboración de los proyectos y programas que se ordenen en esta sentencia y que impacten directamente a esa comunidad se materializa con la consulta previa y con el consentimiento.
El Distrito de Cartagena debe garantizar la participación activa y efectiva de la comunidad negra de Santa Cruz del Islote. En caso de no lograr la concertación, las decisiones del Gobierno Distrital atenderán criterios objetivos y razonables para lograr la protección de los derechos e intereses colectivos de esa comunidad.
En este punto, es relevante precisar que la protección de las comunidades afrodescendientes se sustenta, entre otras normas, en el Convenio 169 de OIT, ratificado por Colombia a través de la Ley 21 de 1991, en referencia a los estándares de consulta a los pueblos afrodescendientes. Así como en la Ley 70 de 199 la cual tiene como propósito, entre otras cosas, “[…] establecer mecanismos para la
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protección de la identidad cultural y de los derechos de las comunidades negras de Colombia como grupo étnico, y el fomento de su desarrollo económico y social, con el fin de garantizar que estas comunidades obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad colombiana […]”.
La precitada norma establece en el artículo 3 lo siguiente:
“[…] ARTICULO 3. La presente ley se fundamenta en los siguientes principios:
El reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural y el derecho a la igualdad de todas las culturas que conforman la nacionalidad colombiana.
El respeto a la integralidad y la dignidad de la vida cultural de las comunidades negras.
La participación de las comunidades negras y sus organizaciones sin detrimento de su autonomía, en las decisiones que las afectan y en las de toda la Nación en pie de igualdad, de conformidad con la ley.
La protección del medio ambiente atendiendo a las relaciones establecidas por las comunidades negras con la naturaleza […]”. (Destacado fuera de texto).
Adicionalmente, el Convenio 169 de la OI
sobre los pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado en la 76 reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del trabaj
reconoció las aspiraciones de los pueblos indígenas y tribales de asumir el control de sus propias instituciones, formas de vida y su desarrollo económico, así como el derecho de mantener y fortalecer su identidad, lengua y religión, en el marco de los Estados en que viven.
En efecto, los artículos 4 y 6 del Convenio señalan que se deben adoptar medidas especiales para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos indígenas y tribales, así como consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y teniendo en cuenta sus instituciones representativas, cada vez que los Estados prevean la adopción de medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente.
Estas consultas deben efectuarse de buena fe y de acuerdo con las circunstancias especiales de cada caso a fin de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento en relación con las medidas propuestas.
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En concordancia con lo anterior, el artículo 7 ejusdem prevé que estos pueblos deben tener derecho a: i) decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones, bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera; y ii) controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. En consecuencia, los pueblos indígenas y tribales tienen el derecho de participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarlos directamente.
La Corte Constitucional, en la sentencia T-376 de 18 de mayo de 201 precisó que la intervención de las comunidades negras puede clasificarse en: i) la simple participación, relacionada con su intervención en los órganos decisorios de carácter nacional y la incidencia, a través de su organización, en los escenarios que revistan interés para ellos; ii) la consulta previa frente a cualquier medida que los afecte directamente; y iii) el consentimiento previo, libre e informado cuando una política, norma, programa o proyecto genere una afectación intensa de sus derechos, especialmente aquellos de carácter territorial.
De acuerdo con lo expuesto, el grado de participación de las comunidades negras depende de la forma en que ellas resulten afectadas con la política, plan, proyecto o norma.
En efecto, en el evento en que se adopte una decisión dirigida, de forma general, a la población sin que afecte directamente a las comunidades negras, el Estado debe garantizar espacios adecuados de simple participación. Por el contrario, debe agotarse la consulta previa cuando la afectación sea directa y, en consecuencia, la medida impacta de forma positiva o negativa sus derechos y modifica su situación o posición jurídic
La Corte Constitucional ha considerado que el factor que determina la procedencia de la consulta previa es la afectación directa; sobre el particular, en sentencia C- 389 de 27 de julio de 2016, precisó lo siguiente:
“[.] actualmente, la Corte ha desarrollado un conjunto de estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o proyecto afecta directamente a los pueblos indígenas: (i) la afectación directa hace alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los
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derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciado..J
En este mismo sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 1 de agosto de 2019, a partir del desarrollo constitucional, definió que los asuntos que deben consultarse atienden dos niveles de afectación: “[...] i) uno general que deriva por ejemplo de las políticas y programas que de alguna manera conciernen a las comunidades indígenas y afrocolombianas y ii) uno directo que se desprende de las medidas que puedan afectarlos específicamente. La Corte [t]ambién ha dicho que debe consultarse siempre que exista una afectación directa sobre los intereses del pueblo indígena involucrado, es decir cuando la comunidad vaya a ser objeto de una intromisión intolerable en sus dinámicas sociales, económicas y culturales l...]
Las consultas previas deben garantizar la participación activa y efectiva de las comunidades interesadas, así como favorecer el entendimiento entre las partes y la concertación de la medida que se adoptará. En caso de imposibilidad de acuerdo, el Estado no puede implementar una medida irrazonable ni caprichosa toda vez que tiene la obligación, de rango internacional, de ponderar los aspectos que afectan directamente a la comunidad y adoptar una decisión con fundamento en los principios que inspiran el Estado Social de Derecho.
Ahora bien, cuando la medida afecta de forma especial un derecho, como sucede con traslado o reubicación excepcional de la comunidad negra, además de la consulta previa, es necesario que el Estado obtenga el consentimiento previo, libre e informado como una garantía reforzada de sus derechos. Se trata de dos facetas del derecho de participación; “[...] mientras la consulta previa a las comunidades indígenas es el estándar general, el consentimiento previo, libre e informado es un estándar excepcional que procede en los eventos descritos por la jurisprudencia constitucional y el derecho internacional, asociados al traslado o
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reubicación de una comunidad, por amenaza de extinción física o cultural o uso de materiales peligrosos en sus tierras y territorio..]
Con fundamento en lo anterior, la Sala reitera que el cumplimiento de las órdenes que se imparten en esta providencia por parte de las entidades obligadas debe respetar y proteger los derechos de participación de la comunidad negra de Santa Cruz del Islote.
Por otro lado, la Sala considera relevante hacer algunas precisiones relacionadas con la propiedad colectiva de Santa Cruz del Islote que, si bien no hace parte del objeto de la acción popular de la referencia, sí fue un aspecto al cual se refirió el Tribunal en la sentencia apelada.
El Consejo de Estado se ha pronunciado en distintas ocasiones sobre situaciones relacionadas con los bienes que conforman el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo. Así, por ejemplo, en sentencia de 6 de julio de 200 la Sección Cuarta confirmó la orden dirigida al Instituto Colombiano de Reforma Agraria - INCORA de dar cumplimiento a los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 12, los numerales 1, 2 y 3 del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 e, igualmente, los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del Decreto 2664 de 1994, con el objeto de que lleve a cabo el procedimiento de clarificación de la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, en el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, dentro del término de los seis meses siguientes.
Posteriormente, el Consejo de Estado en ejercicio de su función consultiva emitió un concepto el 12 de octubre de 200 en el que le respondió al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 1300 de 2003 y lo ordenado en la sentencia de acción de cumplimiento de 6 de julio de 2001, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER le corresponde iniciar los procedimientos administrativos a que haya lugar, establecidos en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 del mismo año, con el fin
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de recuperar los bienes baldíos indebidamente ocupados, delimitar las tierras de propiedad de la Nación y clarificar la propiedad de aquellos terrenos que no se encuentren “cobijados” en la Resolución 4698 de 1984, confirmada mediante la Resolución 4393 de 1986 expedida por el INCORA.
De igual modo, esta Sección se pronunció sobre la ocupación indebida de los bienes de la Nación en áreas de los Archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo y su deterioro ambiental, al resolver el recurso de apelación en el trámite de una acción popular que fue incoada para que se garantizara el dominio público de las islas que conforman estos archipiélagos y el carácter imprescriptible e inalienable de los bienes de la Nación. En la sentencia proferida el 24 de noviembre de 201 la Sala confirmó la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público, a la defensa del patrimonio público, a la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible. Para lo cual, confirmó las órdenes impartidas en la sentencia de primera instancia que dispusieron la elaboración del Modelo de Desarrollo Sostenible y la formulación del Plan de Manejo del Área Marina Protegida.
Adicionalmente, ordenó que las demandadas deberán llevar a cabo un plan conjunto en el que organicen mesas de trabajo con el fin de: i) realizar el control de la contaminación de los cuerpos de agua por vertimientos de residuos sólidos líquidos al mar, la sedimentación, la sobreexplotación de los recursos marinos y la utilización de métodos de aprovechamiento que dañan la estructura de los ecosistemas; ii) efectuar seguimiento a la violación de las normas ambientales; iii) proyectar una acción conjunta con el Distrito de Cartagena contra la construcción y/o modificación de la infraestructura turística y residencial de forma ilegal; y iv) un programa de recuperación de manglares y arrecifes coralinos para el Área Marina Protegida de los Archipiélagos del Rosario y San Bernardo.
Asimismo, entre otras órdenes adicionadas, dispuso que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se reúna con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER para que evalúen los contratos de arrendamiento y determinen si estos se ajustan a los acuerdos sobre aprovechamiento temporal de los terrenos que conforman las islas del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, el Área Marina protegida y el Plan de Manejo de esta área.
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La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 12 de octubre de 201 resolvió una acción de revisión agraria contra las Resoluciones 692 y 694 de 2005, y 1155 y 1232 de 2006 proferidas por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER. En esta sentencia, la Subsección analizó los cargos de nulidad planteados contra las Resoluciones que dispusieron la recuperación de las islas Grande (Buena Esperanza) y Pirata del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario (Resoluciones 692 del 28 de octubre de 2005 y 1155 del 6 de junio de 2006, respectivamente). Al respecto, consideró que los actos administrativos objeto de revisión estaban “[…] acordes con el ordenamiento jurídico, tanto en su aspecto formal como sustancial, ya que a través de los mismos se busca garantizar que las islas Buena Esperanza (Isla Grande) y Pirata retornen materialmente a la Nación y, por consiguiente, cese la ocupación indebida en cabeza de los particulares, en los términos ordenados por el INCODER y por esta jurisdicción en múltiples decisiones judiciales y conceptos […]”.
Ahora bien, la Sala precisa que lo relacionado con el reconocimiento de la propiedad colectiva de Santa Cruz del Islote no fue un aspecto incluido en las pretensiones de la demanda, por lo que no hace parte del objeto de la acción popular de la referencia, ni se trata de un argumento de los recursos de apelación.
La Sala considera que en el caso objeto de estudio, adicionalmente, la parte actora no acreditó la propiedad colectiva sobre el Islot por lo que la Sala se abstendrá de realizar consideraciones al respecto, y en este específico punto, prohíja lo manifestado por el Tribunal en la sentencia apelada, máxime cuando, se reitera, este aspecto no fue objeto de los recursos de apelación.
El Tribunal consideró lo siguiente:
“[…] advierte la Sala una situación de falta de claridad respecto de la situación jurídica de los terrenos del Archipiélago de San Bernardo dentro del cual se encuentra el Islote de Santa Cruz; lo cual también fue puesto de presente por parte de los accionantes en el documento de “Proyecciones del plan de vida de la comunidad negra de Santa Cruz del Islote” visible a folio 1872 del expediente, en el cual se señala que hasta el momento es inexistente el reconocimiento de la propiedad o titularidad colectiva sobre el islote; asunto sobre el cual la Sala no se pronunciará, toda vez que desborda
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los fines de la acción popular, la cual se centra en la controversia que existe respecto a la vulneración de los derechos colectivos que fueron invocados como vulnerados por los accionantes […]”. (Destacado fuera de texto).
Sobre la pertinencia y proporcionalidad de las órdenes impartidas por el Tribunal para la protección de los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Santa Cruz del Islote.
El artículo 34 de la Ley 472 de 1998 dispone que “[…] [L]a sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante […]”.
La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudenci ha considerado que el juez de la acción popular deberá adoptar “[…] las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible (Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional […]”.
A su vez, ha señalado que “[…] en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos [….
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Ahora bien, el artículo 31 de la Constitución Política establece que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que prevea la ley; no obstante, dispone que el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único. Este principio del derecho denominado non reformatio in pejus conlleva a que el juez de segunda instancia deba pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos en la ley.
Sin embargo, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el superior puede resolver sin limitaciones.
Por regla general, el principio de congruenci entendido como la armonía que debe existir entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia – congruencia interna–, y la concordancia entre la providencia judicial y lo pedido por las partes tanto en la demanda como en el escrito de contestación –congruencia externa–; conlleva a que el juez en la sentencia no pueda decidir sobre puntos no sometidos al litigio o respecto de una causa petendi distinta a la señalada por las partes (extra petita) ni más de lo pedido (ultra petita). Esto constituye una garantía del derecho fundamental al debido proceso y guarda coherencia en lo que respecta al deber de las partes en un sistema dispositivo.
No obstante, en las acciones populares, por expresa disposición del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, la sentencia debe contener las órdenes necesarias para asegurar la protección de los derechos o intereses colectivos que se consideren vulnerados, aun cuando no hayan sido objeto de las pretensiones de la demanda porque este mecanismo constitucional goza de una relevancia jurídica colectiva y, en consecuencia, excede el interés particular de la parte demandada.
En tal sentido, en materia de acciones populares, el juez tiene la potestad de proferir pronunciamientos extra petita y ultra petita, a partir de la flexibilización del principio de congruencia, a efectos de que pueda “[…] impartir con amplio margen de suficiencia determinadas órdenes encaminadas a proteger los derechos colectivos que encuentre amenazados o vulnerados en el caso concreto […]
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Al respecto, la Sala Especial de Decisión número 6 del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación de 5 de junio de 201 consideró que, en las acciones populares, por disposición legal el juez está facultado para impartir las órdenes necesarias para garantizar los derechos e intereses colectivos.
De igual modo, destacó que la Corporación ha aceptado que el juez de la acción popular haga uso de sus facultades para proferir fallos extra y ultra petita, incluso para amparar derechos colectivos no aludidos expresamente por el actor popular. Sobre el particular, la Sala señaló lo siguiente:
“[…] “[A]unque constituye un requisito de la demanda indicar el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y que con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 se introdujo como requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos ‘solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección al derecho o interés colectivo amenazado o violado’, ello no obsta para que el juez, en el trámite del proceso al encontrar vulnerado un derecho o interés colectivo diferente a los enunciados por el actor inicialmente pueda emitir órdenes tendientes a su protección […]”.
Adicionalmente, en la sentencia de unificación en cita se admitió que tales prerrogativas permiten al juez pronunciarse sobre hechos adicionales a los expuestos en la demanda “[…] siempre que se relacionen con la acción u omisión demandada inicialmente y en general con la causa petendi […]”.
El límite de esta facultad en acciones populares está determinado por la garantía del derecho al debido proceso, puntualmente, por el derecho de defensa en lo que atañe al extremo pasivo del litigio, de tal suerte que la parte no sea sorprendida por la decisión adoptada en la sentencia, sino que, por el contrario, haya tenido la oportunidad de pronunciarse sobre los hechos y derechos nuevo
Sobre las órdenes para proteger los derechos colectivos amparados
La Sala considera que las órdenes que se imparten en esta providencia deben ser cumplidas por las autoridades competentes teniendo en cuenta la necesidad de proteger los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Santa Cruz del Islote, la participación de la comunidad negra que habita el Islote en las
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decisiones que los afecten y la ubicación de ese territorio en la zona de influencia de un área protegida del orden nacional.
Asimismo, las órdenes que se imparten en esta providencia tienen por objeto que las autoridades competentes incluyan en su agenda pública el problema ambiental, de acceso y prestación de servicios públicos domiciliarios, de salubridad y de gestión del riesgo en que se encuentra la comunidad que habita Santa Cruz del Islote.
Lo anterior, con el fin de que se brinden soluciones al problema mediante el diseño, formulación e implementación de políticas públicas que protejan el ambiente, garanticen la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, se asegure la salubridad pública y se proteja la vida de las personas que habitan ese territorio ante riesgos de la naturaleza.
Igualmente, se garantice la participación de los habitantes, a través del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote.
La Sala con el objeto de proteger los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Santa Cruz del Islote modificará y adicionará las órdenes impartidas en primera instancia por el Tribunal, para lo cual, inicialmente se hará referencia a las órdenes relacionadas con la gestión del riesgo de desastres en esa zona insular y, posteriormente, a las órdenes referidas a la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos domiciliarios y al servicio de salud.
Prevención de desastres previsibles técnicamente
El Tribunal, para garantizar este derecho e interés colectivo, le ordenó al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, con la participación de la comunidad de Santa Cruz del Islote, atienda las necesidades de las personas que habitan la Isla y prevea el riesgo de un Tsunami y la adaptabilidad para evitar los efectos negativos del cambio climático.
Sin embargo, la Sala considera que la orden indicada no brinda solución adecuada a la problemática expuesta, toda vez que esta exige una gestión del riesgo integral, de acuerdo con lo probado en el proceso.
En consecuencia, la Sala adicionará la sentencia proferida, en primera instancia, con el objeto de mejorar el proceso de gestión de riesgo, teniendo en cuenta la relación que tiene la comunidad de Santa Cruz del Islote con su territorio
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y el principio de diversidad cultural. Por ello, las entidades encargadas de cumplir las órdenes judiciales que se indican a continuación deben ser respetuosas de las particularidades de la comunidad y aprovechar al máximo los recursos culturales de la misma.
En este contexto, se ordenará al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, y con el apoyo del Departamento de Bolívar y de CARDIQUE, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelanten los estudios actualizados de riesgo y el censo poblacional de Santa Cruz del Islote, con el fin de determinar si se encuentra en una zona de riesgo no mitigable y si es necesaria la reubicación de la población.
En el evento que durante el proceso de la gestión del riesgo se concluya técnicamente que hay un alto y grave riesgo de desastre no mitigable en Santa Cruz del Islote debido, entre otros, a eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural, tecnológico, biosanitario o humano no intencional, el Distrito, en coordinación con las demás autoridades accionadas competentes, en el marco de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, y con la participación de la comunidad de Santa Cruz del Islote, deberá formular opciones de traslado y reubicación de la población, lo cual se podrá efectuar mediante una consulta previa y con su consentimiento dado libremente y con el pleno conocimiento de causa, según sus costumbres y tradiciones, siguiendo los lineamientos del artículo 16 del Convenio 169 de la OIT sobre los pueblos indígenas y tribales en países independiente
Además, la Sala considera que dentro de las medidas para proteger el derecho e interés colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente se encuentran aquellas destinadas a reducir las condiciones de amenaza y la vulnerabilidad ocasionadas por las condiciones de las viviendas en Santa Cruz del Islote toda vez que, de acuerdo con las pruebas, algunas se encuentran en situación crítica y otras con amenaza de colapso inmediato. En consecuencia, la Sala adicionará la sentencia en el siguiente sentido:
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Ordenar al Distrito que con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, en el término de seis (6) meses, contados desde la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, elabore un proyecto que permita el desarrollo de modelos de viviendas subsidiados que sean acordes con los riesgos que se pueden presentar en Santa Cruz del Islote, así como con sus condiciones biofísicas, la identidad cultural de sus habitantes y su situación socioeconómica. Este proyecto debe contener los términos y plazos para la ejecución del mismo y su forma de financiación.
Ordenar al Distrito que actualice el censo de las familias que habitan las viviendas en Santa Cruz del Islote que se encuentran en alto riesgo.
Dentro de los dos (2) meses siguientes a la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es no mitigable, el Distrito deberá adelantar las gestiones a que haya lugar para reubicar a las familias que habitan viviendas en alto riesgo no mitigable como medida provisional mientras se ejecuta el plan de vivienda subsidiado.
La Sala precisa que la reubicación de familias que habitan en viviendas en riesgo de colapso, indicada supra, es diferente a la orden de traslado y reubicación excepcional de la comunidad.
En tanto se cumplen las anteriores órdenes, a partir de la fecha de ejecutoria de esta sentencia, el Distrito deberá realizar un monitoreo permanente de las viviendas que se encuentran en riesgo de colapso y adoptar las medidas que se requieran ante una eventual emergencia.
La Sala, con el objeto de garantizar que la beneficiaria de estas medidas sea la comunidad de Santa Cruz, ordenará al Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote y al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el término de quince (15) días contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, adopten un mecanismo dirigido a evitar que personas o familias que no formen parte de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote y que no residan en este territorio reciban los subsidios y beneficios a los que se hizo referencia de forma previa.
En caso de que el riesgo sea mitigable y no suponga la reubicación de la población, y con el fin de garantizar una adecuada planeación del territorio teniendo en consideración la gestión del riesgo de desastres, se modificará el ordinal quinto
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de la sentencia apelada en el sentido de ordenar al Distrito de Cartagena, en el término de doce (12) meses, contado a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, que formule y concerte con el respectivo Consejo de Gestión del Riesgo, un plan de gestión de riesgo de desastres para Santa Cruz del Islote y una estrategia para la respuesta a las emergencias que allí ocurran, atendiendo el principio de diversidad cultural y los lineamientos previstos en la Ley 1523 de 2012.
En el Plan de Gestión se debe: i) tener en cuenta las características biofísicas, geográficas y socio-ambientales de Santa Cruz del Islote y, especialmente, las condiciones de las viviendas, así como la situación de hacinamiento; y ii) determinar las clases de riesgos o amenazas generadas por la forma como se ha extendido el tamaño del islote, a través del proceso de “terrenos calzados”.
Cumplida la orden anterior, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, en el término de un mes, deberá incorporar al Plan Distrital de Gestión de Riesgos de Desastres el Plan de Gestión de Riesgos de Desastres de Santa Cruz del Islote.
La Sala, con el objeto de evitar la concreción de los riesgos que se pueden generar por la forma como se ha extendido el tamaño del Islote, le ordenará al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote , en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término máximo de doce (12) meses, contado desde la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, elabore un proyecto dirigido a controlar y regular, de forma eficiente y eficaz, el crecimiento físico del islote y a promover el desarrollo espacial sostenible, en el marco de una planificación física que permita condiciones de vida digna. Este proyecto debe tener en cuenta las relaciones especiales que tiene la comunidad negra con su territorio y atender la diversidad étnica y cultural.
Una vez elaborado el proyecto, en el término de un mes, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias deberá coordinar su ejecución.
También se ordenará al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el término de seis (6) meses, contado a partir del cumplimiento de la orden anterior, incorpore en el plan de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y ordenado en Santa Cruz del Islote
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derivadas de la gestión del riesgo en esa zona, así como los programas y proyectos prioritarios para estos fines.
Comoquiera que para la gestión del riesgo de desastres y el desarrollo territorial adecuado es necesario conocer con exactitud el crecimiento poblacional en Santa Cruz del Islote, la Sala le ordenará al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, con el apoyo del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, realice una proyección del crecimiento de la población dentro de los próximos diez (10) años. Lo anterior en el término de seis (6) meses, contados desde la elaboración de los estudios actualizados de riesgo.
El ente territorial, una vez cumpla la orden anterior, en el término de seis (6) meses, deberá formular los programas y proyectos necesarios para garantizar un desarrollo ordenado y sostenible en ese territorio.
De conformidad con lo previsto en el artículo 31 de la Ley 1523 de 2012, a las corporaciones autónomas regionales les corresponde apoyar las labores de gestión del riesgo referidas a la sostenibilidad ambiental del territorio, la Sala le ordenará a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE que en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiaridad positiva: i) apoye al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en la implementación de los procesos de gestión de riesgo en Santa Cruz del Islote y en los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo; y ii) realice actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres en Santa Cruz del Islote, en coordinación con el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, así como con las autoridades competentes; asimismo, deberá asistirlas en aspectos medio ambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres en Santa Cruz del Islote.
Ahora bien, teniendo en cuenta que, de conformidad con el Decreto 1066 de 2015, a las juntas de los consejos comunitarios de las comunidades negras les corresponde proponer los planes de desarrollo económico, social y cultural, la Sala instará al Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote para que elabore un plan de desarrollo que permita la construcción social y cultural de su realidad de acuerdo con sus necesidades, de tal forma que sea posible lograr condiciones de vida digna, mejorar su calidad de vida y el respeto de su diversidad.
Además de lo expuesto, la Sala considera necesario precisar que el Tribunal, en relación con la gestión del riesgo de desastres, instó a la Dirección General
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Marítima “[…] para que apoye en lo de su competencia y conocimiento la formulación de gestión del riesgo anteriormente señalado en los términos de la Ley 1523 de 2012 […]
El artículo 1 del Decreto 1338 de 27 de julio de 201 designó al Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima – DIMAR – Centro de Monitoreo Multiamenazas de Origen Marino como Punto Focal de Alerta contra los tsunamis y Centro Nacional de Alerta contra los tsunamis, con el fin de monitorear y evaluar la posibilidad de generación de tsunamis por eventos sísmicos, así como recibir y transmitir la información técnica de los mismos a los Centros Internacionales de Alerta de Tsunami y a la Unidad Nacional para la información de riesgos de desastres.
El numeral 4 del artículo 2 ejusdem señaló que la Dirección General Marítima -DIMAR como Punto Focal de Alerta contra los Tsunamis y Centro Nacional de Alerta contra los Tsunamis tiene competencia para “[…] prestar en coordinación con las entidades que conforman el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, asesoramiento técnico y acompañamiento en lo de su competencia, a departamentos y municipios costeros con el fin de implementar en ellos, de forma articulada, los procesos de la gestión del riesgo por Tsunami […]”.
Teniendo en cuenta esta competencia, la Sala modificará el ordinal sexto de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de ordenarle al Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima – DIMAR - Centro de Monitoreo Multiamenazas que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, acompañe y asesore técnicamente al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en la gestión del riesgo por Tsunami en Santa Cruz del Islote.
Servicio de acueducto y alcantarillado
El Tribunal, para la protección de los derechos e intereses colectivos indicados, en primer término, le ordenó al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, en coordinación con la comunidad, la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia y Aguas de Cartagena S.A. E.S.P.: i) la formulación de un proyecto para la prestación del servicio público esencial de
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agua potable en Santa Cruz del Islote, en el término de seis (6) meses; y ii) la ejecución del proyecto en un plazo máximo de dos (2) años contados a partir de su formulación.
Asimismo, le ordenó al ente territorial, en coordinación con la comunidad, la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia y Aguas de Cartagena S.A. E.S.P.: i) la formulación de un proyecto para la prestación del servicio de alcantarillado, en el término de seis meses; y ii) la ejecución del proyecto en un plazo máximo de dos años contados a partir de su formulación.
En segundo lugar, le ordenó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que apoye la formulación y la ejecución de los proyectos dirigidos a la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado, en los términos de los numerales 9 a 14 del artículo 2 del Decreto 3571 de 27 de septiembre de 201
La Sala considera que el ente territorial, para la financiación de los proyectos y su ejecución, podrá acudir a los diferentes instrumentos señalados en el ordenamiento jurídico, como el previsto en el artículo 250 de la Ley 1450 de 2011 y en la Resolución 1063 de 30 de diciembre de 201expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en virtud del cual la Nación presta apoyo financiero para el desarrollo de proyectos del sector agua potable y saneamiento básico, relacionados con lo siguient
Diagnósticos técnicos e institucionales.
Formulación e implementación de esquemas organizacionales para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y/o aseo; incluye la formulación de esquemas regionales para todos o alguno de los componentes de los servicios públicos domiciliarios.
Acciones de fortalecimiento institucional de los prestadores de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo en sus diferentes procesos funcionales: institucional, legal, administrativo, comercial, financiero, operativo y técnico. Cuando se presenten condiciones que pongan en riesgo la prestación de
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los servicios, la Nación podrá financiar las actividades de acompañamiento a la gestión de la prestación de los servicios públicos. Para proyectos rurales se podrá financiar el diseño y construcción de la sede administrativa para el funcionamiento de la entidad prestadora de los servicios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, (cuando no se cuenta con ella, siempre que el predio para su construcción y el activo producto de la ejecución del proyecto queden como propiedad del municipio. La infraestructura podrá tener un área máxima de 50 m2), incluida la dotación de la misma, siempre y cuando el proyecto incluya la creación de una empresa de servicios públicos o el fortalecimiento institucional de la misma.
Pre inversión en estudios, diseños e interventoría (técnica, administrativa, financiera y ambiental) de los mismos.
Construcción, ampliación, optimización, reconstrucción y rehabilitación de sistemas de acueducto y alcantarillado sanitario y pluvial, canalizaciones dentro del perímetro sanitario de los municipios, diques o muros asociados a riesgo en los componentes de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, y sistemas de regulación, siempre y cuando su finalidad sea la de asegurar el abastecimiento de agua para el sistema de acueducto o regular el sistema de alcantarillado pluvial.
Conexiones intradomiciliarias de acueducto y alcantarillado para población de estratos 1 y 2, incluidas las zonas rurales, para lo cual se deberá dar cumplimiento a los requisitos establecidos en la normativa vigente.
Construcción, ampliación y rehabilitación de sistemas de disposición final, tratamiento y/o aprovechamiento de residuos sólidos y tratamiento de lixiviados y gases. Incluye cierre, clausura y pos clausura de botaderos a cielo abierto y celdas.
Gestión de riesgos de los diferentes componentes de los sistemas de acueducto, alcantarillado y/o aseo.
Proyectos de pre inversión e inversión en rehabilitación, reconstrucción, prevención y/o mitigación de riesgos de los sistemas de acueducto, alcantarillado y/o aseo que se vean afectados por cualquier situación de desastre.
Equipos requeridos para la operación de los sistemas de acueducto, alcantarillado y/o aseo, incluyendo equipamiento para modernizar sistemas de barrido, recolección y transporte de residuos sistemas alternativos de generación
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eléctrica y eficiencia energética para proyectos de agua potable y saneamiento básico.
Actividades de pos construcción para la puesta en marcha y/o pruebas de funcionamiento de la infraestructura construida para los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo. Este componente solamente será financiable cuando esté asociado a un proyecto de infraestructura.
Proyectos vinculados a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales, zonas de difícil acceso, áreas de difícil gestión y áreas de prestación, en las cuales por condiciones particulares no puedan alcanzarse los estándares de eficiencia, cobertura y calidad establecidos en la ley.
La Sala reconoce que el suministro de agua potable de forma continua, así como la calidad y sostenibilidad requiere de una organización y gestión eficiente de los entes territoriales y de la comunidad, de acuerdo con la Política para el Suministro de Agua Potable y Saneamiento Básico en la Zona Rural, CONPES 3810 de 201 http://www.minvivienda.gov.co/conpesagua/3810%20-%202014.pdf.y el Plan Director de Agua y Saneamiento Básico – Visión Estratégica 2018-2030 del Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territori
En consecuencia, la Sala modificará la sentencia proferida, en primera instancia, para ordenarle al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de doce (12) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, realice una planeación sectorial de agua potable y saneamiento básico que permita, con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, mediante consulta previa: i) la formulación de proyectos y acciones a corto, mediano y largo plazo dirigidos a garantizar la prestación de estos servicios en Santa Cruz del Islote de forma continua, con calidad y sostenibilida ii) el desarrollo territorial planificado en materia de infraestructura de agua potable y saneamiento básico; y iii) la implementación de soluciones tecnológicas apropiadas
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para esta zona insular, teniendo en cuenta el contexto geográfico, económico, social y cultural.
La Sala modificará la sentencia apelada, en el sentido de ordenarle al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: i) brinde asistencia técnica al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para el diseño, formulación e implementación de las políticas públicas de agua potable y saneamiento básico en Santa Cruz del Islote; y ii) diseñe y promueva programas especiales de agua potable para Santa Cruz del Islote, en coordinación con el Distrito, en el término de 12 meses contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable,.
Además, ordenará a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: i) brinde apoyo al Distrito de Cartagena en la planeación sectorial de agua potable y saneamiento básico; ii) contribuya con la financiación de las obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa, protección o recuperación del medio ambiente, específicamente, en relación con el manejo de aguas residuales en Santa Cruz del Islote; y iii) promueva y ejecute programas de abastecimiento de agua en Santa Cruz del Islote, en coordinación con las demás entidades.
Mientras las autoridades competentes llevan a cabo las medidas de solución definitivas para abastecer de agua potable a la población de Santa Cruz del Islote, con el propósito de garantizar que el Distrito de Cartagena suministre agua potable en Santa Cruz del Islote, de forma continua y en condiciones de salubridad, mientras se implementa la solución definitiva, la Sala adicionará la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018, en los siguientes términos:
Ordenar al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que en el término máximo de dos (2) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, elabore un plan de gestión que contenga: i) la identificación de los patrones de consumo de agua semanal en Santa Cruz del Islote, con el objeto de determinar las necesidades de la población en este aspecto; ii) la cantidad de agua que debe ser transportada a Santa Cruz del Islote y la periodicidad; ello con el objeto de evitar desabastecimiento; iii) el medio de transporte que utilizará el ente
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territorial para suministrar el agua a los habitantes de Santa Cruz del Islote; iv) la planificación del proceso de contratación del servicio de transporte de agua a Santa Cruz del Islote, en caso que el ente territorial no cuente con los medios para transportar el agua directamente; y v) la forma como garantizará la salubridad en el transporte y almacenamiento de agua en Santa Cruz del Islote.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias debe iniciar la ejecución del plan de gestión en el término máximo de 15 días, contado a partir del vencimiento del plazo para su elaboración.
Mientras se lleva a cabo el plan de gestión y su implementación, se le ordenará al Distrito que continúe provisionando de agua potable a la población de Santa Cruz del Islote mediante el envío periódico que garanticen el abastecimiento en términos de calidad y cantidad.
Asimismo, la Sala modificará la sentencia para ordenarle al Departamento Administrativo Distrital de Salud que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, cada tres meses: i) analice muestras del agua suministrada a los habitantes de Santa Cruz del Islote, con el objeto de determinar si atiende la normativa sobre la calidad de agua para el consumo humano; ii) vigile las características físicas, químicas y microbiológicas del agua suministrada por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias a los habitantes de Santa Cruz del Islote; y iii) practique visitas de inspección sanitaria a los medios de transporte de agua y al tanque de almacenamiento de agua en Santa Cruz del Islote.
La Sala con el objeto de precisar las responsabilidades a cargo del departamento de Bolívar modificará el numeral 6 del ordinal segundo de la sentencia impugnada en el sentido de ordenarle a ese ente territorial que, en coordinación con el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, diseñe un mecanismo que le permita cumplir con la obligación de apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos y al Distrito en los programas y proyectos destinados a prestar servicios públicos domiciliarios en Santa Cruz del Islote. Lo anterior en el término de 4 meses contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable.
La Sala precisa que, en todo caso, corresponderá al Distrito de Cartagena establecer el esquema que utilizará para garantizar la prestación eficiente y
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oportuna de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en el Islote, ateniendo a la ubicación y a la clasificación que en el ordenamiento territorial de Cartagena tiene el territorio insular de Santa Cruz del Islote, para lo cual podrán prestarse estos servicios bajo esquemas diferenciales o alternativos, en el evento en que no puedan prestarse los servicios públicos domiciliarios de manera convencional.
Servicio público de aseo
El Tribunal ordenó al Distrito de Cartagena: i) la formulación de un proyecto para la disposición de residuos y la prestación del servicio de aseo, en el término de seis (6) meses; y ii) la ejecución del proyecto en un plazo máximo de dos (2) años contados a partir de su formulación.
La Sala considera que la formulación de proyectos para garantizar la prestación de los servicios públicos es una solución idónea en el caso sub examine teniendo en cuenta las condiciones especiales de Santa Cruz del Islote.
Sin embargo, con el objeto de garantizar el cumplimiento de las órdenes judiciales, la Sala la modificará en el sentido de ordenar al Distrito de Cartagena, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en coordinación con las entidades competentes, así como con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, a través de consulta previa, que:
Formule un proyecto que permita realizar una gestión adecuada de los residuos sólidos en Santa Cruz del Islote, teniendo en cuenta su contexto geográfico, económico, social y cultural, en el término de doce (12) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable.
Este proyecto deberá contener programas y acciones a corto, mediano y largo plazo dirigidas a garantizar la prestación de este servicio en condiciones de continuidad y calidad y que permitan el desarrollo de soluciones tecnológicas apropiadas para la gestión de residuos sólidos en esta zona insular, así como la gestión adecuada e integral de residuos peligrosos en Santa Cruz del Islote.
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El proyecto deberá ser incorporado al Plan para la Gestión Integral de Residuos o desechos sólidos del Distrito de Cartagena.
El ente territorial tendrá un plazo de doce (12) meses para iniciar la ejecución del proyecto de gestión de residuos sólidos en Santa Cruz del Islote, contado a partir de su formulación.
Además, se ordenará al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, brinde asistencia técnica al Distrito de Cartagena para el diseño, formulación e implementación de las políticas públicas de aseo en Santa Cruz del Islote.
Asimismo, se ordenará a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, participe en el proceso de planificación para la gestión adecuada de los residuos sólidos a cargo del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en el proyecto que se formule.
Ahora bien, de acuerdo con las pruebas, la falta de una infraestructura adecuada en este sector conlleva a que los habitantes de Santa Cruz del Islote manejen los residuos sólidos de forma inadecuada, lo cual, a su vez, ha generado impactos ambientales negativo En efecto, según el documento denominado “Establecimiento de un Sistema de Monitoreo Socioeconómico para el Parque Nacional Natural Corales del Rosario y San Bernardo – sector San Bernardo, Caribe Colombiano” del Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives de Andréis, “[…] el 64% de las viviendas visitadas arrojan directamente al mar la basura que producen […]. En opinión de gran parte de los habitantes tales formas de disposición no revisten ninguna problemática pues “de todas maneras la corriente se lleva las basuras” […]
En consecuencia, la Sala, con el objeto de reforzar la educación de la comunidad en materia ambiental y el manejo de residuos sólidos, modificará la sentencia proferida, en primera instancia, en el siguiente sentido:
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Ordenar al Distrito de Cartagena que, en el término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, diseñe un plan permanente de educación ambiental y de gestión de residuos sólidos con énfasis en el aprovechamiento y reciclaje de los residuos, así como en la minimización del uso del plástico, dirigido a los habitantes de Santa Cruz del Islote.
Ordenar al Distrito de Cartagena que, en el término máximo de un mes contado a partir del cumplimiento de la orden anterior, inicie la ejecución del plan permanente de educación ambiental dirigido a los habitantes de Santa Cruz del Islote.
Ordenar a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – CARDIQUE que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, asesore al Distrito de Cartagena en el diseño y formulación del plan de educación ambiental.
Considerando que en el expediente no obran pruebas que permitan concluir que la autoridad con funciones policivas y sancionatorias en materia ambiental ha cumplido de forma eficiente y eficaz sus funciones en relación con la protección del medio ambiente en el área de su jurisdicción y con la evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo y demás recursos naturales renovables en Santa Cruz del Islote, la Sala adicionará la sentencia en el siguiente sentido:
Ordenar a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique que, en el término máximo de un mes, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, inicie los procesos administrativos sancionatorios que a su juicio sean necesarios, en los términos previstos en la Ley 1333 de 21 de julio de 200 modificada por la Ley 2387 de 202 por el manejo inadecuado de los residuos sólidos en Santa Cruz del Islote. En caso de encontrar probada la infracción ambiental, la entidad deberá determinar las medidas de compensación, mitigación y corrección a que hubiere lugar, así como el término perentorio en el que las investigadas deberán realizarlas.
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Impacto ambiental causado por las deficiencias del servicio público de saneamiento en Santa Cruz del Islote
Aunque la parte actora no solicitó expresamente en la demanda la protección del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, la Sala encuentra que la deficiente prestación de servicios públicos en Santa Cruz del Islote, en especial, de saneamiento básico, ha generado un impacto ambiental negativo.
Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Sección ha reconocido que “[...] la protección del medio ambiente es un tema transversal que tiene como gran garante al Estado, pero que, sin duda, termina involucrando a todas las personas (naturales y jurídicas) que habitan y coexisten en el sistema nacional y mundial [.]” En efecto, el desarrollo social y económico adecuado y planificado, exige la protección del medio ambiente, así como la adopción de políticas encaminadas a promover el crecimiento de la población y asentamientos humanos que no deterioren el medio ambiente o afecten el derecho de las generaciones futuras a utilizar los recursos naturales renovables para la satisfacción de sus necesidades.
Así las cosas, resulta fundamental que se aborde el estudio de esta problemática por su relación inescindible con los hechos probados en el caso sub examine.
La Oficina de Gestión de Riesgo Distrital, con ocasión de la inspección técnica de gestión de riesgo que realizó a Santa Cruz entre el 16 y 19 de abril de 2015, destacó el impacto ambiental negativo por las basuras arrojadas al mar, de las aguas residuales doméstica así como de los residuos sólidos en las calles y en la orilla del mar; y precisó que estos factores conllevan a la contaminación de los ecosistema Asimismo, en el dictamen pericial se indicó que la disposición final inadecuada de los residuos sólidos afecta los suelos y el ma
Aunado a lo anterior, la Sala considera que la protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano resulta necesaria teniendo en cuenta que Santa Cruz del Islote está ubicada en la zona de influencia del Parque Nacional Natural Corales del Rosario y San Bernardo, área protegida por su importante valor
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ambiental sobre la cual se está generando presión afectando el ecosistema marino como consecuencia del inadecuado manejo de los residuos líquidos y sólidos en el Islote.
En este contexto, la Sala, con el objeto de proteger el derecho e interés colectivo al medio ambiente sano, adicionará la sentencia proferida, en primera instancia, para ordenarle al Distrito de Cartagena que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, elabore un proyecto ambiental dirigido a proteger el medio ambiente y los recursos naturales renovables en Santa Cruz del Islote, así como a mitigar el impacto ambiental generado por la ausencia de un sistema de alcantarillado y el manejo inadecuado de los residuos en ese Corregimiento.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias deberá ejecutar el proyecto ambiental en el término establecido en el mismo e informar al Tribunal sobre las acciones que lleve a cabo para su implementación.
Asimismo, se ordenará a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE y a Parques Nacionales Naturales que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, asesoren al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en la elaboración del proyecto ambiental. La Sala precisa que si bien la autoridad ambiental en la zona es CARDIQUE, no puede perderse de vista que el Islote se encuentra en el área de influencia del Parque Nacional Natural Corales del Rosario y San Bernardo.
Además, el Distrito con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique y la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, deberá realizar un estudio dirigido a determinar y caracterizar los daños que han sufrido los recursos naturales y el medio ambiente como consecuencia de los vertimientos, así como el inadecuado manejo de los residuos líquidos y sólidos en Santa Cruz del Islote. Esta orden judicial deberá ser cumplida en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia.
El Distrito, dentro de los seis (6) meses siguientes al cumplimiento de la orden anterior, con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, mediante consulta previa, deberá elaborar un proyecto de
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descontaminación, de acuerdo con los resultados del estudio sobre daños ambientales.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias deberá ejecutar el proyecto de descontaminación en el término que se establezca en el mismo e informar al Tribunal sobre las acciones que lleve a cabo para su implementación.
La Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique deberá apoyar al Distrito en la ejecución del proyecto para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias.
Se ordenará al Departamento de Bolívar que brinde apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique en la ejecución del proyecto ambiental, relacionado con la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Asimismo, se ordenará a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE que, de forma eficiente y eficaz, ejerza las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo y demás recursos naturales renovables en Santa Cruz del Islote.
Por último, la Sala considera necesario instar a la Comunidad de Santa Cruz del Islote para que adopten prácticas idóneas y garanticen los ecosistemas que rodean a Santa Cruz del Islote, mediante el uso y explotación adecuada de los recursos naturales, así como para que contribuyan con las autoridades en la defensa de ese patrimonio.
Servicio de energía eléctrica
El Tribunal, en la sentencia proferida, en primera instancia, ordenó al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias la formulación de un proyecto para la prestación de energía eléctrica “[…] que incluya un cronograma preciso de actividades con plazos de ejecución […]”, en concurrencia con Parques Nacionales Naturales de Colombia, los representantes de la Comunidad de Santa Cruz del Islote y la Electrificadora del Caribe S.A. –Electricaribe- o la empresa que en su reemplazo preste el servicio de energía eléctrica.
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Sin embargo, la Sala considera que esta orden no atiende las necesidades de la población en materia de prestación del servicio de energía ni tiene en cuenta la ejecución del proyecto energético sostenible en Santa Cruz del Islote.
En consecuencia, se modificará el numeral 4 del ordinal segundo de la sentencia proferida, en primera instancia. Las órdenes que profiera esta Corporación atenderán los principios de coordinación y colaboración entre las entidades públicas de los diferentes órdenes, encargadas de suministrar energía en Zonas No Interconectadas – IPSE, conforme se explicará a continuación:
El artículo 1 del Decreto Ley 884 de 26 de mayo de 201previó que el Ministerio de Minas y Energía, con el apoyo técnico del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas No Interconectadas – IPSE y la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, elaborará y adoptará cada dos (2) años un Plan Nacional de Electrificación Rural para Zonas no Interconectadas y para el Sistema Interconectado en el cual se establezca, entre otros, mecanismos que permitan la administración, operación y mantenimiento sostenible de las soluciones energéticas que se construyan para su uso.
Teniendo en cuenta que en Santa Cruz del Islote se ejecutó un proyecto de solución energética solar – diésel y que, para obtener resultados eficaces a mediano y largo plazo, es necesaria la promoción de las capacidades organizativas que propendan por el mantenimiento y sostenibilidad de las obras, la asistencia técnica y la capacitación para el uso adecuado de la energía, la Sala le ordenará a la Nación - Ministerio de Minas y Energía que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, incluya en el Plan Nacional de Electrificación Rural para las Zonas No Interconectadas mecanismos que permitan la administración, operación y mantenimiento sostenible de la solución energética implementada en Santa Cruz del Islote.
Además, teniendo en consideración que de acuerdo con las pruebas, en Santa Cruz del Islote no se presta el servicio de energía las veinticuatro horas del día, por lo que la Sala ordenará al Distrito de Cartagena que, con el apoyo de la Nación - Ministerio de Minas y Energía, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya
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que el riesgo es mitigable, gestione ante el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para Zonas No Interconectadas, la realización de los estudios necesarios que definan las características técnicas y económicas de una solución que permitan que el servicio de energía en Santa Cruz del Islote se preste de forma continua, ininterrumpida, eficiente, económica y auto sostenible durante las veinticuatro (24) horas del día.
Asimismo, la Sala le ordenará al Ministerio de Minas y Energía que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, dentro del término de seis (6) meses contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, realice las gestiones tendientes a incluir al Islote de Santa Cruz, en el programa de comunidades energéticas y se desarrollen proyectos con energías limpias que permitan la prestación del servicio de energía las veinticuatro (24) horas. La ejecución de los proyectos se desarrollará en los doce meses siguientes a su inclusión.
La Sala le ordenará a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al Ministerio de Minas y Energía y al Distrito de Cartagena que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, de forma articulada determinen el modelo energético que se implementará así como el operador de energía para el Islote de Santa Cruz de conformidad con las necesidades de la población y los recursos disponibles para garantizar la prestación del servicio en términos de continuidad y eficacia.
La Sala le ordenará al Distrito de Cartagena que, en el término máximo de diez (10) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, gestione subsidios a favor de los usuarios de Santa Cruz del Islote dirigidos a cubrir los costos de administración, operación y mantenimiento del sistema de energía.
Finalmente, la Sala modificará el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de mantener la orden que fue impartida a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tendiente a que ejerza plenamente sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre el Distrito y los prestadores de servicios públicos domiciliarios en Santa Cruz del Islote y, adicionalmente, ejerza dichas funciones, de conformidad con sus competencias
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constitucionales, legales y reglamentarias, de acuerdo con las órdenes que se imparten en esta providencia para solucionar la afectación de los derechos colectivos en materia de prestación de los servicios públicos de agua potable, saneamiento básico, aseo y energía eléctrica. Lo anterior en el evento en que los esquemas definidos para la prestación de los servicios públicos domiciliarios en el Islote correspondan a aquellos que por competencia debe controlar la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Protección de la salud pública
Para garantizar el derecho a la salud de la comunidad de Santa Cruz del Islote, el Tribunal ordenó al Distrito que, en el término de 2 meses, “[…] realice las acciones necesarias para que el puesto de salud de Santa Cruz del Islote funcione de manera continua (sic) cuente (sic) el personal y con los elementos necesarios para la prestación de los servicios de salud prioritarios de la comunidad isleña de los niveles I y II de complejidad cuando la atención de los pacientes así lo requiera; y carnetizando a los habitantes para verificar las patologías que se presentan e incorporadas en el sistema de salud […]
Atendiendo a que esta orden se limita a la prestación de servicios en el puesto de salud de Santa Cruz del Islote, la Sala modificará el ordinal cuarto de la sentencia apelada con el objeto de establecer medidas dirigidas a garantizar la salud de población de una manera integrada e integral.
Así las cosas, la Sala le ordenará al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, y en el término máximo de 6 meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, y con la periodicidad que establezca la le i) incluya en el Plan Territorial de Salud un Análisis Especial de la Situación de la Salud – ASIS- de los habitantes de Santa Cruz del Islote teniendo en cuenta la caracterización del contexto territorial y demográfico; los efectos sobre la salud o el daño en la salud que involucran la morbilidad y la mortalidad; los determinantes de la salud; y la priorización de los efectos, factores de riesgo y determinantes; ii) gestione ante las entidades promotoras de salud que prestan sus servicios en Santa Cruz del Islote la caracterización poblacional en ese territorio, respecto de la
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población a su cargo; iii) gestione ante las entidades promotoras de salud que prestan sus servicios en Santa Cruz del Islote el diseño y ejecución de estrategias de demanda inducida para garantizar la presencia de personal de la salud, la realización de las actividades, procedimientos e intervenciones de protección específica, así como la detección temprana y la atención de las enfermedades de interés en salud pública y la realización de acciones de gestión de riesgo individual de sus afiliados en Santa Cruz del Islote; iv) acuerde con las entidades promotoras de salud que prestan sus servicios en Santa Cruz del Islote acciones conjuntas en materia de salud pública en esa Isla; v) realice una priorización en salud pública respecto de la importancia de las situaciones y circunstancias que afectan la salud en Santa Cruz del Islote; vi) tenga en cuenta las necesidades especiales de Santa Cruz del Islote en el componente estratégico y de inversión plurianual del plan territorial de salud; vii) prevea en el componente operativo y de inversiones en salud del Plan Territorial de Salud programas e incluya subprogramas y proyectos que se pueden implementar en Santa Cruz del Islote, el valor de la asignación del proyecto, fuentes de recursos, sector responsable, dimensiones y componentes, metas, estrategias y responsables del cumplimiento; y viii) tenga en cuenta en el Plan Territorial de Salud a Santa Cruz del Islote, especialmente en lo relacionado con la promoción de la salud, la gestión de riesgo en salud y la gestión de la salud pública en ese lugar.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias será responsable de implementar las anteriores órdenes bajo el principio de concurrencia y subsidiaridad, de acuerdo con la normativa que regula el asunto.
Al año siguiente del cumplimiento de las anteriores órdenes: i) el Alcalde o Alcaldesa del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias deberá rendir cuentas a la comunidad de Santa Cruz del Islote con el objeto de informar y explicar las acciones, actuaciones, logros, dificultades y obstáculos respecto de la implementación de acciones de salud pública en ese territorio; y ii) el Ministerio de Salud y Protección Social deberá evaluar el Plan Territorial de Salud Distrital, con el objeto de medir, de forma especial, los resultados, efectos e impactos sobre el goce efectivo del derecho a la salud de la comunidad de Santa Cruz del Islote, la afectación de los determinantes de la salud y el estado de salud en ese territorio, en los términos de la Resolución 100 de 17 de enero de 2024 expedida por ese
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Ministerio de las disposiciones que se encuentren vigentes para la fecha de cumplimiento de esta orden.
Asimismo, se ordenará al Ministerio de Salud y Protección Social y al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote y en el término máximo de 6 meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, promuevan acciones para la divulgación del reconocimiento y goce de los derechos de las personas en materia de salud pública, promoción social y en el cuidado, protección y mejoramiento de la calidad de vida en Santa Cruz del Islote.
La Sala considera que para superar la grave situación en la que se encuentra la comunidad de Santa Cruz del Islote se requiere la articulación y coordinación entre las autoridades que deben cumplir funciones relacionadas con servicios públicos, salud pública y gestión del riesgo de desastres en ese territorio; por lo tanto, se adicionará la sentencia apelada en el sentido de ordenar al Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote; al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; al Departamento Administrativo Distrital de Salud; a Aguas de Cartagena S.A. E.S.P.; al Departamento de Bolívar; a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique; a la Nación - Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia; al Ministerio de Minas y Energía; al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; al Ministerio de Salud y Protección Social; al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; al Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que diseñen e implementen un mecanismo especial de coordinación administrativa para garantizar el restablecimiento y vigencia de los derechos constitucionales en Santa Cruz del Islote.
Este mecanismo es diferente al Comité de Verificación de la sentencia, en tanto aquel es una instancia administrativa para la coordinación de roles, en el marco de las obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias, de cara al cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia, respecto de la satisfacción de las necesidades básicas en Santa Cruz del Islote con miras a propender por: i) escenarios de diálogo entre las entidades y la comunidad negra
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de Santa Cruz para la adopción de medidas acertadas; ii) que todas las entidades cuenten con la información suficiente y sus actuaciones sean coordinadas y articuladas; y iii) que las decisiones administrativas sean sostenibles y acordes con las condiciones especiales del Corregimiento.
El cumplimiento de esta orden será transversal al tiempo que dure la ejecución de lo dispuesto en esta providencia con el objeto de garantizar los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Santa Cruz del Islote.
Sobre las medidas cautelares
De acuerdo con el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, las medidas cautelares tienen un carácter provisional toda vez que su objeto se dirige a evitar, de forma transitoria, la afectación de un derecho o interés colectivo mientras se profiere la sentencia. La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 25 de mayo de 2018, definió las medidas cautelares como “[…] aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso […](Destacado fuera de texto).
Así las cosas, una vez se profiere la sentencia que accede a las pretensiones de la demanda, se adoptan órdenes de forma definitiva para proteger los derechos o intereses colectivos, cuya vulneración o amenaza se probó en el transcurso del proceso.
En el caso sub examine, el Tribunal en la sentencia apelada dispuso en el numeral 5 del ordinal segundo de la parte resolutiva “[…] De manera provisional y durante el término en el que se desarrollan las anteriores actividades, ORDENASE al Distrito Cultural y Turístico de Cartagena la continuación de las acciones ordenadas en el auto que decretó las medidas cautelares […]”, y teniendo en cuenta que en la sentencia se deben adoptar órdenes definitivas, la Sala revocará el precitado numeral tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Comité de Verificación de la sentencia
La Sala considera que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 es necesario modificar el ordinal séptimo de la sentencia apelada,
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en el sentido de precisar que la Magistrada Ponente del Tribunal deberá presidir el comité de verificación, en el que participarán el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote; el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; el Departamento Administrativo Distrital de Salud; Aguas de Cartagena S.A. E.S.P.; el Departamento de Bolívar; la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique; la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; el Ministerio de Minas y Energía; el Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima – Centro de Monitoreo Multiamenazas; el Ministerio de Salud y Protección Social; el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de Colombia; la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Además, en razón a que los coadyuvantes en esta acción popular han intervenido con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos, la Sala también incluirá en el Comité de Verificación de la sentencia a un representante de los coadyuvantes que deberá ser designado por ellos.
La Sala concluye que en Santa Cruz del Islote se presenta una vulneración generalizada y persistente de los derechos e intereses colectivos de la comunidad respecto al agua potable en sus dimensiones de calidad, accesibilidad y disponibilidad, saneamiento básico, salud, energía, específicamente, su continuidad, medio ambiente, prevención de desastres previsibles técnicamente y desarrollo territorial planificado y sostenible.
Lo anterior es consecuencia de la omisión del cumplimiento de las obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias a cargo de las entidades públicas competentes. En efecto, la parte actora acreditó la falta de adopción de medidas administrativas y presupuestales, a nivel territorial y nacional, dirigidas a suministrar los servicios públicos de forma eficiente y eficaz, solucionar la problemática del crecimiento descontrolado del territorio, proteger el derecho a la salud de los habitantes del Islote o gestionar los posibles desastres que se pueden presentar en ese lugar.
Esta vulneración grave de los derechos de la comunidad de Santa Cruz del Islote es multisectorial, lo cual genera una problemática compleja de
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interseccionalidad y de difícil gestión dadas las características biofísicas del territorio, la situación socioeconómica de sus habitantes y el abandono estatal prolongado. Así las cosas, es necesaria la intervención de varias entidades, bajo el principio de coordinación y colaboración, con el objeto de lograr condiciones dignas de existencia en ese territorio, de acuerdo con los postulados del Estado Social de Derecho. Las autoridades públicas responsables de este proceso de intervención en el Islote deben cumplir las órdenes judiciales que se profieren en esta providencia procurando el nivel más alto en sus actuaciones y removiendo los obstáculos que se presenten, a través del diálogo constante con la comunidad y con las demás autoridades involucradas.
Las órdenes judiciales que se profieren en esta sentencia tienen por objeto que las autoridades nacionales y territoriales y el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote promuevan de forma planificada, programática y progresiva condiciones para que la comunidad del Islote pueda gozar efectivamente de sus derechos constitucionales sin ninguna clase de discriminación, ello como expresión del Estado social de derecho.
De conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y los numerales 1 y 8 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley
PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero de Estado, doctor Carlos Fernando Mantilla Navarro, para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR al Magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado del conocimiento de la presente acción popular, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. ADICIONAR el ordinal primero de la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, en el siguiente sentido:
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“[...] PRIMERO: AMPARAR los derechos e intereses colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la seguridad y salubridad públicas y, consecuencialmente, al derecho al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, de la comunidad de Santa Cruz del Islote [...]”.
TERCERO. ADICIONAR el numeral 7 al ordinal segundo de la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedará así:
“[...] SEGUNDO: En consecuencia, adoptar las siguientes medidas:
[.]
Respecto a la gestión de riesgo de desastres:
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, y con el apoyo del Departamento de Bolívar y de CARDIQUE, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelanten los estudios actualizados de riesgo y el censo poblacional de Santa Cruz del Islote, con el fin de determinar si ese territorio se encuentra en una zona de riesgo no mitigable y si es necesaria la reubicación de la población.
En el evento que los resultados de los estudios actualizados de riesgo concluyan técnicamente que hay un alto y grave riesgo de desastre no mitigable en Santa Cruz del Islote debido, entre otros, a eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural, tecnológico, biosanitario o humano no intencional, el traslado y reubicación excepcional de la comunidad únicamente se podrá efectuar mediante una consulta previa y con su consentimiento dado libremente y con el pleno conocimiento de causa, según sus costumbres y tradiciones, siguiendo los lineamientos del artículo 16 del Convenio 169 sobre los pueblos indígenas y tribales en países independientes.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, y en desarrollo de la orden impartida en esta providencia relacionada con la realización del censo poblacional de Santa Cruz del Islote, actualice el censo de las familias que habitan las viviendas en Santa Cruz del Islote que se encuentran en alto riesgo no mitigable.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de los estudios actualizados de riesgo y el censo poblacional de Santa Cruz del Islote, en caso de que se concluya que se trata de una zona de riesgo no mitigable, adelante las gestiones a que haya lugar para reubicar a las familias que habitan viviendas en alto riesgo no mitigable como medida provisional mientras se ejecuta el plan de vivienda subsidiada.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, en el término de seis (6) meses, contados desde la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, elabore un proyecto que permita el desarrollo de modelos de viviendas subsidiados que sean acordes con los riesgos que se pueden presentar en Santa Cruz del Islote, así como con sus condiciones biofísicas, la identidad cultural de sus habitantes y su situación socioeconómica. Este proyecto
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debe contener los términos y plazos para la ejecución del mismo y su forma de financiación.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que mientras se cumple la orden anterior, a partir de la fecha de ejecutoria de esta sentencia, se realice un monitoreo permanente de las viviendas que se encuentran en riesgo de colapso y adopte las medidas que se requieran ante una eventual emergencia.
ORDENAR al Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote y al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el término de quince (15) días contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, adopten un mecanismo dirigido a evitar que personas o familias que no formen parte de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote y que no residan en este territorio resulten censados y se beneficien de la protección constitucional que se imparte a favor de los habitantes de ese territorio insular […]”.
CUARTO. ADICIONAR los numerales 8 y 9 al ordinal segundo de la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los cuales quedaran así:
8. Respecto del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano:
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, por medio de consulta previa, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, elabore un proyecto ambiental dirigido a proteger el medio ambiente y los recursos naturales renovables en Santa Cruz del Islote, así como a mitigar el impacto ambiental generado por la ausencia de un sistema de alcantarillado y el manejo inadecuado de los residuos en ese Corregimiento.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias deberá ejecutar el proyecto ambiental en el término establecido en el mismo e informar al Tribunal sobre las acciones que lleve a cabo para su implementación.
ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique y a Parques Nacionales Naturales que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, asesoren al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en la elaboración del proyecto ambiental dirigido a proteger el medio ambiente y los recursos naturales renovables en Santa Cruz del Islote, así como a mitigar el impacto ambiental generado por la ausencia de un sistema de alcantarillado y el manejo inadecuado de los residuos en ese Corregimiento.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales legales y reglamentarias, con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique y la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, realice un estudio dirigido a determinar y caracterizar los daños que han sufrido los recursos naturales y el medio ambiente como consecuencia de los vertimientos, así como el inadecuado manejo de los residuos líquidos y sólidos en Santa Cruz del Islote. Lo anterior en el término de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, dentro de los seis (6) meses siguientes al cumplimiento de la orden anterior, con la
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participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, por medio de consulta previa, elabore un proyecto de descontaminación, de acuerdo con los resultados del estudio sobre daños ambientales.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias deberá ejecutar el proyecto de descontaminación en el término que se establezca en el mismo estudio e informar al Tribunal sobre las acciones que lleve a cabo para su implementación.
ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique que apoye al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en la ejecución del proyecto para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias.
ORDENAR al Departamento de Bolívar que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, brinde apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique en la ejecución del proyecto ambiental, relacionado con la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique que, de forma eficiente y eficaz, ejerza las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo y demás recursos naturales renovables en Santa Cruz del Islote.
INSTAR a la Comunidad de Santa Cruz del Islote para que adopten prácticas idóneas y garanticen los ecosistemas que rodean el Islote, mediante el uso y explotación adecuada de los recursos naturales, así como para que contribuyan con las autoridades en la defensa de ese patrimonio [...]”.
9. Respecto al ejercicio de la potestad sancionatoria en materia ambiental:
ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término de un mes, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, inicie los procesos administrativos sancionatorios que a su juicio sean necesarios, en los términos previstos en la Ley 1333 de 2009, modificada por la Ley 2387 de 2024, por el manejo inadecuado de los residuos sólidos en Santa Cruz del Islote. En caso de encontrar probada la infracción ambiental, la entidad deberá determinar las medidas de compensación, mitigación y corrección a que hubiere lugar, así como el término perentorio en el que las investigadas deberán realizarlas. […]”.
QUINTO: MODIFICAR los numerales 1, 2, 4 y 6 del ordinal segundo de la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los cuales quedaran así:
“[...] SEGUNDO: En consecuencia, adoptar las siguientes medidas:
Respecto a la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico:
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, por medio de consulta previa, y en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término de doce (12) meses contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, realice una planeación sectorial de agua
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potable y saneamiento básico que permita: i) la formulación de proyectos y acciones a corto, mediano y largo plazo dirigidos a garantizar la prestación de estos servicios en Santa Cruz del Islote de forma continua, con calidad y sostenibilidad; ii) el desarrollo territorial planificado en materia de infraestructura de agua potable y saneamiento básico; y iii) la implementación de soluciones tecnológicas apropiadas para esta zona insular, teniendo en cuenta el contexto geográfico, económico, social y cultural.
En todo caso, corresponderá al Distrito de Cartagena establecer el esquema que utilizará para garantizar la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en el Islote, ateniendo a la ubicación y a la clasificación que en el ordenamiento territorial de Cartagena tiene el territorio insular de Santa Cruz del Islote, para lo cual podrán prestarse estos servicios bajo esquemas diferenciales o alternativos, en el evento en que no puedan prestarse los servicios públicos domiciliarios de manera convencional.
ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: i) brinde apoyo al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en la planeación sectorial de agua potable y saneamiento básico; ii) contribuya con la financiación de las obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa, protección o recuperación del medio ambiente, específicamente, en relación con el manejo de aguas residuales en Santa Cruz del Islote; y iii) promueva y ejecute programas de abastecimiento de agua en Santa Cruz del Islote, en coordinación con las autoridades competentes y con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote.
ORDENAR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: i) brinde asistencia técnica al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para el diseño, formulación e implementación de las políticas públicas de agua potable y saneamiento básico en Santa Cruz del Islote; y ii) diseñe y promueva programas especiales de agua potable para Santa Cruz del Islote, en coordinación con el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, por medio de consulta previa, en el término de doce (12) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable. […]”.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, por medio de consulta previa, elabore un plan de gestión que contenga: i) la identificación de los patrones de consumo de agua semanal en Santa Cruz del Islote, con el objeto de determinar las necesidades de la población en este aspecto; ii) la cantidad de agua que debe ser transportada a Santa Cruz del Islote y la periodicidad; ello con el objeto de evitar desabastecimiento; iii) el medio de transporte que utilizará el ente territorial para suministrar el agua a los habitantes de Santa Cruz del Islote; iv) la planificación del proceso de contratación del servicio de transporte de agua a Santa Cruz del Islote, en caso que el ente territorial no cuente con los medios para transportar el agua directamente; y v) la forma como garantizará la salubridad en el transporte y almacenamiento de agua en Santa Cruz del Islote. Lo anterior en el término máximo de dos (2) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, inicie la ejecución del plan de gestión en el término máximo de quince (15) días, contado a partir del vencimiento del plazo para su elaboración.
ORDENAR al Distrito que, mientras se lleva a cabo el plan de gestión y su
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implementación, continúe provisionando de agua potable a la población de Santa Cruz del Islote mediante el envío periódico que garantice el abastecimiento en términos de calidad y cantidad.
ORDENAR al Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, cada tres (3) meses: i) analice muestras del agua suministrada a los habitantes de Santa Cruz del Islote en cumplimiento de las órdenes de elaboración y ejecución del plan de gestión de suministro de agua potable, con el objeto de determinar si atiende la normativa sobre la calidad de agua para el consumo humano; ii) vigile las características físicas, químicas y microbiológicas del agua suministrada por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias a los habitantes de Santa Cruz del Islote; y iii) practique visitas de inspección sanitaria a los medios de transporte de agua y al tanque de almacenamiento de agua en Santa Cruz del Islote.
Adoptar las siguientes medidas respecto al manejo de los residuos sólidos:
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en coordinación con las entidades competentes, así como con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, por medio de consulta previa, que formule un proyecto que permita realizar una gestión adecuada e integral de los residuos sólidos en Santa Cruz del Islote, teniendo en cuenta el contexto geográfico, económico, social y cultural, en el término de doce (12) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable.
Este proyecto deberá contener los programas y acciones a corto, mediano y largo plazo dirigidas a garantizar la prestación del servicio en condiciones de continuidad y calidad y que permitan el desarrollo de soluciones tecnológicas apropiadas para la gestión de residuos sólidos en esta zona insular. Así como la gestión adecuada e integral de residuos peligrosos.
El proyecto deberá ser incorporado al Plan de Gestión de Residuos Sólidos del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que inicie la ejecución del proyecto de gestión de residuos sólidos en Santa Cruz del Islote dentro de los doce (12) meses siguientes a su formulación.
ORDENAR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, brinde asistencia técnica al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para el diseño, formulación e implementación de las políticas públicas de aseo en Santa Cruz del Islote.
ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, participe en el proceso de planificación para la gestión adecuada de los residuos sólidos en Santa Cruz del Islote, a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en el proyecto que la autoridad competente formule en esta materia.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, por medio de consulta previa, diseñe un plan permanente de educación ambiental y de gestión de residuos sólidos con énfasis en el aprovechamiento y reciclaje de los residuos, así como de minimización del uso del plástico,
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dirigido a los habitantes de Santa Cruz del Islote.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el término máximo de un mes, contado a partir del cumplimiento de la orden anterior, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, inicie la ejecución del plan permanente de educación ambiental y de gestión de residuos sólidos con énfasis en el aprovechamiento y reciclaje de los residuos, así como de minimización del uso del plástico, dirigido a los habitantes de Santa Cruz del Islote.
ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, asesore al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en el diseño y la formulación del plan de educación ambiental […]”.
“[…] Adoptar las siguientes medidas respecto al servicio de energía eléctrica:
ORDENAR a la Nación - Ministerio de Minas y Energía que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, incluya en el Plan Nacional de Electrificación Rural para las Zonas No Interconectadas mecanismos que permitan la administración, operación y mantenimiento sostenible de la solución energética implementada en Santa Cruz del Islote. Lo anterior, en el término de seis (6) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el término máximo de diez (10) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, gestione subsidios a favor de los usuarios de Santa Cruz del Islote dirigidos a cubrir los costos de administración, operación y mantenimiento del sistema de energía.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, con el apoyo de la Nación - Ministerio de Minas y Energía, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, gestione ante el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para Zonas No Interconectadas la realización de los estudios necesarios que definan las características técnicas y económicas de una solución que permita que el servicio de energía en Santa Cruz del Islote se preste de forma continua, ininterrumpida, eficiente, económica y auto sostenible durante las veinticuatro (24) horas del día.
ORDENAR al Ministerio de Minas y Energía que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, dentro del término de seis (6) meses, contados desde la ejecutoria de esta providencia, realice las gestiones tendientes a incluir al Islote de Santa Cruz, previa consulta con la comunidad, en el programa de comunidades energéticas y se desarrollen proyectos con energías limpias que permitan la prestación del servicio de energía las veinticuatro (24) horas. La ejecución de los proyectos se desarrollará en los doce meses siguientes a su inclusión.
ORDENAR a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al Ministerio de Minas y Energía y al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, de forma articulada determinen el modelo energético que se implementará así como el operador de energía para el Islote de Santa Cruz de conformidad con las necesidades de la población y los recursos disponibles para
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garantizar la prestación del servicio en términos de continuidad y eficacia.
Lo ordenado en esta sentencia no es óbice para que el Distrito de Cartagena, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, y con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, determine el esquema de prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica en el Islote, ateniendo a la ubicación y a la clasificación que en el ordenamiento territorial de Cartagena tiene el territorio insular de Santa Cruz del Islote […].
“[…] 6. ORDENAR al Departamento de Bolívar que, en coordinación con Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, diseñe un mecanismo que le permita cumplir con la obligación de apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos y al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en los programas y proyectos destinados a prestar servicios públicos en Santa Cruz del Islote. Lo anterior en el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […]”.
SEXTO: REVOCAR el numeral 5 del ordinal segundo de la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que se ordenó la continuación de las acciones contenidas en el auto que decretó medidas cautelares, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia que en esta materia toma decisiones definitivas.
SÉPTIMO: MODIFICAR los ordinales tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo de la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, los cuales quedarán así:
“[…] TERCERO: ORDENAR a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ejerza plenamente sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y las empresas de servicios públicos domiciliarios que presten el servicio en Santa Cruz del Islote, con el objetivo de que se garantice la protección de los derechos colectivos amparados en materia de prestación de los servicios públicos de agua potable, saneamiento básico, aseo y energía eléctrica, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. Lo anterior en el evento en que los esquemas definidos para la prestación de los servicios públicos domiciliarios en el Islote correspondan a aquellos que por competencia debe controlar la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
CUARTO. Para garantizar la salud pública en Santa Cruz del Islote:
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, por medio de consulta previa y en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, y con la periodicidad que establezca la ley: i) incluya en el Plan Territorial de Salud un Análisis Especial de la Situación de la
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Salud –ASIS- de los habitantes de Santa Cruz del Islote teniendo en cuenta la caracterización del contexto territorial y demográfico; los efectos sobre la salud o el daño en la salud que involucran la morbilidad y la mortalidad; los determinantes de la salud; y la priorización de los efectos, factores de riesgo y determinantes; ii) gestione ante las entidades promotoras de salud que prestan sus servicios en Santa Cruz del Islote la caracterización poblacional en ese territorio, respecto de la población a su cargo; iii) gestione ante las entidades promotoras de salud que prestan sus servicios en Santa Cruz del Islote el diseño y ejecución de estrategias de demanda inducida para garantizar el personal de salud, así como la realización de las actividades, procedimientos e intervenciones de protección específica, así como la detección temprana y la atención de las enfermedades de interés en salud pública y la realización de acciones de gestión de riesgo individual de sus afiliados en Santa Cruz del Islote; iv) acuerde con las entidades promotoras de salud que prestan sus servicios en Santa Cruz del Islote acciones conjuntas en materia de salud pública en esa Isla; v) realice una priorización en salud pública respecto de la importancia de las situaciones y circunstancias que afectan la salud en Santa Cruz del Islote; vi) tenga en cuenta las necesidades especiales de Santa Cruz del Islote en el componente estratégico y de inversión plurianual del plan territorial de salud; vii) prevea en el componente operativo y de inversiones en salud del Plan Territorial de Salud programas e incluya subprogramas y proyectos que se pueden implementar en Santa Cruz del Islote, el valor de la asignación del proyecto, fuentes de recursos, sector responsable, dimensiones y componentes, metas, estrategias y responsables del cumplimiento; y viii) tenga en cuenta en el Plan Territorial de Salud a Santa Cruz del Islote, especialmente en lo relacionado con promoción de la salud, la gestión de riesgo en salud y la gestión de la salud pública en ese lugar.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, al año siguiente del cumplimiento de la orden anterior, rinda cuentas a la comunidad de Santa Cruz del Islote con el objeto de informar y explicar las acciones, actuaciones, logros, dificultades y obstáculos respecto de la implementación de acciones de salud pública en ese territorio.
ORDENAR a la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y al año siguiente del cumplimiento de la orden prevista en el literal a) de este ordinal, sobre las acciones en salud pública, evalúe el Plan Territorial de Salud Distrital, con el objeto de medir, de forma especial, los resultados, efectos e impactos sobre el goce efectivo del derecho a la salud en la comunidad de Santa Cruz del Islote, la afectación de los determinantes de la salud y el estado de salud de los habitantes de ese territorio.
ORDENAR a la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote y en el término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, en caso de que se concluya que el riesgo es mitigable, promuevan acciones para la divulgación del reconocimiento y goce de los derechos de las personas en materia de salud pública, promoción social y en el cuidado, protección y mejoramiento de la calidad de vida en Santa Cruz del Islote.
QUINTO: Para garantizar la adecuada planeación del territorio:
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, por medio de consulta previa, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en caso de que el riesgo sea mitigable, y en el término de doce (12) meses, contado a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo y del censo poblacional de Santa Cruz del Islote ordenado en esta sentencia, formule y concerté con el respectivo Consejo de Gestión del Riesgo, un plan de gestión de riesgo de desastres para Santa Cruz del Islote y una
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estrategia para la respuesta a las emergencias que allí ocurran, atendiendo el principio de diversidad cultural y los lineamientos previstos en la Ley 1523 de 2012.
En el Plan de Gestión se debe: i) tener en cuenta las características biofísicas, geográficas y socio-ambientales de Santa Cruz del Islote y, especialmente, las condiciones de las viviendas, así como la situación de hacinamiento; y ii) determinar las clases de riesgos o amenazas generadas por la forma como se ha extendido el tamaño del islote, a través del proceso de “terrenos calzados”.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que una vez formule el plan de gestión de riesgo de desastres, en el término de un mes, incorpore al Plan Distrital de Gestión de Riesgos de Desastres el Plan de Gestión de Riesgos de Desastres de Santa Cruz del Islote.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, por medio de consulta previa, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en el término máximo de doce (12) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo y del censo poblacional de Santa Cruz del Islote ordenado en esta sentencia, elabore un proyecto dirigido a controlar y regular, de forma eficiente y eficaz, el crecimiento físico del islote y a promover el desarrollo espacial sostenible, en el marco de una planificación física que permita condiciones de vida digna. Este proyecto debe tener en cuenta las relaciones especiales que tiene la comunidad negra con su territorio y atender la diversidad étnica y cultural.
Una vez elaborado el proyecto, en el término de un mes, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias deberá coordinar su ejecución.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el término de seis (6) meses, contado a partir de la formulación del plan de gestión de riesgos en Santa Cruz del Islote, incorpore en el plan de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y ordenado en ese Corregimiento derivadas de la gestión del riesgo en esa zona, así como los programas y proyectos prioritarios para estos fines.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y con el apoyo del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, realice una proyección del crecimiento de la población dentro de los próximos diez (10) años, en el término de seis (6) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo y del censo poblacional de Santa Cruz del Islote ordenado en esta sentencia.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y dentro de los seis (6) meses siguientes al cumplimiento de la orden anterior, formule los programas y proyectos necesarios para garantizar un desarrollo ordenado y sostenible en ese territorio.
ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiaridad positiva: i) apoye al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en la implementación de los procesos de gestión de riesgo en Santa Cruz del Islote y en los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo; ii) realice actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres en Santa Cruz del Islote, en coordinación con el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, así como con las autoridades competentes; y iii) asista al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y a las demás autoridades competentes en la prevención y
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atención de emergencias y desastres en Santa Cruz del Islote.
ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, con la participación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote, por medio de consulta previa, en el término de seis (6) meses, contados a partir de la elaboración de los estudios actualizados de riesgo, elabore un proyecto que permita el desarrollo de modelos de viviendas subsidiados que sean acordes con los riesgos que se pueden presentar en este territorio así como sus condiciones biofísicas, la identidad cultural de sus habitantes y su situación socioeconómica. Este proyecto debe contener los términos y plazos para la ejecución del mismo y su forma de financiación. Lo anterior en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias del ente territorial.
INSTAR al Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote para que elabore un plan de desarrollo que permita la construcción social y cultural de su realidad de acuerdo con sus necesidades.
SEXTO: ORDENAR a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima – Centro de Monitoreo Multiamenazas que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, acompañe y asesore técnicamente al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en la gestión del riesgo por Tsunami en Santa Cruz del Islote, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO: CONFORMAR un comité de verificación de la sentencia presidido por la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que participará el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote; el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; Aguas de Cartagena S.A. E.S.P.; el Departamento Administrativo Distrital de Salud; el Departamento de Bolívar; la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique; la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; el Ministerio de Minas y Energía; el Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima – Centro de Monitoreo Multiamenazas; el Ministerio de Salud y Protección Social; el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de Colombia; la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; la Procuraduría General de la Nación; la Defensoría del Pueblo; y un representante de los coadyuvantes que deberá ser designado por ellos […]”.
OCTAVO: ADICIONAR el ordinal noveno a la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así:
“[…] NOVENO. Para garantizar la coordinación interinstitucional:
ORDENAR al Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Santa Cruz del Islote; al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; a Aguas de Cartagena S.A. E.S.P.; al Departamento Administrativo Distrital de Salud; al Departamento de Bolívar; a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique; a la Nación - Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia; al Ministerio de Minas y Energía; al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; al Ministerio de Salud y Protección Social; al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; al Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima – Centro de Monitoreo Multiamenazas; y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que diseñen e implementen un mecanismo especial de coordinación administrativa para garantizar el restablecimiento y vigencia de los derechos en Santa Cruz del Islote, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
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El cumplimiento de esta orden será transversal al tiempo que dure la ejecución de lo dispuesto en esta providencia con el objeto de garantizar los derechos e intereses colectivos de la comunidad de Santa Cruz del Islote. [...]”.
NOVENO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
DÉCIMO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
DÉCIMO PRIMERO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
DÉCIMO SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Presidente
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección
Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,
integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
137 Cfr. Folio 2166 del cuaderno principal.
199 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. único de identificación 170012333000201700452-01.
241 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de marzo de 2019, C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación 17001-23-00-000-2011-00337- 01(AP).
